Současná česká politika

Michal Kubát Současná česká politika Co s neefektivním režimem? Barrister & Principal Ukázka knihy z internetového knihkupectví www.kosmas.cz

Práce vznikla v rámci Programu rozvoje vědních oblastí na Univerzitě Karlově (PRVOUK), P17 Vědy o společnosti, politice a médiích ve výzvách doby, řešeném na Fakultě sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze. Lektorovali: doc. PhDr. Vít Hloušek, Ph.D. doc. PhDr. Lubomír Kopeček, Ph.D. doc. JUDr. Jan Kysela, Ph.D. Michal Kubát, 2013 Barrister & Principal, o. s., 2013 ISBN 978-80-87474-93-8

Společnost by měla mít zájem oslabit kritická místa v institucionální struktuře a vytvářet vhodné podmínky pro realizaci politiky. K tomu je nejprve důležité poznání toho, proč výkon politiky není dostatečně kvalitní a jaké jsou systémové překážky omezující dobré fungování politického systému. Proto o tom píši, byť se stále menší nadějí, že to ti, kteří současný stav mohou změnit, čtou a snaží se tomu porozumět. Petr Fiala 1 Když politologové navrhují něco, co by mohlo zefektivnit fungování politického systému, politici je obvykle ignorují. Kolik divizí mají politologové?, mohli bychom transformovat známý Stalinův výrok. Miroslav Novák 2 1 Petr Fiala: Politika, jaká nemá být. Brno 2010, s. 29. 2 Bez emocí k vlastnímu státu nemůžeme pociťovat žádný pozitivní vztah ani k EU. Rozhovor s Miroslavem Novákem, Revue Politika, 29. 6. 2012, on-line http://www.revuepolitika.cz/clanky/1686/bez-emoci-k-vlastnimu-statunemuzeme-pocitovat-zadny-pozitivni-vztah-ani-k-eu (ověřeno k 27. 9. 2012). 4

Úvod V poslední době jsme u nás svědky mnoha debat o krizi české politiky. Obecně se dá říci, že se buď mluví o krizi politiky jako takové, nebo jsou zmiňovány různé konkrétní (neblahé) jevy, s nimiž se v České republice setkáváme. Rozličným fenoménům české politiky je přitom věnována rozmanitá pozornost. Některé aspekty jsou značně medializované, a tedy diskutované (například korupce v politice), jiným otázkám je věnována relativně menší pozornost. Podle mého názoru neoprávněně podceňovaným tématem české diskuse je podoba a fungování našeho parlamentarismu, a to především v politických a publicistických kruzích. Je to o to více zarážející, že problematické fungování českého parlamentního režimu není žádnou novinkou. O krizi českého vládnutí je známo již delší dobu, někteří politologové před ní varovali dokonce v dobách, kdy se Česká republika zdála být jakýmsi ostrovem politické stability v rozbouřeném (nejen) postkomunistickém moři. Připomeňme si slova předního českého politologa Miroslava Nováka, která prorocky napsal již v roce 1996 (!): Spíš než stavět na odiv naši vládní stabilitu, která je plodem celé řady činitelů, z nichž některé působí jen dočasně, je užitečnější přijmout taková opatření (zejména úpravu volebního systému), která zvýší pravděpodobnost, že si vládní stabilitu udržíme i za změněných podmínek. 1 1 Miroslav Novák: Malá politologická úvaha o vládní stabilitě. Parlamentní zpravodaj, 7, 2, 1996, s. 297. 5

Přesto zůstala diskuse o fungování českého parlamentního režimu omezena na univerzitní politologické (a právnické) prostředí a českými politiky byla až na výjimky ignorována, přinejmenším v rovině uskutečňování konkrétních kroků, které by mohly přinést nápravu. Pokud se politici k reformním zásahům přece jenom odhodlali, jejich snažení narazilo na různé překážky (mj. mám na mysli volební reformu zrušenou Ústavním soudem v roce 2001). Kromě toho se zdaleka ne všechny snahy ubíraly správným směrem (zde samozřejmě hovořím o absurdní přímé volbě prezidenta, o níž se ještě zmíním). Je zajisté třeba přivítat vládní návrh na zavedení konstruktivního vóta nedůvěry z roku 2012, který má zajistit větší vládní stabilitu, avšak jedná se o krok ojedinělý, nikoli bezchybný (viz níže) a navíc izolovaný, který nezahrnuje širší představu o komplexní systémové reformě českého parlamentarismu. V této útlé knížce bych rád nabídl systematický a komparativní pohled na český demokratický režim a jeho fungování. Především mi jde o vysvětlení teoretického i praktického kontextu fungování českého parlamentarismu, jež doplním o návrhy řešení problematické situace, v níž se náš parlamentarismus dlouhodobě nachází. Nejedná se samozřejmě o detailní rozpracování konkrétních změn, které je velmi složité a vyžaduje mnoho podrobných odborných a politických diskusí. Mým cílem je poskytnout návod, jakým směrem se ubírat a proč tak činit. 2 Nejde mi tedy o zapojení se do diskuse o krizi politiky jako takové, ať už skutečné či domnělé (či snad dokonce chtěné). To vynika- 2 Jakousi nepřímou inspirací mi byla jedna z posledních knih nejvýznamnějšího teoretika demokracie druhé poloviny dvacátého století Američana Roberta Alana Dahla, který v podobném duchu zapřemýšlel o možnostech reforem ústavy, respektive politického režimu USA. Srov. Robert A. Dahl: How Democratic Is the American Constitution? New Haven London 2003. 6

jícím způsobem udělali jiní autoři. 3 Rovněž nechci analyzovat nějaký konkrétní politický problém České republiky, byť by přesahoval do širších souvislostí českého parlamentarismu a vládnutí. 4 Ambicí tohoto textu je vymezení obrysů nápravy českého parlamentarismu. Tato knížka je odborná, ale mojí snahou bylo napsat ji tak, aby byla srozumitelná poučeným laickým čtenářům, jimž je hlavně určena. Mým největším přáním je, aby si ji přečetli čeští politici a začali o problematice alespoň vážně přemýšlet. Na závěr tohoto krátkého úvodu bych rád srdečně poděkoval lektorům práce, kterými byli Vít Hloušek a Lubomír Kopeček z Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně a Jan Kysela z Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze. Jejich cenné připomínky podstatně přispěly ke zlepšení textu. Děkuji také šéfredaktorovi nakladatelství Barrister & Principal Františku Mikšovi za ochotu a profesionalitu, s jakou přistoupil k vydání práce. V neposlední řadě patří můj dík manželce Hance, a to nejen za překlad cizojazyčného shrnutí do angličtiny. 3 Na tomto místě bych vyzdvihl Petra Fialu a jeho nejnovější práci Politika, jaká nemá být (Brno 2010), s jehož obranou politiky se plně ztotožňuji. Pozornost zaslouží také známá Pithartova práce Obrana politiky (Praha 1990), byť psaná za zcela jiných okolností. Na okraj bych rád připomenul, že podobné diskuse nejsou českým specifikem, ale vyskytují se i v zahraničí. Z klasických prací tohoto typu srov. Bernard Crick: In Defence of Politics. London New York 2005 (jedná se o šesté vydání, první je z roku 1962). Z nejnovějších prací srov. Matthew Flinder: Defending Politics. Why Democracy Matters In the Twenty-First Century. New York 2012. 4 Z nejnovějších prací tohoto typu srov. Vít Hloušek Lubomír Kopeček: Záchrana státu? Úřednické a polopolitické vlády v České republice a Československu. Brno 2012. 7 Ukázka knihy z internetového knihkupectví www.kosmas.cz

První část Demokratický režim v teorii 1. Co jsou politické režimy v demokracii a jak je máme chápat Problematika politických režimů v demokracii není v politické vědě ničím novým. Na toto téma existuje množství odborné literatury, 1 a není proto nutné dopodrobna opakovat již známé definice a teorie. Spíše nabízím několik krátkých úvah na téma, jak máme politické režimy v demokracii chápat a jak s nimi zacházet. Nejde přitom pouze o bezúčelné teoretizování. V pasážích o české politice vyjde jasně najevo, že pro pochopení problémů českého parlamentarismu a jejich případné odstranění je nutné znát politické režimy pokud možno komplexně. Měli bychom tedy nejen vědět, co jsou politické režimy v demokracii, ale také co všechno ovlivňuje jejich podobu, jak fungují, popřípadě nefungují a proč. 1.1 Jaký je rozdíl mezi politickým režimem a politickým systémem a proč je takové rozlišení důležité Politický režim je výraz, který může mít zvláštní, převážně negativní význam. Při vyslovení slova režim se lidem často vybaví 1 Z nejnovější české souhrnné odborné literatury srov. Vít Hloušek Lubomír Kopeček Jakub Šedo: Politické systémy. Brno 2011, s. 79 116; Karel Kouba: Prezidentské, poloprezidentské a parlamentní systémy demokracie. In: Pavla Dočekalová Kamil Švec a kol., Úvod do politologie. Praha 2010, s. 119 139; Michal Kubát: Demokratické politické režimy. In: Miroslav Novák a kol., Úvod do studia politiky. Praha 2011, s. 697 723. 8

nějaký nedemokratický způsob vládnutí, jako například vojenský režim, fašistický režim nebo komunistický režim. Sousloví demokratický režim se pak může jevit jako vyložený protimluv. 2 S ohledem na nedávné (nejen) české historické zkušenosti s nedemokratickým vládnutím je to do jisté míry pochopitelné. Přesto by však tento pojem měl být používán, ovšem ve správných souvislostech. Výraz politický režim je sám o sobě politicky či hodnotově neutrální a lze s klidným svědomím mluvit jak o demokratických, tak i nedemokratických režimech. Neutrální vnímání a užívání pojmu politický režim nepředstavuje v politologii nějaký problém, respektive nevzbuzuje v prostředí politologů kontroverze. Spíše je to otázka laického a do jisté míry emocionálního vnímání pojmu. Určité kontroverze však vzbuzuje rozlišování mezi politickým režimem na jedné straně a politickým systémem na straně druhé. V politologické literatuře jsou oba pojmy používány značně volně, dokonce sousloví politický systém je v souvislosti s demokracií užíváno častěji než politický režim. V odborné literatuře (nejen české, ale i zahraniční) se častěji setkáme kupříkladu s parlamentním systémem než parlamentním režimem. 3 2 Andrzej Antoszewski: Reżim polityczny. In: Andrzej W. Jabłoński Leszek Sobkowiak (eds.), Studia z teorii polityki. Wrocław 1996, s. 75. 3 Asi je to důsledkem skutečnosti, že zatímco politický systém je od padesátých let dvacátého století, kdy byla tato teorie poprvé představena Davidem Eastonem (The Political System. An Inquiry Into the State. New York 1953), často a podrobně zkoumán, politický režim se takové pozornosti badatelů netěší. V západní politologii sousloví parliamentary/presidential/semipresidential system běžně používají známé autority v oboru (José Cheibub, Arend Lijphart, Juan Linz, Scott Mainwaring, Giovanni Sartori, Matthew Shugart a další). Stejné to je v případě české politologie (Vít Hloušek, Lubomír Kopeček, Josef Mlejnek, Blanka Říchová a další). Naopak Miroslav Novák se důsledně, a podle mě správně, drží pojmu režim. 9

Bez ohledu na oprávněnou různost názorů v této věci je podle mne přece jenom vhodné rozlišovat mezi pojmem režim a systém. Důvody jsou dvojího rázu. První důvod je teoretický, tj. oba pojmy znamenají dvě různé věci v oblasti teorie politiky. Druhý důvod je praktický a souvisí mj. s problematikou podoby a fungování českého demokratického politického režimu a jeho případných úprav, jak se jimi budu zabývat v dalších kapitolách. Oba důvody přitom spolu souvisí. Za prvé: Politický systém zjednodušeně řečeno představuje modelové vztahy mezi politickou mocí a společností v rámci ohraničeného celku. Je to zobecněná síť vztahů, jejichž prostřednictvím politická moc komunikuje formou vstupů (především požadavky) a výstupů (zejména rozhodnutí) s okolím, které ji obklopuje (hlavně společnost). Je to tedy pojem formalizovaný, veskrze teoretický a univerzální. Neomezuje se přitom pouze na politické faktory, ale zohledňuje také ekonomické a sociální struktury, kulturní kontext, biologické prvky apod., to vše jak na národní, tak i mezinárodní úrovni. 4 Naproti tomu politický režim je pojem mnohem užší a empiričtější, respektive nejedná se o univerzální modelovou teorii, ale o reálný způsob vykonávání politické moci v konkrétních podmínkách. K podrobnějšímu vymezení politického režimu se ještě vrátím. Za druhé: V souvislosti s českou politikou je rozdíl mezi politickým systémem a politickým režimem viditelný mj. na jednom fenoménu, o němž se u nás v poslední době hodně mluví, a tím je korupce. Korupce je patologickým jevem, který je třeba potlačovat. O tom není pochyb. Je však na jedné straně třeba rozlišovat mezi bojem s korupcí ve smyslu vypořádávání se společnosti s určitou patologií prostřednictvím osvědčených a k tomu určených nástrojů (výchova a osvěta, právní postih apod.) a nahra- 4 Podrobněji na toto téma v češtině viz Dirk Berg-Schlosser Theo Stammen: Úvod do politické vědy. Praha 2000, s. 161 219; Blanka Říchová: Přehled moderních politologických teorií. Praha 2000, s. 45 60. 10

zováním politiky bojem proti korupci na straně druhé. Někteří čeští politologové správně upozorňují na neblahou skutečnost, že politické problémy jsou u nás řešeny zintenzivněním boje s korupcí (ať už reálně či rétoricky). 5 Politici řeší politické potíže takovým způsobem, že namísto programu politických změn, které by politické problémy odstranily nebo aspoň zmírnily, nabízejí program boje proti korupci. Ovšem korupce jakožto sociál ní patologie a politické problémy, kterým Česká republika čelí (mj. slabé a nestabilní vlády), jsou dvě zcela odlišné věci, které mají být řešeny odlišnými postupy. Jak to souvisí s rozdílem mezi politickým systémem a politickým režimem? Boj společnosti s korupcí je součástí politického systému. Je to komplexní jev, který v sobě zahrnuje jak politické, tak i sociální, právní, kulturní či mezinárodní faktory. Naproti tomu problém slabých a nestabilních (nejen) českých vlád je problémem politického režimu, který má být řešen v jeho rámci (například ústavními změnami, reformou volebního systému apod.). Tato kniha nepojednává o politickém systému a jeho problémech (včetně korupce), ale o politickém režimu a jeho problémech (mj. ochromené vládnutí). Chtěl bych se v ní pokusit analyzovat politiku ve smyslu konkrétní formy vlády, která u nás existuje, nikoli v celé její šíři, včetně sociálních, kulturních, ekonomických, mezinárodních a jiných kontextů. 1.2 Co je politický režim v demokracii, co ovlivňuje jeho podobu a co znamená reformovat jej Protentokrát již tedy opustím šíři politického systému a začnu se zabývat konkrétními charakteristikami politického režimu. V předchozí kapitole jsem uvedl, že politický režim je reálný 5 Srov. Vít Hloušek Lubomír Kopeček: Záchrana státu?, cit. dílo, s. 12; Bez emocí k vlastnímu státu nemůžeme pociťovat žádný pozitivní vztah ani k EU, cit. článek. 11 Ukázka knihy z internetového knihkupectví www.kosmas.cz

způsob vykonávání politické moci v konkrétních podmínkách. To je ovšem příliš strohé tvrzení, které je třeba rozvést. Politický režim představuje organizaci politické moci ve smyslu formálních i neformálních politických institucí a institutů. Nemusí jít však pouze o takto určená pravidla hry. V širším pojetí jsou součástí politického režimu rovněž normativní aspekty, a to v podobě hodnot, z nichž vychází, a také jeho legitimity. Politický režim se tedy skládá ze dvou vzájemně provázaných prvků, a to prvku institucionálního a prvku hodnotového. Institucionálním prvkem se rozumí způsob získávání a vykonávání politické moci. Jde tedy o to, jak jsou vybíráni vládnoucí představitelé, jak je mezi ně rozdělena politická moc, zda je jejich politická moc nějak ohraničena apod. Tyto skutečnosti jsou dány jednak formálními politickými normami, jako jsou ústavy, zákony a jiné normativní akty, velký význam však mají rovněž neformální politické normy v podobě politických zvyklostí. Naproti tomu hodnotovým prvkem politického režimu je jeho legitimita, která je zjednodušeně řečeno dvojí: ideologická a strukturální. Ideologická legitimita se týká základních hodnot, které jsou pojítkem režimu, jako například demokracie, svoboda, rovnost, vůdcovství, spravedlnost apod. Strukturální legitimita znamená přesvědčení o legálnosti či efektivnosti režimu. 6 Jestliže je politický režim reálným způsobem získávání a vykonávání politické moci, a ne univerzálním teoretickým modelem, potom existuje vícero jeho typů. V odborné literatuře lze nejčastěji narazit na následující dichotomie: demokratický versus nedemokratický režim, majoritní versus konsensuál- 6 Andrzej Antoszewski: Reżim polityczny, cit. dílo, s. 75 77; Raymond Aron: Demokracie a totalitarismus. Brno 1993, s. 28; David Easton: A System Analysis of Political Life. New York 1965, s. 287; David Easton: The Analysis of Political Structure. New York 1990, s. 12; Michal Kubát: Demokratické politické režimy, cit. dílo, s. 698 699; Miroslav Novák: Režim politický. In: Velký sociologický slovník II. Praha 1996, s. 936 938. 12