V Brně dne 17. srpna 2010 Sp. zn.: 5299/2008/VOP/PPO Závěrečné stanovisko ve věci podnětu pana X. Y. vydané podle ustanovení 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv A - Závěry ze zprávy o výsledku šetření Dne 31. března 2010 jsem vydala průběžnou zprávu o výsledku šetření ve věci podnětu pana X. Y. (dále také stěžovatel ), který se na veřejného ochránce práv obrátil v souvislosti s uvedením svého rodného čísla na obálce listovní zásilky z Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR. Tato zpráva je nedílnou součástí mého stanoviska. Ve zprávě jsem provedla rozbor právní úpravy týkající se nakládání s rodným číslem podle zákona č. 133/2000 Sb., zákona o evidenci obyvatel, ve znění pozdějších předpisů (dále také zákon o evidenci obyvatel ), zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále také zákon o veřejném zdravotním pojištění ), a zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále také zákon o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění ). Podrobněji jsem se přitom věnovala zákonným povinnostem Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR (dále také VZP ), která v tomto případě vystupovala jako správce osobních údajů. Rovněž jsem prověřovala postup Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále také Úřad ) při vyřizování stížnosti na porušení zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také zákon o ochraně osobních údajů ). Dospěla jsem k těmto závěrům: 1) V postupu VZP jsem neshledala pochybení ve smyslu ustanovení 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také zákon o veřejném ochránci práv ), a to zejména vzhledem k okolnosti, že mi stěžovatel nepředložil předmětnou obálku, na níž mělo být uvedeno jeho rodné číslo. 2) V postupu Úřadu jsem pochybení ve smyslu ustanovení 1 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv shledala, neboť tento vyhodnotil původní stížnost pana X. Y. jako nedůvodnou a opřel se přitom o výklad, který byl v rozporu s právem (konkrétně s ustanoveními 5 odst. 3 a 10 zákona o ochraně osobních údajů) a principem proporcionality jakožto základním principem demokratického právního státu.
Zákon o veřejném ochránci stanoví, že zjistí-li ochránce šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení, vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil. Zprávu jsem proto zaslala předsedovi Úřadu k vyjádření. Pro informaci jsem zprávu rovněž zaslala řediteli VZP a stěžovateli. I. Vyjádření ředitele VZP B - Vyjádření dotčených správních orgánů MUDr. Pavel Horák, CSc., MBA, ředitel VZP, ve svém vyjádření, které mi bylo doručeno dne 10. května 2010 (čj. SŘ-499/PO-2177/10/JB) uvedl, že VZP jakožto veřejnoprávní instituce, která má za úkol provádět veřejné zdravotní pojištění, používá jako základní identifikátor v systému zdravotního pojištění číslo pojištěnce, jímž je zpravidla rodné číslo. Bez tohoto identifikátoru by nebylo možné zajišťovat jak příjmovou, tak výdajovou stránku veřejného zdravotního pojištění, tj. výběr a vymáhání pojistného a úhradu poskytnuté zdravotní péče zdravotnickým zařízením a její kontrolu. VZP v pozici správce osobních údajů se snaží i s ohledem na princip proporcionality nepoužívat rodné číslo pojištěnce tam, kde to není nezbytně nutné. Proto ani informační systém VZP neumožňuje uvádění rodných čísel na listovní zásilky. Rodná čísla tak nejsou běžně uváděna v korespondenci týkající se výběru pojistného, evidence plátců pojistného ani při doručování v rámci správního řízení. Dle ředitele VZP je však diskutabilní, zda lze použít rodné číslo v odůvodněných případech pro upřesnění identifikace adresáta. O průběžné zprávě MUDr. Pavel Horák, CSc., MBA, informoval všechny náměstky ředitele VZP, ředitele kanceláře ředitele VZP a ředitele odboru interního auditu a kontroly. Kopie zprávy byla rovněž předána VZP - krajské pobočce pro Pardubický kraj, jehož je územní pracoviště ve Svitavách součástí. II. Vyjádření předsedy Úřadu RNDr. Igor Němec, předseda Úřadu, se ve svém vyjádření, které mi bylo doručeno dne 22. dubna 2010 (zn. KNDČ-4537/09-7/NON), ztotožnil s mým názorem, že ač má VZP dle zákona o veřejném zdravotním pojištění oprávnění používat rodná čísla pojištěnců při plnění povinností týkajících se zdravotního pojištění, nelze toto oprávnění paušalizovat jako automatické pro všechny případy, mj. i pro poštovní styk. Jedná se totiž pouze o oprávnění, nikoliv povinnost, jej používat. Dle předsedy je tak potřeba, aby se rodného čísla užívalo pouze v odůvodněných případech. Úřad nadále zastává názor, že v případě stěžovatele se o odůvodněný případ jednalo, neboť původní dopis, který VZP stěžovateli zaslala, se vrátil s požadavkem bližší identifikace adresáta (dopis byl adresován do vězení s chybou v příjmení, a navíc v téže době tam pobývali dva vězni stejného jména). Teprve při pokusu 2
o druhé doručení mělo být rodné číslo na obálku připsáno. Navíc, jak předseda ve svém vyjádření zdůraznil, k rodnému číslu na poštovní zásilce měly přístup pouze osoby, které jsou vázány mlčenlivostí podle zvláštních zákonů. 1 Předseda Úřadu dále upozornil na skutečnost, že k závažnějšímu zásahu do soukromého a osobního života adresáta by mohlo dojít spíše za situace, kdyby zásilka byla doručena nesprávné osobě. Zásilka od zdravotní pojišťovny totiž mnohdy obsahuje velmi citlivé údaje, a proto s přihlédnutím k principu proporcionality představuje uvedení rodného čísla na obálce menší riziko zásahu do soukromí adresáta. Úřad proto dospěl k závěru, že se v daném případě o porušení ustanovení 5 odst. 3 či ustanovení 10 zákona o ochraně osobních údajů ani o porušení jiných právních předpisů nejednalo, a proto nebude podnikat žádné další kroky. Dle Úřadu bylo rodné číslo použito adekvátním způsobem, neboť se jednalo o situaci, kdy bylo nutné adresáta blíže identifikovat. Za neadekvátní způsob zpracování by Úřad považoval například zveřejnění rodného čísla. Takovým případem by se již Úřad v rámci dozorových pravomocí zabýval. Předseda Úřadu RNDr. Igor Němec však přislíbil, že příslušný útvar Úřadu, odbor pro styk s veřejností, bude informován o mých závěrech vyplývajících z průběžné zprávy o výsledku šetření. C - Závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv Ustanovení 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv stanoví, že pokud úřad na výzvu sdělí, že provedl nebo provádí opatření k nápravě, a ochránce tato opatření shledá dostatečnými, vyrozumí o tom stěžovatele i úřad. Pokud ale ochránce neshledá opatření úřadu dostatečným, tak po obdržení vyjádření nebo marném uplynutí lhůty sdělí písemně své závěrečné stanovisko úřadu a stěžovateli; součástí tohoto stanoviska je návrh opatření k nápravě. Jak veřejný ochránce práv, tak i Úřad na ochranu osobních údajů jsou nezávislé instituce, které přispívají k ochraně základních práv a svobod. Jedním z těchto základních práv a svobod je bezesporu i ochrana osobních údajů a s tím související soukromí osob. Jsem proto přesvědčena, že Úřadu i veřejnému ochránci práv jde v jádru o stejnou věc, a to o stále efektivnější ochranu fyzických osob před neoprávněnými zásahy do jejich soukromého života a dodržení všech ústavních a mezinárodních závazků v oblasti ochrany soukromí. Účelem předmětného šetření nebylo iniciovat dozorové mechanismy (státní kontrolu či správní řízení) vůči VZP pro podezření z porušení zákona o ochraně osobních údajů. Tento postup by byl značně neefektivní a nehospodárný, poněvadž jediný důkaz dokládající postup VZP v předmětné věci (sporně nadepsanou listovní obálku) stěžovatel nepředložil. Základním smyslem naopak byl co možná 1 Např. zákon č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon o ochraně osobních údajů. 3
nejpřesnější výklad několika zákonných ustanovení týkajících se zpracování rodného čísla v oblasti zdravotního pojištění, jejich ujasnění, a popřípadě i sjednocení pro eventuální případy v budoucnu. Diskuze, kterou moje šetření vyvolalo, je potom důkazem, že tato snaha nebyla zbytečná. Je totiž nepochybně rozdíl mezi tím, jak na původní podání stěžovatele reagoval odbor pro styk s veřejností Úřadu a jak na moji průběžnou zprávu odpověděl předseda Úřadu RNDr. Igor Němec. Podanou právní analýzu rovněž uvítalo vedení VZP. Pozitivní posun spočívá především ve skutečnosti, že ani jeden z dotčených orgánů nechápe ustanovení 53c zákona o veřejném zdravotním pojištění jako právní titul pro neomezené nakládání s rodným číslem. Citované ustanovení pouze dává VZP oprávnění rodné číslo používat za účelem identifikace pojištěnce, nikoliv povinnost tento údaj využívat vždy (např. i v poštovním styku). V šetření nebylo sporu o tom, jestli je VZP oprávněna využívat rodná čísla osob jako základní identifikátor v systému zdravotního pojištění. Spíše bylo otázkou, jaký je konkrétní rozsah tohoto oprávnění a jestli je přípustné pod toto oprávnění podřadit i situace, kdy je potřeba na obálce listovní zásilky blíže identifikovat adresáta. Ačkoliv se ztotožňuji s názorem Úřadu, že k závažnějšímu zásahu do soukromého a osobního života adresáta by došlo v případě, kdyby zásilka byla doručena nesprávné osobě, domnívám se, že automatické použití rodného čísla na obálce, aniž byly předtím využity méně invazivní postupy (např. uvedení data narození), je řešením, které neodpovídá principu proporcionality a ustanovení 5 odst. 3 a ustanovení 10 zákona o ochraně osobních údajů. Za tímto názorem si stojím a byla bych ráda, kdyby Úřad své dosavadní stanovisko korigoval dle níže uvedeného právního závěru. Subjekty veřejného práva a orgány státní moci mohou jako správci osobních údajů zásadně činit jen to, co jim zákon dovoluje, a to pouze zákonem stanoveným způsobem. 2 V případě, že mají volbu mezi dvěma různými osobními údaji (zde volbu mezi datem narození a rodným číslem), musí zvolit ten, který v menší míře zasáhne do soukromí subjektů údajů. Proto v případě, kdy subjekt veřejného práva či státní orgán doručuje listovní zásilku obsahující osobní a citlivé údaje do zařízení, kde se obvykle vyskytuje řádově více osob než na obvyklém místě pobytu (např. do věznice, ubytovacího zařízení, zdravotnického zařízení či zařízení sociálních služeb), a kde tedy existuje větší pravděpodobnost záměny adresáta za jinou osobu, je podrobnější identifikace adresáta nejen možným, ale obvykle i vhodným postupem. Přesnější identifikaci lze provést na základě uvedení data narození či místa trvalého pobytu, pokud je odlišné od doručovací adresy. Pokud by však ani po uvedení zmíněných údajů nebylo možné zásilku doručit (na stejné adrese by se kupříkladu zdržovaly dvě či více osob stejného jména, příjmení, data narození či místa trvalého pobytu), je využití rodného čísla postupem, který je v souladu s ustanoveními 5 odst. 3 a 10 zákona o ochraně osobních údajů. 2 Viz čl. 2 odst. 2, 3 Listiny základních práv a svobod: Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod: Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. 4
D - Opatření k nápravě Institut veřejného ochránce práv má naplňovat funkci kontrolního mechanismu činnosti státní správy. Veřejný ochránce práv tak působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí státní správy, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, čímž přispívá k ochraně základních práv a svobod. V souladu se zákonem o veřejném ochránci práv proto vyzývám Úřad pro ochranu osobních údajů, aby změnil svůj právní názor a v budoucnu při řešení obdobných případů přihlížel k výše uvedenému právnímu závěru veřejného ochránce práv. E - Závěr Závěrečné stanovisko zasílám předsedovi Úřadu pro ochranu osobních údajů RNDr. Igoru Němci k vyjádření a vyzývám ho, aby mi v souladu se zákonem o veřejném ochránci práv sdělil, zda Úřad splnil mnou navržené opatření k nápravě. Odpověď očekávám do 30 dnů od obdržení tohoto závěrečného stanoviska. Na vědomí zasílám závěrečné stanovisko i stěžovateli a řediteli VZP ČR. RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv (stanovisko je opatřeno elektronickým podpisem) 5