Veøejný sektor a veøejné finance Financování nepodnikatelských a podnikatelských aktivit

Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. Doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. Doc. Ing. Leoš Vítek, Ph.D., a kolektiv Veøejný sektor a veøejné finance Financování nepodnikatelských a podnikatelských aktivit Vydala Grada Publishing, a.s. U Prùhonu 22, 170 00 Praha 7 tel.: +420 234 264 401, fax: +420 234 264 400 www.grada.cz jako svou 3915. publikaci Autorský kolektiv: Ing. Alena Maaytová, Ph.D. kapitoly 6.1, 7.2, 8, 11 Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. (vedoucí autorského kolektivu a editor) kapitoly 1, 2, 3, 5.1 5.2, 5.4, 6.2, 6.4, úvod, rejstøík, závìr Doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. kapitoly 9, 12.3, 13 Doc. Ing. Leoš Vítek, Ph.D. kapitoly 4, 5.3, 6.3, 10, 12.1 12.2 Doc. Ing. Václav Urbánek, CSc. kapitola 7.1 Odborní recenzenti: Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc. Doc. Dr. Ing. Štefan Danics, Ph.D. Odpovìdná redaktorka Mgr. Marie Zelinová Sazba Milan Vokál Poèet stran 264 První vydání, Praha 2010 Vytiskly Tiskárny Havlíèkùv Brod, a.s. Husova ulice 1881, Havlíèkùv Brod Grada Publishing, a.s., 2010 Cover Photo fotobanka allphoto ISBN 978-80-247-3228-2 Upozornìní Všechna práva vyhrazena. Žádná èást této publikace nesmí být reprodukována a používána v elektronické podobì, kopírována a nahrávána bez pøedchozího písemného souhlasu nakladatele.

Obsah O autorech...9 Úvod...11 1. Finanèní teorie, politika a instituce veøejného sektoru...13 1.1 Ekonomická teorie, finanèní teorie a finanèní teorie veøejného sektoru.... 13 1.1.1 Normativní a nenormativní ekonomická a finanèní teorie....... 14 1.1.2 Deduktivnì axiomatický a induktivní zpùsob vytváøení finanèní teorie.................................. 15 1.2 Veøejný sektor a problém financování veøejných aktivit........... 16 1.3 Veøejné instituce, veøejná politika a veøejné finance............. 18 1.4 Shrnutí kapitoly................................ 19 2. Rozhodování o veøejných financích ve veøejné volbì...21 2.1 Rozhodování jedince ve veøejné volbì.................... 21 2.2 Konsenzuální rozhodování........................... 22 2.3 Vìtšinové hlasování.............................. 23 2.4 Použití vìtšinových pravidel.......................... 25 2.4.1 Vìtšinová hlasovací pravidla a problém hlasovací kolize....... 25 2.4.2 Problém ovlivòování poøadí pøi použití vìtšinových pravidel..... 26 2.4.3 Problém hlasovacího paradoxu..................... 28 2.5 Downsovská analýza z pohledu veøejných financí.............. 30 2.6 Vliv byrokracie na rùst veøejného rozpoètu.................. 33 2.7 Shrnutí kapitoly................................ 35 3. Ekonomické hodnocení veøejných politik a veøejných programù...37 3.1 Veøejná politika, veøejné výdajové programy, ekonomické hodnocení výdajových programù............................. 37 3.2 Kritérium hospodárnosti, efektivnosti a úèelnosti............... 38 3.3 Kontrola veøejných výdajù........................... 40 3.4 Shrnutí kapitoly................................ 41 4. Hodnocení dopadù vládních regulací...43 4.1 Podstata hodnocení dopadù regulací (RIA).................. 43 4.2 Mezinárodní doporuèení a zkušenosti z realizace RIA............ 44 4.3 Proces hodnocení dopadù regulací v ÈR................... 46 4.3.1 Procesnì funkèní analýza RIA a její uplatòování v ÈR........ 46 4.3.2 Kdy je a kdy není povinností provádìt RIA.............. 49 4.3.3 Kritická místa hodnocení dopadù regulací v ÈR............ 51 4.4 Shrnutí kapitoly................................ 52

5. Management veøejných výdajù...55 5.1 Koncepèní východiska k øízení veøejných výdajù............... 55 5.2 Optimalizovaná alokace veøejných výdajù a metody hodnocení veøejných výdajù..................................... 58 5.3 Otázka èasu problém diskontování ve veøejném sektoru.......... 68 5.4 Shrnutí kapitoly................................ 70 6. Fiskální a rozpoètová politika...75 6.1 Fiskální politika................................ 75 6.1.1 Podstata fiskální politiky........................ 75 6.1.2 Východiska a nástroje fiskální politiky................ 76 6.2 Rozpoètová politika.............................. 82 6.2.1 Vztah veøejné politiky a rozpoètové politiky.............. 82 6.2.2 Institucionální, systémový, finanèní a procesní pohled na veøejný rozpoèet. Rozpoèet jako finanèní obraz veøejných politik....... 84 6.2.3 Východiska reformy v oblasti zpùsobu rozpoètování v ÈR...... 89 6.2.4 Cílovì orientované rozpoètování (aplikace na podmínky ÈR)..... 92 6.3 Instituce EU, politiky EU, rozpoètová politika a rozpoèet EU........ 95 6.3.1 Instituce EU a politiky EU....................... 95 6.3.2 Rozpoèet EU a rozpoètová procedura................. 97 6.3.3 Výdaje a pøíjmy rozpoètu EU a jejich kontrola............ 101 6.4 Shrnutí kapitoly................................ 104 7. Financování sektorových politik...107 7.1 Financování školství............................. 107 7.1.1 Vzdìlání jako statek.......................... 109 7.1.2 Vzdìlání a lidský kapitál....................... 112 7.1.3 Školský systém............................ 116 7.1.4 Financování regionálního školství.................. 118 7.1.5 Financování terciárního vzdìlání................... 120 7.1.6 Shrnutí subkapitoly.......................... 124 7.2 Financování zdravotnictví.......................... 124 7.2.1 Vymezení základních pojmù..................... 124 7.2.2 Regulaèní funkce státu na trhu zdravotnických služeb........ 126 7.2.3 Financování zdravotnictví v ÈR................... 131 7.2.4 Shrnutí subkapitoly.......................... 135 8. Rozpoètový deficit. Finanèní øízení veøejného dluhu...137 8.1 Rozpoètový deficit.............................. 137 8.1.1 Klasifikace deficitu.......................... 137 8.1.2 Dùsledky rozpoètového deficitu................... 141 8.1.3 Øešení rozpoètového deficitu..................... 142 8.2 Finanèní øízení veøejného dluhu....................... 144 8.2.1 Veøejný dluh a rozpoètový deficit. Klasifikace veøejného dluhu... 144 8.2.2 Faktory ovlivòující veøejný dluh................... 146 8.2.3 Management veøejného dluhu..................... 148 8.2.4 Veøejný dluh v ÈR.......................... 149 8.3 Shrnutí kapitoly................................ 153

9. Sociální zabezpeèení. Dávkový systém ÈR...157 9.1 Sociální zabezpeèení a jeho cíle....................... 157 9.1.1 Prvky sociálního zabezpeèení..................... 158 9.1.2 Problémy souèasných systémù a možnosti reforem......... 160 9.2 Dávkový systém Èeské republiky...................... 161 9.3 Státní sociální podpora............................ 165 9.3.1 Pøíjmovì testované dávky státní sociální podpory.......... 166 9.3.2 Pøíjmovì netestované dávky..................... 166 9.4 Pomoc v hmotné nouzi............................ 167 9.5 Sociální služby................................ 167 9.6 Shrnutí kapitoly................................ 169 10. Danì. Daòový systém ÈR...171 10.1 Daòová politika a teorie........................... 171 10.1.1 Daòové politiky............................ 172 10.1.2 Reflexe daòové problematiky v daòové teorii............ 176 10.2 Daòový systém ÈR.............................. 179 10.3 Daò z pøíjmù fyzických osob......................... 180 10.3.1 Pøedmìt danì, vynìtí z pøedmìtu a osvobození, resp. nezahrnutí pøíjmu do základu danì........................ 180 10.3.2 Specifika dílèích daòových základù................. 181 10.3.3 Celkový základ danì a další úpravy................. 186 10.4 Daò z pøíjmù právnických osob....................... 187 10.5 Pojistné sociálního pojištìní......................... 190 10.6 Daò z pøidané hodnoty............................ 192 10.7 Daò silnièní.................................. 194 10.8 Daò z nemovitostí.............................. 195 10.9 Shrnutí kapitoly................................ 195 11. Projektový management...197 11.1 Podstata projektového managementu. Projektový management veøejných projektù.................................... 197 11.2 Metody a nástroje projektového managementu............... 202 11.3 Koordinace projektových prací a problém alokace zdrojù.......... 206 11.4 Shrnutí kapitoly................................ 208 12. Podpora podnikatelského sektoru...209 12.1 Podpora firem základní rámec....................... 209 12.2 Podpora v ÈR................................. 212 12.3 Fondy Evropské unie a jejich využití pro podnikání v ÈR.......... 235 12.3.1 Fondy Evropské unie a výzvy k podání projektù........... 235 12.3.2 Operaèní program Podnikání a inovace................ 237 12.4 Shrnutí kapitoly................................ 241 13. Veøejné zakázky a PPP projekty...243 13.1 Vymezení pojmu veøejná zakázka..................... 243 13.2 Veøejná zakázka jako forma externí produkce................ 245 13.3 Veøejné zakázky v Èeské republice..................... 247

13.4 PPP projekty................................. 251 13.5 Shrnutí kapitoly................................ 255 Závìr (resumé)/summary...257 Seznam zkratek...258 Rejstøík...259

O autorech 9 O autorech Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. Vystudoval vojenskou akademii v Bratislavì (1976), Filosofickou fakultu Univerzity Karlovy v Praze (1993) a masterské studium European Business School v Praze na nìmecko-èeské škole (1995). Je docentem v oboru filosofie (1986), doktorem vìd v oboru filosofie (1990), docentem v oboru finance (2000) a profesorem v oboru finance (2005) na Vysoké škole ekonomické v Praze. Je autorem patnácti samostatných monografií se zamìøením na veøejnou správu, veøejné finance a metodologii vìdy. V rámci svého odborného pùsobení se zamìøuje na problematiku optimalizované alokace zdrojù a efektivnosti ve veøejném sektoru. Od roku 1979 až dosud pùsobí jako vysokoškolský uèitel s pøestávkou v letech 1991 1996, kdy pracoval na ekonomickém úseku Ministerstva obrany ÈSFR, resp. Ministerstva obrany ÈR, v oblasti programové alokace zdrojù. Trvale spolupracuje jako expert s èetnými orgány ústøední státní správy, napø. s Ministerstvem obrany, Nejvyšším kontrolním úøadem, Ministerstvem vnitra èi Ministerstvem pro místní rozvoj. Je èlenem mezinárodní organizace International Institute of Public Finance. Ing. Alena Maaytová, Ph.D. Vystudovala Fakultu národohospodáøskou Vysoké školy ekonomické v Praze (1983). Od roku 1983 pùsobí jako vyuèující na téže vysoké škole, od roku 1990 na katedøe veøejných financí Fakulty financí a úèetnictví. V rámci svého odborného zamìøení (veøejné výdaje, hodnocení veøejných výdajù a ekonomika zdravotnictví) spolupracuje na odborných projektech s rùznými státními orgány, napø. s Ministerstvem financí, Ministerstvem obrany, Ministerstvem vnitra, Úøadem vlády a Ministerstvem zdravotnictví, a s univerzitami, a to s Univerzitou M. Béla v Banské Bystrici a Univerzitou T. Bati ve Zlínì. Je èlenkou mezinárodní organizace International Institute of Public Finance. Doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. Vystudoval Fakultu managementu Vysoké školy ekonomické v Praze (2001). Od roku 2002 pùsobí s pøestávkami jako uèitel na vysokých školách. V letech 2003 2006 pracoval na Ministerstvu financí v odboru finanèní politiky. V rámci svého odborného zamìøení (veøejné zakázky, efektivnost daní, ekonomické nástroje ochrany životního prostøedí) spolupracuje na odborných projektech s rùznými státními orgány, napø. s Ministerstvem financí, Ministerstvem pro místní rozvoj, Ministerstvem životního prostøedí apod. Doc. Ing. Václav Urbánek, CSc. Vystudoval ÈVUT, obor projektování a provoz. Od roku 1997 pracuje na Fakultì financí a úèetnictví Vysoké školy ekonomické v Praze jako docent na katedøe veøejných financí. V rámci své odborné specializace se vìnuje veøejným financím, financování školství a rozvoji lidského kapitálu. V letech 1991 1994 spolupracoval s Ministerstvem školství, mládeže a tìlovýchovy ÈR na systému financování vysokých škol. V posledních letech øešil nìkolik výzkumných úkolù na téma teorie a návratnosti lidského kapitálu, zejména v souvislosti s vysokoškolským vzdìláním. Je èlenem mezinárodní organizace International Institute of Public Finance.

10 Veøejný sektor a veøejné finance Doc. Ing. Leoš Vítek, Ph.D. Vystudoval Fakultu financí a úèetnictví Vysoké školy ekonomické v Praze (1993). Jako uèitel pùsobí od roku 1993 s pøestávkami na katedøe veøejných financí téže fakulty. V letech 1997 2000 pracoval v Kanceláøi prezidenta republiky, v letech 2003 2008 v daòovém úseku na Ministerstvu financí. V rámci svého odborného zamìøení (efektivnost zdanìní, environmentální a sociální aspekty veøejných financí, podmínky podnikání) spolupracuje na odborných projektech s rùznými státními orgány, napø. s Ministerstvem financí, Ministerstvem prùmyslu, Ministerstvem životního prostøedí apod.

Úvod 11 Úvod Veøejný sektor ve vyspìlých zemích rozhoduje o alokaci znaèné èásti disponibilních zdrojù spoleènosti, a tak není divu, že problematika jeho financování patøí k aktuálním teoretickým a praktickým problémùm veøejného sektoru. Tato aktuálnost je dána øadou faktorù. Jedním z nich je skuteènost, že veøejný sektor tvoøí podsystém smíšené ekonomiky, jehož prostøednictvím jsou produkovány èi zabezpeèovány veøejné statky a veøejné služby. O zamìøení a rozsahu jejich poskytování se rozhoduje v rámci veøejných politik. Mezi veøejnými politikami a veøejnými financemi existuje systémové propojení veøejné finance jsou nástrojem k finanènímu krytí cílù veøejných politik a zároveò obsah a cíle veøejných politik podmiòují obsah, zamìøení a cíle veøejných financí. Veøejné finance plní souèasnì roli korekèního nástroje cílù veøejných politik v tom smyslu, že realistická veøejná politika se opírá o analýzu dostupnosti veøejných financí, a to jak o reálnost získávání zdrojù na stranì veøejných pøíjmù, tak i o jejich optimální alokaci na stranì veøejných výdajù, jakož i o analýzu dopadù veøejného financování související s fungováním veøejného sektoru a s poskytováním veøejných statkù a veøejných služeb. Informace související s monitorováním cílù rozpoètové politiky jsou zdrojem pro hodnocení úèinnosti rozpoètové politiky. Souèasnì analýzou pøíjmové a výdajové stránky veøejných rozpoètù získáváme informaci o sociálnì-politickém zamìøení veøejných politik. Veøejné finance se tak stávají nástrojem veøejné (vládní) politiky k øízení spoleènosti i prostøedkem veøejné kontroly financování ve veøejném sektoru. Pro efektivní financování veøejného sektoru je potøebné mít k dispozici funkèní finanèní teorii veøejného sektoru. Tomuto problému vìnujeme úvodní kapitolu. Financování ve veøejném sektoru je rozhodováním o veøejných financích. Protože se tak dìje ve veøejném sektoru, urèujícími nástroji k tomuto rozhodování jsou nástroje veøejné volby (kapitola 2). Smyslem financování ve veøejném sektoru je rozpoètovì krýt cíle veøejných politik. Tyto cíle jsou obvykle systémovì zformovány do podoby veøejných programù. K hodnocení veøejných politik a veøejných programù používáme rùzné evaluaèní postupy a metody (kapitola 3) vèetnì hodnocení dopadù vládních regulací (kapitola 4). To vše pøedpokládá znalost hodnotících metod veøejných výdajù (kapitola 5). Institucionálním nástrojem k této alokaci je rozpoètová a fiskální politika (kapitola 6). Rozpoètová politika pøedstavuje druh veøejné politiky, jejímž prostøednictvím se uskuteèòuje financování sektorových politik, jak ukazujeme v kapitole 7 na pøíkladu financování školství a zdravotnictví. Dùsledky rozpoètové bilance a její dopady na krátkodobou a dlouhodobou fiskální nerovnováhu zkoumáme v kapitole 8. Na rozpoètovou politiku má podstatný vliv i existující systém sociálních dávek, stejnì jako daòový systém. Jejich zkoumání se vìnujeme v kapitolách 9 a 10. V závìreèných kapitolách zkoumáme problém øízení veøejných projektù, zpùsob tvorby PPP projektù, zpùsoby zadávání a hodnocení veøejných zakázek a analyzujeme formy finanèní podpory podnikání z fondù EU a z nebankovních veøejných finanèních zdrojù.

12 Veøejný sektor a veøejné finance Závìrem považujeme za vhodné zmínit, že si neklademe za cíl rozšíøit již existující nabídku kvalitních monografií o veøejných financích na našem trhu 1 a zopakovat již provedenou analýzu veøejných financí, nýbrž že se chceme pokusit o prozkoumání vybraných relevantních problémù financování veøejného sektoru v kontextu rodícího se nového trendu mezi teorií a praxí veøejné politiky, veøejných financí a podnikatelským sektorem. V tom spatøujeme pøínos této publikace. Nakolik se to podaøilo, ponecháváme na kritickém posouzení ètenáøù. 1 Viz napø. publikace HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A. a KOL. (2007). Veøejné finance. Praha: ASPI Publishing, PEKOVÁ, J. (2005). Veøejné finance (úvod do problematiky). 3. pøepracované vydání. Praha: ASPI Publishing, MEDVEÏ, J., NEMEC, J. A KOL. (2007). Základy verejných financií. Bratislava: SPRINT vfra, MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. (1994). Veøejné finance v teorii a praxi. Praha: Management Press, REKTOØÍK, J. A KOL. (2008). Ekonomika a øízení odvìtví veøejného sektoru. 2. aktualizované vydání. Praha: Ekopress, ROSEN, H. S. (1991). Public Finance. Third Edition. Boston: Irwin Homewood, SIVÁK, R. A KOL. (2007). Verejné financie. Bratislava: Iura Edition.

Finanèní teorie, politika a instituce veøejného sektoru 13 1. Finanèní teorie, politika a instituce veøejného sektoru Problematika veøejného sektoru je zkoumána øadou vìdních disciplín. Jednou z nich je i finanèní teorie. Ta se zabývá problémy financování ve veøejném sektoru a rolí aktérù veøejného sektoru z pohledu veøejných financí. Dává pøitom jak normativní, tak i nenormativní odpovìï na zkoumanou problematiku. 1.1 Ekonomická teorie, finanèní teorie a finanèní teorie veøejného sektoru Podstatou vìdeckého zkoumání je formulování vìdeckých problémù (stavìní otázek) a hledání vìdecky zdùvodnìných odpovìdí na tyto otázky. Jedním z druhù existujících problémù, na nìž hledáme odpovìdi, jsou otázky financování ve veøejném sektoru. Ptáme se napøíklad: Z jakých finanèních zdrojù bude kryta výstavba veøejné dálnice? Jak nastavit systém sociálních dávek, aby se výše podpory nestala demotivujícím èinitelem? Které statky a služby by mìl financovat veøejný sektor? Jaké budoucí dopady na ekonomiku bude mít souèasný rozpoètový deficit? Jaké dopady bude mít daná míra zdanìní s ohledem na pøíjmy veøejných rozpoètù a se zøetelem na daòové poplatníky? To vše jsou pøíklady otázek, na nìž hledá odpovìdi ekonomická teorie, finanèní teorie a finanèní teorie veøejného sektoru. Vztah mezi uvedenými pojmy ukazuje obrázek 1.1. Ekonomická teorie Finanèní teorie Finanèní teorie veøejného sektoru Obr. 1.1 Ekonomická teorie, finanèní teorie a finanèní teorie veøejného sektoru Jak je zøejmé, finanèní teorie veøejného sektoru je souèástí finanèní teorie. Charakteristické pro finanèní teorii veøejného sektoru je, že se zabývá otázkami financování veøejného sektoru tedy veøejnými financemi. Tím se finanèní teorie veøejného sektoru podstatnì liší od

14 Veøejný sektor a veøejné finance finanèních teorií obecnì. Pojem finanèní teorie je širší než pojem finanèní teorie veøejného sektoru, protože finanèní teorie se napøíklad zabývá zkoumáním penìžních trhù, soukromým pojištìním èi podnikovými financemi. Z uvedených pojmù je nejobecnìjším pojmem ekonomická teorie. Ekonomická teorie plní vùèi finanèní teorii a finanèní teorii veøejného sektoru roli metodologie. Její metodologická funkce spoèívá v tom, že ekonomická teorie dává návod, jak pøistupovat ke zkoumání finanèních problémù a otázek financování veøejného sektoru. Ekonomická teorie vypracovává základní pøístupy, jak øešit ekonomické problémy. Uveïme pøíklad: Ekonomika se nachází pod hranicí produkèních možností a spoleènost stojí pøed problémem, jak stimulovat ekonomický rùst. Ekonomická teorie, protože není jednolitou teorií, nabízí rùzné zpùsoby øešení problému. Tak napøíklad keynesiánsky orientovaná ekonomie spatøuje východisko øešení v urèující roli státu a v dluhovém financování veøejných investic za pøedpokladu, že ekonomika se nachází pod hranicí produkèních možností. K tomu tato ekonomická teorie vypracovává celý systém zdùvodnìní založený na deduktivní inferenci (deduktivním vyvozování). Oproti tomu liberalisticky orientovaná ekonomie takový zpùsob odmítá s odkazem na tezi (axiom), že ekonomika je systém, který na základì neviditelné ruky trhu samovolnì tenduje k rovnováze. Monetaristicky orientovaná ekonomie podává jiné øešení. Za hlavní nástroj k obnovení ekonomické rovnováhy považuje penìžní nástroje, a to zejména politiku centrální banky, kterou je ovlivòováno množství penìz v ekonomice. Je patrné, že každá teorie podává urèité teoretické zdùvodnìní, jak daný problém øešit. Jak je zøejmé, ekonomická teorie dává urèité teoretické návody, jak systémovì øešit urèitý problém. Protože existují rùzné ekonomické teorie, existují i èetné, jim odpovídající zpùsoby øešení existujících problémù. Hovoøíme o tom, že zmínìné teorie hledají vysvìtlení a øešení zkoumaného problému v rámci svého paradigmatu (Kuhn, 1997). Platí pøitom, že ekonomická teorie je pluralitní teorií, která dává v rámci logiky své teorie rùzné zpùsoby vysvìtlení zkoumaného jevu. V teorii vìdy (resp. logiky) je oznaèujeme jako tzv. možné svìty (Kripke, 1980). Finanèní teorie (respektive teorie financování veøejného sektoru) se metodologicky opírá o nìkterá z teoretických doporuèení urèité ekonomické teorie a v rámci zkoumání finanèní teorie (teorie financování veøejného sektoru) rozpracovává problém finanèních aspektù dané otázky. Tak daná ekonomická teorie podává nabídku metod a jim odpovídajících postupù øešení problému, neboli je metodologií pro finanèní vìdu (Ochrana, 2009) èi finanèní teorii veøejného sektoru. 1.1.1 Normativní a nenormativní ekonomická a finanèní teorie Ekonomická a finanèní teorie mùže na zkoumaný problém odpovìdìt dvojím základním zpùsobem atobuïnenormativnì (pozitivisticky), nebo normativnì. Volba normativního nebo nenormativního pøístupu závisí na rozhodnutí vìdce. Pokud se ekonom rozhodne používat nenormativní pøístup, pak volí takovou metodologii, výzkumné metody a procedury, které mají zachovat nezávislost (nezainteresovanost) vìdeckých výpovìdí. Cílem je formulovat pouze popisné (deskriptivní) výpovìdi, které jsou oproštìny od jakýchkoliv hodnotících soudù. Nenormativní teorie pøináší takové systematizované poznání, které vypovídá o zkoumaném problému jako o takovém, jakým je sám o sobì. Pøedpokládejme, že napø. budeme zkoumat dopad daòového bøemene na jednotlivé decily daòových poplatníkù a zjistíme, že nejbohatší vrstva obyvatel je zdaòována 50% dùchodo-

Finanèní teorie, politika a instituce veøejného sektoru 15 vou daní, kdežto nejchudší vrstva obyvatelstva není zdaòována vùbec. Nenormativnì orientovaný vìdec v tomto pøípadì pouze konstatuje, jaké dopady pøináší zdanìní jednotlivým vrstvám obyvatelstva a že rozdìlení bohatství ve spoleènosti je právì takové, že odpovídá uvedené míøe zdanìní. K existujícímu stavu nedodává žádné hodnotící soudy. Rovnìž tak v pøípadì predikování budoucího stavu pouze provádí popis možného stavu svìta, aniž by ke svým výpovìdím dodával jakékoliv hodnotící soudy. Nenormativní (pozitivní) ekonomie je založena na pozitivistické metodologii. Výzkumným programem pozitivní ekonomie je pøinášet nezainteresované ( nezhodnocené ) poznání. Oproti tomu normativní zkoumání je výpovìdí hodnotící (axiologickou). Normativní teorie je takovým systematizovaným poznáním zkoumaného problému, kdy o daném problému pojednává z pohledu, jakým by mìl být. Hodnotí zkoumanou skuteènost na základì urèitých kritérií (mìøítek). Srovnává existující stav se stavem ideálním (cílovým) a o daných rozdílech konstatuje normativní výpovìdi. K vysvìtlení zvolme již uvádìný pøíklad o dopadu dùchodové danì. Normativnì orientovaný ekonom v tomto pøípadì k danému hodnocení dodává hodnotící soudy. Je-li napø. sociálnì orientován, bude pravdìpodobnì k danému hodnocení dodávat, že je spravedlivé, aby bohatí byli zdaòováni uvedeným progresivním zpùsobem. S takovým hodnocením nebude souhlasit liberálnì orientovaný ekonom, neboť bude daný zpùsob zdanìní považovat za nespravedlivý vùèi ekonomicky úspìšnìjšímu obèanovi. Hodnocení daného problému z pozic spravedlnosti je typicky normativním problémem. Co se rozumí obsahem pojmu spravedlnost a jeho významem být spravedlivým, je tento problém otázkou volby hodnot a hodnotového postoje. Normativní problém není možné øešit nenormativní (pozitivní) teorií. Stejnì tak pozitivní odpovìï mùže být získána jen na základì použití nenormativní teorie. 1.1.2 Deduktivnì axiomatický a induktivní zpùsob vytváøení finanèní teorie Vìdecká teorie mùže být z hlediska zpùsobù výstavby vytvoøena buï induktivnì, nebo deduktivnì. Oba vìdecké postupy využívá i ekonomická a finanèní vìda. Indukce je založena na pøedpokladu, že opakování jisté souvislosti vede k pravidelnosti téhož typu (èi druhu) opakování i v budoucnosti. Úlohou vìdy je nacházet podstatné, za týchž podmínek se opakující pravidelnosti. Ekonom zde stojí pøed problémem, kdy pøedpokládá, že budoucnost se bude podobat minulosti. K tomu napø. konstruuje regresní model. Pøi použití indukce však musíme mít na pamìti, že jestliže zkoumaný jev byl nalézán s urèitými prùvodními rysy, pak to zcela jistì neznamená, že tyto rysy budou pøítomny u daného jevu i v budoucnosti. Jejich pøítomnost je pouze pravdìpodobná, nikoliv zcela jistá. Z pravdìpodobnosti jednotlivého pøípadu neplyne, že nastane ve všech pøípadech. Indukce tedy nevede ke spolehlivému výsledku. To má fatální dùsledky pro ekonomickou teorii. Ta, jak bylo zmínìno, je svou podstatou empirickou vìdou, která svoje induktivní poznání zakládá na jednotlivých tvrzeních, z nichž vyvozuje univerzální (obecné) závìry. Vìda, a tedy i ekonomické zákony definované ekonomickou vìdou jsou obecnými tvrzeními majícími za daných podmínek univerzální platnost. Avšak indukce založená na jednotlivých tvrzeních je neúplná. Nemùžeme napøíklad (v souladu s úplnou indukcí) prozkoumat chování všech spotøebitelù. Prozkoumáme jen èást množiny spotøebitelù, avšak na základì prozkoumání této èásti èiníme zobecòující závìry platné pro všechny spotøebitele. Dùsledkem je, že se

16 : Veøejný sektor a veøejné finance mùže kdykoliv ukázat, že získaný závìr je nepravdivý. Ekonomie tak pøichází o iluzi, že induktivním poznáním je možné vytvoøit perfektní ekonomickou teorii. V pøípadì normativní analýzy, založené na deduktivnì axiomatickém pøístupu, narážíme na jiný problém, který taktéž zpùsobuje, že nemùžeme vybudovat perfektní ekonomickou teorii. Pøi deduktivnì axiomatickém pøístupu je východiskem pro vyvozování závìrù výchozí teze ve formì axiomu. Pro axiom platí, že se nedokazuje. Nedá se zkušenostnì ani dokázat, ani vyvrátit. Pøedpokládá se, že dané tvrzení je takové, jak tvrdí. Logickým vyvozováním tak mùžeme dospìt k logicky protikladným závìrùm. Tak napøíklad sociálnì (rovnostáøsky) orientovaná ekonomická teorie vychází z axiomu, že všichni lidé jsou si rovni. Z tohoto axiomu jsou pak deduktivní inferencí (logickým deduktivním vyvozováním) vyslovovány závìry logicky potvrzující potøebu pøerozdìlování prostøednictvím daní tak, aby si všichni lidé v oblasti bohatství byli rovni. Proto pak takto orientovaná finanèní teorie veøejného sektoru bude doporuèovat takový zpùsob zdanìní a systému pøerozdìlování, který povede k sociální rovnosti. Vyjdeme-li z liberalistického axiomu, že nejvyšší hodnotou èlovìka je nedotknutelnost soukromého vlastnictví, pak deduktivní inferencí dojdeme k závìru, že zdanìní je procesem, který popírá nedotknutelnost soukromého vlastnictví. Jaké dùsledky z toho plynou pro oblast normativní teorie? V deduktivnì axiomatickém pøístupu pravdivost závìru závisí jen na pravdivosti výchozích vìt a na pøedpokladu, že jsme pøi odvozování neuèinili formálnì logickou chybu. Proto také mùžeme v rámci normativních teorií vytvoøit k témuž pøedmìtu zkoumání a za použití protikladných výchozích axiomù formálnì bezrozporná tvrzení. Obdobný problém vzniká i tehdy, jestliže východiskem pro vyvozování závìrù se stává teorém, kdy se z pùvodního tvrzení deduktivnì odvodí závìr, z nìhož jsou pak deduktivnì odvozovány vìty. Ani deduktivnì axiomatickým pøístupem není možné vybudovat perfektní teorii. Na první pohled se totiž zdá, že axiomaticko-deduktivnì budovaná teorie je bezrozporná.ve skuteènosti tomu tak není, protože v souladu s Gödelovým axiomem neúplnosti je jakákoliv axiomatizace vždy neúplná (podrobnìji viz Ochrana, 2009). Pøi formulování vìdeckých závìrù mùžeme použít i kombinaci deduktivního pøístupu s pøístupem induktivním. Deduktivnì induktivní postup zkoumání však neeliminuje problémy, které jsou vlastní jak axiomatickému postupu, tak i indukci. Pravdìpodobnì nikdy nebude objevena naprosto dokonalá metoda, která by umožòovala perfektní vìdecké poznání. 1.2 Veøejný sektor a problém financování veøejných aktivit Soudobá ekonomika existuje ve formì smíšené ekonomiky, která je tvoøena podsystémem privátního sektoru a podsystémem veøejného sektoru. V souèasné dobì k tomuto èlenìní bývá pøipojován i neziskový sektor. Veøejný sektor má následující základní charakteristické rysy, jak ukazuje tabulka 1.1.

Tab. 1.1 Základní charakteristické rysy veøejného sektoru [zdroj: autor] Finanèní teorie, politika a instituce veøejného sektoru 17 Základní pohledy na veøejný sektor Systémový Správní Institucionální Vlastnictví Kritérium rozhodování Financování veøejných aktivit Komentáø Veøejný sektor je podsystémem smíšené ekonomiky. Veøejný sektor je spravován veøejnou správou, kterou tvoøí podsystém státní správy a podsystém samosprávy. Ve veøejném sektoru existují dva základní druhy institucí ato instituce státní (napø. ministerstva) a instituce samosprávné. Ve veøejném sektoru existuje veøejné vlastnictví, a to ve formì státního vlastnictví a vlastnictví samospráv (vlastnictví samosprávných celkù èi vlastnictví obcí). Kritériem rozhodování ve veøejném sektoru je veøejný zájem. Financování veøejných aktivit je realizováno ze soustavy veøejných rozpoètù. Veøejný sektor tvoøí spolu s privátním sektorem systém smíšené ekonomiky. 2 Pro veøejný sektor je charakteristické, že v nìm vystupují dva druhy aktérù (èinitelù), a to aktéøi státní správy a aktéøi samosprávy. Jejich role je upravena zákony. K nim patøí zejména tzv. kompetenèní zákon, 3 který upravuje pùsobnosti vládních institucí (zejména ministerstev), zákon o zøízení krajù 4 a zákon o obcích 5, které upravují fungování samosprávy. Aktéøi veøejného sektoru se rozhodují na základì tzv. veøejného zájmu. Obsah pojmu veøejný zájem je normativní. Obecnì se veøejným zájmem rozumí takový zájem, který odpovídá potøebám spoleènosti (celku). Nalézt však v praxi jednoznaènì pøijímané kritérium, které by umožòovalo stanovit, co se rozumí veøejným zájmem, je velice obtížné. To je dáno jednak odlišným normativním pohledem na daný problém a jednak i rùznými ekonomickými a sociálními dopady na cílové skupiny. Tak napøíklad: Je vyvlastnìní pozemku soukromého vlastníka potøebného ke stavbì dálnice veøejným zájmem? Z pohledu øidièù bude taková investièní akce pravdìpodobnì pokládána za veøejný zájem. Z pozice vlastníka pozemku bude spíše pojímána jako zasahování do vlastnických práv. Jiná skupina obyvatel bude za veøejný zájem považovat spíše výstavbu vodního kanálu než dálnice. Jedná se o typický rozhodovací problém, do jehož øešení v rámci veøejné volby zasahují aktéøi veøejné volby a to zejména politici. Pohled sociálnì, liberálnì èi konzervativnì orientovaných politikù na obsah veøejného zájmu však mùže být odlišný. Je opravdu veøejným zájmem vyvlastnit proti vùli vlastníka soukromý pozemek, nebo je ve veøejném zájmu v principu chránit jeho vlastnická práva? Jak již z pøedchozí analýzy víme, jedná se o typický normativní problém, který v principu nemá pozitivní øešení. To však neznamená, že bychom se mìli vzdávat ekonomické ana- 2 3 4 5 Proporce mezi privátním a veøejným sektorem se nejèastìji mìøí velikostí veøejných výdajù (výdajù vynaložených z veøejných rozpoètù) ve vztahu k vytvoøenému HDP. Typicky liberální zemì (napø. USA) vynakládají na veøejné výdaje cca 35 % HDP; sociálnì orientované zemì (skandinávské státy) kolem 60 %. Pro veøejný sektor je charakteristické, že získávání jeho zdrojù je na rozdíl od privátního sektoru relativnì jisté. Tak napøíklad jedním z druhù veøejných pøíjmù jsou daòové pøíjmy odvádìné na základì zákonem stanovené povinnosti. Zákon è. 2/1969, o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy Èeské republiky, ve znìní pozdìjších pøedpisù. Zákon è. 129/2000 Sb., o krajích, ve znìní pozdìjších pøedpisù. Zákon è. 128/2000 Sb., o obcích, ve znìní pozdìjších pøedpisù.

18 Veøejný sektor a veøejné finance lýzy dopadù uvažovaných rozhodnutí. Souèástí této analýzy je prozkoumání zpùsobù financování uvažovaných akcí. Každé rozhodnutí o realizaci veøejné aktivity totiž klade nároky na financování ze soustavy veøejných rozpoètù a na použití vzácných (omezených) zdrojù. 1.3 Veøejné instituce, veøejná politika a veøejné finance Ve veøejném sektoru pùsobí øada institucí. Patøí k nim zejména Parlament Èeské republiky, který má roli zákonodárného orgánu, a vláda Èeské republiky jako exekutivní orgán. Vláda je parlamentu odpovìdná za realizaci pøijatých zákonù a za plnìní pøijatého vládního programu. Vláda vytyèuje vládní program na dané období, formuluje cíle jednotlivých veøejných politik, tvoøí dokumenty k realizaci daných cílù, transformuje je do podoby veøejných výdajových programù a pøedkládá v parlamentu návrhy na zpùsob jejich financování. Významnou roli pøi realizaci veøejné politiky mají jednotlivé ústøední orgány a z nich zejména ministerstva. Èinnost ústøedních orgánù státní správy je upravena kompetenèním zákonem. Jednotlivá ministerstva jsou odpovìdná za realizaci jednotlivých veøejných politik. Jimi rozumíme tzv. sektorové politiky (Rektoøík a kol., 2008), jako jsou napøíklad bezpeènostní politika èi zdravotní politika. K realizaci veøejných politik jsou potøebné zdroje. Jejich získáváním a alokací se zabývá rozpoètová politika. Za realizaci rozpoètové politiky v daném resortu odpovídá správce rozpoètové kapitoly. Tím je pøíslušný ministr (respektive nejvyšší pøedstavitel daného ústøedního úøadu), který zastupuje danou rozpoètovou kapitolu navenek. Odpovídá parlamentu za sestavení návrhu rozpoètu a po jeho schválení parlamentem za hospodárné, efektivní a úèelné využití veøejných výdajù. Každý správce rozpoètové kapitoly je ze zákona povinen doložit ekonomicky racionální nakládání s veøejnými zdroji. Tuto povinnost mu ukládá zákon o finanèní kontrole. 6 Vnìjší kontrolu (respektive audit) veøejných výdajù realizuje Nejvyšší kontrolní úøad. Za vnitøní spravování dané rozpoètové kapitoly je ministrovi odpovìdný jeho ekonomický námìstek. Ten odpovídá ministrovi za sestavení návrhu dané kapitoly státního rozpoètu, za její vedení po èas rozpoètového období i za vypracování státního závìreèného úètu dané kapitoly. Klíèovou roli mezi ministerstvy (z hlediska veøejných financí) má nepochybnì Ministerstvo financí ÈR. To je odpovìdné za realizaci rozpoètové politiky. Pùsobnosti Ministerstva financí jsou stanoveny kompetenèním zákonem. V jeho èele stojí ministr financí, který bývá zároveò i místopøedsedou vlády. Ministr financí mimo jiné odpovídá za sestavení státního rozpoètu, za racionální ekonomické nakládání se zdroji a za vypracování státního závìreèného úètu. Ministerstvo financí rovnìž metodicky vede ostatní rozpoètové kapitoly s ohledem na spravování veøejných financí. V pøípadì samosprávy plní roli regionálního èi místního parlamentu krajská èi obecní zastupitelstva. Ta projednávají a schvalují rozpoèet pøíslušné samosprávy. Na jeho základì realizují výkonné samosprávné orgány výdajové cíle. Øídí se pøitom ustanoveními zákona o obcích a zákona o krajích. Také v pøípadì samosprávných orgánù mají tyto povinnost realizovat výdajové aktivity tak, aby byly provádìny hospodárnì, efektivnì a úèelnì. Ke kontrole financování si samospráva (v souladu se zákonem o obcích a zákonem o krajích) zøizuje kontrolní orgány. Veøejné výdaje realizované na úrovni samosprávy však nepodléhají kontrole ze strany Nejvyššího kontrolního úøadu. Nejvyšším kontrolním 6 Jedná se o zákon è. 320/2001 Sb., o finanèní kontrole, ve znìní pozdìjších úprav.

Finanèní teorie, politika a instituce veøejného sektoru 19 úøadem však mohou být kontrolovány ty veøejné výdaje, které byly samosprávì poskytnuty (napø. ve formì dotací) ze státního rozpoètu. 1.4 Shrnutí kapitoly Problematika veøejného sektoru je zkoumána øadou vìdních disciplín. Jednou z nich je i finanèní teorie veøejného sektoru. Její zvláštností je, že se zabývá analýzou finanèních tokù ve veøejném sektoru, problematikou financování veøejných statkù a veøejných služeb a zkoumáním rùzných ekonomických aspektù fungování veøejných institucí. Odpovìï finanèní teorie veøejného sektoru na zkoumané problémy mùže být buï nezainteresovaná (popisná, pozitivní), nebo zainteresovaná (normativní, hodnotící). Poznatky finanèní teorie veøejného sektoru jsou využívány øadou aktérù veøejného sektoru, do jejichž pùsobností patøí realizace jednotlivých veøejných politik. Finanèní teorie veøejného sektoru poskytuje aktérùm veøejného sektoru teoretické návody, jak øešit problémy financování ve veøejném sektoru. Hovoøíme o tom, že finanèní teorie veøejného sektoru plní metodologickou funkci. Ve veøejném sektoru pùsobí øada institucí. Ke klíèovým patøí Parlament Èeské republiky, který je zákonodárným orgánem. Do pùsobností Poslanecké snìmovny Parlamentu Èeské republiky patøí schvalování návrhu zákona o státním rozpoètu. Z exekutivních orgánù mají rozhodující roli vláda Èeské republiky a jednotlivá ministerstva. Z nich má z hlediska øízení veøejných financí rozhodující roli Ministerstvo financí ÈR. K nezávislým kontrolním orgánùm patøí Nejvyšší kontrolní úøad. Do jeho kompetencí patøí zejména kontrola výdajù ze státního rozpoètu. Literatura BEÒOVÁ, E. A KOL. (2007). Financie a mena. Bratislava: Iura Edition. DUNN, W. N. (2003). Public Policy Analysis. An Introduction. Third Edition. New Persey: Pearson Prentice Hall. HAMERNÍKOVÁ, B. (2000). Financování ve veøejném a neziskovém nestátním sektoru. Praha: Eurolex Bohemia. HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A. A KOL. (2007). Veøejné finance. Praha: ASPI Publishing. KRIPKE, S. (1980). Naming and Necessity. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. KUHN, S. T. (1997). Struktura vìdeckých revolucí. Praha: OIKOYMENH. MEDVEÏ, J., NEMEC, J. A KOL. (2007). Základy verejných financií. Bratislava: SPRINT vfra. MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. (1994). Veøejné finance v teorii a praxi. Praha: Management Press. NAHODIL, F. A KOL. (2009). Veøejné finance v Èeské republice. Plzeò: Vydavatelství a nakladatelství Èenìk. OCHRANA, F. (2009). Metodologie vìdy (úvod do problému). Praha: Karolinum. PEKOVÁ, J. (2005). Veøejné finance (úvod do problematiky). 3., pøepracované vydání. Praha: ASPI Publishing. PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., JETMAR, M. (2005). Veøejná správa a financování veøejného sektoru. 2., pøepracované vydání. Praha: ASPI Publishing. PÙÈEK, M. A KOL. (2004). Øízení procesù výkonu státní správy. (Pøípadová studie Vsetín). Praha: Ministerstvo vnitra ÈR.

20 Veøejný sektor a veøejné finance REKTOØÍK, J. A KOL. (2008). Ekonomika a øízení odvìtví veøejného sektoru. 2., aktualizované vydání. Praha: Ekopress. ROSEN, H. S. (1991). Public Finance. Third Edition. Boston: Irwin Homewood. SIVÁK, R. A KOL. (2007). Verejné financie. Bratislava: Iura Edition. STIGLITZ, J. E. (1997). Ekonomie veøejného sektoru. Praha: Grada Publishing. STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. A KOL. (1998). Veøejná ekonomie pro školu a praxi. Praha: Computer Press. ŽÁRSKA, E. A KOL. (2007). Komunálna ekonomika a politika. Bratislava: Vydavate¾stvo Ekonóm.