EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 17.3.2015 COM(2015) 130 final ROČNÍ PŘEHLED KOMISE výročních zpráv členských států o činnosti v oblasti vývozních úvěrů ve smyslu nařízení (EU) č. 1233/2011 CS CS
1. Úvod V příloze I nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1233/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o uplatňování některých pravidel v oblasti státem podporovaných vývozních úvěrů a o zrušení rozhodnutí Rady 2001/76/ES a 2001/77/ES 1 se stanoví, že členské státy poskytnou Komisi výroční zprávu o činnosti, aby se zvýšila transparentnost na úrovni Unie. Na základě těchto informací vypracuje Komise roční přehled pro Evropský parlament. Tento roční přehled se týká kalendářního roku 2013. Pokud jde o jeho rozsah, týká se činností v oblasti vývozních úvěrů ve smyslu nařízení (EU) č. 1233/2011, tj. střednědobých a dlouhodobých transakcí se lhůtou splatnosti alespoň dva roky. Nezahrnuje krátkodobé vývozní úvěrové transakce 2, ani činnosti prováděné některými exportními úvěrovými agenturami, jež nesouvisí s vývozními úvěry (např. pojištění investic). Rovněž je nutno poznamenat, že v případě některých členských států vykonává funkci exportní úvěrové agentury pojišťovna s veřejným zmocněním. V takových případech je správa veřejného programu vývozních úvěrů striktně oddělena od činností soukromého sektoru (dané činnosti nejsou samozřejmě předmětem tohoto přezkumu). Komise vzala na vědomí usnesení, jež dne 2. července 2013 přijal Evropský parlament a které se týká prvního podávání zpráv podle nařízení (EU) č. 1233/2011 3. Majíc na paměti doporučení obsažená v tomto usnesení například doporučení, aby pracovní skupina Rady pro vývozní úvěry a Komise konzultovaly s Evropskou službou pro vnější činnost další rozvoj metodiky podávání zpráv Komise rovněž členské státy na toto usnesení upozornila s ohledem na budoucí podávání zpráv. 2. Výroční zprávy o činnosti obdržené za kalendářní rok 2013 Komise obdržela výroční zprávy o činnosti od následujících členských států: Belgie, Bulharsko, Česká republika, Dánsko, Finsko, Francie, Chorvatsko, Itálie, Lucembursko, Maďarsko, Německo, Nizozemsko, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Rumunsko, Slovenská republika, Slovinsko, Spojené království, Španělsko a Švédsko. Estonsko, Irsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Malta a Řecko neměly v roce, za který se zpráva podává, aktivní programy vývozních úvěrů ve smyslu nařízení (EU) č. 1233/2011. Stejně jako v předchozím období používaly členské státy pro podávání zpráv podobný formulář (ve formě kontrolního seznamu ). Některé členské státy si zvolily možnost provázat výroční zprávy o činnosti s vnitrostátními výročními zprávami, které byly zveřejněny za stejné období, a jiné se rozhodly své činnosti popsat přímo do formuláře pro podávání zpráv. 1 2 3 Úř. věst. L 326, 8.12.2011, s. 45. Těchto transakcí se týká sdělení Komise podle čl. 93 odst. 1 smlouvy o ES, kterým se použijí články 92 a 93 smlouvy na krátkodobé pojištění vývozních úvěrů. Usnesení Evropského parlamentu ze dne 2. července 2013 o první výroční zprávě Komise Evropskému parlamentu o činnosti exportních úvěrových agentur členských států (2012/2320(INI)). 2
3. Analýza výročních zpráv o činnosti a) Obecné a finanční informace Použitelný regulační rámec (nařízení (EU) č. 1233/2011) se zaměřuje na pravidla pro vývozní úvěrové transakce a programy, přičemž rozhodnutí, zda bude program vývozních úvěrů spuštěn či nikoli, ponechává na členských státech, stejně jako organizaci chodu exportní úvěrové agentury v případě, že rozhodnou kladně. V některých členských státech zastává funkci exportní úvěrové agentury odbor vlády nebo státní agentura. V jiných tuto funkci vykonává pojišťovna s veřejným zmocněním nebo pod státním dohledem. Není výjimkou, že členské státy nabízející různé kategorie podpory vývozních úvěrů mají více než jednu exportní úvěrovou agenturu (např. jednu agenturu poskytující státní podporu ve formě čistého krytí prostřednictvím záruky nebo pojištění a druhou agenturu za účelem poskytování podpory úrokových sazeb). V roce 2013 probíhaly programy vývozních úvěrů ve smyslu nařízení (EU) č. 1233/2011 ve 21 členských státech EU a tyto programy spravovalo celkem 29 různých agentur a odborů vlády. Pokud jde o typy podpory vývozních úvěrů, kterou evropské exportní úvěrové agentury poskytují, zůstává nejběžnější kategorií čisté krytí (dané vývozní transakce jsou ve skutečnosti financovány úvěrem od komerční banky, které exportní úvěrová agentura poskytuje krytí formou záruky nebo pojištění). Všech 21 členských států poskytujících vývozní úvěry ve smyslu nařízení (EU) č. 1233/2011 ve vykazovaném období takovou podporu nabízí. Čtrnáct členských států rovněž nabízí jiné druhy podpory, na něž se vztahuje nařízení (EU) č. 1233/2011 a Ujednání OECD o státem podporovaných vývozních úvěrech 4, například přímé úvěry nebo financování (u kterých je financování poskytováno přímo exportní úvěrovou agenturou a nikoli komerční bankou) 5, refinancování 6 nebo programy podpory úrokových sazeb 7. Několik výročních zpráv o činnosti též výslovně uvádí projektové financování 8 či vázanou pomoc 9. Porovnat vnitrostátní programy vývozních úvěrů navzájem není snadné: za prvé, finanční produkty, jež členské státy vytvořily v rámci obecných typů vývozních úvěrů uvedených v předchozím odstavci, jsou poměrně rozmanité a za druhé, dopady programu vývozních úvěrů samozřejmě závisí i na vlastnostech národního hospodářství a na kapacitách soukromého finančního sektoru. S touto výhradou poskytuje srovnání celkové jmenovité rizikové expozice ze dne 31. prosince 2013 alespoň obecnou představu o rozsahu největších programů vývozních úvěrů typu čistého krytí : Největší evropské programy vývozních úvěrů typu čistého krytí v roce 2013 (v miliardách eur) Německo 87,7 4 5 6 7 8 9 Ujednání OECD o státem podporovaných vývozních úvěrech tvoří přílohu daného nařízení. Bulharsko, Česká republika, Dánsko, Finsko, Maďarsko, Polsko, Slovensko, Spojené království a Španělsko. Slovensko a Švédsko. Finsko, Francie, Itálie, Německo, Polsko, Slovensko a Španělsko. Dánsko, Německo, Nizozemsko a Slovinsko. Dánsko, Maďarsko, Polsko, Rakousko a Španělsko. 3
Francie 61,2 Švédsko 34,9 Itálie 21,6 Spojené království 10 20,6 Finsko 11,0 Nizozemsko 9,4 Španělsko 8,5 Vzhledem k tomu, že v některých průmyslových odvětvích existují specifické podmínky financování, například v leteckém průmyslu a v odvětví stavby lodí, vyvinulo několik členských států také specifické odvětvové produkty vývozních úvěrů. Jak již bylo uvedeno výše, evropské exportní úvěrové agentury působí v mnoha oblastech, které jsou mimo rámec působnosti podávání zpráv podle nařízení (EU) č. 1233/2011. To se týká v zásadě střednědobých a dlouhodobých činností v oblasti vývozních úvěrů (podle definice v Ujednání OECD o státem podporovaných vývozních úvěrech). Avšak mnoho evropských exportních úvěrových agentur také poskytuje produkty jako krátkodobé vývozní úvěry, akreditivy, záruky týkající se výrobního rizika nebo pojistné investiční produkty. To je třeba při posuzování širší ekonomické úlohy exportních úvěrových agentur mít na paměti. Podrobné informace lze nalézt v části II a IV formuláře pro podávání zpráv používaného pro výroční zprávy o činnosti, jakož i v obecných výročních zprávách, na které se některé členské státy výslovně odkazují. Celkově poskytují výroční zprávy o činnosti příslušné finanční informace o programech vývozních úvěrů v roce 2013. Je však třeba zdůraznit, že podle nařízení (EU) č. 1233/2011 toto vykazování probíhá v souladu s vnitrostátním právním rámcem daného členského státu. To vede k určitým rozdílům v prezentaci údajů. Komise nicméně nemá k finančním aspektům výročních zpráv o činnosti žádné zvláštní připomínky 11. Ve výročních zprávách o činnosti České republiky, Slovenské republiky a Spojeného království jsou uvedeny podmíněné závazky podle poslední věty bodu 1 přílohy I nařízení (EU) č. 1233/2011.. b) Zohlednění ekologických rizik, jež s sebou mohou nést další významná rizika Podle bodu 2 přílohy I nařízení (EU) č. 1233/2011 členské státy ve výroční zprávě o činnosti popíší, jak jsou při činnosti jejich exportních úvěrových agentur v oblasti státem podporovaných vývozních úvěrů zohledněna ekologická rizika, jež s sebou mohou nést další významná rizika. 10 11 Měřeno ke dni 31. března 2014. Podle bodu 1 přílohy I nejsou podáním zprávy dotčeny výsady orgánů členských států vykonávajících dohled nad vnitrostátními programy vývozních úvěrů. 4
Na toto ustanovení výslovně odkazuje 19 výročních zpráv o činnosti. Zatímco bod 2 přílohy I pouze uvádí ekologická rizika, několik členských států 12 výslovně odkazuje i na sociální dopady. Jednotlivé členské státy při odkazování na bod 2 přílohy I zmiňují také lidská práva 13, základní pracovní normy 14, boj proti úplatkářství 15 nebo obecný dopad na rozvoj 16. Příslušné postupy pro posouzení daných rizik obvykle mají za cíl jasné rozhodnutí, zda je konkrétní projekt způsobilý pro podporu vývozních úvěrů či nikoli (tzn. jsou-li související rizika nepřiměřená, krytí není zajištěno). V případě rizik, jež jsou považována za přijatelná, je podpora vývozních úvěrů zpravidla spojena se specifickými podmínkami, jejichž cílem je obvykle prosazování opatření ke zmírnění rizik nebo za účelem dodržování norem. Výslovný odkaz na takové podmíněné krytí lze najít ve zprávách Belgie, Dánska, Itálie, Lucemburska, Maďarska, Polska, Portugalska, Rumunska, Slovinska a Španělska. Mnoho členských států se odvolává na postupy obsažené v doporučení OECD o společných přístupech ke státem podporovaným vývozním úvěrům a environmentálním a sociálním aspektům (dále jen společné přístupy ) 17. Pokud jde o členské státy s několika exportními úvěrovými agenturami, některé zavedly doplňkovost procesů hodnocení svých příslušných agentur (například Itálie 18 a Česká republika 19 ). c) Další informace obsažené ve výročních zprávách o činnosti Kromě informací již uvedených v oddílech 3 a) a b) výše z 21 výročních zpráv o činnosti rovněž vyplývá, že členské státy obecně disponují politikami v oblasti vývozních úvěrů a životního prostředí, boje proti úplatkářství a udržitelných úvěrových postupů při poskytování úvěrů zemím s nízkými příjmy. Tři příslušná doporučení OECD 20 hrají zásadní, nikoli však výlučnou úlohu. Dokonce i členské státy, jež nejsou členy OECD, uplatňují tyto nástroje nebo je v zásadě hodlají uplatňovat 21. 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Např. Belgie, Česká republika, Dánsko, Francie, Německo, Nizozemsko, Slovenská republika, Slovinsko a Švédsko. Finsko, Německo a Švédsko. Finsko a Nizozemsko. Nizozemsko Belgie, Finsko a Německo. Belgie, Itálie, Lucembursko, Německo, Nizozemsko, Polsko, Portugalsko, Slovenská republika, Slovinsko, Spojené království a Španělsko. V případě Itálie jsou vývozní transakce často kryty agenturou SACE (vývozními úvěrovými zárukami), ale také mohou obdržet podporu úrokových sazeb od agentury SIMEST. V takových případech agentura SIMEST ověřuje, zda příslušná transakce splňuje požadavky doporučení OECD o environmentálních a sociálních aspektech, a je-li vyžadována hlubší analýza, musí příslušné posouzení provedené společností SACE být uspokojivé. V rámci českého systému vývozních úvěrů je standardní případ, že transakce prováděné Českou exportní bankou ( CEB ) jsou rovněž pojištěny Exportní garanční a pojišťovací společností ( EGAP ). Posouzení ekologických a sociálních rizik projektu běžně provádí EGAP. Ve výjimečných případech, kdy EGAP transakce CEB nepojišťuje, přebírá CEB odpovědnost za zohlednění všech ekologických a sociálních rizik podporovaného projektu. 1. Doporučení OECD o společných přístupech ke státem podporovaným vývozním úvěrům a environmentálním a sociálním aspektům (tzv. společné přístupy ). 2. Doporučení OECD týkající se úplatkářství a státem podporovaných vývozních úvěrů. 3. Zásady a pokyny na podporu udržitelných úvěrových postupů při poskytování státem podporovaných vývozních úvěrů zemím s nízkými příjmy. Je nicméně zřejmé, že pokyny a zásady OECD týkající se udržitelného poskytování úvěrů nemohou být uplatňovány poskytovateli vývozních úvěrů, kteří neposkytují úvěry zemím s nízkými příjmy (jak je tomu v případě Rumunska). 5
Mnoho členských států ve svých zprávách uvádí, že konkrétně tzv. společné přístupy se uplatňují nad rámec vymezený OECD 22. Kromě toho byly v mnoha případech vytvořeny příslušné nástroje a postupy týkající se daných oblastí politik, jejichž cílem je překračovat obsah doporučení OECD 23. V několika případech si příslušné nástroje vyvinuly samy exportní úvěrové agentury (například politika v oblasti sociální odpovědnosti podniků nebo etický kodex) 24. Stejně jako v předchozím období mnoho členských států zdůrazňuje zvláštní význam lidských práv. Prakticky ve všech zprávách je i nadále reflektována podpora pro vytvoření rozměru lidských práv v rámci nových společných přístupů. Pro několik členských států mají aspekty lidských práv zvláštní status v rámci jejich posuzování projektů 25. V některých případech toto téma přímo souvisí s otázkou pracovních práv / práv zaměstnanců 26. Několik členských států rovněž věnuje zvláštní význam politikám v oblasti boje proti úplatkářství a proti korupci 27. Používá se široký okruh nástrojů (například vnitrostátní právní předpisy, domácí osvědčené postupy, mezinárodní nástroje). Politiky dalších členských států týkající se činností v oblasti vývozních úvěrů zahrnují transparentnost (politika otevřenosti a zachování důvěrných údajů), dialog se zúčastněnými stranami občanské společnosti, podporu udržitelného rozvoje, sociální odpovědnost podniků (buď formou politiky sociální odpovědnosti podniků pro samotnou exportní úvěrovou agenturu, nebo podporou úsilí vývozců v této oblasti) a podporu dodržování pokynů OECD pro nadnárodní společnosti. Během vykazovaného období se Německo rozhodlo zastavit udělování vývozních úvěrů pro dodávky a služby určené pro jaderná zařízení (nová i stávající). Pouze v některých výjimečných případech (například dodávky a služby, jež zlepšují bezpečnost stávajících zařízení, vyřazování jaderných zařízení z provozu, dodávky a služby pro výzkum a zdravotnická zařízení) bude krytí vývozních úvěrů v budoucnu i nadále k dispozici. d) Plnění cílů a závazků Unie ze strany exportních úvěrových agentur Podle bodu 3 přílohy I na základě těchto informací vypracuje Komise pro Evropský parlament roční přehled, v němž mj. zhodnotí, nakolik exportní a úvěrové agentury plní cíle a závazky Unie. Obecné cíle Unie jsou uvedeny v článku 3 Smlouvy o Evropské unii (SEU), zásady a cíle vnější činnosti Unie v článku 21 dané smlouvy. Pokud jde o společnou obchodní politiku EU, je odkaz na zásady a cíle vnější činnosti Unie obsažen v článku 206 a v prvním odstavci článku 207 Smlouvy o fungování Evropské unie, které zní: 22 23 24 25 26 27 Dánsko, Francie, Itálie a Nizozemsko. Belgie, Bulharsko, Dánsko, Finsko, Francie, Německo a Rakousko. Nizozemsko a Švédsko. Dánsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko, Slovinsko a Švédsko. Německo a Švédsko. Dánsko, Nizozemsko a Švédsko. Bulharsko, Chorvatsko, Itálie, Lucembursko, Maďarsko, Německo, Nizozemsko, Spojené království a Švédsko. Zprávy Německa a Švédska toto téma rozvíjejí podrobně. 6
Článek 206: Vytvořením celní unie v souladu s články 28 až 32 přispívá Unie ve společném zájmu k harmonickému rozvoji světového obchodu, k postupnému odstranění omezení mezinárodního obchodu a přímých zahraničních investic a ke snižování celních a jiných překážek. Článek 207: Společná obchodní politika se zakládá na jednotných zásadách, zejména pokud jde o úpravy celních sazeb, uzavírání celních a obchodních dohod týkajících se obchodu zbožím a službami, obchodní aspekty duševního vlastnictví, přímé zahraniční investice, sjednocování liberalizačních opatření, vývozní politiku a opatření na ochranu obchodu, jako jsou opatření pro případ dumpingu a subvencování. Společná obchodní politika je prováděna v rámci zásad a cílů vnější činnosti Unie. Evropská komise má za to, že členské státy s činností v oblasti vývozních úvěrů ve smyslu nařízení (EU) č. 1233/2011 zavedly politiky umožňující správu programů vývozních úvěrů, které jsou v souladu s cíli EU. Politická doporučení specifická pro vývozní úvěry, která byla vypracována v rámci OECD jediné mezinárodní organizace, jež se přípravou zvláštních pravidel pro tuto oblast politiky dosud zabývala, jsou obecně používána, avšak aktivity členských států jdou nad tento rámec. Ponecháme-li stranou specifický případ Německa, které zastavilo poskytování vývozních úvěrů pro jaderný sektor, nenastaly od posledního vykazovacího období v zásadě žádné výrazné změny politik doprovázejících programy členských států v oblasti vývozních úvěrů. To však neznamená, že by vůbec nedošlo k žádnému pokroku. Majíc na paměti doporučení obsažené ve výše uvedeném usnesení Evropského parlamentu z července 2013 ohledně pokynů pro budoucí podávání zpráv, Komise již v předchozím výročním přehledu vydala doporučení, aby se jako vodítko při rozvíjení dalších politik využívala zejména práce mezinárodních monitorovacích institucí (včetně OSN). Zprávy členských států tyto mezinárodní nástroje již v různé míře jako odkazy používají a Komise vybízí k dalšímu úsilí v tomto směru. Zásadní bude rovněž další dialog s Evropskou službou pro vnější činnost, pokud jde o politiky v oblasti lidských práv. Evropský parlament vyzval Komisi, aby se vyjádřila k otázce, zda členské státy plní cíle a závazky Unie; Evropská komise je toho názoru, že členské státy, které k této záležitosti poskytly příslušné informace, celkově splnily ustanovení článků 3 a 21 SEU. Samozřejmě orgány Evropské unie mohou společně stanovit samy ambicióznější politické cíle. Komise je připravena usnadňovat a podporovat příslušný interinstitucionální dialog v této oblasti. Pokud jde o dodržování mezinárodních závazků a povinností podle právních předpisů EU v oblasti hospodářské soutěže, nebyly během vykazovaného období na úrovni WTO zaznamenány žádné spory týkající se evropských programů vývozních úvěrů. Evropská komise v roce 2013 neobdržela žádné stížnosti ohledně možného porušení práva EU, které by se týkaly exportních úvěrových agentur. 7