s ohledem na kritérium 3E Příloha č. C1 Dokumentu Jak zohledňovat principy 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) v postupech zadávání veřejných zakázek Vydal: Ministerstvo pro místní rozvoj Odbor veřejného investování Autor metodického textu: Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. Praha, prosinec 2008
Obsah 1. ZÁKLADNÍ INFORMACE O OBSAHU A ZAMĚŘENÍ METODICKÉHO TEXTU...3 1.1 SHRNUTÍ OBSAHU METODICKÉHO TEXTU...3 1.2 PŘÍNOSY METODICKÉHO TEXTU PRO ZADAVATELE...3 1.3 VZTAH TÉMATU K ZÁKONU O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH...3 1.4 VZTAH TÉMATU K PRINCIPŮM 3E...4 2. HODNOCENÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Z POHLEDU USTANOVENÍ ZÁKONA O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH Z HLEDISKA 3E...5 2.1 STANOVENÍ HODNOTÍCÍCH KRITÉRIÍ S OHLEDEM NA 3E...5 2.2 KRITÉRIUM NEJNIŽŠÍ NABÍDKOVÉ CENY A USTANOVENÍ 3E V ZÁKONĚ O FINANČNÍ KONTROLE...7 2.3 KRITÉRIUM EKONOMICKÉ VÝHODNOSTI NABÍDKY S OHLEDEM NA 3E...8 2.4 POSTUP ZADAVATELE PŘI VÝBĚRU KRITÉRIA EKONOMICKÉ VÝHODNOSTI NABÍDKY...9 2.5 STANOVENÍ VAH JEDNOTLIVÝCH DÍLČÍCH HODNOTÍCÍCH KRITÉRIÍ...11 2.6 METODIKA STANOVENÍ VAH HODNOTÍCÍCH KRITÉRIÍ...14 2.7 POSTUP ZADAVATELE V PŘÍPADĚ NESCHOPNOSTI STANOVIT VÁHU DÍLČÍCH KRITÉRIÍ...16 3. ZÁVĚR PRAKTICKÉ METODICKÉ POSTUPY HODNOCENÍ NABÍDEK S OHLEDEM NA USTANOVENÍ ZÁKONA O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH A PRINCIPY 3E...18 3.1 HODNOCENÍ PODLE KRITÉRIA NEJNIŽŠÍ NABÍDKOVÉ CENY...18 3.2 HODNOCENÍ NABÍDEK PODLE EKONOMICKÉ VÝHODNOSTI NABÍDKY...19 3.3 POUŽITÍ KVANTITATIVNÍCH KRITÉRIÍ...22 3.3.1 Maximalizační kritéria a prověřování principů 3E při hodnocení nabídek...22 3.3.2 Minimalizační kritéria a prověřování principů 3E při hodnocení nabídek...24 3.4 POUŽITÍ KVALITATIVNÍCH KRITÉRIÍ...26 3.5 SOUHRNNÝ PŘÍKLAD HODNOCENÍ JEDNOTLIVÝCH NABÍDEK A VÝBĚR NEJVHODNĚJŠÍ NABÍDKY...27 4. ZÁVĚR DOPORUČENÍ PRO ZADAVATELE...30 Strana: 2/31
1. Základní informace o obsahu a zaměření metodického textu 1.1 Shrnutí obsahu metodického textu Smyslem tohoto textu je poskytnout zadavateli metodiku hodnocení veřejných zakázek s ohledem na 3E a naplnit tak povinnosti zadavatele, aby do hodnotících kritérií začlenil ukazatele hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, jak mu to ukládá zákon o finanční kontrole. 1.2 Přínosy metodického textu pro zadavatele Na základě studia tohoto textu zadavatel získá potřebné informace o tom, jak postupovat při hodnocení veřejných zakázek s ohledem na 3E. Studium textu současně zadavatele povede k osvojení si metodiky hodnocení veřejných zakázek se zřetelem na dodržování principů hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Zadavatel si na základě procvičení uvedených příkladů osvojí objektivizované postupy při stanovování vah a osvojí si metodiku postupu, jak korektně ekonomicky hodnotit veřejné zakázky. 1.3 Vztah tématu k zákonu o veřejných zakázkách Současné znění zákona o veřejných zakázkách výslovně nezmiňuje kritérium 3E při hodnocení veřejných zakázek. Kritérium hospodárnosti je obsaženo v ustanovení 78 odst. 1 písm. b) zákona č. 137/2006 o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále též ZVZ ), v kritériu nejnižší nabídková cena. V praxi dochází k nerespektování základních podmínek při použití kritéria hospodárnosti, jak jej definuje zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále též zákon o finanční kontrole ). Při použití kritéria ekonomické výhodnosti nabídky ( 78 odst. 1 písm. b) ZVZ) není výslovně definován vztah k efektivnosti a účelnosti. Zákon o veřejných zakázkách však stanovuje za povinnost kritérium výhodnosti nabídky rozložit na dílčí hodnotící kritéria ( 78 odst. 4 ZVZ). Strana: 3/31
Zákon o veřejných zakázkách zadavateli přitom ukládá, že součástí těchto dílčích kritérií musí být nabídková cena (jíž lze implicite rozumět uplatnění kritéria hospodárnosti). Zákon o veřejných zakázkách principy efektivnosti a účelnosti, které jsou součástí 3E, výslovně nezmiňuje. Ve vyjmenovaných příkladech dílčích kritérií jsou však principy efektivnosti obsaženy např. v návratnosti nákladů, princip účelnosti pak např. v kritériích estetických a funkčních vlastností, kvalitě a nabízenému plnění veřejné zakázky. Předpokladem je, že tato kritéria jsou zahrnuta v cílech opatření (např. projektu) nebo patří mezi požadované užitné vlastnosti. 1.4 Vztah tématu k principům 3E Zákon o veřejných zakázkách ukládá zadavateli použít k výběru nabídek hodnotící kritéria a definuje dva druhy základních hodnotících kritérií ( 78 odst. 1 ZVZ), a to kritérium ekonomické výhodnosti nabídky nebo kritérium nejnižší nabídkové ceny. V praxi je žádoucí při volbě hodnotících kritérií vycházet z dodržování principů 3E tak, jak je stanovuje zákon o finanční kontrole. Korektně stanovená hodnotící kritéria umožňují zadavateli uplatnit ekonomicky racionální volbu nabídky s ohledem na předmět veřejné zakázky, její zadání a vzácnost (omezenost) zdrojů. Podrobněji vztah mezi 3E a hodnotícími kritérii analyzuje text B2. Povinnost sledovat principy 3E zadavateli vyplývá jak ze zákona o veřejných zakázkách, který zadavateli přímo ukládá, že dílčí hodnotící kritéria se musí vztahovat k nabízenému plnění veřejné zakázky ( 78 odst. 4 ZVZ), tak ze zákona o finanční kontrole, který zadavateli ukládá, že při nakládání s veřejnými prostředky musí být sledováno kritérium hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti ( 25 odst. 1 ZVZ). Současně zákon o finanční kontrole stanovuje za povinnost, že při předběžné kontrole a v rámci vnitřního auditu musí být prováděn audit 3E ( 28 odst. 4 písm. c) ZVZ). Zadavatel je proto povinen s ohledem na předmět veřejné zakázky používat taková hodnotící kritéria, která umožní sledovat kritérium hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Strana: 4/31
2. Hodnocení veřejných zakázek z pohledu ustanovení zákona o veřejných zakázkách z hlediska 3E V této části metodického dokumentu se budeme zabývat tvorbou metodiky hodnocení veřejných zakázek podléhajících režimu zadávání podle zákona o veřejných zakázkách. 2.1 Stanovení hodnotících kritérií s ohledem na 3E Zákon o veřejných zakázkách v ust. 78 odst. 1 stanovuje, že zadavatel volí při výběru hodnotících kritérií mezi tzv. ekonomickou výhodností nabídky nebo nejnižší nabídkovou cenou. Z metodického hlediska může zadavatel postupovat podle následujících kroků (obr. 1). Obrázek 1: Postup zadavatele při volbě kritérií pro hodnocení veřejných zakázek START Proveď rozvahu o volbě kritérií s ohledem na uvažovaný předmět veřejné zakázky! ANO Je dostatečné pro výběr jen kritérium nejnižší nabídkové ceny? NE Postupuj podle metodiky hodnocení nabídek na základě nejnižší nabídkové ceny! Použij metodiku hodnocení nabídek podle ekonomické výhodnosti nabídky! KONEC KONEC Strana: 5/31
V prvním kroku zadavatel provede rozvahu o volbě hodnotících kritérií s ohledem na předmět veřejné zakázky. Zákon o veřejných zakázkách ve vztahu k hodnotícím kritériím stanovuje, že dílčí hodnotící kritéria se musí vztahovat k nabízenému plnění veřejné zakázky ( 78 odst. 4 ZVZ). Zadavateli je uloženo stanovit hodnotící kritéria tak, aby odpovídala účelu veřejné zakázky, tedy respektovala kritérium účelnosti. S ohledem na ustanovení zákona o finanční kontrole je zadavatel povinen vytvářet a udržovat takový systém, který vytváří podmínky pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy ( 25 odst. 1 písm. a) zákona o finanční kontrole). Zadavatel odpovídá za správnou volbu kritérií k hodnocení veřejných zakázek. Stojí před rozhodnutím, zda při volbě kritérií uvést do zadávací dokumentace jako základní hodnotící kritérium nejnižší nabídkovou cenu nebo ekonomickou výhodnost nabídky. Z pohledu zákona o finanční kontrole je zadavatel povinen provádět předběžnou kontrolu plánovaných a připravovaných operací ( 25 odst. 1 zákona o finanční kontrole), přičemž součástí takové kontroly (tzv. interního auditu) je audit výkonu, jehož podstatou je zkoumání hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti ( 28 odst. 4 písm. c) zákona o finanční kontrole). Z hlediska povinností zadavatele je sice určující formální podmínkou při zadávání, hodnocení, výběru a užívání (spravování) veřejných zakázek postupovat formálně správně, tedy transparentně, rovným zacházením a nediskriminačně ( 6 ZVZ). Tato podmínka je určující, avšak nikoli dostačující. Zadavatel je zároveň povinen postupovat obsahově (ekonomicky věcně) správně tak, aby to odpovídalo principům 3E. Pokud tak zadavatel nečiní, dopouští se nedodržení povinností uložených mu zejména zákonem o finanční kontrole. V praxi může být tento nedostatek předmětem nálezu Nejvyššího kontrolního úřadu, který má za povinnost zkoumat vedle formálně účetní a dokumentační správnosti, i dodržení zásad hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, a to přímo v oblasti zadávání státních zakázek ( 3 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů). Nejvyšší kontrolní úřad (dále též NKÚ ) přitom prověřuje, zda kontrolované činnosti jsou v souladu s právními předpisy, přezkoumává jejich věcnou a formální správnost a posuzuje, zda jsou účelné a hospodárné ( 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů). Zadavatel je přitom povinen Strana: 6/31
kontrolujícímu orgánu ve své dokumentaci doložit, že postupoval při zadávání, výběru a hodnocení veřejných zakázek formálně i věcně (tedy z pohledu 3E) tak, jak mu to ukládá zákon. Zadavatel je přitom povinen mít zpracovanou analytickou dokumentaci, která dokumentuje proces rozhodování zadavatele z pohledu požadavků 3E. Tuto dokumentaci si vyžaduje ke kontrole NKÚ, aby zjistil, jak zadavatel naplňuje ustanovení zákona o finanční kontrole (viz text A1), zákona o majetku ČR (viz text A2) a zákona o rozpočtových pravidlech (viz text A2) při zadávání a hodnocení veřejných zakázek. 2.2 Kritérium nejnižší nabídkové ceny a ustanovení 3E v zákoně o finanční kontrole Při rozhodování, zda k hodnocení nabídek použít jediné kritérium nejnižší nabídkové ceny, zadavatel řeší problém podmínek použití kritéria hospodárnosti, jak jej definuje zákon o finanční kontrole ( 2 písm. m) zákona o finanční kontrole). Zákon o veřejných zakázkách striktně nestanovuje pravidla použití základních hodnotících kritérií (kritéria ekonomické výhodnosti nabídky nebo kritéria nejnižší nabídkové ceny), avšak ukládá přitom, že zadavatel zvolí základní hodnotící kritérium podle druhu a složitosti veřejné zakázky ( 78 odst. 3 ZVZ). Tuto volbu ale musí zadavatel doložit v dokumentaci řídící kontroly (hlava II zákona o finanční kontrole) a v dokumentaci interního auditu (hlava III zákona o finanční kontrole). Tato dokumentace je součástí kontroly ze strany NKÚ. V případě rozhodnutí zadavatele použít jako jediné hodnotící kritérium nejnižší nabídkovou cenu je obsahem této dokumentace zdůvodnění použití kritéria hospodárnosti (viz 2 písm. m) zákona o finanční kontrole). Strana: 7/31
2.3 Kritérium ekonomické výhodnosti nabídky s ohledem na 3E Jestliže zadavatel při předběžné rozvaze dospěje k závěru, že je vhodné k hodnocení nabídek použít více kritérií, vybere kritérium ekonomické výhodnosti nabídky. Pro kritérium ekonomické výhodnosti nabídky platí, že: je agregovaným kritériem, které musí být dekomponováno na dílčí kritéria ( 78 odst. 4 ZVZ), má předmětný charakter ( 78 odst. 4 ZVZ), jeho součástí je nabídková cena ( 78 odst. 4 ZVZ), ani jedno z dílčích kritérií nesmí diskriminovat či zvýhodňovat kteréhokoliv uchazeče ( 6 ZVZ), jednotlivá dílčí kritéria musí mít stanovenou váhu ( 78 odst. 5 ZVZ). Protože kritérium ekonomické výhodnosti nabídky je kritériem agregovaným, musí být rozloženo na jednotlivá dílčí kritéria. Jednotlivá dílčí kritéria se musí vztahovat k předmětu (cílům) veřejné zakázky tak, aby vyjadřovala ekonomickou výhodnost nabídky. Ekonomickým obsahem kritéria ekonomické výhodnosti nabídky je zajistit optimální naplnění ekonomického požadavku hodnoty za peníze. Z předchozích částí metodického textu (A1) již víme, že obsahem hodnoty za peníze je, že očekávaný užitek z vynaložených zdrojů na pořízení veřejné zakázky je získán s ohledem na hospodárné, efektivní a účelné vynaložení zdrojů. Ekonomickou výhodností nabídky se rozumí disponibilita nabídky (daná jejími kvalitativními a kvantitativními charakteristikami) v požadované míře uspokojit stanovené předmětné plnění (zadání) veřejné zakázky. Ekonomická výhodnost nabídky je měřena (hodnocena) jak užitnými vlastnostmi (charakteristikami) dané nabídky, tak i jejími vlastnostmi (charakteristikami) nákladovými. Pro ekonomickou výhodnost nabídky platí, že její hodnocení musí být v souladu s požadavky 3E. Z pohledu zadavatele to znamená, že zadavatel je povinen při výběru dílčích kritérií postupovat tak, aby se zvolená kritéria vztahovala k předmětu veřejné zakázky a prověřovala, jak hospodárně, efektivně a účelně jsou (budou) vynaložené zdroje použity. Strana: 8/31
Z formálního hlediska ( 6 ZVZ) jednotlivá dílčí kritéria nesmí zvýhodňovat ani diskriminovat některého uchazeče. To znamená, že pokud takové kritérium potenciálně způsobuje výhodu některému z uchazečů, nesmí být jako hodnotící kritérium uváděno. Příkladem takového diskriminačního kritéria může být následující dílčí kritérium při veřejné zakázce na logistickou službu, a to kritérium vzdálenosti logistické základny od místa plnění veřejné zakázky. Takové kritérium je pro některé uchazeče zjevně diskriminační, poněvadž vzdálenost od dodavatele je daná veličina, kterou uchazeč v době soutěže (ceteris paribus) nemůže sám nijak ovlivnit. Zadavatel musí tuto část předmětného plnění veřejné zakázky vyjádřit nediskriminačně, a to např. jako časové kritérium rychlosti splnění dodávky. Takto formulované kritérium již není diskriminační, poněvadž uchazeč má např. možnost řešit rychlost dodávky svými předsunutými sklady. 2.4 Postup zadavatele při výběru kritéria ekonomické výhodnosti nabídky Zadavatel může při použití kritéria ekonomické výhodnosti nabídky postupovat tak, jak ukazuje obrázek 2. Strana: 9/31
Obrázek 2: Postup při výběru kritéria ekonomické výhodnosti nabídky s ohledem na 3E START Je vhodné hodnotit dle více kritérií? ANO NE Použij kritérium výběru podle nejnižší nabídkové ceny! Dekomponuj ekonomickou výhodnost nabídky na dílčí kritéria! Ber na zřetel 3E! KONEC Prověřuj, zda obsahem jednotlivých dílčích kritérií jsou 3E! Stanov váhy jednotlivých kritérií Zveřejni váhy v zadávací dokumentaci! KONEC V prvním kroku provedeme rozvahu o použití hodnotících kritérií s ohledem na předmětné plnění veřejné zakázky a skutečnost, nakolik jsou ve stanovených kritériích obsaženy principy 3E. Strana: 10/31
Rozhodne-li se zadavatel pro použití základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky ( 78 odst. 1 písm. a) ZVZ), provede s ohledem na předmět veřejné zakázky rozvahu o vhodnosti použití jednotlivých dílčích kritérií, a to se zřetelem, nakolik tato kritéria vyjádří hospodárné, efektivní a účelné použití zdrojů. Hospodárnost, efektivnost a účelnost je dána i parametry, ve kterých se nesoutěží a jsou dány v technických podmínkách pevnými prahovými hodnotami. Volí přitom ze dvou základních druhů kritérií, které můžeme metodicky rozčlenit na dvě skupiny: První skupinu kritérií tvoří kritéria nákladová. Ta prověřují zejména hospodárné a efektivní užití zdrojů. Nákladová kritéria (nabídková cena, provozní náklady) jsou kritérii minimalizačními. Proto ta nabídka, která dosahuje v daném nákladovém parametru nejnižší hodnotu, je nejlepší. Prozatím nebudeme uvažovat tzv. racionální hranici užitkových kritérií, za níž již není účelné dále zvyšovat hodnotu daného parametru. Druhou skupinu tvoří tzv. kritéria užitková. Patří k nim např. kvalita, technická úroveň nabízeného plnění, estetické a funkční vlastnosti, vlastnosti plnění z hlediska vlivu na životní prostředí. Z časových kritérií pak záruční a pozáruční servis, zabezpečení dodávek, dodací lhůta nebo lhůta pro dokončení. Obecně platí, že kritéria užitková jsou kritérii maximalizačními, tedy, čím vyšší je hodnota dané nabídky pro uvedené kritérium, tím je daná nabídka v daném parametru vhodnější. Protože dílčí kritéria mají pro zadavatele (resp. uživatele) nestejný význam, bereme tuto skutečnost na zřetel v procesu stanovování vah dílčích kritérií. 2.5 Stanovení vah jednotlivých dílčích hodnotících kritérií Zákon o veřejných zakázkách stanovuje, že jestliže je základním hodnotícím kritériem ekonomická výhodnost nabídky, pak toto agregované kritérium musí být rozloženo na dílčí kritéria, přičemž zadavatel musí jednotlivým dílčím kritériím stanovit váhu, kterou vyjádří v procentech, přičemž stanovená váha může být u jednotlivých dílčích kritérií shodná ( 78 odst. 5 ZVZ). Strana: 11/31
Zadavatel uvede dílčí hodnotící kritéria a jejich váhu v oznámení či výzvě o zahájení zadávacího řízení, resp. v zadávací dokumentaci. Ke stanovení vah může zadavatel použít různé metody. Zákon o veřejných zakázkách nestanovuje žádná nařízení ohledně metod pro stanovení vah dílčích kritérií. Pouze ukládá, že stanovená váha se uvádí v procentech. Toto poměrně volné ustanovení zákona o veřejných zakázkách, kdy zákon o veřejných zakázkách nic dalšího závazného zadavateli pro oblast metod ke stanovení vah nepředepisuje, využijeme pro naplnění povinnosti zadavatele postupovat při alokaci veřejných zdrojů tak, aby byly naplněny principy 3E v kontextu zákona o finanční kontrole. Metodické kroky postupu zadavatele při stanovování vah jednotlivých dílčích kritérií ukazuje obrázek 3. Strana: 12/31
Obrázek 3: Postup zadavatele při stanovování vah jednotlivých dílčích kritérií s ohledem na 3E START Proveď rozvahu o jednotlivých dílčích kritériích! ANO Jsi schopen objektivně stanovit váhu dílčích hodnotících kritérií? NE Vyber množinu dílčích hodnotících kritérií tak, aby prověřovala 3E! Postupuj podle jiné metodiky! Použij více metod ke stanovení vah dílčích hodnotících kritérií! KONEC Stanov objektivizovanou váhu jednotlivých dílčích kritérií! KONEC Zadavatel provádí rozvahu o jednotlivých dílčích kritériích a stanovuje jejich váhy při přípravě veřejné zakázky. K tomu může v okruhu své působnosti oslovit vhodné experty. Vybranými experty mohou být jak externí odborníci, tak i pracovníci z okruhu působnosti zadavatele. Doporučuje se, aby skupina oslovených osob měla minimálně 3-5 členů. Strana: 13/31
V případě, že zadavatel nebude moci oslovit externí experty (např. z bezpečnostních či jiných důvodů) a vlastní spolupracovníci nebudou objektivně způsobilí určit u daných dílčích kritérií váhy, pak zadavatel uvádí hodnotící kritéria v sestupném pořadí podle významu, který jim přisuzuje ( 78 odst. 7 a 78 odst. 5 ZVZ). S tímto pořadím pak pracuje hodnotící komise při hodnocení nabídek. 2.6 Metodika stanovení vah hodnotících kritérií Váhy dílčích kritérií je možné stanovit nejrůznějšími metodami. Nejčastěji používanou metodou je expertní stanovení vah na základě alokace 100 bodů (resp. procentního stanovení vah). Při použití této metody zadavatel může postupovat následovně (viz obr. 4). Strana: 14/31
Obrázek 4: Postup zadavatele při stanovení vah START Vyber experty (spolupracovníky) vhodné pro hodnocení! Oslov vybrané experty (spolupracovníky) a dej jim pokyny! Shromáždi výsledky jednotlivých hodnocení a archivuj je! Vypočítej výslednou (průměrnou) váhu pro každé kritérium! Dej vypočtené váhy do zadávací dokumentace! KONEC Zadavatel ke stanovení vah hodnotících kritérií oslovil pět expertů s tím, aby každý rozdělil 100 bodů jednotlivým kritériím podle důležitosti. Pro metodickou názornost uveďme, že za hodnotící kritéria byla stanovena nabídková cena, kvalita, provozní náklady, záruční servis a dodací lhůta. Hodnocení jednotlivých expertů zachycuje tabulka 1. Strana: 15/31
Tabulka 1: Hodnocení dílčích kritérií jednotlivým experty Kritérium Jméno experta A B C D E Průměrné hodnocení kritéria (zadané do zadávací dokumentace) Nabídková cena Provozní náklady 35 33 34 33 35 34 25 27 26 27 25 26 Kvalita 20 19 18 18 20 19 Záruční servis Dodací lhůta 12 13 14 13 12 12,8 8 8 8 9 8 8,2 100 100 100 100 100 100 Pro ilustraci uveďme výpočet hodnoty průměrného hodnocení kritéria nabídkové ceny: (35 + 33 + 34 + 33 + 35)/5 = 34. Obdobně zadavatel postupuje při výpočtu průměrného hodnocení ostatních kritérií. Vypočítané hodnoty pak zveřejňuje v zadávací dokumentaci. Zakladatel tyto hodnotící podklady od jednotlivých hodnotitelů archivuje, neboť je ze zákona o finanční kontrole povinen provádět předběžnou kontrolu, přičemž dokumentace této předběžné kontroly (auditu ex ante) může být předmětem zkoumání ze strany NKÚ. 2.7 Postup zadavatele v případě neschopnosti stanovit váhu dílčích kritérií Zákon o veřejných zakázkách stanovuje, že jestliže zadavatel není objektivně schopen stanovit váhu dílčích hodnotících kritérií, uvede dílčí hodnotící kritéria v sestupném pořadí podle významu, který jim zadavatel přisuzuje ( 78 odst. 6 ZVZ). Strana: 16/31
V praxi může zadavatel v takovém případě postupovat tak, že pracovník zadavatele, který odpovídá za vypracování zadávací dokumentace, osloví své spolupracovníky (experty) a požádá je, aby stanovili pořadí uvedených kritérií. Na základě získaného pořadí pak určí výsledné pořadí dílčích kritérií, které uvede do zadávací dokumentace. Předpokládejme, že pracovník zadavatele odpovědný za vypracování zadávací dokumentace oslovil pět spolupracovníků a požádal je, aby stanovili pořadí pěti hodnotících kritérií v pořadí jejich důležitosti s ohledem na uvažovaný předmět veřejné zakázky. Kritérium uvedené na prvním místě získává známku 1, na druhém místě známku 2 atd. Ze získaných hodnocení jednotlivých oslovených spolupracovníků pak zadavatel stanoví pořadí jednotlivých dílčích kritérií podle důležitosti. Toto pořadí pak zveřejňuje v zadávací dokumentaci. Příklad uvádí následující tabulka 2. Tabulka 2 Seřazení kritérií jednotlivými oslovenými spolupracovníky (experty) Kritérium číslo Jméno experta s přiděleným pořadím kritéria A B C D E Průměrné hodnocení kritéria 1 1 1 1 1 1 1,0 2 2 2 2 2 2 2,0 3 4 3 3 3 3 3,2 4 3 4 4 4 4 3,8 5 5 5 5 5 5 5,0 Z tabulky je zřejmé, že kritérium číslo 1 je jednoznačně dominující. Z hlediska pořadí mu všichni oslovení experti přiřadili první místo. Kritérium číslo 2 všichni oslovení experti dali shodně na druhé místo. U třetího a čtvrtého kritéria se experti mírně lišili v názorech na pořadí daných kritérií. Z průměrného hodnocení jejich pořadí je zřejmé, že kritérium Strana: 17/31
číslo 3 se umístilo na třetím místě a kritérium číslo 4 se umístilo na čtvrtém místě. Kritérium číslo 5 všichni dotazovaní dali na poslední místo. Toto pořadí jednotlivých kritérií uvede zadavatel do zadávací dokumentace. 3. Závěr Praktické metodické postupy hodnocení nabídek s ohledem na ustanovení zákona o veřejných zakázkách a principy 3E Při hodnocení nabídek je zadavatel povinen postupovat podle zákona o veřejných zakázkách. Současně musí hodnotit nabídky tak, aby byly při jejich evaluaci vzaty na zřetel principy 3E. Při auditu výkonu musí prokázat, že jeho rozhodnutí respektovalo princip hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. 3.1 Hodnocení podle kritéria nejnižší nabídkové ceny Jestliže je jediným hodnotícím kritériem nabídková cena, pak hodnotící komise (resp. zadavatel v případě zakázek malého rozsahu) seřazuje nabídky od nejnižší nabídkové ceny po nabídku s nejvyšší nabídkovou cenou. Zadavatel je přitom odpovědný za to, že volbou kritéria nejnižší nabídkové ceny bude zabezpečeno dodržení principu hospodárnosti, jak jej stanovuje zákon o finanční kontrole (viz 2 písm. m) zákona o finanční kontrole). Zadavatel je odpovědný za to, že použité kritérium nejnižší nabídkové ceny obsahově naplňuje podmínky kritéria hospodárnosti, tedy předpoklad, že hodnocením na základě nejnižší nabídkové ceny nedojde k ohrožení požadované kvality dodávky, služby či stavebních prací. V opačném případě, jestliže dodržení odpovídající kvality plněných úkolů není možné formou zadávací dokumentace, resp. rámcové smlouvy, dostatečně spolehlivě zaručit, zadavatel volí kritérium hodnocení nabídek podle ekonomické výhodnosti nabídky. Veškerá rozhodnutí týkající se volby kritérií zadavatel dokumentuje v podkladové (analytické) dokumentaci v rámci fungování tzv. vnitřního kontrolního systému. Tuto dokumentaci dává zadavatel k nahlédnutí externímu orgánu (NKÚ), do jehož kompetence patří externí kontrola 3E. Strana: 18/31
3.2 Hodnocení nabídek podle ekonomické výhodnosti nabídky Hodnocení nabídek provádí hodnotící komise podle hodnotících kritérií uvedených v zadávací dokumentaci. Jestliže je základním hodnotícím kritériem ekonomická výhodnost nabídky, jedná se o tzv. agregované (složené) kritérium, které musí být zadavatelem rozloženo na dílčí kritéria. Dílčí kritéria musí mít stanoveny váhy v procentech. Jedná se tedy o vícekriteriální hodnocení nabídek se zřetelem na jejich váhy. V metodickém postupu zvolíme případ, kdy hodnocení nabídek provádí komise pro hodnocení nabídek (viz obr. 5). Strana: 19/31
Obrázek 5: Postup hodnotící komise při hodnocení nabídek podle ekonomické výhodnosti nabídky START Převezmi od zadavatele zadávací dokumentaci a dokumentaci s jednotlivými nabídkami! Upřesni hodnotící postupy! NE Stanovil zadavatel váhy jednotlivých dílčích kritérií? ANO Stanov váhy jednotlivých dílčích kritérií! Převeď parametry nabídek na normalizované hodnoty! Stanov dílčí a celkové vážené užitnosti jednotlivých nabídek! Stanov pořadí nabídek! KONEC Strana: 20/31
Hodnotící komise po převzetí zadávací dokumentace a nabídek, které vyhověly podmínkám soutěže, upřesní hodnotící postupy. Zejména rozhodne o tom: jakým postupem bude provedena transformace kvalitativních kritérií na kritéria kvantitativní, aby kvalitativní kritéria mohla být kvantitativně hodnocena. v případě, že zadavatel nestanovil v zadávací dokumentaci váhy dílčích hodnotících kritérií, musí tak učinit komise pro hodnocení nabídek. Stanoví přitom, jakým způsobem bude provedeno vážení jednotlivých dílčích hodnotících kritérií a jak bude vypočítána celková vážená užitnost nabídek. Pokud zadavatel nestanovil váhy dílčích hodnotících kritérií, komise určí některou z uvedených metod a postupů váhu jednotlivých dílčích hodnotících kritérií. Volba metody stanovení vah dílčích hodnotících kritérií (např. alokace 100 bodů, párové srovnávání apod.) patří do kompetence hodnotící komise. Ta však musí výslednou váhu dílčích hodnotících kritérií v konečné fázi stanovit tak, aby byla vyjádřena v procentech (viz 78 odst. 5 ZVZ). Hodnotící komise při stanovování vah dílčích hodnotících kritérií respektuje skutečnost, že zadavatel již určil pořadí jednotlivých dílčích hodnotících kritérií. Zadavatel stanovil následující pořadí jednotlivých dílčích hodnotících kritérií: 1. nabídková cena, 2. kvalita, 3. estetický dojem, 4. provozní náklady, 5. dodací lhůta. Toto pořadí kritérií musí komise respektovat. Komise nyní stojí před krokem stanovit váhy jednotlivých dílčích hodnotících kritérií. Pro objektivizaci postupu se doporučuje použít již výše uvedený postup expertního stanovování vah dílčích hodnotících kritérií. Doporučuje se, aby každý člen hodnotící komise individuálně stanovil váhy dílčích hodnotících kritérií. Z těchto jednotlivých hodnocení se pak stanoví průměrná váha (vyjádřená v procentech) jednotlivých dílčích hodnotících kritérií. Postup je zcela shodný jako v případě, který popisuje předchozí část textu. Roli expertů v tomto případě přejímají členové hodnotící komise. Výsledná váha jednotlivých dílčích hodnotících kritérií je pak hodnotící komisí využita v dalším hodnotícím postupu. Strana: 21/31
3.3 Použití kvantitativních kritérií S ohledem na zákon o finanční kontrole (část čtvrtá) zadavatel volí hodnotící kritéria tak, aby v sobě obsahovala principy 3E. Tato povinnost platí jak pro volbu kritérií kvantitativních, tak i pro volbu kritérií kvalitativních. Při volbě kvantitativních kritérií zadavatel vychází z toho, že tato kritéria jsou dvojího druhu, a to kritéria užitková a kritéria nákladová. Kritéria užitková jsou kritéria maximalizační. Kritéria nákladová jsou kritéria minimalizační. 3.3.1 Maximalizační kritéria a prověřování principů 3E při hodnocení nabídek Aby zadavatel zahrnul do hodnocení nabídek principy 3E, je vhodné, aby k hodnocení nabídek použil kardinální stupnici. Její použití a vysvětlení principu 3E ukážeme na následujícím případu. Máme kvantitativní kritérium výkon technického systému. To je kritérium maximalizační. Obecně platí, že čím vyšší je hodnota daného kritéria, tím je lépe splněno. Hodnota, která je nejvyšší, je brána jako základ pro porovnání. Má při normalizaci přiřazenou hodnotu 1, resp. 100 %. Tabulka 3: Příklad hodnocení pozitivního kvantitativního kritéria (výkon) Kritérium Nabídka A B C D E Výkon (kw) 100 120 90 110 110 V uvedeném případě dosahuje nejlepší hodnotu nabídka B. Hodnoty ostatních nabídek pro dané kritérium k této nabídce přepočítáme. Tak např. nabídka D splňuje ve srovnání s nejlepší nabídkou B dané kritérium na 92 % (110/120) * 100. Výsledky přepočtu (normalizaci hodnot) obsahuje tabulka 4. Strana: 22/31
Tabulka 4: Příklad hodnocení kvantitativního kritéria (normalizace hodnot výkonu) Kritérium Normalizace údajů kritéria výkonu Převedení normalizovaných hodnot na % Nabídka A B C D E 0,84 1,00 0,75 0,92 0,92 84 100 75 92 92 Tímto postupem je především prověřeno kritérium efektivnosti, neboť dané údaje, vyjádřené v procentech, odpovídají na otázku, která nabídka splňuje dané kritérium nejlépe a kolikrát jsou ostatní nabídky méně efektivní ve srovnání s nejlepší nabídkou. V praxi může zadavatel stanovit racionální hranici daného kritéria. Děje se tak v případě, kdy není potřebné již dále navyšovat hodnotu daného kritéria, poněvadž užitky jsou dostačující v určité racionální míře. Tak například, máme kritérium rychlosti pro speciální automobil, který pracuje v objektu, kde je maximální povolená rychlost 20 km/hod. Zadavatel se proto rozhodl, že pro toto kritérium určí racionální hranici 50 km/hod. Tyto nabídky jsou posouzeny v tabulce 5. Strana: 23/31
Tabulka 5: Příklad hodnocení kvantitativního kritéria (rychlost s uvedením horní racionální hranice kritéria rychlosti) Kritérium Nabídka A B C D E Rychlost 30 50 60 90 40 Upravená hodnota s ohledem na racionální hranici 50 km/hod. 30 50 50 50 40 Jak je zřejmé, nabídky C a D přesahují zadavatelem stanovenou hranici. Proto jsou jejich hodnoty upraveny na hodnotu údaje odpovídající racionální hranici daného kritéria. V následném kroku pak provádíme již známým postupem normalizaci údajů. Tabulka 6: Příklad hodnocení kvantitativního kritéria (normalizace hodnoty kritéria s ohledem na racionální hranici daného kritéria) Kritérium Normalizace údajů kritéria rychlosti Převedení normalizovaných hodnot na % Nabídka A B C D E 0,6 1 1 1 0,8 60 100 100 100 80 3.3.2 Minimalizační kritéria a prověřování principů 3E při hodnocení nabídek Zadavatel používá k hodnocení i minimalizační dílčí hodnotící kritéria. Z nich nabídková cena musí být jedním z dílčích hodnotících kritérií. Minimalizační kritéria jsou kritéria Strana: 24/31
nákladová. Protože náklady kladou nároky na zdroje, a zdroje jsou omezené (vzácné), je nejlépe v tomto případě splněno toto kritérium u té nabídky, kde je daná hodnota nejnižší. Tuto hodnotu pak bereme za základ pro porovnání s ostatními nabídkami. Vysvětleme daný problém na příkladu kritéria nabídkové ceny. Tabulka 7: Příklad hodnocení negativního kvantitativního kritéria (nabídková cena) Kritérium Nabídková cena (mil. Kč) Nabídka A B C D E 15 14 12 13 12,5 Jak je zřejmé, nejlépe dané kritérium splňuje nabídka C. Proto této hodnotě v procesu normalizace přiřadíme hodnotu 1 a hodnoty ostatních kritérií s ohledem na tuto hodnotu vypočítáme nepřímou úměrou. Výsledky hodnocení obsahuje tabulka 8. Tabulka 8: Příklad hodnocení negativního kvantitativního kritéria (normalizace hodnot nabídkové ceny) Kritérium Normalizace údajů kritéria výkonu Převedení normalizovaných hodnot na % Nabídka A B C D E 0,80 0,86 1,00 0,87 0,96 80 86 100 87 96 Také v tomto případě, obdobně jako tomu je u pozitivních kvantitativních kritérií, zadavatel tímto postupem prověřuje kritérium efektivnosti. Strana: 25/31
3.4 Použití kvalitativních kritérií Při hodnocení nabídek můžeme používat i tzv. kvalitativní hodnotící kritéria. Aby bylo možné taková kritéria vyhodnotit, je potřebné pro jejich splnění u jednotlivých nabídek zvolit vhodný hodnotící algoritmus. Jím je např. použití tabulky s deskriptorem, na jejímž základě jsou pak hodnoceny jednotlivé nabídky (tab. 9). Tabulka 9: Přidělení bodů ze stupnice s deskriptorem pro hodnocení kvality nabídky Počet bodů Slovní hodnocení 1 Kvalita je zcela nevyhovující. 2 Kvalita je mimořádně špatná. 3 Kvalita je velmi špatná. 4 Kvalita je špatná. 5 Kvalita je splněna jen v základních rysech. 6 Kvalita je splněna jen s výhradami. 7 Kvalita je splněna dobře. 8 Kvalita je splněna velmi dobře. 9 Kvalita je splněna téměř dokonale. 10 Kvalita je naprosto dokonalá. Pramen: Ochrana, F.: Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek. Praha:Ekopress 2008, str. 86. Kritérium kvality bylo hodnoceno u jednotlivých nabídek tak, jak ukazuje tabulka 10. Strana: 26/31
Tabulka 10: Příklad hodnocení kvalitativního kritéria (kritérium kvality) Kritérium Kvalita (body) Nabídka A B C D E 10 8 6 7 6 V následném kroku postupujeme jako v případě hodnocení kvantitativních kritérií, tedy po expertním přidělení bodových hodnot pro dílčí kritérium kvality bodové hodnoty normalizujeme a následně převedeme na procenta. Výsledky ukazuje tabulka 11. Tabulka 11: Příklad hodnocení kvalitativního kritéria (normalizace hodnot dílčího kritéria kvality ) Kritérium Normalizace údajů kritéria kvality Převedení normalizovaných hodnot na % Nabídka A B C D E 1,00 0,80 0,60 0,70 0,60 100 80 60 70 60 Nyní můžeme vysvětlovanou problematiku ukázat komplexně na příkladu hodnocení jednotlivých nabídek s následným výběrem nejvhodnější nabídky. 3.5 Souhrnný příklad hodnocení jednotlivých nabídek a výběr nejvhodnější nabídky Předpokládejme, že máme hodnotit nabídky s následujícími parametry, jak ukazuje tabulka 12. Strana: 27/31
Tabulka 12: Parametry (stupeň splnění jednotlivých hodnotících kritérií) u jednotlivých nabídek Název kritéria Nabídka (hodnota splnění daného dílčího kritéria) A B C D E Nabídková cena (mil. Kč) 15 14 12 13 12,5 Kvalita (body) 10 8 6 7 6 Současná hodnota provozních nákladů za plánovanou dobu životnosti (mil. Kč) 2 1,9 2,1 2,8 2,5 Pozáruční servis (roky) 5 4 4 4 4 Dodací lhůta (měsíce) 8 9 10 8 9 Jak je zřejmé, nabídková cena, provozní náklady a dodací lhůta jsou kritérii minimalizačními. Kvalita a pozáruční servis jsou kritérii maximalizačními. Nyní již známým postupem provedeme normalizaci uvedených údajů. Výsledky ukazuje tabulka 13. Tabulka 13: Normalizace hodnot jednotlivých kritérií u hodnocených nabídek Název kritéria Nabídka (hodnota splnění daného dílčího kritéria) A B C D E Nabídková cena 0,80 0,86 1,00 0,87 0,96 Kvalita 1,00 0,80 0,60 0,70 0,60 Současná hodnota provozních nákladů za plánovanou dobu životnosti 0,95 1,00 0,91 0,68 0,76 Pozáruční servis 1,00 0,80 0,80 1,00 0,80 Dodací lhůta 1,00 0,89 0,89 0,89 0,89 Strana: 28/31
Zákon o veřejných zakázkách ( 78 odst. 5 ZVZ) klade zadavateli za povinnost, že v případě, je-li základním hodnotícím kritériem ekonomická výhodnost nabídky, musí jednotlivým dílčím hodnotícím kritériím stanovit váhy. Jak byly váhy stanoveny, uvádí tabulka 14. Tabulka 14: Váhy dílčích hodnotících kritérií Kritérium Váha (%) Nabídková cena 34 Kvalita 24 Současná hodnota provozních nákladů za plánovanou dobu životnosti předmětu plnění 20 Pozáruční servis 12 Dodací lhůta 10 Celkem 100 Tyto váhy pak zadavatel použije pro výpočet dílčí vážené užitnosti (pro jednotlivá kritéria) a pro výpočet celkové vážené užitnosti (tab. 15). Strana: 29/31
Tabulka 15: Vážené splnění dílčích kritérií a celková vážená užitnost hodnocených nabídek Název kritéria Nabídková cena Nabídka (hodnota splnění daného dílčího kritéria) A B C D E 27,20 29,24 34,00 29,58 32,64 Kvalita 24,00 19,20 14,40 16,80 14,40 Provozní náklady Pozáruční servis Dodací lhůta Celková vážená užitnost Pořadí nabídek 19,00 20,00 18,20 13,60 15,20 12,00 9,60 9,60 9,60 9,60 10,00 8,90 8,00 10,00 8,90 92,20 86,94 84,20 79,58 80,74 1. 2. 3. 5. 4. Nejlépe při hodnocení nabídek obstála nabídka A, která nejlépe splňuje hodnocení na bázi základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky. Na tomto příkladu hodnocení je možné demonstrovat výše zdůrazňovanou potřebu komplexního hodnocení nabídek na základě principů 3E. V uvedeném případě, kdy by základním hodnotícím kritériem byla nejnižší nabídková cena, by se nabídka A umístila až na posledním místě. 4. Závěr doporučení pro zadavatele Z uvedeného příkladu plynou důležité závěry pro činnost zadavatele při volbě kritérií pro hodnocení nabídek. Nestačí jen formálně splnit požadavky zákona o veřejných zakázkách ohledně stanovení hodnotících kritérií. Zadavatel je povinen zvolit taková Strana: 30/31
kritéria, která naplňují požadavky hospodárného, efektivního a účelného nakládání s veřejnými prostředky. Platí, že jestliže jsou pro zadavatele určující užitky plynoucí z jednotlivých hodnotících kritérií, pak by zadavatel měl volit za základní hodnotící kritérium ekonomickou výhodnost nabídky. Pouze v případě, že předem dovede určit požadovanou úroveň plnění zakázky (požadovaný standard daný podmínkami soutěže a poté smlouvou), pak může jako jediné kritérium pro hodnocení nabídek stanovit nejnižší nabídkovou cenu. V opačném případě se dopouští nesprávného postupu a výběru, který je v rozporu s ustanoveními zákona o finanční kontrole, zákona o majetku ČR a zákona o rozpočtových pravidlech, kdy tyto zákony zadavateli ukládají postupovat hospodárně, efektivně a účelně při používání veřejných zdrojů. Strana: 31/31