Analýza chování poskytovatele US bez povinnosti poskytovat US

Analýza chování poskytovatele US bez povinnosti poskytovat US Český telekomunikační úřad 20. ledna 2012 Finální zpráva

Obsah 1. Univerzální poštovní služba... 4 2. Metodika výpočtu čistých nákladů univerzální služby v poštovním sektoru... 5 3. Návrhy možných teoretických přístupů, srovnání výhod a nevýhod jednotlivých přístupů... 6 3.1. Net Avoidable Costs (NAC)...7 3.2. Entry pricing (EP)...8 3.3. Profitability cost (PC)...8 3.4. Shrnutí teoretických přístupů... 10 4. Srovnání používaných řešení v zahraničí... 12 4.1. Dánsko... 13 4.2. Francie... 16 4.3. Velká Británie... 17 4.4. Belgie... 20 4.5. Polsko... 21 4.6. Norsko... 25 4.7. Spojené státy americké... 26 4.8. Shrnutí... 29 5. Doporučení pro výběr nejvhodnější metodiky použitelné v praxi v ČR... 31 5.1. Základní model a jeho charakteristika... 31 5.2. Alternativní model poskytování poštovních služeb bez povinnosti USO... 31 6. Zpracování analýzy chování poskytovatele USO bez povinnosti poskytovat USO v podmínkách České republiky podle zvoleného řešení... 35 6.1. Alternativní scénáře aplikované v zahraničí... 35 6.2. Definice alternativního scénáře dle parametrů doručování vybraných tuzemských operátorů nepodléhajících USO... 37 6.3. Alternativní scénář definovaný dle interní strategie České pošty... 38 6.4. Definice alternativního scénáře pro Českou poštu v případě úplné liberalizace trhu... 39 7. Metodika stanovení odpovídajících nákladů a výnosů... 40 7.1. Základní scénář poštovního doručování v České republice... 40 7.2. Alternativní scénář poštovního doručování v České republice... 40 7.3. Výpočet inkrementálních nákladů a výnosů českého poštovního operátora... 41 2

8. Zkratky... 43 9. Zdroje dat... 44 10. Přílohy... 46 Definice základních služeb dle české legislativy... 46 Commercial approach... 47 3

1. Univerzální poštovní služba V roce 2013 dojde k úplné liberalizaci českého poštovního trhu, tento požadavek vychází ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008 (dále také Třetí poštovní směrnice ). Otevření poštovního trhu završuje postupný proces liberalizace, který by měl zvýšit konkurenci i kvalitu poštovních služeb. V současné době je rozsah základní poštovní služby stanoven v zákoně č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů. Podrobná specifikace těchto služeb a kvalitativní požadavky na jejich zajištění jsou součástí 22 odst. 1 písm. d) zákona o poštovních službách a podléhají příslušnému rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu z pozice regulátora poštovního odvětví. Podle současné právní úpravy má Česká pošta, s. p. (dále také ČP ), jako jediný držitel poštovní licence, povinnost zajistit všeobecnou dostupnost základních poštovních služeb na celém území České republiky. Za poskytování základních poštovních služeb je ČP kompenzována prostřednictvím tzv. poštovní výhrady, která stanovuje její výhradní právo na doručování některých poštovních zásilek, konkrétně se jedná o individuální adresné písemnosti do hmotnosti 50g a ceny do 18 Kč. Po liberalizaci poštovního trhu ztratí ČP tento tradiční zdroj financování základních poštovních služeb a bude i v tomto produktovém segmentu čelit konkurenčnímu boji. Ačkoliv je liberalizace významným milníkem pro národní poštovní trh, neznaména to, že by se stát mohl zříci své role a zajištění společenských zájmů. V souladu s Třetí poštovní směrnicí je povinen zajistit poskytování základních poštovních služeb (dále také základních služeb, nebo univerzálních služeb, nebo všeobecných služeb, nebo USO ) 1 na celém území státu a to za dostupné ceny a ve stanovené kvalitě. Splnění tohoto závazku může být nákladné pro poštovního operátora, který má povinnost základní služby poskytovat vzhledem k tomu, že existují významné nákladové rozdíly mezi jednotlivými tržními segmenty. Rizika plynoucí z liberalizace trhu musí být řádně minimalizována s ohledem na samofinancovatelnost poštovních služeb, zejména v základních službách a také s obledem na socioekonomické dopady na pracovní trh. Příprava národní legislativy včetně prováděcích vyhlášek a transpozice Třetí poštovní směrnice do českého právního řádu prostřednictvím novely zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (dále také Zákon o poštovních službách ) probíhá a měla by být hotova v roce 2012. 1 Zatímco česká legislativa používá terminologii Základní služba, evropské právo mluví častěji o službě všeobecné. Termín univerzální služba je zažitý termín v poštovní terminologii. Termín USO je zkratkou pro anglický výraz Universal Service Obligation. 4

2. Metodika výpočtu čistých nákladů univerzální služby v poštovním sektoru Klíčovým dokumentem při přípravě výpočtu čistých nákladů univerzální služby je Třetí poštovní směrníce, která stanovuje čisté náklady na všeobecné služby, jenž by měly být vypočítány jako rozdíl mezi čistými náklady určeného poskytovatele všeobecných služeb v případě, že vykonává povinnosti všeobecných služeb, a v případě, že povinnosti všeobecných služeb nevykonává. Při výpočtu by měly být zohledněny všechny další důležité faktory, včetně jakýchkoliv tržních výhod, které poskytovatel poštovních služeb určený k poskytování všeobecných služeb získá, nároku na přiměřený zisk a pobídek k nákladové efektivnosti. 2 Třetí poštovní směrnice definuje primárně základní rámec a mantinely poskytování základních služeb, který musejí všechny členské země respektovat. Konkrétní podobu nařízení určuje národní legislativa každého z členů. V České republice navrhovaná novela zákona o poštovních službách definuje způsob stanovení čistých nákladů univerzální služby. 3 Dle 34b navrhované novely zákona se dále specifikuje následující: Čistými náklady se rozumí rozdíl mezi efektivně a účelně vynaloženými náklady, které jsou nezbytné na poskytování základní služby, a výnosy získanými z poskytování základní služby bez ohledu na to, zda výsledek je kladný nebo záporný. Čisté náklady na plnění povinnosti poskytovat základní služby se stanoví jako rozdíl mezi čistými náklady provozovatele s povinností poskytovat základní služby a téhož provozovatele bez povinnosti poskytovat základní služby. Při stanovení čistých nákladů se zohlední všechny důležité skutečnosti včetně jakýchkoliv nehmotných a tržních výhod, které provozovatel s povinností poskytovat základní služby získá, nároku na přiměřený zisk a pobídek k nákladové efektivnosti. Čisté náklady se stanoví za kalendářní rok, v němž měl provozovatel povinnost poskytovat základní služby. Čisté náklady mohou zahrnovat pouze náklady na plnění povinností týkajících se základních služeb, které jsou obsaženy v poštovní licenci. Výpočet čistých nákladů na poskytování jednotlivých základních služeb se provádí pro každou základní službu odděleně; je zakázáno duplicitní uvedení údajů jakýchkoliv přímých nebo nepřímých nákladů a nehmotných a tržních výhod. Celkové čisté náklady každého držitele poštovní licence se stanoví jako souhrn všech výsledků výpočtu čistých nákladů vzniklých z poskytování jednotlivých základních služeb, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, při zohlednění veškerých nehmotných a tržních výhod a pobídek k nákladové efektivnosti. 34c navrhované novely zákona stanovuje způsob financování čistých nákladů představujících nespravedlivou finanční zátěž jako: Český telekomunikační úřad určí, zda výše čistých nákladů na poskytování základních služeb stanovená podle 34b představuje pro držitele poštovní licence nespravedlivou finanční zátěž. Za nespravedlivou finanční zátěž se nepovažují čisté náklady do výše 1 procenta celkových nákladů držitele poštovní licence za zúčtovací období. Úhradě podléhají čisté náklady ve výši, od které jsou odečteny čisté náklady nepředstavující nespravedlivou finanční zátěž 2 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008. 3 Viz Návrh novely zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů z listopadu 2011. V době vzniku této zprávy byla novela zákona č. 29/2000 Sb., v připomínkovacím řízení výborů Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. K jejímu schválení by mělo dojít v průběhu roku 2012. 5

3. Návrhy možných teoretických přístupů, srovnání výhod a nevýhod jednotlivých přístupů Za účelem nalezení nejvhodnější metodologie pro kalkulaci čistých nákladů na USO byly porovnány teoretické přístupy ke kalkulaci USO. Ne všechny metody jsou ale použitelné v praxi, některé byly aplikovány mimo Evropskou unii, ale nejsou využitelné pro podmínky ČR, protože např. nejsou v souladu s Třetí poštovní směrnicí (více viz dále). Tyto metody se pak liší přístupem ke kalkulaci čistých nákladů a tím, že vychází z jiné tržní situace poštovního operátora. Abychom mohli posoudit a následně vybrat nejvhodnější metodologii pro kalkulaci čistých nákladů na USO, zohledníme výhody a nevýhody jednotlivých přístupů a jejich použitelnost v podmínkách českého poštovního trhu. Náklady na poskytování USO musejí vycházet z hypotetické situace, jak by se poskytovatel zachoval, pokud by neměl povinnost poskytovat univerzální službu. Tzn. je potřeba vzít v úvahu ty náklady, které by se poštovní operátor (dále také PO ) bez povinnosti USO nevynaložil. Tyto náklady na USO mohou vyplývat především z: Efektu hypoteticky nižšího počtu poštovních poboček (tzn. zrušení těch poboček, které by byly za normálních tržních podmínek ztrátové). Efektu hypotetické úpravy režimu doručování (např. snížení frekvence doručování do určitých méně atraktivních oblastí). Efektu změny objemů a cen po liberalizaci. Efektu rozšíření sítě alternativních forem doručování. Tato hypotetická situace (tedy zisk poštovního operátora bez povinnosti poskytovat USO) se porovná se ziskem PO s povinností poskytovat USO v konkurenčních podmínkách. Pokud by PO vykazoval vyšší zisk v podmínkách, kdy by nepodléhal povinnosti zajistit USO, dodatečné náklady na zajištění USO budou pro PO představovat nespravedlivou zátěž. V případě, že by se tato hypotéza prokázala, bude potřeba v souladu se zájmy zajištění USO tuto službu PO kompenzovat. Na druhou stranu při výpočtu čistých nákladů na USO je potřeba vzít v úvahu fakt, že poskytování USO může pro jejího poskytovatele představovat konkurenční výhody jako např. úspory z rozsahu či zajištění lepší vyjednávací pozice s klienty apod. Například studie britského poštovního trhu dochází k názoru, že hodnota těchto výhod převyšuje náklady plynoucí z USO. 4 Pokud by tedy pro PO bylo výhodné poskytovat USO v situaci, kdy by tuto povinnost neměla, USO by nepředstavovala pro PO nespravedlivou zátěž. Náklady na univerzální službu můžeme zapsat následovně: Náklady na USO = zisk PO bez USO zisk s USO Nejčastěji citované a používané teoretické přístupy pro výpočet čistých nákladů na poskytování univerzální služby jsou: Net Avoidable costs (dále také NAC ) Entry Pricing (dále také EP ) Profitability costs (dále také PC ) Jak bude patrné níže v textu, tyto metody se liší jak přístupem k vyčíslení čistých nákladů USO, tak i hypotetickým prostředím, ve kterém PO s povinností USO působí. 4 London Economics (2002) 6

3.1. Net Avoidable Costs (NAC) Tato metoda vychází z předpokladu, že komerční subjekt (tj. společnost, jejímž hlavním cílem je maximalizovat zisk) bez povinnosti USO nebude poskytovat ty služby, které jsou tržně nevýhodné, tedy ty, které pro PO představují čistou ztrátu. Základem je tedy identifikovat ty služby (segmenty trhu), které jsou pro PO nevýhodné, tedy ty, kde náklady z poskytování těchto služeb převyšují zisky, které generují. Předpokladem této metody je poskytování poštovních služeb v monopolním prostředí, tedy v prostředí, kde nedošlo k úplné liberalizaci poštovního trhu. Tato metoda se skládá z několika kroků: Poštovní trh se rozdělí na segmenty, a to z několika hledisek: geografického, časového a produktu, který je v daném místě a čase poskytován. Segment trhu by tedy mohl být definován např. následovně: písemnosti do hmotnosti 50g doručované do venkovských oblastí v určitý den v týdnu Jednotlivé segmenty trhu jsou pak podrobeny analýze ziskovosti. Identifikují se ty tržní segmenty, které by pro PO představovaly ztrátu. V tomto ohledu se určí zisk/ztráta PO v daném segmentu jako rozdíl mezi příjmy a náklady na doručování daného produktu do určité oblasti v daný den v týdnu. (do výpočtu vstupují pouze vyhnutelné náklady, tj. nelze počítat např. s provozními náklady jednotlivých poštovních poboček, které mimo základních služeb poskytují i služby nepovinné, doplňkové). Celkové náklady na USO se určí jako celkový součet ztrát v identifikovaných neziskových segmentech trhu. Nevýhody NAC se zaměřuje na příjemce poštovních zásilek a ne na zákazníky PO. Tato metoda odhaduje čisté náklady na USO podle toho, kterým příjemcům by se PO rozhodl nedoručovat, pokud by nepodléhal USO. Nedívá se tedy na potřeby zákazníků, kam a kdy si přejí doručovat své zásilky. V tomto ohledu tato metoda poskytuje poněkud nereálnou představu o tom, které služby by se PO rozhodl neposkytovat, pokud by nepodléhal USO. Například pokud by se PO rozhodl nedoručovat do těch segmentů trhu, kde se nachází relativně málo příjemců poštovních zásilek, je velmi pravděpodobné, že takto zvolená tržní strategie by významným způsobem ovlivnila poptávku po službách PO ve městech. Základním argumentem může být fakt, že by klíčoví zákazníci PO (např. banky nebo telekomunikační společnosti) v případě nemožnosti komunikovat se všemi svými zákazníky prostřednictvím poštovních zásilek zvolili velmi pravděpodobně jiný způsob komunikace (např. elektronická pošta). NAC nezohledňuje úspory z rozsahu mezi jednotlivými segmenty trhu na straně poptávky. Tato metoda nebere v úvahu, že PO může poskytováním služeb v některých ztrátových segmentech trhu zvýšit svůj zisk v jiných oblastech trhu. Toto zjištění vychází jednak ze skutečnosti, že oblastí, kde se PO jednotlivě nevyplatí doručovat, je omezené množství, a dále z faktu, že většina klientů si žádá doručování do všech regionů a oblastí. Je velmi pravděpodobné, že poptávka po službách PO s USO převýší poptávku po službách PO bez USO. Pokud by zvýšení zisku v dalších oblastech, za předpokladu poskytování USO, převýšilo náklady na doručování do ztrátových segmentů trhu, PO bude maximalizovat zisk doručováním do všech oblastí. PO si v tomto případě vybere poskytování USO i za předpokladu, že povinnosti USO nebude podléhat. Vzniklé náklady vyplývající z doručování do těchto ztrátových segmentů trhu by tedy neměly být zohledněny při výpočtu čistých nákladů na USO, protože PO by poskytoval danou složku základní služby i bez povinnosti ji poskytovat. Metoda NAC však tento předpoklad zcela přehlíží, a proto čisté náklady pomocí této metody vyčíslené, často významným způsobem převyšují reálnou zátěž operátora tyto služby poskytovat. Vyčíslení nákladů na USO dle NAC významně závisí na definici jednotlivých segmentů trhu, pro které se čisté náklady počítají. 7

Tzn. doručování do určitého PSČ může být pro PO jako celek výhodné, ale také se dá reálně předpokládat, že i v takto vymezené oblasti bude ležet určité množství odlehlejších míst, kde by se PO již nevyplatilo doručovat, pokud by tyto náklady byly počítány samostatně. Užší vymezení segmentu by tedy vedlo ke zvýšení čistých nákladů na USO. Obecně nejenom pro metodu NAC platí, že čím užší vymezení jednotlivých segmentů trhu, tím vyšší jsou náklady na USO. Výhody Relativně jednoduchý výpočet. 3.2. Entry pricing (EP) Tato metoda ukazuje pokles zisku monopolního poskytovatele s povinností USO poté, co dojde k otevření poštovního trhu volné konkurenci za předpokladu, že i po liberalizaci trhu bude mít tento subjekt povinnost poskytovat USO. Tato metoda může být chápána jako náklady tržní liberalizace pro PO určeného k poskytování USO po otevření poštovního trhu konkurenci. Neměla by být však používána jako metoda, kterou by se dala určit výše čistých nákladů na USO. V tomto ohledu není proto kompatibilní s Třetí poštovní směrnicí, která jednoznačně stanovuje, že čisté náklady na USO by měly být vypočítány jako rozdíl mezi čistými náklady určeného poskytovatele všeobecných služeb v případě, že vykonává povinnosti všeobecných služeb, a v případě, že povinnosti všeobecných služeb nevykonává. Podobně jako metoda NAC i metoda EP vyžaduje rozdělení poštovního trhu na segmenty z hlediska geografického, časového a produktu, který je v daném místě a čase poskytován. Následuje identifikace těch segmentů trhu, kde se předpokládá vstup konkurentů na daný trh, tj. těch segmentů trhu, které pro konkurenty představují potenciální zisk. V těchto segmentech trhu se pak ve zvýšeném konkurenčním prostředí dá předpokládat snížení tržního podílu poštovního operátora určeného k poskytování základních služeb. Náklady na poskytování USO jsou tedy vypočítány jako celková ztráta zisku v těch segmentech trhu, kde bude poskytovatel USO čelit otevřené konkurenci. Tato metoda představuje dodatečné náklady, které by poskytovateli základních služeb vyvstaly po liberalizaci trhu. Ačkoliv tato metoda počítá s efektivně fungujícím poskytovatelem USO, nebere v úvahu skutečné náklady související s povinností poskytovat základní služby v konkurenčním prostředí, ale pouze zohledňuje rozdíl mezi změnou nákladů a výnosů před a po otevření trhu u poskytovatele USO. Čisté náklady na USO se pak rovnají kompenzaci, kterou by efektivně fungující poskytovatel musel získat, aby byl schopen zajistit poskytování USO i po tržní liberalizaci. Nevýhody: Výpočet čistých nákladů na poskytování univerzální služby závisí na agregaci trhu. EP není v souladu s Třetí poštovní směrnicí. Tato metoda nebere v úvahu skutečné náklady související s povinností poskytovat základní služby v konkurenčním prostředí, ale pouze zohledňuje rozdíl mezi změnou nákladů a výnosů před a po otevření trhu u poskytovatele základních služeb. Proto využití této metody nevede k odhadnutí čistých nákladů na USO, protože současně zohledňujeme ztrátu zisku monopolisty, který v prostředí monopolního trhu mohl vykazovat nepřiměřeně vysoký zisk, o který po otevření trhu přichází. Výhody Odhad nákladů liberalizace poštovního operátora Pomocí této metody lze odhadnout a ocenit očekávané scénáře působení dominantního poštovního operátora před a po otevření trhu, proto je vhodnější spíše pro interní strategii PO, než pro regulační účely. 3.3. Profitability cost (PC) Tato metoda spočívá ve vytvoření tzv. základního a alternativního scénáře poskytování poštovních služeb. Základní scénář odpovídá stavu poskytování poštovních služeb PO s povinností USO v plně liberalizovaném trhu. Oproti tomu alternativní scénář je scénář, kde identifikujeme jen ty služby, které by PO na konkurenčním trhu poskytoval resp. ty služby, které by PO na konkurenčním trhu neposkytoval, pokud by neměl povinnost USO. Alternativní scénář současně zohledňuje všechny další důležité faktory, které mohou ovlivnit chování PO bez povinnosti poskytovat USO. 8

Tato metoda bere v úvahu např. to, že z důvodů provázanosti jednotlivých poštovních služeb může být pro PO často výhodné poskytovat základní služby i přes to, že samotné poskytování určitého typu základní služby není ziskové. Pokud poskytování dané základní stužby generuje dodatečné zisky v jiných odvětvích, které přesahují náklady na poskytování ztrátové základní služby, PO s ohledem na maximalizaci zisku se rozhodne tyto služby poskytovat. Proto je potřeba zohlednit skutečnost, že povinnost tyto služby poskytovat nemusí představovat pro jejího poskytovatele dodatečnou zátěž. V tomto ohledu PC zohledňuje všechny tržní výhody související s poskytováním základních služeb (výnosy z rozsahu, fakt, že většina zákazníků upřednostní operátora s USO apod.). Po definici a následné analýze základního a alternativního scénáře je možné identifikovat ty služby, které by se PO rozhodl poskytovat v tržním prostředí bez povinnosti USO, čímž je možné identifikovat reálné čisté náklady na USO. Náklady na univerzální služby, které by se PO nevyplatilo nadále poskytovat, tvoří v terminologii této metody tzv. inkrementální náklady na zajištění USO. Inkrementální náklady je možné spočítat jako rozdíl v nákladech při poskytování veškerých základních služeb (viz základní scénář) a poskytováním jenom těch komerčně výhodných USO (alternativní scénář). Formálně můžeme inkrementální náklady na zajištění dodatečných základních služeb, které jsou poskytovány jen za předpokladu povinnosti je poskytovat zapsat následovně: IC(X)= C USO - C NO-USO, kde X jsou dodatečné služby, které budou poštovním operátorem poskytovány jen pokud bude mít povinnost tyto služby poskytovat; C USO jsou náklady poskytování služeb při základním scénáři a C NO-USO jsou náklady PO v případě alternativního scénáře. Kromě výše uvedených inkrementálních nákladů je potřeba vzít v úvahu, že i tyto komerčně nevýhodné služby (tedy ty, které budou poskytovány jen v případě USO) generují pro jejího poskytovatele určité zisky, tzv. inkrementální zisky. Výpočet těchto inkrementálních výnosů se skládá ze tří částí: Efektu přímých výnosů z poskytování těch služeb, které budou poskytovány jen za předpokladu USO. Cenového efektu neboli efektu ušlého zisku, který zohledňuje fakt, že PO s povinností USO musí poskytovat jednotné ceny základních služeb na celém území (v případě neexistence povinnosti poskytovat služby za jednotné ceny na celém území by v některých lokalitách mohl PO stanovit vyšší cenu za danou službu a generovat tak vyšší zisky. 5 Efektu poptávky, protože poptávka po některých službách se může změnit za předpokladu, že jiné služby nejsou poskytovány. Např. poptávka po odesílání dopisů do měst se může snížit, pokud PO neumožňuje posílat dopisy i na venkov (zákazníci chtějí poskytování stejných služeb do všech oblastí). V případě, že by PO nenabízel tyto služby, zákazník by se mohl obrátit k jiným formám doručování (email) či k alternativním poskytovatelům. Formálně můžeme inkrementální výnosy při USO: IR(X)=R USO - R NO-USO, kde kde X jsou dodatečné služby, které budou poštovním operátorem poskytovány jen pokud bude mít povinnost tyto služby poskytovat; X USO jsou výnosy z poskytování služeb při základním scénáři a N NO-USO jsou výnosy PO v případě alternativního scénáře. Výhody Pozitivní zkušenosti ze zahraničí Hlavní výhodou metody PC je ověřená využitelnost této metody v praxi. Nepodléhá některým nedostatkům jako NAC nebo EP. V současnosti je tato teoretická metoda základem pro výpočet čistých nákladů na USO například v Dánsku nebo Polsku. V těchto státech byla pro výpočet čistých 5 Tato situace není relevantní pro situaci poštovního trhu v České republice, kdy tato povinnost poskytovat USO za jednotné ceny na celém území neexistuje a ani navrhovaná novela zákona ji nezavádí. Dle 32b odst. 5 navrhované novely zákona o poštovních službách držitel poštovní licence má povinnost poskytovat základní služby, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, za nákladově orientované ceny s výjimkou služby bezúplatného dodání poštovních zásilek do 7 kg pro nevidomé osoby. 9

EP Náklad liberalizace nákladů univerzální služby využita praktická alternativa teoretické metody PC s názvem Commercial Approach. 3.4. Shrnutí teoretických přístupů Obrázek 1: Základní aspekty teoretických přístupů pro výpočet čistých nákladů USO Schematicky lze vyjádřit základní aspekty výše zmíněných přístupů následujícím způsobem. Uzavřený trh Poskytování poštovních služeb NAC Monopolní konkurence Poskytování poštovních služeb USO No-USO Poskytování poštovních služeb PC Commercial approach Poskytování poštovních služeb Liberalizovaný trh Zdroj: Analýzy/Výpočty Ernst & Young Pouze NAC a PC metoda analyzují poskytování poštovních služeb v horizontálním chápání, tedy jako rozdíl poskytování služeb za a bez povinnosti USO (základní požadavek Třetí poštovní směrnice), avšak pouze PC metoda bere v úvahu poskytování poštovních služeb v čistě liberalizovaném tržním prostředí. Na závěr této kapitoly uvádíme srovnání základních parametrů teoretických přístupů metod na výpočet čistých nákladů unioverzální služby 10

Tabulka 1: Srovnání základních parametrů teoretických přístupů Název metody Net Avoidable Costs Entry Pricing Profitability Costs Hlavní principy Postup aplikace Identifikace a ocenění nákladů na komerčně nevýhodné služby, které představují náklady na USO Rozdělení trhu na tržní segmenty (dle produktu, místa a času) Podrobení segmentů trhu analýze ziskovosti Celkové náklady na USO se určí jako celkový součet ztrát v identifikovaných neziskových segmentech trhu Pokles zisku monopolisty s povinností poskytování USO poté, co dojde k otevření poštovního trhu konkurenci Rozdělení trhu na tržní segmenty (dle produktu, místa a času) Identifikace těch segmentů trhu, kde se předpokládá vstup konkurentů Ohodnocení snížení tržního podílu operátora s povinností USO po vstupu konkurence Náklady na USO jsou stanoveny jako celková ztráta v těch segmentech trhu, kde daný PO bude čelit otevřené konkurenci Výhody Relativní jednoduchost výpočtu nákladů na USO Pomocí této metody lze vypočítat náklady tržní Nevýhody Předpokládá poskytování služeb v neliberalizovaném tržním prostředí Zaměřuje se na příjemce poštovních zásilek Nezohledňuje úspory z rozsahu mezi jednotlivými segmenty trhu na straně poptávky Vyčíslení nákladů na USO významně závisí na liberalizace pro PO určeného k poskytování USO. Výpočet nákladů na USO závisí na agregaci trhu Nebere v úvahu skutečné náklady související s USO Při odhadu nákladů zohledňuje ztrátu monopolisty po otevření trhu, který ale mohl vykazovat nepřiměřeně vysoký zisk Změna tržní strategie PO působícího v konkurenčním prostředí za předpokladu, pokud by neměl povinnost USO Definice a porovnání základního a alternativního scénáře Výpočet inkrementálních nákladů Výpočet inkrementálních výnosů Zohlednění tržních výhod plynoucích z poskytování USO Využitelnost této metody v praxi Je doporučována Evropským výborem pro regulaci poštovního sektoru Odpovídá reálné situaci tedy situaci po liberalizaci trhu Odpovídá požadavkům na výpočet nákladů na USO stanovené Třetí poštovní směrnicí Zohledňuje všechny důležité faktory, které mohou ovlivnit chování PO, včetně tržních výhod souvisejících s poskytováním USO Některé výhody / nevýhody poskytování USO nelze finančně ocenit, což může mít vliv na celkovou výši čistých nákladů definici jednotlivých segmentů trhu Vybrané příklady Velká Británie (2001) Belgie Velká Británie (2008), Dánsko, Francie, Polsko, Norsko Zdroj: Analýzy/Výpočty Ernst & Young 11

4. Srovnání používaných řešení v zahraničí Česká republika, jako jedna z 11 členských zemí Evropské unie, obdržela výjimku, a tedy možnost derogovat implementaci zásad Třetí poštovní směrnice do své legislativy do konce roku 2012. Členské státy, které nemohly nebo nechtěly využít této výjimky, musely Třetí poštovní směrnici transponovat do své legislativy nejpozději do 31. prosince 2010. Tento fakt umožňuje České republice jednak lépe se připravit na liberalizaci poštovního trhu a zohlednit zkušeností těch států, kde již k liberalizaci poštovního trhu došlo. V tomto ohldu představujeme metodické postupy, které vybrané členské státy Evropské unie (a některé další, mimoevropské státy) zvolily v souvislosti s výpočtem čistých nákladů na univerzální služby v poštovním sektoru. V následujících podkapitolách představíme řešení, které poštovní regulátoři využili v Dánsku, Francii, Velké Británii, Belgii, Polsku, Norsku a Spojených státech amerických. 6 Níže v tabulce uvádíme úvodní rámcové srovnání poštovního doručování ve vybraných státech a v České republice. Tabulka 2: Srovnání základních charakteristik poštovního doručování a geografických podmínek jednotlivých států Podíl poštovního sektoru na tvorbě HDP Zaměstnanost v poštovním sektoru ve vztahu k celkové zaměstnanosti Cena za psaní do 20 g upravená dle parity kupní síly (eura) Počet poštovních poboček na 10 000 obyvatel Hustota zalidnění (obyvatel/km 2 ) Dánsko 0,9% 0,9% 0,5 1,5 128 Francie 0,9% 1,0% 0,5 3,0 114 Velká Británie 0,8% 0,6% 0,5 2,0 255 Belgie 0,8% 0,8% 0,5 1,5 355 Polsko 0,5% 0,8% 0,6 2,0 122 Norsko 1,0% 1,15% 0,68 3,1 12,5 USA n/a 0,4% n/a 1,2 32 Česká republika 0,4% 0,6% 0,5 3,0 133 Zdroj: Důvodová zpráva MPO, United Nation World Population Prospect,CIA World Factbook, http://www.census.gov/compendia/statab/cats/transportation/us_postal_service.html ERGP (The European Regulators Group for postal services) vytvořil dotazník týkající se metodologie a způsobu výpočtu čistých nákladů na univerzální službu. Tohoto dotazníku se účastnilo 29 evropských zemí (konkrétně Rakousko, Belgie, Bulharsko, Česká republika, Chorvatsko, Kypr, Dánsko, Estonsko, Finsko, Francie, Německo, Řecko, Maďarsko, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Makedonie, Malta, Nizozemí, Norsko, Polsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko, Švédsko a Velká Británie). Z dotazníku vyplývá, že 60 % z dotázaných zemí zatím nevyčíslilo náklady na poskytování univerzálních služeb v poštovním sektoru. Tato situace vychází především z faktu, že některé ze zemí Evropské Unie obdržely výjimku, a tedy možnost derogovat implementaci zásad Třetí poštovní směrnice do své legislativy do konce roku 2012. V těchto zemích určený poštovní operátor má nadále výhradní právo k poskytování určitých služeb, a to až do konečné liberalizace trhu. V ostatních případech poskytovatel univerzálních služeb buď nežádá o kompenzaci za poskytování US, popřípadě bylo rozhodnuto, že s poskytováním USO nejsou spojené čisté náklady. V tomto ohledu je také důležité poznamenat, že pouze jedna polovina respondentů, kteří se vyjádřili, že v dané zemi již došlo k odhadu nákladů na univerzální službu, použilo k výpočtu čistých nákladů na USO metodu založenou na alternativním scénáři (zohledňující náklady a výnosy PO bez povinnosti poskytovat USO). Jednotlivé země se dále liší v tom, komu je svěřena zodpovědnost za vytvoření alternativního scénáře, který je potom podkladem pro výpočet čistých nákladů na univerzální službu. V některých zemích je přímo na poskytovateli US, aby zhotovil alternativní scénář, tedy určit situaci jak by se zachoval 6 Francie a Velká Británie byly do seznamu zařazeny jako příklad nejlepší praxe poštovního doručování v západní Evropě; Dánsko, protože jako první stát aplikovalo na výpočet čistých nákladů USO metodu Commercial Approach, která je v souladu s třetí poštovní směrnicí a zároveň doporučována Evropským výborem pro regulaci poštovního sektoru CERP; Polsko z důvodů geografické blízkosti a Slovinsko z důvodů obdobných charakteristik poštovního doručování, Spojené státy americké jako vybraný neevropský zástupce. 12

daný poštovní operátor v případě, že by nepodléhal povinnosti poskytovat univerzální službu. V ostatních zemích je tato zodpovědnost svěřena do rukou poradenské firmě, popřípadě patří do kompetence přímo národnímu regulačnímu orgánu (NRA). NRA je pak odpovědná za vyhodnocení důvěryhodnosti a reálnosti daného scénáře. 4.1. Dánsko V Dánsku došlo k liberalizaci poštovního trhu 1. ledna 2011. Ke stejnému datu také vstoupil v platnost nový Dánský poštovní zákon (Danish postal Act), schválený Dánským parlamentem dne 16. prosince 2010, který uvádí v platnost zásady Třetí poštovní směrnice. Poskytovatelem univerzálních poštovních služeb nadále zůstává Dánská pošta (z anglického Post Denmark Ltd.), která má povinnost univerzální služby zajistit v podmínkách liberlizovaného trhu v období 2011-2013. Dánský poštovní zákon také stanovil podmínky pro poskytování univerzálních služeb v liberalizovaném prostředí. Po liberalizaci by poskytování univerzálních služeb mělo být zajištěno prostřednictvím snižování nákladů ve vybraných oblastech s vysokými náklady. V důsledku nového zákona Dánská pošta zavedla více tržně orientované a diferencované ceny zohledňující rozdílnou nákladovost doručování od 1. dubna 2011. 7 Tento zákon také modifikuje šíři základních služeb, která v určitých aspektech podstatně snižuje omezení vyplývající z poskytování těchto služeb. Například nově se povinnost doručování 6 dní v týdnu vztahuje pouze na zásilky do 2 kg a naopak povinnost doručovat balíky je nově stanovena na 5 dní v týdnu. Adresné dopisy první třídy jsou doručeny následují den po podání, neprioritní dopisy jsou dodávány během 2-3 dní a tzv. dopisy třetí třídy jsou dodány během 4 dní. Kvalita poskytování těchto služeb doručování zásilek je stanovena na 93%. Ceny základních služeb musí být nákladově orientované, transparentní a nediskriminační. Jednotnost cen na celém území Dánska se dle daného zákona vztahuje pouze na jednotně podané zásilky. Ministerstvo dopravy schvaluje ceny pro domácí, neprioritní dopisy o hmotnosti do 50g, které jsou odesílány jednotně. Dánská pošta stanoví cenu dalších poštovních zásilek. Zákon také stanovuje, že poštovní schránky musí být umístěny na hranici pozemku, aby se snížil čas spojený s doručováním a snížily se tak celkové náklady na doručování. Síť poštovních poboček musí být v souladu se schopností vykonávat univerzální službu na celém území Dánska. Ministerstvo dopravy bylo v tomto ohledu pověřeno vytvořením fondu na financování čistých nákladů na univerzální služby v Dánsku do kterého budou přispívat všichni poštovní operátoři. V této době ale zatím nedošlo k vytvoření výše uvedeného fondu pro financování předmětných nákladů, ani k výpočtu nákladů na univerzální službu v Dánsku v liberalizovém prostředí. V případě, že by náklady na poskytování univerzálních služeb v Dánsku byly spojeny s nepřiměřenou finanční zátěží uvalenou na jejího poskytovatele, tyto náklady budou vypočítány zpětně na základě vývoje tržní situace a nákladů a výnosů delegovaného poštovního operátora v daném roce. Iniciativu v tomto ohledu přebírá samotný poskytovatel univerzálních služeb, který pokud shledá, že povinnost poskytovat tyto služby je spojená s nepřiměřenou finanční zátěží, má právo v souladu s Dánským poštovním zákonem žádat o kompenzaci této povinnosti zpětně. V době psaní tohoto reportu si ale Dánská pošta zatím o kompenzaci nákladů spojenou s poskytováním univerázálních služeb v Dánsku nepožádala. Dá se předpokládat, že právě díky výše zmíněným zákonným ustanovením, které značně usnadnily podímky poskytování univerzálních služeb v Dánsku, samotná Dánská pošta nepředpokládá, že by poskytování těchto služeb bylo spojeno s nepřiměřenou zátěží. Pokud ale Dánská pošta možnosti požádat o kompenzaci vzniklých nákladů využije, metodologie spojená s výpočtem čistých nákladů na univerzální službu bude v tomto případě provedena na základě alternativního scénáře, zohledňující finanční situaci daného poštovního operátora bez povinnosti USO. Zodpovědnost za vytvoření alternativního scénáře, který bude sloužit jako podklad pro výpočet čistých nákladů na univerzální službu, je svěřena do rukou národního regulačního orgánu (tzv. Faedselsstyrelsen), popř. může regulátor pověřit touto zodpovědností třetí stranu. Základním zákonem upravujícím dánský poštovní trh platným před liberalizací poštovního trhu byl Zákon o poskytování poštovních služeb z roku 2004. 8 Jediným držitelem poštovní licence byla, jak je uvedeno výše, Dánská pošta, která tak byla a je vázána k poskytování základních poštovních služeb v Dánsku. Výpočet čistých nákladů na univerzální službu v Dánsku z roku 2008 je postaven na Zákoně o 7 Posten Norden (2010) 8 BEK No. 1313 of 14 /12/ 2004, Executive Order on the Provision of Postal Services and Postal Distribution. 13

poskytování poštovních služeb z roku 2004, proto zde uvádíme rozsah univerzálních služeb tak, jak jsou tyto služby definovány v tomto zákoně. USO se vztahuje na následující služby 9 : adresné dopisy do 2 kg, adresné katalogy a brožury do 2 kg, adresné poštovní zásilky do 20 kg, poštovní zásilky pro nevidomé do 7 kg. Dle Zákona o poskytování poštovních služeb z roku 2004 se povinnost poskytovat výše zmíněné poštovní služby vztahovala jak pro jednotné podání, tak pro hromadné podání fyzických osob a společností. Pro jednotně podané adresné zásilky se dále před liberalizací vztahovala jednotná a přiměřená cena na celém území Dánska. 10 Tento zákon dále upravoval frekvenci doručování na 6 dní týdně (od pondělí do soboty), dobu doručování tzv. prioritních adresných zásilek, která nesměla přesáhnout jeden pracovní den a doručování zásilek tzv. druhé ekonomické třídy dobu 3 dnů. Dalším aspektem základních služeb je povinnost Dánské pošty udržovat a spravovat dostatečnou poštovní síť. 4.1.1. Výpočet nákladů na univerzální službu v Dánsku v roce 2008 Pro vypočtení čistých nákladů u povinnosti poskytování veřejných služeb byla využita metoda s názvem Commercial Approach, která principálně vychází z metody Profitability Costs, avšak přizpůsobuje ji praktickému využití. Metoda Commercial Approach byla vypracována v detailní studii analyzující čisté náklady vyplývající z povinnosti poskytovat základní službu v Dánsku. 11 Zohledňuje potencionální kroky Dánské pošty v případě, že by nepodléhala povinnosti poskytovat univerzální službu. 7 Všechny alternativní scénáře chování Dánské pošty zahrnovaly očekávanou změnu v nákladových a výnosových položkách daného poštovního operátora. Tabulka 3: Základní hlediska poskytování univerzálních služeb dle základního a alternativního scénáře Hledisko Složka poskytování poštovních služeb - Základní scénář Složka poskytování poštovních služeb - Alternativní scénář Geografické Doručování dopisů a zásilek na území celého státu Přerušení poskytování služeb v nejdražší oblasti Časové Doručování dopisů a zásilek 6 dnů týdně Doručování dopisů a zásilek 5 dnů týdně Vysoká kvalita poskytovaných služeb Závaznost zaplatit odškodnění Snížená kvalita poskytovaných služeb Snížený závazek poskytnou odškodné Produktové Doručování dopisů do 2 kg Zrušení povinnosti doručovat dopisy Doručování poštovních balíků do 20 kg Doručování novin Doručování zásilek pro nevidomé Zrušení povinnosti doručovat poštovní zásilky Zrušení povinnosti doručovat Zrušení povinnosti doručovat Cenové Jednotné ceny na území celého státu Nejednotnost cen Udržení nízkých cen jednotlivých dopisů Zvýšení cen Poštovní síť Udržení pobočkové sítě Snížení počtu poboček Jiné Podrobné vedení odděleného účetnictví Vedení účetnictví shodně s požadavky Zákonu o konkurenci 9 Dle nového Dánského poštovního zákona tyto služby zůstaly nezměněny, změnila se pouze frekvence doručování balíků, jak je uvedeno výše. 10 Nyní, dle nového Dánského poštovního zákona, Dánská pošta má možnost zavést více tržně orientované a diferencované ceny zohledňující rozdílné náklady na poskytování služeb dle oblastí. 11 Copenhagen Economics (2008) 14

Zdroj: Copenhagen Economics (2008) Při určení potencionálních kroků Dánské pošty v případě, že by byly uvedeny do praxe scénáře alternativního chování, se konzultanti z Copenhagen Economics snažili zodpovědět základních 5 otázek Commercial approach metodologie: Poskytuje Dánská pošta některé služby zcela dobrovolně, tj. v rozsahu větším než ji stanovuje zákon? Poskytuje konkurence Dánské pošty větší standard služeb, než pro danou službu definuje zákon? Poskytují zahraniční poštovní operátoři, kteří jsou rovněž vázání povinností USO, větší spektrum základních poštovních služeb než je existující povinnost v Dánsku, a to nehledě na to, že to není jejich povinnost? Kterým zákonným normám omezujícím chování Dánské pošty by tento operátor podléhal i v případě, že by nebyl vázán povinností poskytovat USO (např. omezení vyplývající z cenové regulace monopolu)? Jaké jsou klady a zápory poskytování dané základní služby? Na základě odpovědí na tyto otázky, které byly pokládány zvlášť pro každou jednotlivou službu univerzální služby, byly zpracovány potenciální kroky Dánské pošty v případě, že by nepodléhala povinnosti USO. 4.1.2. Výsledné klíčové aspekty v Dánsku Devět z dvanácti výše zmíněných elementů základní služby nepředstavovaly potenciální zatížení pro Dánskou poštu, tj. Dánská pošta by se nadále rozhodla poskytovat převážnou část základních služeb, i v případě, že by nepodléhala povinnosti je poskytovat. V tomto ohledu by byla zachována vysoká kvalita poskytovaných služeb a míra odškodnění klientů, jednotné ceny služeb na celém území Dánska a síť poštovních poboček. Pouze tři elementy byly označeny za prvky, které mohou přispívat k nespravedlivé zátěži plynoucí z povinnosti USO. Doručování zásilek na celém území státu S ohledem na geografickou specifičnost Dánska by mohla představovat povinnost doručovat do celého území nepřiměřenou zátěž pro poštovního operátora. V tomto ohledu byla provedena analýza dvou území, kde povinnost doručovat představuje pro Dánsko čistou ztrátu. Jedná se o doručování na nejmenší ostrovy Dánského království a do oblastí spojených s poštovními kódy (obdoba PSČ), kde jsou náklady na doručování nejvyšší. Pokud by Dánská pošta přestala doručovat do těchto oblastí, ztratila by pozici celostátního operátora. Možnost odeslat zásilku do jakéhokoliv místa v zemi je ale velmi důležitá zejména pro velkoobchodní klienty. Následné snížení výnosů by dle analýzy převýšilo dodatečné náklady spojené s doručováním do těchto oblastí. Z tohoto důvodu povinnost poskytování dané základní služby nezpůsobuje finanční zatížení, a proto nemá vliv na čisté náklady na poskytování univerzálních služeb. Doručování dopisů a zásilek 6 dní v týdnu S ohledem na nákladovou efektivitu a služby poskytované alternativními operátory by Dánská pošta přestala doručovat poštovní zásilky v sobotu, pokud by nepodléhala povinnosti poskytovat univerzální službu. Změny v nákladech, které jsou spojeny s povinností doručovat dopisy a zásilky 6 dnů týdně, převyšují změny ve výnosech. Proto povinnost doručovat 6 dní v týdnu vyplývající z USO představuje pro Dánskou poštu finanční zatížení. Poskytování bezplatných služeb pro nevidomé V souladu s poštovní licencí se Dánská pošta zavazuje, že bude bezplatně poskytovat poštovní služby spojené se zasíláním a doručováním materiálů pro nevidomé. Poskytování těchto bezplatných služeb představuje pro Dánskou poštu finanční zátěž. Náklady na poskytování těchto dodatečných služeb (doručování poštovních zásilek pro nevidomé a doručování 6 dní v týdnu) poskytovaných jen díky existenci USO byly vyčísleny na 1,5 % celkových nákladů Dánské pošty. Po zohlednění některých nehmotných výhod plynoucích z poskytování USO bylo 15

stanoveno, že výhody univerzální služby v Dánsku převyšují její náklady, a proto povinnost poskytovat USO v Dánsku nepředstavuje pro dánského poštovního operátora nepřiměřenou zátěž. 4.2. Francie Ve Francii došlo k liberalizaci poštovního trhu k 1. lednu 2011. Dominantním poskytovatelem francouzského poštovního trhu je La Poste. Klíčovým právním aktem týkajícím se francouzského poštovního trhu je Zákon o poskytování poštovních služeb 12. Podle článku L.2-2 poštovního zákona bude metoda kalkulace čistých nákladů při poskytování univerzálních služeb stanovena po veřejné konzultaci, kterou provede regulátor poštovního trhu ARCEP na žádost poštovního operátora určeného k poskytování univerzálních služeb. Rozhodnutí, zda povinnost poskytovat univerzální služby tvoří nadměrné finanční zatížení by mělo být postaveno na základě účetních údajů PO. 4.2.1. Výpočet nákladů na univerzální službu ve Francii Pro výpočet čistých nákladů z poskytování univerzálních služeb byla regulátorem ARCEP využita metoda čistých ušlých nákladů NAC v rámci konkurenčního trhu, čili metoda PC. Pro použití této metody vypracoval ARCEP alternativní scénáře následujících kroků La Post (Francouzská pošta) v případě, že by jí byla odebrána povinnost poskytovat jednotlivé složky univerzálních služeb v konkurenčním prostředí. Pro výpočet čistých nákladů univerzální služby byly zohledněny všechny hmotné a nehmotné výhody, které francouzský operátor La Poste získává díky poskytování základních služeb. Detailně byly rozebrány následující dvě složky univerzální služby, u nichž se předpokládalo, že by mohly generovat dodatečné náklady spojené s povinností USO. Tabulka 4: Základní hlediska poskytování univerzálních služeb dle základního a alternativního scénáře Hledisko Složka poskytování poštovních služeb - Základní scénář Složka poskytování poštovních služeb - Alternativní scénář Časové Doručování dopisů a zásilek 6 dnů týdně Doručování dopisů a zásilek 5 dnů týdně Poštovní síť Udržení pobočkové sítě Snížení počtu poboček Zdroj: KPMG (2009) 4.2.2. Výsledné klíčové aspekty ve Francii Poskytování poštovních služeb 6 dnů týdně Kvůli kalkulaci čistých nákladů při poskytování poštovních služeb šest dnů týdně bylo rozhodnuto, že je rozdíl v hospodářském výsledku poštovního operátora, který poskytuje služby doručování listovních zásilek druhé třídy (D+3 a D+7) a operátorem, který poskytuje služby doručování listovních zásilek jak tzv. prioritní třídou (D+1), tak i zároveň druhou třídou (D+3 a D+7). Zatímco v prvním případě je teoreticky dostačující poskytovat doručování listovních zásilek tři dny v týdnu, v druhém případě je nezbytně nutné zachovat doručování listovních zásilek každý den, šest dnů v týdnu. Udržení sítě poštovních poboček Francouzská pošta představila vlastní alternativní model nákladů tzv. bottom up, který pomohl určit nezbytný počet poštovních poboček v případě neexistence povinnosti poskytovat univerzální služby. Hlavní parametry přijaté pro alternativní scénář jsou: Udržení celostátní sítě poštovních poboček s ohledem na strategické předpoklady (poskytování finančních a poštovních služeb). Konkurenční nátlak na trhu finančních služeb. Maximalizace zisku. 12 Code des Postes set des Communications Electroniques 16

Přístup výpočtu, který představila La Poste, byl kritizován ze strany ARCEP z důvodů, že La Poste dostatečným způsobem nezohlednila možnost spolupráce s partnerskými společnostmi a náklady vyčíslené na poskytování USO vycházejí z účetních, nikoliv efektivních nákladů definovaných regulátorem. 13 4.3. Velká Británie Ve Velké Británii došlo k liberalizaci poštovního trhu k 1. lednu 2006. Dominantním poskytovatelem poštovních služeb a zároveň poskytovatelem univerzálních poštovních služeb je Royal Mail Group Limited. V současné době je poskytování univerzálních služeb ve Velké Británii upraveno Zákonem o poštovních službách z roku 2011 (z anglického Postal Services Act 2011), který vstoupil v platnost v říjnu 2011. Za výpočet nákladů spojených s poskytováním univerzálních služeb je zodpovědný anglický národní regulátor poštovního sektoru, Ofcom, který nahradil v této pozici Postcom. Bod 44 části III tohoto zákona ale stanovuje, že přezkoumámí nákladů spojených s poskytováním univerzálních služeb ve Velké Británii, může regulátor vykonat až po uplynutí 5 let od doby, kdy tento zákon vstoupil v platnost, nebyl-li k tomu vyzván státním tajemníkem (v tomto případě Ofcom z vlastní iniciativy může kontrolu nákladů spojených s poskytováním univerzálních služeb ve Velké Británii provést nejdříve v říjnu 2016). Ve Velké Británii doposud také nedošlo k vytvoření fondu, ze kterého by mohly případně být kompenzovány náklady spojené s poskytováním univerzálních služeb. Royal Mail doposud za poskytování univerzálních služeb nebyla kompenzována, protože nebylo stanoveno, že náklady spojené s poskytováním univerzálních služeb by byly spojeny s nepřiměřenou finanční zátěží uvalenou na jejího poskytovatele. Nebude-li k tomu vyzván Ofcom dřívě státním tajemníkem, může regulátor shledat v rámci přezkoumání nákladů spojených s poskytováním univerzálních služeb, že tyto náklady jsou spojeny s finanční zátěží nejdříve v roce 2016. Pokud se tak stane, Ofcom rozhodne, zda tato finanční zátěž nebo její část je nepřiměřená pro poskytovatele univerzálních služeb. Výpočtem nákladů na univerzální službu ve Velké Británii byla pověřena nezávislá poradenská společnost, která při svých výpočtech vycházela z tehdy platného znění Zákona o poštovních službách z roku 2000 14. Tento zákon definoval rozsah základních služeb však jen velmi obecně. V bodě 4 části I nazvaném Poskytování všeobecných poštovních služeb je definován rozsah všeobecných služeb jako: doručování poštovních zásilek alespoň jednou denně každý pracovní den do místa bydliště nebo sídla adresáta na území celého státu, příjem poštovních zásilek alespoň jednou denně každý pracovní den na všech pobočkách, nabízení služeb za dostupné ceny sjednocené na území celého státu, kdy ceny jsou určené podle veřejné sazby. Rozsah povinnosti poskytování všeobecných služeb definuje licence udělená vybranému poskytovateli. Jediné rozšíření rozsahu povinností poskytovat základní služby nad rámec zákona o poštovních službách představuje v licenci bod 2 části 2. Ten určuje, že vybraný poskytovatel by měl nabízet základní služby za jednotné a přiměřené ceny na území celého státu. Jsou to: prioritní a neprioritní poštovní služby (dopisy a balíky) o hmotnosti do 2 kg, neprioritní balíky o hmotnosti do 20 kg, hromadné poštovní služby, služby doporučené a pojištěné, podpůrné služby, jejichž cílem je zajistit jistotu a celistvost pošty, mezinárodní poštovní služby. 13 Informace o dalším postupu při vyčíslování čistých nákladů univerzální služby ve Francii nejsou veřejně dostupné. 14 Postal Services Act 2000 17

4.3.1. Výpočet nákladů na univerzální službu z roku 2001 ve Velké Británii K ocenění nákladů a výhod, které plynou z povinnosti poskytování univerzálních služeb vybraným poskytovatelem byla využita metoda Net Avoidable Cost. Její aplikace byla podpořena skutečností, že Royal Mail, jako operátor s velkou konkurenční převahou, by se teoreticky mohl vyhnout poskytování nevýnosných služeb nebo zvýšit jejich ceny, pokud by neexistovala povinnost poskytovat základní služby. Za nevýnosné služby se považují ty služby, u kterých je jednotkový vyhnutelný náklad vyšší než jejich cena. Finanční data za rok 1999/2000 týkající se 22 nejdůležitějších služeb v rámci státu, které představují 95 % příjmů z poštovních služeb pro Royal Mail, byly analyzovány s ohledem na: velikost (4 kategorie), váhu (11 kategorií), typ odběratele (2 kategorie), hustotu zalidnění v místě doručení (5 kategorií), vzdálenost mezi místem příjmu a místem doručení (3 kategorie). Takto vytvořená matice obsahovala 29 040 potenciálních kombinací produktových kategorií. 15 4.3.2. Výsledné klíčové aspekty z roku 2001 ve Velké Británii Definovaným kategoriím byly přisouzeny jak náklady, tak i výnosy, přičemž 16 % kategorií se ukázalo jako nevýnosné. Na základě provedené analýzy byl oceněn součet čistých vyhnutelných nákladů na úrovni 81 mil., což představuje 1,7 % příjmů z poštovních služeb. Hlavní produktové kategorie vytvářející tyto náklady jsou: základní poštovní služby první a druhé třídy, zásilky nestandardních rozměrů tříděné ručně, dopisy o váze do 50g. Na základě analýzy regulační úřad Postcomm rozhodl, že povinnost poskytování všeobecných služeb na území celého státu dává Royal Mail konkurenční převahu a současně ji nadměrně nezatěžuje. 4.3.3. Výpočet nákladů na univerzální službu z roku 2008 ve Velké Británii V roce 2008 provedl dřívější britský regulační úřad pro poštovní sektor Postcomm kalkulaci čistých nákladů v případě povinnosti poskytování všeobecných služeb na základě metody PC, která je v důvodové zprávě nazvána metodou NAC pro konkurenční trh. Změna metody výpočtu byla způsobena skutečností, že poštovní trh ve Velké Británii byl od 1. ledna 2006 otevřen pro konkurenci. Pro všechny existující složky u povinnosti poskytování všeobecných služeb byl odděleně vytvořen alternativní scénář odpovídající situaci, kdy by se přestala poskytovat daná složka všeobecné služby a místo toho by byla poskytována alternativní služba v tržních podmínkách. Pro takto vytvořený alternativní scénář byly nejprve spočítány změny ve výnosech a nákladech, jejichž rozdíl představuje čisté náklady dané složky. Dále byly prozkoumány tržní podíly a následné změny výnosů po změně cen v případně určeného alternativního scénáře ovlivňujícího dodatečné úspory nebo zvýšené náklady. 15 Příkladem unikátní produktové kategorie je např. doporučený dopis o váze do 20 g, adresovaný soukromému odběrateli, bydlícímu na vesnici dále než 100 km od místa podání. 18

Tabulka 5: Základní hlediska poskytování univerzálních služeb dle základního a alternativního scénáře Hledisko Složka poskytování poštovních služeb - Základní scénář Časové Doručování dopisů a zásilek 6 dní týdně doručení do 14 hodin do městské oblasti a do 15 hodin do venkovské oblasti Složka poskytování poštovních služeb - Alternativní scénář - příklady Doručování dopisů a zásilek 5 dní týdně větší časová benevolence (posun času o 2 hodiny pro obě skupiny doručování) Vysoká kvalita poskytovaných služeb první třídy (93% zásilek doručeno do druhého dne) Pouze 85% zásilek doručeno do druhého dne Dvě třídy služeb: D + 1 a D + 2 sloučení do D + 2 Zdroj: Frontier Economics (2008) Z provedené analýzy vyplývá, že následující typy poskytovaných složek nejvíce ovlivňují výši nákladů spojených s poskytování těchto služeb: poskytování poštovních služeb 6 dní v týdnu, udržení vysoké úrovně kvality služeb, udržení dvou tříd poštovních služeb. 4.3.4. Výpočet nákladů na univerzální službu z roku 2008 ve Velké Británii Poskytování poštovních služeb 6 dní v týdnu Alternativním scénářem pro povinnost poskytování univerzálních služeb 6 dní v týdnu je scénář, kdy by nebyly tyto služby poskytovány v sobotu, tedy doručování jen 5 dní v týdnu. Tato změna je spojena nejen s ukončením příjmu zásilek a doručování během tohoto dne, ale také s přerušením celé poštovní činnosti a třídění, ke kterému také o víkendu docházelo. Dodatečně by tato změna ovlivnila pozdější doručování dopisů a poštovních zásilek v případě jejich podání během jiných pracovních dní. V případě ukončení poskytování služeb 6 dnů v týdnu by Royal Mail: Klesly výnosy v důsledku zastavení poskytování služeb v sobotu. Snížily náklady na příjem a doručování zásilek v sobotu. Musela optimalizovat svou organizační strukturu, což by jí přineslo dodatečné náklady v souvislosti s platbou odstupného zaměstnancům pošty. Udržení vysoké úrovně kvality služeb první třídy V případě, že by Royal Mail nepodléhala povinnosti dosahovat vysoké kvality služeb první třidy (93% zásilek doručeno do druhého dne), dle alternativního scénáře by se Royal mail rozhodla doručovat jen 85% těchto zásilek do druhého pracovního dne. Tzn. některé zásilky do odlehlých oblastí, které jsou dnes doručovány leteckou dopravou, by byly doručeny až třetí pracovní den. Největší úspory plynoucí z tohoto snížení mohou vzniknout z omezení nebo celkové eliminace přepravy pošty letecky. Rozdíl v kvalitě poskytování služeb bude znatelný v geografickém měřítku, kde budou nejvíce postiženy dálkové služby. Toto řešení nebude mít vliv na kvalitu poskytování lokálních a regionálních poštovních služeb. Provedená analýza ukazuje, že nejvíce by utrpěla oblast Skotska a Severního Irska, kde by kvalita služeb mohla klesnout o více než polovinu. 19

Udržení dvou tříd poštovních služeb Alternativním scénářem pro povinnost zachování dvou tříd poštovních služeb (D+1 a D+2) je nabízení pouze jedné třídy služeb (D+2) s danými parametry. Poskytováním této služby by se Royal Mail zavázala k doručování dopisů a poštovních zásilek ne později než za 2 pracovní dny od podání. Ušlé výnosy v případě neposkytování lukrativních služeb první třídy by byly vyrovnány jen přibližně z jedné poloviny úsporou nákladů plynoucí z optimaliazce transportu, příjmu a třídění dopisů a poštovních zásilek. Z tohoto důvodu bylo stanoveno, že poskytovat poštovní služby dvou tříd nepřináší pro Royal Mail žádnou dodatečnou zátěž, protože i v případě kdy by Royal Mail nepodléhala povinnosti základní služby poskytovat dosavadní systém doručování by byl zachován. Ačkoliv celkové vyčíslené náklady převýšily celkové výnosy spojené s poskytováním univerzální služby ve Velké Británii, nebyla Royal Mail za poskytování univerzální služby kompenzována. Tento závěr je postaven na předpokladu, že náklady na poskytování univerzálních služeb ve Velké Británii po zohlednění nehmotných a tržních výhod nevytvářejí nepřiměřenou zátěž pro daného poštovního operátora. 4.4. Belgie V Belgii došlo k liberalizaci poštovního trhu k 1. lednu 2011. Poskytovatelem univerzálních poštovních služeb je belgická La Poste. Právním předpisem regulujícím rozsah univerzálních služeb je zákon z 21. března 1991 o reformě některých veřejných hospodářských společností s pozdějšími změnami. 16 Tento zákon určil, že Belgický institut pro poštovní služby a komunikace (dále také BIPT ) bude dohlížet na poštovní trh. Část IV tohoto zákona nazvaná Reforma řízení pošty obsahuje právní rámce, které určují povinnosti činnosti národního poštovního operátora, kterým je La Poste, a zároveň definuje formu kontroly, jimiž disponuje regulátor BIPT. Článek 141 tohoto zákona určuje za povinnost La Poste poskytovat univerzální služby na území celého státu. Univerzální služby jsou zejména: příjem, třídění, transport a doručování dopisů o hmotnosti do 2 kg, příjem, třídění, transport a doručování poštovních zásilek o hmotnosti do 10 kg, doručování dopisů a poštovních zásilek z jiných zemí Evropské unie o hmotnosti do 20 kg, služby spojené s pojištěním a registrací dopisů a zásilek. Zákon rovněž vymezuje povinnost Belgické poště zřídit v každé obci na území Belgie alespoň jednu poštovní schránku a přijímat / dodávat poštovní zásilky pět dní v týdnu. Podle článku 144 musejí být ceny výše jmenovaných služeb přijatelné. Ceny musí být přehledné a nediskriminující, přizpůsobené nákladům a nastavené na stejné úrovni pro celý stát bez ohledu na místo podání a dodání. 4.4.1. Výpočet nákladů na univerzální službu v Belgii V Belgii došlo k liberalizaci poštovního trhu 1. ledna 2011. K výpočtu výše čistých nákladů u povinnosti poskytování univerzálních služeb byla v Belgii před liberalizací trhu využita metoda Entry Pricing. S využitím ekonomického modelu byl oceněn objem prodeje a výše obratů pro roky 2009-2013 s ohledem na otevření poštovního trhu pro konkurenci v oblasti vyhrazených služeb pro šest různých scénářů a dále v situaci, kdy by nedošlo k otevření trhu pro konkurenci. Výše nákladů otevření trhu dle této metody odpovídají rozdílu mezi změnou nákladů a změnou výnosů ve všech složkách univerzálních služeb v situaci před a po otevření trhu. Základním předpokladem analýzy bylo, že náklady otevření poštovního trhu pro konkurenci v oblasti vyhrazených služeb určují čisté náklady u povinnosti poskytování všeobecných služeb. 16 Act of 21 March 1991 on the reform of some economic public companies 20

K vytvoření šesti scénářů spojených s otevřením trhu pro konkurenci vzala La Poste v úvahu čtyři parametry. Jsou to: Tabulka 6: Základní hlediska zohledněná při kalkulaci nákladů na vstup poštovního operátora na trh Hledisko Geografické Časové Cenové Jiné Zdroj: KPMG (2009) Složka poskytování poštovních služeb Kritérium pro vstup nového operátora Povinnost nových operátorů poskytovat poštovní služby v celém státě Minimální počet dnů, po které musí noví operátoři poskytovat svoje služby Počet nových operátorů vstupujících na trh a jejich strategie určení ceny Povinnost nových operátorů udržet vhodnou strukturu zaměstnanosti a úroveň výše mezd 4.4.2. Výsledné klíčové aspekty v Belgii v roce 2009 Na základě přijatých předpokladů odpovídajících nejvíce pravděpodobnému tržnímu scénáři došlo k ocenění čistých nákladů poskytování univerzálních služeb po otevření trhu pro konkurenci v oblasti vyhrazených služeb. Za nejvíce pravděpodobný byl přijat scénář, kdy na poštovní trh vyhrazených služeb pronikne pouze jeden konkurenční operátor. Předpokládá se, že cenová strategie konkurenčního operátora bude spočívat ve směřování k úrovni cen, kterou určila La Poste. Z těchto cen budou za cílem převzetí části tržní poptávky nabízeny slevy. Dále se předpokládá, že konkurenční operátor udrží strukturu zaměstnanosti a úroveň výše mezd podobnou jako La Poste a bude nabízet své služby na území celého státu, přičemž příjem a doručování bude probíhat alespoň dvakrát týdně. Na základě přijatých předpokladů, které odpovídají nejvíce pravděpodobnému tržnímu scénáři, došlo k ocenění čistých nákladů poskytování všeobecných služeb po otevření trhu konkurenci v oblasti vyhrazených služeb ve výši 29 miliónů eur. Výpočet potencionálních nákladů na univerzální službu v Belgii v roce 2010 prozatím nebyl proveden z důvodu technických problémů na straně La Poste. Před liberalizací poštovního trhu byla zodpovědnost za výpočet potencionálních nákladů na univerzální službu svěřena do rukou BIPT (národní regulátor poštovního trhu v Belgii Belgish instituut voor postdiensten en telecommunicatie). Na základě aktuálního znění zákona o poštovních službách tato zodpovědnost připadá na samotného poskytovatele univerzálních služeb. Regulátor poštovního sektoru ověří, zda náklady na poskytování univerzálních služeb stanovené na základě výpočtu poskytovatele univerzálních služeb skutečně odpovídají čistým nákladům na jejich poskytování. Výpočet bude proveden ex-post na základě vývoje tržní situace v daném roce. S ohledem na liberzalizaci belgického poštovního trhu v roce 2011, je důležité poznamenat, že výpočet pro rok 2011 zatím nebyl proveden a doposud si tedy La Poste nepožádala o kompenzaci za poskytování univerzálních služeb. V případě, že by se na základě výpočtu ukázalo, že poskytování univerzálních služeb v Belgii vytváří na poskytovatele těchto služeb nepřiměřenou finanční zátěž, aktuální znění zákona o poštovních službách předpovídá možnost kompenzace této zátěže z veřejných zdrojů. 4.5. Polsko V Polsku dojde k liberalizaci poštovního trhu k 1. lednu 2013. Tato situace je tedy obdobná jako v České republice, kde také dojde k úplnému otevření poštovního trhu k 1. lednu 2013. V tomto ohledu si polský poštovní regulátor vyžádal od společnosti Ernst & Young Polsko vytvořit metodiku pro výpočet čistých nákladů na univerzální službu v Polsku. Současně s vytvořením této metodiky byly odhadnuty čisté náklady na poskytování univerzálních služeb v Polsku. Po zhodnocení alternativního scénáře chování poskytovatele univerzálních služeb v Polsku při neexistenci USO bylo odhadnuto, že poskytování těchto služeb představuje pro jejího poskytovatele náklad dosahující 3 5% celkových nákladů daného poštovního operátora. S ohledem na aspekty poskytování poštovních služeb, které definuje Třetí poštovní směrnice, transponuje Polsko nařízení Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008 do svého 21

legislativního rámce prostřednictvím novely Zákona o poštovním právu ze dne 12. června 2003. 17 Ten mimo jiné určuje Polskou poštu (Poczta Polska) jako stanoveného poskytovatele univerzální služby, jehož povinností je: Přijímání, třídění a doručování poštovních zásilek do 2kg (zahrnuje také doporučené zásilky a zásilky se stanovenou hodnotou), poštovní balíky do 10kg (zahrnuje zásilky se stanovenou hodnotou) zásilek pro nevidomé Doručování poštovních balíků poslaných ze zahraničí Služba poštovních poukázek Výše uvedené služby, které jsou součástí univerzální služby, podléhají minimálním nárokům na kvalitu mezi něž patří: Doručování zásilek ve stanovené lhůtě. Počet a způsob rozmístění poštovních poboček. Počet a způsob rozmístění poštovních schránek. Dle platného nařízení Ministerstva infrastruktury z 9. ledna 2004, ve věci podmínek vykonávání univerzálních poštovních služeb, musí stanovený poštovní operátor poskytující univerzální službu zajistit, aby: Celkový počet poštovních poboček na území státu pro rok 2010 byl minimálně 8 240. Na jednu poštovní pobočku bude připadat maximálně 7 000 obyvatel ve městech. Na jednu poštovní pobočku bude připadat maximálně 85 km² ve venkovských oblastech. V každé obci nad 5 000 obyvatel by měla fungovat alespoň jedna stálá poštovní pobočka. V obci s méně než 5 000 obyvateli je povoleno, aby služby stálé poštovní pobočky převzala mobilní poštovní pobočka. Otevření poštovních poboček minimálně 5 dní týdně. Počet poštovních schránek odpovídal potřebám společnosti. Zajištění univerzální služby tj. zajištění každému koncovému uživateli poštovních služeb určitý minimální soubor služeb za příměřenou cenu, s sebou přináší poskytování služeb některým uživatelům za ceny lišící se od běžných tržních podmínek. 4.5.1. Výpočet nákladů na univerzální službu v Polsku Náklady na univerzální službu v Polsku byly vypočítány v roce 2010, tedy ještě před liberalizací poštovního trhu. Pro výpočet čistých nákladů univerzální služby použil polský regulátor poštovního trhu metodu Commercial Approach, při které zkoumal rozdíl nákladů polské pošty v případě základního a alternativního scénáře. Alternativní scénář, tedy chování poštovního operátora v případě neexistence povinnosti USO, byl stanoven na základě souhlasného stanoviska mezi poskytovatelem univerzální služby v Polsku a národním regulačním orgánem. 18 17 Prawo pocztowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 z późn. zm.) 18 V tomto ohledu je důležité poznamenat, že jednotlivé země Evropské unie se liší v tom, komu je svěřena zodpovědnost za vytvoření alternativního scénáře, který je potom podkladem pro výpočet čistých nákladů na univerzální službu. V některých zemích připadá tato zodpovědnost přímo na poskytovatele univerzální služby, aby zhotovil alternativní scénář, v dalších zemích je tato zodpovědnost svěřena do rukou poradenské firmě, popřípadě patří do kompetence přímo národnímu regulačnímu orgánu (NRA). Ať už je tato zodpovědnost svěřena jakémukoliv orgánu, je důležité následně ověřit jeho důvěryhodnost (tedy zda skutečně odpovídá 22

V Polsku po liberalizaci poštovního trhu v roce 2013 připadne tato zodpovědnost za vytvoření alternativního scénáře přímo na poskytovatele univerzální služby a jeho ověření pak připadá na NRA tak, aby čisté náklady na univerzální službu vypočítané na základě stanoveného scénáře skutečně reflektovaly náklady spojené s poskytováním univerzální služby v daném roce. Zhotovení tohoto scénáře, současně s vypočtením nákladů na USO, bude provedeno ex-post po zohlednění tržní situace. Při předběžném výpočtu čistých nákladů na univerzální službu, jak již bylo řečeno, alternativní scénář byl stanoven na základě souhlasného stanoviska mezi poskytovatelem univerzální služby - Poczta Polska a národním regulačním orgánem. Stanovení alternativního scénáře bylo kritické pro vyloučení některých složek USO, které jsou pro daného poštovního operátora výhodné poskytovat a poštovní operátor by se rozhodl tyto složky poskytovat i kdyby nepodléhal povinnosti je poskytovat. Tyto složky USO dále nevstupovaly do definice alternativního scénáře a do kalkulace čistých nákladů byly zahrnuty jen ty elementy základních služeb v Polsku, které mohou potencionálně vytvářet omezení pro jejího poskytovatele. Z výsledku provedené analýzy vyplývá, že pouze tři z deseti zkoumaných složek USO mohou představovat zatížení pro Polskou poštu při zohlednění současných tržních podmínek. Tabulka 7: Parametry univerzální služby, které představují zátěž pro delegovaného PO Hledisko Složka poskytování poštovních služeb - Základní scénář Složka poskytování poštovních služeb Alternativní scénář dle Polské pošty Produktové Poskytování služeb ve dvou kvalitativních třídách Poskytování služeb v jedné kvalitativní třídě D+3 Časové Doručování dopisů a zásilek 5 dní týdně Doručování zásilek tři dny týdně Organizační Udržení sítě poštovních poboček Rušení neziskových poštovních poboček Zdroj: Analýzy/Výpočty Ernst & Young Polsko Naopak požadavky na univerzální službu uvedené v následující tabulce nepředstavují pro Polskou poštu omezení v obchodní strategii, protože Polská pošta by tyto složky základní služby poskytovala i kdyby nepodléhala povinnosti USO. Tabulka 8: Parametry univerzální služby, které nepředstavují zátěž pro poskytovatele USO Hledisko Parametr univerzální služby Zdůvodnění proč daný parametr univerzální služby nepředstavuje zátěž pro PO Produktové Doručování poštovních zásilek a balíků Regulované ceny zajišťují pokrytí nákladů a Polská pošta aktuálně dosahuje 73 % příjmů z činnosti v oblasti univerzálních služeb Geografické Služby peněžních poukázek Doručování zásilek pro nevidomé zdarma Doručování zásilek a dopisů na území celého státu Peněžní poukázky dlouhodobě generují zisky Náklady na zajištění posílání poštovních zásilek pro nevidomé hrazeno přímo ze státního rozpočtu. Geografická charakteristika území Polska nepřináší zásadní komplikace a s tím spojené náklady při doručování do odlehlých lokalit. Nad to je poskytování poštovních služeb na celém území státu běžné i u konkurentů Polské pošty. Cenové Udržení stávající úrovně cen Úroveň cen, která zaručuje výnosnost poskytovaných služeb, by se nezměnila, protože i v současné době generuje Polská komerční situaci poštovního operátora, pokud by nepodléhal povinnosti USO). Tato zodpovědnost připadá na NRA (popř. ověřením pověří třetí subjekt), aby vyhodnotil důvěryhodnost a reálnost daného scénáře. 23

Ostatní Zachování jednotnosti cen Vedení oddělené evidence nákladů a výnosů Zdroj: Analýzy/Výpočty Ernst & Young Polsko pošta kladný hospodářský výsledek na univerzálních poštovních službách. Nejednotnost cen by způsobila oslabení konkurenční pozice a srozumitelnosti cenové politiky Polské pošty pro její klienty. Vedení odděleného účetnictví nepředstavuje v současné době zatížení pro Polskou poštu, protože již řadu let má takto přizpůsobené systémy a do té doby, než opustí poštovní trh, by pro ni nebylo výhodné přecházet na jiné. 4.5.2. Výsledné klíčové aspekty v Polsku Scénář 1: Poskytování služeb ve dvou kvalitativních třídách V současnosti Polská pošta poskytuje služby ve dvou kvalitativních třídách: Prioritní třída - doručování v následujícím pracovním dni po podání zásilky (D+1), Ekonomická třída - doručování během třech pracovních dnů ode dne podání zásilky (D+3) Dle alternativního scénáře by pro Polskou poštu bylo výhodné zavést pouze jednu třídu poštovních služeb (D+3). V praxi by to znamenalo likvidaci prioritní služby, u které jsou náklady a kvalitativní požadavky na poskytování vyšší než v případě poskytování ekonomické služby. Proto alternativní scénář předpokládá, že poštovní zásilky budou doručovány v termínu D+3. Scénář 2: Doručování zásilek pět dnů týdně Všeobecné požadavky, které vyplývají z povinnosti Polské pošty poskytovat univerzální služby, zavazují Polskou poštu k doručování poštovních zásilek 5 dnů týdně. Alternativní varianta předpokládá snížení frekvence doručování ve venkovských oblastech, protože právě v těchto oblastech je objem odesílaných a doručovaných zásilek nejnižší a naopak náklady na poskytování služeb nejvyšší. Scénář proto definuje omezení doručování ve venkovských oblastech na 3 dny v týdnu. Scénář 3: Udržení sítě poštovních poboček Existující síť poštovních poboček vyplývá z nařízení Ministra Infrastruktury. Za předpokladu zrušení povinnosti poskytovat univerzální služby by mohla Polská pošta sama určovat počet a hustotu svých poboček. Základním faktorem, který by rozhodoval o potencionálním zrušení pobočky nebo jejího zastoupení poštovní agenturou (např. mobilní poštovní pobočkou ), je individuální výnosnost dané pobočky (tj. podmínka, aby výnosy převýšily náklady dané pobočky). 19 Pokud by se Polská pošta měla řídit tímto kritériem ziskovosti, zrušila by po skončení povinnosti USO 1 683 poštovních poboček na území Polska, což by představovalo 20,2 % všech poštovních poboček. Celkové náklady na USO v Polsku byly odhadnuty na 3 5 % celkových nákladů daného poštovního operátora.takto předběžně vypočítané náklady na univerzální službu v Polsku jsou v současné bodě hrazeny prostřednictvím tzv. výhradího práva Polské pošty na poskytování určitých služeb. Po liberalizaci polského poštovního trhu v roce 2013 tento operátor příjde o tuto možnost financování a pokud po zohlednění vývoje tržní situace vzniknout náklady na poskytování univerzálních služeb, tento operátor si o kompenzaci vzniklých nákladů může žádat zpětně. Pro výpočet těchto nákladů bude použita představená metodologie. V tomto ohledu je situace v Polsku do značné míry obdobná se situací poštovního trhu v České republice. 19 Toto je všeobecná zásada, ve které Polská pošta předpokládá výskyt třech výjimek. Jsou to případy, kdy je daná poštovní pobočka nevýnosná, a i přesto nelze očekávat její zrušení. To nastane za situace, pokud poštovní pobočka představuje zároveň poštovní uzel, vykonává funkci manipulace a distribuce poštovních zásilek, nebo zaměstnává vysoký počet doručovatelů. 24

4.6. Norsko Norsko pro výpočet nákladů na univerzální službu použilo tzv. Alternativní komerční strategii (The Alternative Commercial Strategy). Tato metoda je používána v Norsku od roku 2002 a vychází z teoretické metody profitability cost. Alternative Commercial Strategy (ACS), podobně jako metoda PC definuje náklady na USO jako rozdíl mezi ziskem PO s povinností a bez povinnosti poskytovat USO. Liší se však způsobem výpočtu. Přístup ACS nebere v úvahu vzájemné závislosti mezi jednotlivými elementy univerzální služby. Norsko následně výsledek výpočtu nákladů na univerzální službu zohledňuje při rozhodování o tom, zda jsou náklady na poskytování USO v Norsku dostatečně financovány z monopolních zdrojů, popřípadě, zda je potřeba tyto náklady dodatečně financovat. 4.6.1. Výpočet nákladů na univerzální službu v Norsku Prvním krokem je zodpovězení následujících otázek: Jak by vypadala tržní strategie Norské pošty, pokud by tento poskytovatel nepodléhal povinnosti poskytovat USO? V jaké míře by Norská pošta poskytovala služby a proč? Tato metoda může být chápána jako praktická metoda pro výpočet čistých nákladů na univerzální služby. Odpovědi na zmíněné otázky vedou k vytvoření alternativního scénáře (komerční strategie Noské pošty bez povinnosti USO). Odchylky této komerční strategie od situace s USO jsou nákladem na poskytování univerzální služby. Nehmotné výhody z poskytování USO jsou zohledněny při definování alternativní tržní strategie Norské pošty. 20 4.6.2. Výsledné klíčové aspekty v Norsku I přes zohlednění geografických parametrů do způsobu poskytování poštovních služeb Norské pošty by v případě neexistence povinnosti USO nedošlo k zásadní změně ve strategii Norské pošty. Následující tabulka uvádí, jak by se změnila strategie Norské pošty v případě, že by nepodléhala povinnosti poskytovat univerzální službu. Tabulka 9: Parametry univerzální služby v Norsku Hledisko Geografické Elementy USO (základní scénář s USO) Doručování do celého území Norska Jak by se změnila strategie Norské pošty bez povinnosti USO? (alternativní scénář) Beze změny Časové Produktové Frekvence doručování 6 dní týdně Zásilky pro nevidomé poskytované zdarma Nabízené produkty Ve většině venkovských oblastí by došlo ke snížení frekvence doručování. U 15% domácností by se frekvence doručování snížila na 5 dní v týdnu. A u 5% domácností by se frekvence doručování snížila na 2 dny v týdnu. Tyto služby by byly zpoplatněny. Bankovní/finanční služby by nebyly nabízeny vůbec. A některé extra služby vztahující se k pojištěným a doporučeným zásilkám by na některých pobočkách nebyly nabízeny. Organizační Síť poštovních poboček Celkově stejné množství a rozložení poštovních poboček, ačkoliv vyšší část by byla řízena třetí stranou (obchody, benzínové stanice). 20 Weseth (2010) 25

Cenové Jednotné ceny zásilek Jednotné ceny by se nevztahovaly na zásilky posílané do a z arktického souostroví Svalbard. Zdroj: ERGP (2011) Ve všech dalších aspektech týkající se univerzální služby by se strategie Norské pošty nezměnila. Z toho vyplývá, že komerční strategie Norské pošty se z velké části překrývá se strategií v případě povinnosti poskytovat univerzální službu. Náklady na poskytování USO v Norsku za rok 2010 byly vyčísleny přibližně na 2 % celkových tržeb tohoto operátora (57 miliónů Eur). 21 Tyto náklady jsou v prvé řadě způsobené současnou frekvencí doručování 6 dní v týdnu. 22 V neposlední řadě je také důležité poznamenat, že náklady spojené s poskytováním USO v Norsku jsou od roku 2009 počítány zpětně, aby nedocházelo k příliš vysoké kompenzaci za poskytování USO, ale naopak, aby tato kompenzace skutečně reflektovala náklady spojené s USO. Od roku 2006 Norská pošta nebyla za poskytování USO kompenzována. Tato situace explicitně předpokládá, že zisky z ostatních činností Norské pošty jsou dostatečné k pokrytí nákladů na USO. Toto naznačuje, že vláda se nedomnívá, že by povinnost poskytovat USO představovalo pro Norskou poštu nepřiměřenou zátěž. 4.7. Spojené státy americké Ve Spojených státech amerických přetrvává existence vyhrazených poštovních služeb na doručování dopisů druhé třídy a zajišťování obsluhy poštovních schránek. Poskytovatelem univerzální služby v USA je United States Postal Service (USPS). Klíčovým právním aktem týkajícím se poštovního trhu v USA je 39. část Zákona Spojených států, který je kodifikovanou sbírkou federálního práva. Tento zákon byl změněn v roce 2006 na základě Poštovního zákona. Dohlížecím orgánem poštovního trhu v USA je Poštovní regulační komise (U. S. Postal Regulatory Commission). Jejím hlavním úkolem je kontrolovat a spolupracovat se státním poštovním operátorem USPS delegovaným poskytovat univerzální služby. Pojmy kontrolovat a spolupracovat je myšlena spolupráce v oblasti udržování cen poštovních služeb, standardů kvality služeb a přehled povinností v rámci poskytování univerzálních služeb. 39. část Zákona Spojených států podrobně definuje oblast univerzálních služeb. Jeho hlavní část se nachází ve třech samostatných článcích: Čl. 101 - Poštovní politika Čl. 403 - Základní povinnosti, Čl. 404 - Podrobná oprávnění Z hlediska kvalitativních požadavků poskytování univerzální služby zákon definuje následující parametry, které USPS jako poskytovatel USO musí zajistit. USPS má povinnost přijímat, transportovat a doručovat dopisy a poštovní zásilky. Zároveň by měla poskytovat služby, které splňují požadavky různých skupin klientů tím, že bude nabízet služby různých tříd (kvality). Ceny za jednotlivé služby by měly být přiměřené a jejich stanovení by nemělo být postaveno na diskriminaci některé ze skupin uživatelů. Poskytování služeb by mělo být rychlé a zároveň by měla být zachována efektivnost při doručování. 21 Weseth (2010) 22 Výpočty Norské pošty podléhají kontrole ze strany externího auditora. Norská pošta ale poznamenává, že tato alternativní komerční strategie předem předpokládá běžnou komerční flexibilitu, což znamená, že společnost musí být schopna přizpůsobit se aktuálních tržním podmínkám a mít možnost delegovat některé aktivity na třetí strany. Je třeba také vzít v úvahu, že tyto náklady spojené s poskytováním USO se můžou v budoucnu zvýšit vzhledem k nahrazování poštovních služeb službami elektronického charakteru. 26

Nabízené služby musí pokrýt oblast celého území státu a všech sociálních skupin. Dle samostatného zákona z roku 2008 (Consolidated Appropriations Act) 23 má USPS povinnost doručovat dopisy a poštovní zásilky 6 dní týdně. Ve Spojených státech se kromě univerzální služby stále setkáváme s pojmem vyhrazených služeb, mezi něž patří doručování všech dopisů druhé třídy a také obsluha poštovních schránek. Vyhrazená služba je zcela v zodpovědnosti USPS. 4.7.1. Výpočet nákladů na univerzální službu v USA Pro stanovení čistých nákladů na poskytování univerzálních služeb ve Spojených státech amerických bylo použíto metodologie Profitability Costs. Pro každou zkoumanou složku univerzální služby byly vypracovány dva až tři alternativní scénáře pro případ, že by USPS byla zrušena povinnost poskytovat danou složku univerzální služby a naopak by začala nabízet své alternativní služby v čistě tržních podmínkách. Pro každý ze scénářů byly vypočítány nové výnosy a náklady, jejichž odečtením od stávajících výnosů a nákladů současného spektra základních služeb byly vyčísleny čisté náklady v dané složce univerzální služby. V kalkulaci čistých nákladů u povinnosti poskytovat univerzální služby byly identifikovány tři složky univerzální služby a jedna složka vyhrazených služeb, které mají vliv na výsledek USPS. Jsou to: Povinnost doručovat dopisy a zásilky šest dní týdně. Povinnost udržet přístupné ceny některých poštovních služeb na území celého státu s ohledem na zrušení monopolu na doručování dopisů druhé třídy. Povinnost udržet adekvátní síť poštovních poboček. Monopol na obsluhu poštovních schránek. Tabulka 10: Složky povinnosti poskytovat univerzální služby a alternativní scénáře Hledisko Služební Cenové Poštovní síť Vyhrazené služby Zdroj: IBM (2008) Složka poskytování poštovních služeb - Základní scénář Doručování dopisů a poštovních zásilek 6 dnů týdně Udržení přístupných cen některých služeb na území celého státu Povinnost udržet adekvátní síť poštovních poboček Monopol na obsluhu poštovních schránek Složka poskytování poštovních služeb - Alternativní scénář přerušení doručování v sobotu rozdílnost poskytování služeb v jednotlivých doručovacích dnech zrušení povinnosti udržet přístupné ceny a monopol pro dopisy druhé třídy při nízkých nákladech vstupu na trh zrušení povinnosti udržet přístupné ceny a monopol pro dopisy druhé třídy při vysokých nákladech vstupu na trh udržení počtu poboček při redukci počtu doručovatelů udržení počtu poboček při redukci počtu doručovatelů a dalších pracovníků zrušení 18 tisíc poboček Zrušení monopolu při nízkých nákladech vstupu na trh Zrušení monopolu při vysokých nákladech vstupu na trh 23 Viz. Consolidated Appropriations Act (2008) 27

4.7.2. Výsledné klíčové aspekty v USA Doručování dopisů a zásilek 6 dní týdně Shodně se závaznými ustanoveními Zákona Spojených států je USPS zavázána doručovat dopisy a zásilky 6 dní týdně. V rámci definice alternativního scénáře předpokládala USPS následující varianty ve změně doručování: Přerušení doručování v sobotu na území celého státu. Změna doručovacích dnů tak, aby se na daném území doručovalo průměrně pětkrát týdně. Pro oba tyto scénáře byly zvlášt vyčísleny náklady, které by USPS negenerovala, pokud by změnila způsob doručování. I přes odlišné varianty byly náklady na USO vyčísleny na obdobnou hodnotu 3,5 mld. USD, respective 3,7 mld. USD pro první resp. druhou variantu. Udržení přístupných cen některých poštovních služeb na území celého státu, s ohledem na zrušení monopolu na dopisy druhé třídy Shodně se závaznými ustanoveními Zákona Spojených států je USPS zavázána poskytovat své služby za všeobecně dostupné ceny. Aby USPS toto mohla zajistit a zároveň zcela nerezignovala ze svých obchodních zájmů, má zajištěn monopol na doručování dopisů druhé třídy. Pro vypracování alternativních scénářů, ve kterých by došlo ke zrušení monopolu na dopisy druhé třídy, byla přijata řada předpokladů, které se týkají reakce potencionální konkurence. Jsou to: Náklady na doručování dopisů druhé třídy budou u konkurence v průměru o 33 % menší, než doručovací náklady USPS. Náklady na pracovní sílu konkurence budou o 21 % menší než u USPS. Produktivita konkurenčních firem je rovna produktivitě USPS. Ceny služeb u konkurence budou o 10 % nižší než u USPS. V závislosti na nákladnost vstupu konkurenčních operátorů na trh byly vyčísleny náklady univerzální služby v rozmezí 1,4 3,3 mld. USD. Udržení adekvátní sítě poštovních poboček Shodně se závaznými ustanoveními zákona je Zákona Spojených států je USPS zavázána co nejvíce usnadnit přístup ke svým službám ve venkovských oblastech a malých obcích díky vytvoření sítě poštovních poboček na území celého státu. Do analýzy stávající struktury poštovní sítě vstoupilo 18 tisíc poštovních poboček, které dlouhodobě vykazují nejnižší ziskovost. Na základě této analýzy byly navrženy tři scénáře. V prvním z nich by USPS mohla zrušit pracovní místa doručovatelů v 8 240 pobočkách. Veškerá činnost spojena s doručováním by probíhala v nejbližších existujících pobočkách. Ve druhém scénáři by USPS mohla zrušit v 12 737 pobočkách pracovní místa doručovatelů a přepážkových pracovníků a ponechat pouze pracovní místa vedoucích poštovních poboček. Třetím scénářem je uzavření všech analyzovaných 18 tisíc poboček. Dle zvolené varianty by USPS v případě neexistence USO ušetřila mezi 0,5 až 1,5 miliard USD. Monopol na obsluhu poštovních schránek Shodně se závaznými ustanoveními zákona je Zákona Spojených států má USPS monopol na obsluhu poštovních schránek, které patří adresátům. Tyto schránky slouží také k přijímání dopisů a zásilek zaslané v rámci sítě USPS. Alternativním scénářem pro tuto vyhrazenou službu je povolení, aby jiní poskytovatelé mohli používat schránky i přes to, že by neposkytovali žádnou ze složek univerzálních služeb. Z výše zmíněného vyplývá, že monopol na doručování do poštovních skřínek je pro USPS užitkem, nikoliv nákladem. Zrušení monopolu bude mít za následek tři efekty. 28

Prvním z nich je zvýšení šancí existujících poštovních operátorů více konkurovat USPS. To může způsobit pokles jimi stanovených cen, což ve výsledku bude mít vliv i na služby, které USPS poskytuje. Za druhé poskytne šanci vstoupit na trh také jiným podnikatelům, kteří by nejprve mohli působit na lokální úrovni (tj. např. na území jednoho státu). Za třetí takovýto růst konkurence způsobí ve schránkách zvýšení počtu zásilek, reklamních brožur nebo novin. To významných způsobem zatíží přijímání dopisů a zásilek pracovníky USPS, protože ti budou muset ručně zkontrolovat každou složku, která se nachází ve schránce a vybrat pouze tu, která má být odeslána. V závislosti na nákladnost vstupu konkurenčních operátorů na trh byly vyčísleny čisté výnosy plynoucí z poskytování univerzální služby v rozmezí 1,5 2,6 mld. USD. Z důvodů výše zmíněných představuje poskytování USO pro USPS zátěž, která se však nestala důvodem její kompenzace. 4.8. Shrnutí Dle výše uvedeného přehledu kalkulací nákladů z poskytování univerzálních služeb je patrné, že většina států použila metodu Profitability Costs (popřípadě do praxe uvedenou alternativu - Commercial approach). Pouze v Belgii byla použita metoda Entry Pricing a ve Velké Británii při prvním výpočtu čistých nákladů na USO v roce 2001 použita metoda Net Avoidable Costs. V každém z analyzovaných států bylo kvůli odlišnému rozsahu povinností při poskytování univerzálních služeb stanoveno různé spektrum složek univerzálních služeb, které pro PO potenciálně představují nepřiměřenou zátěž plynoucí z USO. Mezi nejčastěji vyskytující se složky USO, které mohou mít vliv na výši čistých nákladů, patří: Poskytování základních služeb šest (pět) dní týdně. Vysoká kvalita poskytovaných služeb (obvykle v souvislosti s tzv. prioritní třídou poskytování). Poskytování bezplatných služeb pro nevidomé. Udržení přiměřených cen některých služeb na území celého státu. Udržení sítě poštovních poboček. Z řady analyzovaných státu vzaly v úvahu dodatečný vliv nepřímých inkrementálních zisků na čisté náklady z poskytování univerzálních služeb pouze Dánsko a Belgie. Brát v úvahu nepřímé zisky znamená, že pro určení reálné výše čistých nákladů plynoucích z poskytování USO je nutné náklady na poskytování služeb USO ponížit o peněžní ocenění nepřímých zisků, kterých poskytovatel veřejných služeb dosahuje. Nepřímé zisky jsou pozitivním výsledkem stanoveného operátora při poskytování veřejných služeb. Na závěr je nutné dodat, že ani v jednom z analyzovaných států nebyly PO přiznány dotace pro pokrytí čistých nákladů univerzální služby. Hlavním argumentem poštovních regulátorů bylo, že čisté náklady při poskytování služeb jsou jen malým procentem celkových nákladů při poskytování poštovních služeb a nezpůsobují tak nadměrné zatížení stanoveného operátora. Souhrnné srovnání kalkulací čistých nákladů při poskytování veřejných služeb je v tabulce 10. 29

Tabulka 11: Srovnání přístupů k výpočtu univerzálních nákladů poštovní služby Stát Rok výpočtu Metodika Prvky univerzální služby, jejichž poskytování představuje zátěž pro poštovního operátora Velká Británie 2001 NAC Poskytování základních listovních služeb první a druhé třídy Doručování nestandardních ručně tříděných zásilek Doručování dopisů do hmotnosti 50 g Velká Británie 2008 PC Poskytování listovního doručování 6 dní v týdnu Udržení vysoké úrovně poskytování služeb první třídy Dánsko 2008 PC Poskytování listovního doručování 6 dní v týdnu Doručování zásilek pro nevidomé osoby zdarma Byly do kalkulace Výše čistých náklady čistých nákladů započítány nepřímé efekty Ne 81 mil. Ne 271 mil. 76 mil. Ano 135 mil. DKK 18 mil. DKK Belgie 2009 EP Poskytování listovního doručování 5 dní v týdnu Ano 29 mil. Spojené státy americké 2008 PC Poskytování listovního doručování 6 dní v týdnu Udržení některých druhů služeb v rozumné kvalitě a dostupné ceně na celém území státu Zachování pobočkové sítě Ne 3,5 3,7 mld $ 1,4 3,3 mld $ 0,5 1,4 mld $ Polsko 2010 PC Poskytování služeb ve dvou kvalitativních třídách Doručování dopisů a zásilek 5 dní týdně Udržení sítě poštovních poboček Ne 0,2 0,3 mld. PLN Norsko 2010 PC Frekvence doručování Zásilky pro nevidomé poskytované zdarma Sít poštovních poboček Jednotné ceny zásilek na celém území Norska Nabízené produkty Ano 57 mil. Francie N/A PC Poskytování listovního doručování 6 dní v týdnu Zachování pobočkové sítě Zdroj: Analýzy/Výpočty Ernst & Young 30 N/A N/A

5. Doporučení pro výběr nejvhodnější metodiky použitelné v praxi v ČR Z uvedené praxe v zahraničí lze vyvodit, že i přes značnou rozdílnost charakteristik poštovních trhů a geografických specifik jednotlivých státu je v pěti ze sedmi studovaných zahraničních případů výpočtu nákladů univerzální služby používána při výpočtu čistých nákladů univerzální služby metoda Profitability Costs. Tato metoda výpočtu čistých nákladů univerzální služby je v souladu s Třetí poštovní směrnicí, která definuje způsob výpoču jako rozdíl mezi čistými náklady určeného poskytovatele univerzálních služeb v případě, že vykonává povinnosti základních služeb, a v případě, že povinnosti univerzálních služeb nevykonává. Profitability costs rovněž dle nařízení Třetí poštovní směrnice při výpočtu zohledňuje nejen přímé náklady na poskytování USO, ale i všechny další důležité faktory, včetně jakýchkoli tržních výhod, které poskytovatel poštovních služeb určený k poskytování univerzálních služeb získá, nároku na přiměřený zisk a pobídek k nákladové efektivnosti. Oproti metodám NAC a EP zasazuje metoda Profitability Costs výpočet čistých nákladů USO do reálné situace na trhu po kompletní liberalizaci. Profitability costs je zároveň doporučována Evropským výborem pro regulaci poštovního sektoru (European Committee for Postal Regulation, CERP) 24 jako vhodná metoda pro výpočet čistých nákladů univerzální služby. Praktická aplikace PC metody se dle doporučení CERP má řídit postupem, který byl prvně použit v Dánsku pod názvem Commercial Approach. Z těchto důvodu jsme došli k závěru, že i v České republice je nejvhodnější zvolit pro výpočet čistých nákladů souvisejících s poskytováním univerzálních služeb praktickou alternativu PC metody Commercial approach. 25 5.1. Základní model a jeho charakteristika Klíčovým předpokladem pro stanovení hodnoty čistých nákladů z povinnosti poskytování univerzální služby podle metody Commercial Approach je definice a stanovení pojmů základní a alternativní model poštovního operátora. Základní model poskytování poštovních služeb operátorem podléhající povinnosti USO odpovídá situaci poštovního operátora s povinností poskytovat základní služby po liberalizaci trhu. Z tohoto důvodu nelze pro stanovení základního modelu využít pouze stávající data poštovního operátora působícího na českém, částečně monopolním, poštovním trhu, ale je nutné finanční bilance upravit o elementy, které nám ukazují hospodářský výsledek (výnosy a náklady) stanoveného operátora, jako kdyby působil v tržním prostředí. Základní model zároveň musí reflektovat předpovídaný vývoj tržní situace a vývoj stanoveného operátora v momentu otevření trhu s přihlédnutím především na množství prodeje, efektivitu a ceny služeb a nákladů na provozní činnost. 5.2. Alternativní model poskytování poštovních služeb bez povinnosti USO Dle Třetí poštovní směrnice je pro výpočet čistých nákladů USO nutné definovat tzv. alternativní model poskytování služeb, tedy model poskytování poštovních služeb, který by nastal, pokud by daný operátor neměl povinnost poskytovat služby spadající pod univerzální službu. V praxi se proto ptáme na otázku, z jakých povinností (částí svých povinností) poskytování veřejných služeb by stanovený operátor upustil, 24 Guidelines for calculating the Net Cost of the Universal Service Obligations 25 Detailní popis základních teoretických i praktických aspektů metody Commercial Approach je uveden v příloze této zprávy. 31

nebo jaké změny by ve způsobu poskytování provedl, v případě neexistence povinnosti poskytovat univerzální služby. 5.2.1. Stanovení alternativního scénáře Pro zpracování alternativních scénářů jednotlivých složek povinností poskytování univerzálních služeb doporučujeme rozdělit a analyzovat jednotlivé povinnosti dle předem definovaných hledisek a aspektů. V následující tabulce uvádíme teoretický příklad sestavení základního a alternativního scénáře poskytování univerzální služby. Tabulka 12: Příkladné části povinností u poskytování veřejných služeb a alternativní scénáře Hledisko Složka poskytování poštovních služeb - Základní scénář Produktové Doručování poštovních zásilek do 2 kg zahrnuje doporučené zásilky a zásilky s určenou hodnotou Doručování poštovních balíků do 10 kg zahrnuje zásilky s určenou hodnotou Doručování zásilek pro nevidomé Doručování obdržených poštovních balíků ze zahraničí do 20 kg Poštovní poukazy Složka poskytování poštovních služeb - Alternativní scénář - příklady Přerušení povinnosti doručování listovních zásilek, tuzemských a zahraničních balíků, zásilek pro nevidomé a poštovních poukázek Časové Doručování dopisů a zásilek 5 dnů v týdnu Doručování dopisů a balíků 3 dny týdně Doručování dopisů a zásilek následující den po podání (D+1) Geografické Doručování zásilek a dopisů na území celého státu Organizační Udržení kompletní sítě poboček Cenové Ostatní Způsob organizačního zajištění poboček Nákladově orientované ceny, včetně přiměřeného zisku, po celém území státu Vedení oddělené evidence nákladů a výnosů Statistika Zdroj: Analýzy/Výpočty Ernst & Young Doručování D+2 či D+3 Přerušení poskytování služeb v nejdražších / neprofitabilních oblastech Snížení počtu poboček Vytvoření mobilních poštovních míst případně alternativních poboček (partneři) Diferenciace cen podle místa dodání, strategie, trhu a cílů Zrušení povinnosti vést oddělenou evidenci nákladů a výnosů Zrušení povinnosti vyplňovat statistické výkazy týkající se US Vybudování alternativního scénáře vyžaduje vykonání širokého spektra činností, které by přijal operátor po skončení povinnosti poskytovat univerzální službu na konkurenčním trhu. Jde především o definici: Které služby, jež jsou součástí univerzální služby, by byly redukovány? Pro které služby by byl změněn způsob nebo oblast poskytování? Dle metody Commercial Approach lze získat odpovědi na tyto otázky prostřednictvím indikátorů zátěže USO, pomocí nichž je nutné každou složku univerzální služby detailně analyzovat. 32

Tabulka 13: Pět klíčových indikátorů identifikace zátěže plynoucí z poskytování univerzální služby Indikátor 1. Poskytuje daný PO služby vyšší kvality, než jsou stanoveny požadavky na základní službu? 2. Poskytují konkurenti služby vyšší kvality, než je požadováno od PO s povinnosti zajistit základní poštovní službu? 3. Je daná služba poskytována poštovními operátory v jiných zemích, ačkoliv požadavky na USO jsou nižší? 4. Kterým omezením vyplývajícím z otevřené tržní soutěže na poštovním trhu bude PO v každém případě podléhat? 5. Jaké jsou výhody a nevýhody poskytování dané služby? Interpretace V případě, že PO poskytuje služby vyšší kvality, povinnost poskytovat základní služby nevytváří pro daného PO omezení. Pokud alternativní operátoři poskytují služby vyšší kvality, omezení vyplývající z USO neomezuje PO, protože služby vyšší kvality jsou zjevně komerčně dostupné. Pokud tito operátoři dobrovolně poskytují danou službu, ačkoliv to nevyplývá z USO, požadavek na poskytování této služby nebude pravděpodobně omezující (po zohlednění rozdílných charakteristik poštovních trhů). Pokud daný PO bude mít i po liberalizaci trhu dominantní pozici, bude podléhat omezením na základě otevřené tržní konkurence. V tomto ohledu by pouze požadavky na zajištění základní služby přesahující požadavky stanovené soutěžním právem měly být zohledněny. Poskytuje kvalitativní analýzu argumentů výhod a nevýhod poskytování dané služby pokud by neexistovala povinnost USO. Zdroj: Copenhagen Economics (2008) 5.2.2. Čisté náklady Při kalkulaci čistých nákladů, nehledě na povahu alternativního modelu, musíme brát v úvahu následující parametry poštovního doručování v České republice: Frekvence poskytování služeb Má změna frekvence poskytování služeb vliv na finanční situaci daného operátora? Sníží Česká pošta výrazným způsobem svoje náklady, pokud by poskytovala služby doručování jen čtyři nebo méně dní v týdnu? Dostupnost služeb Přinese snížení počtu poštovních poboček zlepšení finanční situace operátora? Přinese optimalizace pobočkové sítě České pošty efektivnější poskytování služeb? Dostupnost sazeb Bylo by možné zvýšit ceny poskytovaných služeb v prostředí konkurenčního trhu a tím tak zlepšit finanční situaci poštovního operátora? Existuje potenciál, aby Česká pošta zvýšila některé, v současné době regulované ceny svých základních služeb a zvýšila tak tím své zisky? Jednotnost cen Přinese ukončení poskytování vybraných poštovních služeb (viz např. hromadné podání) za jednotnou cenu zlepšení finanční situace operátora? Zvýší se České poště příjmy z poskytování poštovních služeb pokud navýší cenu nabízených služeb ve vybraných segmentech? Bezplatnost poskytování služeb vybraným skupinám klientů Jaké náklady pro PO představuje poskytování služby vybraným skupinám klientů zadarmo a jaké prostředky by ušetřil, pokud by této povinnosti nepodléhal? 33

Jaké finanční prostředky by Česká pošta ušetřila, pokud by neposkytovala např. služby zdarma nevidomým? 26 Jiné elementy vyplývající z alternativního modelu Snížila by se významným způsobem administrativní náročnost, pokud by Česká pošta přestala vést oddělené účetnictví? Při definici českého alternativního scénáře musíme přihlédnout na všechny výše zmíněné parametry poštovních služeb a podrobit je separátní analýze nákladovosti 27. 5.2.3. Čisté výnosy Při kalkulaci čistých výnosů plynoucích z povinnosti poskytovat univerzální službu dle Třetí poštovní směrnice, je třeba brát v úvahu následující faktory: Efekt přímých výnosů, tedy přímá redukce poskytování některých služeb sníží výnosy daného operátora, které byly těmito službami vytvořeny O jaké výnosy by Česká pošta přišla, pokud by např. přestala doručovat pět dní v týdnu? Efekt nepřímých výnosů, tedy situace, kdy se PO rozhodne některé složky univerzální služby v konkurenčním prostředí při neexistenci USO neposkytovat. Snížení spektra služeb bude mít vliv na výnosy operátora prostřednictvím následujících efektů 28 : Efekt substituce, čili možná změna výnosů z jiných druhů služeb způsobená substitucí těch služeb, které nejsou PO dále nabízeny, protože jsou pro něj nevýhodné. Např. by mohlo dojít ke zvýšení výnosů České pošty z doručování cenných balíků, pokud by bylo ukončeno doručování standardních balíků. Nebo by mohlo dojít je ke snížení výnosů České pošty, pokud by přestala poskytovat doručování obyčejného psaní v celé republice a klienti by upřednostnili raději jiného operátora. Cenový efekt, čili změna výnosů způsobená změnou nastavení cen u profitabilních služeb. Změní se výnosy České pošty v případě, že Česká pošta nebude dále poskytovat neprofitabilní služby a nebude tak muset zohledňovat jejich náklady v ceně služeb profitabilních? Správné zohlednění a vyčíslení výše zmíněných faktorů je klíčové pro kvantifikaci čistých nebo též inkrementálních výnosů souvisejících s povinností poskytování univerzálních služeb. 26 V některých zemích je např. bezplatné poskytování služeb vybraným skupinám klientů (viz např. služba bezúplatného dodání poštovních zásilek do 7 kg pro nevidomé osoby) refundováno přímo ze státního rozpočtu, avšak toto není případ České republiky, tudíž i tento parametr doručování musí být brán při výpočtu čistých nákladů USO v potaz. 27 Výše uvedené příklady nejsou kompletním výčtem. 28 Viz. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne ze dne 20. února 2008. 34

6. Zpracování analýzy chování poskytovatele USO bez povinnosti poskytovat USO v podmínkách České republiky podle zvoleného řešení Základním principem analýzy chování poskytovatel USO bez povinnosti poskytovat USO je definice alternativního scénáře, podle kterého by se poskytovatel řídil, pokud by nepodléhal povinnosti USO. Dle dostupných teoretických zdrojů lze při stanovení alternativního scénáře postupovat následujícími cestami: Definice alternativního scénáře na základě praxe ze zahraničí Definice alternativního scénáře na základě standardů poskytování poštovních služeb ostatních lokálních poskytovatelů poštovních služeb, kteří nepodléhají povinnosti USO Definice alternativního scénáře na základě interní strategie poskytovatele USO, pokud by povinnosti USO nepodléhal V závěru této kapitoly definujeme alternativní scénář poštovního doručování, který vychází ze zkušeností ze zahraničních trhů a z alternativních poskytovatelů poštovních služeb a který bude nejlépe reflektovat podmínky českého trhu a strategii stávajícího poštovního operátora podléhajícího povinnosti USO. 6.1. Alternativní scénáře aplikované v zahraničí Níže v tabulce uvádíme základní přehled parametrů alternativních scénářů, jak si je definovali vybraní regulátoři poštovního trhu v zahraničí, tzn. těch složek základní služby, které představují pro poštovního operátora zátěž. 35

Tabulka 14: Prvky USO představující zátěž na základě zahraniční praxe Hledisko Vybraná složka základní služby Alternativní scénář aplikovaný ve vybrané zemi Geografické Služební Doručování dopisů a zásilek na území celého státu Dánsko Velká Británie Francie Polsko USA Norsko Doručování dopisů a zásilek stanovený počet dnů v týdnu Vysoká kvalita poskytovaných služeb (doručení ve stanovený počet dní po podání) Závaznost zaplatit odškodnění Produktové Doručování dopisů v dané hmotnosti Doručování poštovních balíků v dané hmotnosti Doručování novin Doručování zásilek pro nevidomé Cenové Jednotné ceny na území celého státu Udržení nízkých cen jednotlivých dopisů Poštovní síť Jiné Udržení pobočkové sítě Podrobné vedení odděleného účetnictví Zdroj: Analýzy/výpočty Ernst & Young 36

Tři základní parametry alternativních scénářů poštovního doručování lze identifikovat jako proměnlivé ve všech vybraných státech v situaci, kdy poštovní operátor podléhal / nepodléhal povinnosti USO. Jsou jimi: Doručování poštovních zásilek v stanovené frekvenci doručování Doručování listovních zásilek ve stanovený počet dní od podání listovní zásilky Udržení pobočkové sítě Zatímco ve Velké Británii, Dánsku, USA a Francii představovalo poskytování poštovních služeb šest dnů v týdnu nepřiměřenou zátěž z poskytování USO, v Belgii bylo jako nákladově nevýhodné označeno poskytování poštovních služeb v pěti pracovních dnech. V Polsku a Velké Británii představuje udržení stávající kvality poskytovaných služeb (např. doručení do jednoho dne od podání) zátěž, kterou lze započítat do čistých nákladů USO. Udržet stávající síť poboček je nevýhodné z hlediska srovnání nákladů a zisků přesně pro polovinu analyzovaných států, tj. pro Polsko, Francii a USA. 6.2. Definice alternativního scénáře dle parametrů doručování vybraných tuzemských operátorů nepodléhajících USO V roce 2011 operovali na českém trhu mimo České pošty další dva alternativní poskytovatele poštovních služeb, a to společnosti Mediaservis s.r.o. a společnost TNT Post ČR s.r.o. (změna názvu společnosti TNT Post CR s. r. o. od 2. prosince 2012 na I. D. Marketing CR, s. r. o.). Společnost Mediaservis byla založena v roce 1999, jako toho času jediný alternativní poštovní operátor, který zajišťuje své služby na celém území ČR. Mediaservis ročně doručí přes 180 milionů adresných zásilek po celém území ČR, dále poskytuje služby doručování firmám tzv. sběrné pošty Mediapost, ranní doručování periodického tisku Mediapress, neadresné doručování reklamních a informačních tiskovin Mediamail, hromadné podání adresných a neadresných zásilek Medialog a kurýrní služby Mediakurýr. Společnost I. D. Marketing CR, s. r. o. je druhým největším alternativním poštovním operátorem v České republice. Mezi jeho portfolio služeb patří především neadresné doručování. V adresném doručování zaznamenává v posledních letech výrazně rostoucí tendenci. Společnosti Mediaservis a I. D. Marketing CR, s. r. o. v současné době pokrývají jen marginální část povinných služeb, k jejichž poskytování je zákonně vázaná Česká pošta. Nelze proto předpokládat, že by se v případě ukončení povinnosti USO Česká pošta rozhodla poskytovat své služby ve stejném rozsahu, způsobu a kvalitě, jako Mediaservis a I. D. Marketing CR, s. r. o., proto by definice takověho to alternativního scénáře byla téměř bezpředmětná. Další možnou konkurencí ČP může být ze strany PPL CZ, s. r. o. a firma DHL Express (Czech Republic) s.r.o. Tyto firmy se specializují na oblast expresní balíkové přepravy. V této oblasti si tyto společnosti vydobyly vůdčí pozici na české poštovním trhu. Zdá se, že tyto společnosti dokázaly zákazníkům nabídnout expresní služby přepravy balíků lepší kvality, než tradiční poskytovatel těchto služeb ČP. Standardní doručení po České republice je následující pracovní den. Tyto firmy představují pro Českou poštu konkurence především v oblasti posílání balíků. Není však vyloučeno, že po liberalizaci poštovního trhu své spektrum služeb nerozšíří. V oblasti doručování letáků a dále především neadresných zásilek působí na českém trhu mezi dalšími tyto společnosti: Rozlet servis, s.r.o. Tato společnost nabízí distribuce letáků, včetně tisku po celé České republice. Direct servis, s.r.o. Nabízí adresnou a neadresnou distribuce tiskovin a letáků. Tyto společnoste můžou představovat konkurenta pro Českou poštu v oblasti neadresné distribuce. Ani zde ale není vyloučenou, že tyto společnosti začnou po liberalizaci poštovního trhu nabízet i adresné rozesílání dopisů a dalších tiskovin. 37

6.3. Alternativní scénář definovaný dle interní strategie České pošty Další variantou, jak definovat parametry poskytování služeb za předpokladu alternativního scénáře, kdy Česká pošta nebude vázána povinností USO, je využít základní parametry interní strategie České pošty. Z těchto analýz vyplývá, že v případě neexistence povinnosti USO by Česká pošta měnila tři základní parametry doručování: Frekvence doručování Hustota podacích míst Ceny V následující tabulce jsou představeny klíčové změny mezi základním scénářem (tedy scénářem popisujícím stávající poskytování služeb České pošty) a alternativním scénářem (tedy situací, kdy by Českách pošta nebyla vystavena poskytovat služby pod USO). Tabulka 15: Definice alternativního scénáře dle strategie České pošty Hledisko Složka poskytování poštovních služeb - Základní scénář Produktové Obyčejné zásilky Zapsané zásilky Poštovní poukazy Doručování zásilek pro nevidomé zdarma Složka poskytování poštovních služeb Alternativní scénář dle České pošty Nabízené produkty by zůstaly poskytovány i bez povinnosti USO Zpoplatněné doručování zásilek pro nevidomé Časové Doručování dopisů a zásilek 5 dnů v týdnu Doručování dopisů a zásilek nižší počet dnů v týdnu Geografické Doručování dopisů a zásilek následující den po podání (D+1 s 94% pravděpodobností) Doručování zásilek a dopisů na území celého státu Doručování dopisů a zásilek v časovém horizontu D+1, D+2 dle času a místa dodání Doručování zásilek a dopisů na území celého státu, avšak s odlišnou frekvencí doručování Organizační Udržení kompletní sítě poboček Snížení počtu poboček Udržení kompletní sítě poštovních schránek Zachování počtu schránek, ale snížení frekvence jejich vybírání Cenové Ostatní Nákladově orientované ceny, včetně přiměřeného zisku, po celém území státu Vedení oddělené evidence nákladů a výnosů Zachování jednotných cen pro individuální podání, nastavení zónových cen u hromadného podání Vedení účetnictví beze změn / s minimálními změnami Statistika Vykazování statistiky beze změn / s minimálními změnami Informační povinnost vůči ČTÚ a Ukončení informační povinnosti vůči ČTÚ a zákazníkům zákazníkům Zdroj: Zpracováno dle možné strategie České pošty následující po liberalizaci trhu V případě, že by Česká pošta nebyla vázána povinností USO, změnila by způsob poskytování služeb následujícím způsobem: Produktové hledisko Česká pošta nepředpokládá, že by přestala nabízet poštovní produkty, které jí v současné době nařizuje zákon, tj. i nadále by nabízela doručování obyčejných zásilek, zapsaných zásilek a poštovních poukázek. Změnil by se však způsob doručování těchto zásilek tj. Česká pošta by např. omezila doručování některých zásilek až na danou adresu (šlo by především o málo zalidněné a hůře dostupné lokality). 38

Pouze zásilky pro nevidomé, které jsou dle současného znění zákona poskytovány bezplatně a jsou tak pro Českou poštu kompletně nerentabilní, by nadále za stávajících podmínek poskytovány nebyly. Časové hledisko V případě alternativního scénáře by Česká pošta změnila způsob doručování poštovních zásilek z pohledu intenzity a frekvence. Dle současných požadavků regulátora musí Česká pošta doručit 94 % zásilek spadajících pod základní službu druhý den po podání (tzv. D+1), což ji mimo jiné determinuje doručovat zásilky každý pracovní den. V případě, že by tato povinnost neexistovala, rozdělila by Česká pošta území republiky dle objemu doručovaných zásilek na ty části, kam i nadále bude doručovat zásilky každý den (tj. druhý den po podání) a na ty lokality, kam nikoliv. Lokality, které dlouhodobě vykazují menší objemy dodání poštovních zásilek (např. menší obce a venkovské oblasti), by byly obsluhovány tři pracovní dny v týdnu a doba dodání se z D+1 prodlouží na D+2. Geografické hledisko Česká pošta by ani v případě alternativního scénáře nepřestala být celorepublikovým poskytovatelem poštovních služeb. Změnila by pouze frekvenci doručování na jednotlivé adresy dle průměrných dlouhodobých objem; doručování (více viz časové hledisko výše). Organizační hledisko Stávající síť poštovních poboček, jejichž počet se v roce 2011 pohyboval okolo 3 350, by nebyl v případě neexistence USO nadále udržitelný a je velmi pravděpodobné, že by došlo k jejich významné redukci. Zrušené pobočky pošty by částečně byly nahrazeny partnerskými sítěmi, kterých by se využívalo při dodání nedoručených nebo nedoručitelných zásilek. Cenové hledisko Česká pošta nepředpokládá, že by diferencovala cenu za individuální podání dle parametrů doručování (čas, lokalita). V případě hromadného podání by Česká pošta aplikovala přístup tzv. zónové ceny, tedy že by poplatek za doručení hromadné zásilky odlišila dle místa dodání zásilky. Česká pošta dle stávajících analýz uvažuje o zavedení tří cenových zón, které by měly reflektovat nákladnost doručování zásilek dle regionu doručování. Jiné Česká pošta nepředpokládá zásadní změny při vedení účetnictví či statistik poskytování poštovních služeb. V případě neexistence povinnosti USO by Česká pošta ztratila oznamovací povinnost regulátorovi, což ji ve výsledků nepřinese primárně ušetřené náklady, ale především flexibilitu reagovat na aktuální situaci na trhu. 6.4. Definice alternativního scénáře pro Českou poštu v případě úplné liberalizace trhu V případě neexistence povinnosti poskytovat univerzální poštovní službu může by mohla Česká pošta přistoupit k řadě scénářů, které by lépe odpovídaly aktuální poptávce na trhu, rozšíření konkurence v poštovním sektoru i interním strategiím a cílům tržně hospodařícího subjektu. Ačkoliv bez hlubší kalkulace nelze říci, zda USO přináší nebo nepřináší České poště nepřiměřenou refundovatelnou zátěž, je velmi pravděpodobné, že by Česká pošta v případě uvolnění podmínek na trhu změnila následující parametry svého doručování: Frekvence doručování Hustota podacích míst Cenu svých produktů Tyto parametry poštovních služeb představují zátěž nejenom pro Českou poštu, ale rovněž jsou to nejčastější parametry, které byly analyzovány v rámci alternativních scénářů poštovního doručování v zahraničí. Určit směr a velikost změny těchto paramterů bude součástí dalších analýz metody výpočtu čistých nákladů univerzální služby. 39

7. Metodika stanovení odpovídajících nákladů a výnosů Aplikace základních principů teoretické metody kalkulace čistých nákladů USO s názvem Profitability Costs na základě odvozené alternativní praktické metody Commercial Approach na podmínky českého poštovního trhu vyžaduje tři základní kroky: Definice základního scénáře Definice alternativního scénáře Kalkulace čistých nákladů univerzální služby 7.1. Základní scénář poštovního doručování v České republice Základní scénář vypovídá o stávajících charakteristikách doručování České pošty v případě, že by poskytovala svoje služby na zcela liberalizovaném trhu. S ohledem na uvedení Třetí poštovní směrnice do české legislativy k 1. lednu 2013 budeme právě tento den považovat za rozhodný okamžik základního scénáře poštovního doručování. Návrh zákona o poštovních službách definuje základní složky univerzální služby, které bude Česká pošta pod povinností USO poskytovat. Způsob poskytování těchto služeb je dále podrobně rozebrán v prováděcím právním předpisu tohoto zákona. 29 Stanovení základního scénáře znamená určení nákladových a výnosových položek za jednotlivé složky základní služby České pošty platné pro rok 2013 s přihlédnutím k faktoru úplné liberalizace trhu. V České republice má Česká pošta jako jediný stávající držitel poštovní licence monopol na doručování listovních psaní do hmotnosti 50g a ceny 18 Kč (viz tzv. vyhrazená služba). Pokud bychom tedy chtěli přesně definovat základní scénář univerzální služby pro Českou poštu, budeme muset určit náklady a výnosy z poskytování základních poštovních služeb v roce 2013 za předpokladu, že i k doručování listovních psaní do hmotnosti 50g a ceny 18 Kč dochází v tržním prostředí. Klíčové kroky definování základního scénáře budou obsahovat: Prognózu nákladů a výnosů České pošty do roku 2013 pro jednotlivé složky základní služby Prognózu charakteristik poštovního trhu v roce 2013 s přihlédnutím na působení nejenom České pošty, ale i dalších poštovních operátorů Prognózu dopadu ukončení monopolního prostředí České pošty v doručování listovních zásilek do hmotnosti 50g a ceny 18 Kč na zákazníky České pošty a ostatní poskytované služby České pošty 7.2. Alternativní scénář poštovního doručování v České republice Již dříve v této zprávě jsme diskutovali různé možnosti nastavení alternativních scénářů poskytování poštovních služeb. Inspiraci lze hledat nejenom v zahraničí, ale i u České pošty samotné, jaké složky základní služby pro ní představují zátěž a jejichž rozsah, způsob a cenu poskytování by v případě neexistence povinnosti USO změnila. V tomto případě jde však pouze o inspiraci, protože detailní analýza jednoltivých složek základní služby musí předcházet samotné definici alternativního scénáře poštovního doručování. Dánská společnost Copenhagen Economics definovala 5 základních otázek, na základě kterých je možné určit, zda daná složka univerzální služby představuje pro PO nepřiměřenou zátěž či nikoliv. Z tohoto důvodů představuje další krok výpočtu čistých nákladů univerzální služby konfrontaci zmíněných pěti otázek se složkami univerzální služby, které jsou pro případ České republiky definovány zákonem o poštovních službách a jeho prováděcím právním předpisem. Pro lepší přehlednost uvádíme klíčové paramtery (otázky) vypovídající o zátěži poskytovat USO i v této části zprávy: 29 Prováděcí právní předpis nebyl v době vzniku tohoto dokumentu k dispozici. Technické parametry doručování byly převzaty z Poštovního věstníku 13/2008. 40

Poskytuje Česká pošta služby vyšší kvality, než jsou stanoveny požadavky na základní službu? Poskytují konkurenti České pošty (viz např. Mediaservis, Marketing CR, s. r. o., nebo další operátoři v oblasti neadresné distribuce) služby vyšší kvality, než se požaduje od PO s povinnosti zajistit základní poštovní službu. Je daná služba poskytována poštovními operátory v jiných zemích, ačkoliv požadavky na USO jsou nižší? Kterým omezením vyplývajícím z otevřené tržní soutěže na poštovním trhu bude Česká pošta v každém případě podléhat? Jaké jsou výhody a nevýhody poskytování dané služby? Na základě odpovědí na tyto otázky jsme schopni identifikovat ty základní služby, jejichž poskytování lze oprávněně považovat za nepřiměřeně nákladně a které lze využít pro výpočet čistých nákladů univerzální služby. 7.3. Výpočet inkrementálních nákladů a výnosů českého poštovního operátora Inkrementální náklad je definovaný jako rozdíl nákladů na poskytování základní poštovní služby s povinnosti USO a nákladů, jaké by poštovní operátor vykazoval, pokud by poštovní služby poskytoval bez povinnosti USO. Dle předchozí analýzy jednotlivých složek univerzální služby budou identifikovány ty oblasti poštovních služeb, které by Česká pošta poskytovala jiným způsobem (region, frekvence, cena), než jakým je poskytuje v současné době resp. v době platnosti základního scénáře USO. Základní kroky pro výpočet inkrementálních nákladů plynoucích z USO jsou: Nákladové ocenění vybraných služeb, jejichž poskytování by se v případě neexistence USO změnilo, definovaných v základním scénáři poskytování poštovních služeb. Definice způsobu alternativního poskytování poštovních služeb, jejichž parametry poskytování by se v případě neexistence USO změnilo (tedy jakým způsobem by Česká pošta v případě neexistence povinnosti USO tyto služby poskytovala). Detailní konfrontace jednotlivých parametrů doručování, u nichž by Česká pošta změnila způsob poskytování, s pěti klíčovými indikátory identifikace zátěže plynoucí z poskytování univerzální služby. Nákladové ocenění alternativního poskytování vybraných základních služeb. Kalkulace zvýšených nákladů na poskytování jiných složek základní služby způsobených změnou způsobu doručování vybraných složek základní služby. Výpočet rozdílu nákladů na poskytování poštovních služeb v případě základního a alternativního scénáře pro Českou poštu. Formálně můžeme popsat výpočet inkrementálních nákladů jako: IC(X)= C USO - C NO-USO, kde X jsou služby, které budou poštovním operátorem poskytovány jen pokud bude mít povinnost tyto služby poskytovat (tedy např. poskytování poštovních služeb pro nevidomé); C USO jsou náklady poskytování služeb při základním scénáři a C NO-USO jsou náklady PO v případě alternativního scénáře. Inkrementální výnosy univerzální služby jsou takové výnosy, které Česká pošta generuje z důvodů samotného poskytování univerzální služby. Inkrementální výnosy lze rozdělit na dvě kategorie dle materiality. První kategorie výnosů je finančně ocenitelná a patří do ní: Ztráta výnosů České pošty způsobená změnou způsobu doručování (primárně frekvencí) vybraných složek základní služby. Ztráta výnosů České pošty způsobená rezignací poptávky klienta po službách daného operátora. Růst výnosů České pošty způsobený změnou způsobu doručování (primárně ceny) vybraných složek základní služby. Růst výnosů z jiných druhů služeb způsobený migrací klientů z nevýnosných služeb. 41

Formálně můžeme inkrementální výnosy při USO: IR(X)=R USO - R NO-USO, kde kde X jsou dodatečné služby, které budou poštovním operátorem poskytovány jen pokud bude mít povinnost tyto služby poskytovat (např. dodání poštovních zásilek D+1); XUSO jsou výnosy z poskytování služeb při základním scénáři a NO-USO jsou výnosy PO v případě alternativního scénáře. Druhá skupina inkrementálních výnosů jsou takové výnosy, které je jen velice obtížné finančně ocenit, ačkoliv jejich přínos pro vybraného poštovního operátora je nezanedbatelný. Jde např. o: Povědomí o značce Všudypřítomnost Právo emitovat poštovní známky Daňové zvýhodnění Součtem kvantifikovatelných inkrementálních nákladů a výnosů jsme schopni vyčíslit čisté náklady univerzální služby a určit jejich podíl na celkových nákladech poštovního operátora. Dle novely poštovního zákona lze za nespravedlivou zátěž považovat čisté náklady, jejichž poměrná výše přesáhne 1 % celkových nákladů držitele poštovní licence za dané zúčtovací období. Z praxe ze zahraničí však víme, že celková výše čistých nákladů obvykle nepřesáhne 5 % celkových nákladů a že až na výjimky (např. Finsko) nebývá obvykle držiteli poštovní licence refundována. 42

8. Zkratky ARCEP - Regulátor poštovního trhu ve Francii (L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes) ACS Metoda pro výpočet nákladů na USO založená na tzv. Alternativní komerční strategii (z anglického výrazu Alternative Commercial Strategy) B2B - Z anglického výrazu Business to business B2C - z anglického výrazu Business to customer BIPT - Belgický institut pro poštovní služby a komunikace (Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie) C - náklady (z anglického výrazu cost ) CERP - Evropský výbor pro regulaci poštovního sektoru (European Committee for Postal Regulation) ČR - Česká republika ČP - Česká pošta, s. p. ČTÚ - Český telekomunikační úřad DKK - Dánská koruna HDP - hrubý domácí produkt EP - Entry pricing IC - inkrementální náklady (z anglického výrazu incremental costs ) IR - inkrementální výnosy (z anglického výrazu incremental revenue ) MPO - Ministerstvo průmyslu a obchodu NAC - Net Avoidable Cost NRA Národní regulační orgán PC - Profitability cost PO - poštovní operátor R - výnosy (z anlického výrazu revenue ) US - Univerzální služba USD - Americký dolar USA - Spojené státy americké USO - povinnost poskytovat univerzální službu (z anglického výrazu universal service obligation ) USP - Poštovní operátor podléhající povinnosti poskytovat základní služby (z anglického výrazu universal service provider ) USPS - Poštovní operátor poskytující základní služby v USA (z originálu The United States Postal Service) 43

9. Zdroje dat Legislativa Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne ze dne 20. února 2008. Zákon č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů ze dne 18. ledna 2000 Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů ve znění pozdějších předpisů, schválený vládou dne 2. listopadu 2011 Důvodová zpráva k návrhu zákona o poštovních službách, Ministerstvo průmyslu a obchodu, dostupné na: www.smocr.cz/getfile.aspx?itemid=430732 Zákon o poskytování poštovních služeb v Dánsku z roku 2004: BEK No. 1313 of 14 /12/ 2004, Executive Order on the Provision of Postal Services and Postal Distribution Zákon o poskytování poštovních služeb ve Francii z roku 2011, Code des Postes set des Communications Electroniques, dostupné na: http://www.legifrance.gouv.fr/affichcode.do?cidtexte=legitext000006070987 Zákon o poštovních službách ve Velké Británii z roku 2000, dostupné na: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/26/contents Zákon z 21. března 1991 regulujícím rozsah univerzálních služeb v Belgii, aktuální znění dostupné na: http://www.bipt.be/showdoc.aspx?objectid=362&lang=en Zákon z 21. března 1991 o reformě některých veřejných hospodářských společností s pozdějšími změnami Zákon o poštovním právu v Polsku ze dne 12. června 2003, dostupné na: http://isap.sejm.gov.pl/detailsservlet?id=wdu20081891159 Zákon Spojených států (39. část), 39 CFR Chapter I United States Postal Service, dostupné na: http://www.law.cornell.edu/cfr/text/39 Studie CIA World Factbook (2011), dostupné na: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/ CERP (2008) Guidelines for Calculating the Net Cost of the Universal Service Obligations, dostupné na: http://www.cept.org/files/1049/documents/list%20of%20documents%20(history)/guidelines%20calculati on%20net%20costs%20uso.pdf. Copenhagen Economics (2008) What is the cost of Post Danmark s universal service obligation?, dokument dostupný na: http://www.copenhageneconomics.com/news/newsarchive.aspx?m=news&pid=246&newsid=109 Copenhagen Economics (2010) Main developments in the postal sector (2008 2010), dokument dostupný na: http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2010-main-developments_en.pdf ECORYS (2008) Main developments in the postal sector (2006-2008), dokument dostupný na: http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2008-ecorys-final_en.pdf ERGP (2011) Draft ERGP Report on Net Cost Calculation and Evaluation of a Reference Scenario, doptupné na: http://ec.europa.eu/internal_market/ergp/docs/documentation/ergp-11-17_en.pdf Frontier Economics (2008) Net costs of elements of the universal service, dokument dostupný na: http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/post/1579.pdf Frontier Economics (2011) The net cost of elements of the universal service an update, dokument dostupný na: http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/post/1805.pdf George Maison University, School of Public Policy (2008), Study on Universal Postal Service and the Postal Monopoly, Appendix F, dokument dostupný na: http://www.prc.gov/prc- DOCS/library/USO%20Appendices/Appendix%20F%20Section%201.pdf. 44

Helmut M. Dietl, Andreas Grütter, Martin Lutzenberger, University of Zurich, Methods of Estimating the Cost of the Universal Service Obligation, dokument dostupný na: http://www.cept.org/files/1049/documents/list%20of%20documents%20(history)/guidelines%20calculati on%20net%20costs%20uso.pdf IBM (2008) Quantitative analysis of the universal service obligation, dokument dostupný na: http://www.usps.com/postallaw/_pdf/ibmreport.pdf KPMG (2009) Analyse de la méthode de calcul des coûts du service universel, dokument dostupný na: http://www.bipt.be/showdoc.aspx?levelid=594&objectid=3049&lang=en London Economics (2002): Benefits of Universal Services Provision to Consignia, Report for Postwatch, London, dokument dostupný na: http://www.londecon.co.uk/publications/uso.pdf NERA (1998) Costing and financing of universal service obligations in the postal sector in the European Union, dokument dostupný na: http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/1998-nera_en.pdf Postcomm (2001) An assessment of the costs and benefits of Consignia s current Universal Service Provision, dokument dostupný na: http://www.psc.gov.uk/postcomm/live/policy-andconsultations/consultations/universal-service--cost-and-benefit/cost_benefit_decision_document.pdf\ Posten Norden (2010) Annual Report and Sustainability Report, dokument dostupný na: http://www.postnord.com/pagefiles/15162/posten_norden_%c3%85rsredovisning_2010_web_eng.pdf United Nation World Population Prospect, dostupné na: http://www.census.gov/compendia/statab/cats/transportation/us_postal_service.html U.S. CENSUS Bureau (2011), dostupné na: http://www.census.gov/compendia/statab/cats/transportation/us_postal_service.html Weseth Tarjei (2010), Calculation and Compensation of USO Net Costs in Norway, 12th Konigswinter Seminar on Postal Economics 45

10.Přílohy Definice základních služeb dle české legislativy Dle 2a navrhované novely zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů základní služby zahrnují: službu dodání poštovních zásilek do 2 kg, službu dodání poštovních balíků do 10 kg, službu dodání peněžní částky poštovním poukazem, službu doporučených zásilek, kterou se rozumí služba poskytující záruku náhrady škody v paušální výši pro případ ztráty, poškození nebo úbytku obsahu poštovní zásilky a dávající odesílateli důkaz o poštovním podání poštovní zásilky a případně na jeho žádost důkaz o jejím dodání adresátovi, službu cenných zásilek, kterou se rozumí služba poskytující záruku náhrady škody pro případ ztráty, poškození nebo úbytku obsahu poštovní zásilky, a to až do výše odesílatelem udané hodnoty obsahu poštovní zásilky, službu dodání poštovních zásilek do 7 kg pro nevidomé osoby, služby, které musí být zajištěny na základě závazků vyplývajících z členství České republiky ve Světové poštovní unii. Základní služby musí být poskytovány: trvale na celém území České republiky, ve stanovené kvalitě, která je v souladu s potřebami veřejnosti, za dostupné ceny umožňující využívání základních služeb v rozsahu odpovídajícím běžné potřebě fyzických osob, každý pracovní den a musí umožnit komukoliv v těchto dnech nejméně jedno poštovní podání a dále alespoň jedno dodání na adresu každé fyzické nebo právnické osoby, nebo v případech stanovených prováděcím právním předpisem podle odstavce 3 jedno dodání do vhodného zařízení nebo dodací schrány, způsobem, který odpovídá požadavkům úředního doručování písemností podle jiného právního předpisu. Další omezení vyplývající z poskytování základní služby jsou stanovené prováděcím předpisem. Dle 2a (3) prováděcí právní předpis stanoví podrobnou specifikaci jednotlivých základních služeb a dále stanoví podle odstavce 2 způsob poskytování a zajišťování základních služeb tak, aby byl plněn v kvalitě, jež je ve veřejném zájmu nezbytná (dále jen základní kvalitativní požadavky ). Základní kvalitativní požadavky se týkají zejména: rychlosti, spolehlivosti a pravidelnosti základních služeb, dostatečné hustoty obslužných míst zajišťujících poštovní podání, otevírací doby provozoven, rozměrů poštovních zásilek, jejichž prostřednictvím se zejména vymezí poštovní balík od ostatních poštovních zásilek. Každý tento aspekt základní služby je potřeba podrobit detailní analýze a určit alternativní scénář, tedy to, jak by se PO zachoval, pokud by neměl povinnost tyto služby ve stanoveném způsobu poskytovat. 46

Commercial approach Tato metoda byla vyvinuta nezávislou poradenskou společností Copenhagen Economics jako praktická a proveditelná metoda pro výpočet čistých nákladů na USO, která je v souladu s Třetí poštovní směrnicí. Tato metoda je doporučována Evropským výborem pro regulaci poštovního sektoru (European Committee for Postal Regulation, CERP). CERP ve své studii Guidelines for calculating the Net Cost of the Universal Service Obligations (2008) doporučuje členským státům EU metodu Commercial Approach jako správnou metodu pro výpočet čistých nákladů na USO. 30 Prakticky se jedná o implementaci teoretické metody PC v praxi, která se skládá se z následujících kroků a aktivit: První krok: Identifikace těch služeb, které by PO neposkytoval, pokud by neměl povinnost poskytovat USO Identifikace omezení, které vyplývají z povinnosti poskytovat USO Formulace základního a alternativního scénáře poštovních služeb V prvním kroku této metody je potřeba si odpovědět na otázku, které ze služeb definované v zákoně jako základní služby by poštovní operátor neposkytoval za předpokladu, že by neměl povinnost USO. Základním pilířem je tedy stanovení, jakým způsobem by se změnila tržní strategie PO, pokud by nepodléhal USO. Změna v tržní strategii může být například chápána tak, že se poštovní operátor rozhodne snížit frekvenci doručování z pěti dní v týdnu na tři dny v týdnu na venkově, kde je objem doručovaných zásilek podstatně nižší než ve městech. V dalším kroku dle metody Commercial approach dochází k systematické analýze jednotlivých požadavků na základní službu a analýze, zda pro jejího poskytovatele tyto požadavky vytvářejí omezení v obchodní strategii. Pokud požadavek na základní službu neomezuje jejího poskytovatele, nepředstavuje povinnost zajistit základní službu dodatečnou zátěž pro určeného poskytovatele. Identifikace omezení, které vyplývají z povinnosti poskytovat USO Copenhagen Economics navrhuje pět dílčích analýz pro identifikaci omezení vyplývajících z poskytování jednotlivých služeb patřících pod základní služby. Jde vlastně o zodpovězení následujících základních otázek pro každý element základní služby: Poskytuje daný poštovní operátor služby vyšší kvality, než jsou stanoveny požadavky na základní službu? Poskytují konkurenti služby vyšší kvality, než se požaduje od PO s povinnosti zajistit základní poštovní službu. Je daná služba poskytována poštovními operátory v jiných zemích, ačkoliv požadavky na USO jsou nižší? Kterým omezením vyplývajícím z otevřené tržní soutěže na poštovním trhu bude PO v každém případě podléhat? Jaké jsou výhody a nevýhody poskytování dané služby? Formulovat základní scénář Základní scénář v praxi vypovídá o stávající situaci PO, který podléhá povinnosti USO v plně liberalizovaném trhu. Pokud charakteristiky trhu při definici základního scénáře neodpovídají charakteristikám čistě tržního prostředí bez prvků monopolizmu, je nutné bilanci PO s povinností USO v monopolním prostředí přizpůsobit situaci PO, pokud by stejné spektrum služeb poskytoval v plně liberalizovaném trhu. Formulovat alternativní strategii 30 Main Developments in Postal Sector (2008 2010), Copenhagen Economics, Final Report, November 2010 47

Formulace alternativní strategie pro PO s USO v podstatě znamená odpovědět si na otázku, které ze služeb definovaných v zákoně jako základní služby by daný PO neposkytoval v plně konkurenčním prostředí za předpokladu, že by neměl povinnost USO. Vymezení těch služeb, které by PO při neexistenci USO neposkytoval, závisí na charakteristikách poštovního trhu v každé zemi. Například v Dánsku, po detailní analýze a zohlednění výše zmíněných otázek, Copenhagen Economics došla k závěru, že pokud by Post Danmark (dánský PO s USO) nepodléhala povinnosti poskytovat základní služby, pravděpodobně by snížila frekvenci doručování ze šesti dní na pět dní a dále by zpoplatnila služby pro nevidomé osoby, které musí jako poskytovatel základní služby poskytovat bez poplatku. Veškeré ostatní prvky základní služby dle Copenhagen Economics nevytvářejí omezení pro Post Danmark. Ty služby, které by PO na konkurenčním trhu neposkytoval, vytvářejí základ pro výpočet nákladů poskytování univerzální služby. Druhý krok: Odhadnout výši inkrementálních nákladů V této části analýzy se vypočítají náklady na ty služby, které by byly PO poskytovány jenom v případě zákonné povinnosti tyto služby poskytovat. Dle terminologie PC metody tyto náklady nazýváme inkrementálními náklady. Základem pro výpočet inkrementálních nákladů jsou služby poskytované PO bez USO. Otázkou pak je, o kolik se zvýší náklady PO v případě, že do výpočtu celkových nákladů budou zahrnuty i ty služby, které PO poskytuje jen z povinnosti tyto služby poskytovat. Výpočet inkrementálních nákladů je obdobný výpočtu nákladů podle metody NAC. Třetí krok: Výpočet inkrementálních výnosů Třetím krokem je výpočet inkrementálních výnosů těch služeb, které jsou poskytovány jen při existenci povinnosti USO, tj. výpočet změny zisku PO (nárůstu / poklesu) v případě, že finančně nevýhodné služby USO nebudou poskytovány. Výpočet těchto inkrementálních výnosů můžeme rozdělit do dvou částí: výnosy vyplývající z cenového efektu a výnosy plynoucí ze změny posyktovaného objemu (množství) služeb. Cenový efekt Cenový efekt vyplývá z faktu, že poskytovatel univerzální služby musí tyto služby poskytovat jednotně na celém území, tedy i v místech s malou poptávkou. Tato místa jsou ale zákonitě spojena s relativně vysokými náklady. Konkurenti se proto zaměří jen na oblasti, kde jsou náklady relativně nižší a můžou tak zákazníkům oproti poskytovateli USO nabídnou výhodnější ceny. Stanovení jednotné ceny pro určité služby pak znamená, že poskytovatel příliš zpoplatňuje zákazníky v nízko nákladových oblastech (obecně ve městech) a naopak málo zákazníky v těch oblastech, kde jsou relativně vyšší náklady (např. na venkově). Cenový efekt dále vyplývá z faktu, že snížení spektra služeb poskytovaných poštovním operátorem může snížit poptávku, a tedy ceny pro ty služby, které by byly poskytovány při neexistenci USO. Copenhagen economics ale obhajuje názor, že celkový cenový efekt je pravděpodobně malý, protože Třetí poštovní směrnice umožňuje diferenciaci v cenách u hromadných podání, a tedy riziko tzv. vyzobávání hrozinek je omezené. Efekt množství Efekt množství pak závisí na substituci mezi službami, které budou poskytovány PO jen za předpokladu povinnosti tyto služby poskytovat a službami, které by byly PO poskytovány i bez povinnosti tyto služby poskytovat. Pokud jsou tyto služby zákazníkem vnímány jako blízké substituty, efekt množství bude malý, protože většina poptávky by se přesunula k dalším službám. V případě, že se ale jedná o komplementy, efekt množství bude významný, protože by došlo ke snížení poptávky po službách poskytovaných PO při neexistenci USO. Základem pro výpočet efektu množství je tedy určení stupně substituce mezi službami poskytovanými PO jen za předpokladu USO a těmi službami, které by byly poskytovány bez ohledu na existenci USO. Z analýzy, kterou provedla Copenhagen Economics na datech dánského poštovního trhu vyplývá, že je velmi nepravděpodobné, že by PO razantním způsobem snížil spektrum poskytovaných služeb, pokud by povinnost USO neexistovala. 48

Ernst & Young Audit Daně Transakce Poradenství www.ey.com 2011 EYGM Limited. Všechna práva vyhrazena. 49