KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ V Bruselu dne 15.11.2007 SEK(2007) 1497 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o kodexu chování pro používání počítačových rezervačních systémů SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2007) 709 final SEK(2007) 1496} CS CS
1. ÚVOD Tento dokument je shrnutím zprávy o posouzení dopadů, která popisuje problémy současného právního rámce pro používání počítačových rezervačních systémů v odvětví letecké dopravy a analyzuje různé možné varianty jejich řešení. Počítačové rezervační systémy poskytují předplatitelům bezprostředně aktuální informace o dostupných službách letecké dopravy a jejich cenách. Umožňují cestovním kancelářím, ať provozují činnost jako kamenné obchody nebo pouze na internetu, provádět pro klienty okamžité potvrzené rezervace. Na evropském trhu v současnosti aktivně působí čtyři hlavní poskytovatelé počítačových rezervačních systémů: Amadeus, Sabre, Galileo a Worldspan (poslední dva právě procházejí fúzí). 2. NAŘÍZENÍ Č. 2299/89 A MĚNÍCÍ SE SITUACE NA TRHU Kodex chování pro používání počítačových rezervačních systémů (dále jen kodex chování ) byl poprvé zaveden v roce 1989 přijetím nařízení č. 2299/89. Tehdy se převážná většina rezervací letenek prováděla přes počítačové rezervační systémy. V letecké dopravě byli spotřebitelé v podstatě odkázáni na jeden jediný informační a distribuční prostředek, a to ten, který představovaly počítačové rezervační systémy a cestovní kanceláře. Navíc většinu počítačových rezervačních systémů vlastnily a kontrolovaly letecké společnosti. Za těchto okolností vzniklo specifické riziko zneužití postavení na trhu, kterému nemohla dostatečně bránit obecná pravidla hospodářské soutěže, a bylo tedy nutné přijmout konkrétní ad hoc pravidla ve formě kodexu chování. Vzhledem ke složitosti a nadnárodní povaze služeb poskytovaných počítačovými rezervačními systémy a vzhledem k jejich přispění k jednotnému leteckému trhu přináší právní úprava na úrovni EU tomuto odvětví významnou hodnotu. Změny technologických a ekonomických aspektů počítačových rezervačních systémů postupně mění hlavní znaky konkurenčního prostředí, pro které byl kodex chování určen. Za prvé, mnoho leteckých společností své počítačové rezervační systémy prodalo. Tři ze čtyř počítačových rezervačních systémů (Galileo, Worldspan a Sabre) již nejsou ve vlastnictví žádné letecké společnosti, přičemž v systému Amadeus drží tři letecké společnosti pouze menšinové podíly. Za druhé, díky rozvoji alternativních prostředků distribuce, jako jsou internetové stránky leteckých společností nebo jejich klientská telefonní centra, mají dnes spotřebitelé přístup k četným informačním a rezervačním prostředkům pro služby letecké dopravy. Zhruba 40 % všech letenek se v EU rezervuje přes alternativní prostředky a zhruba 60 % přes cestovní kanceláře a počítačové rezervační systémy. Kodex chování stále méně odpovídá novým podmínkám na trhu a zapříčiňuje ekonomickou neefektivnost: ustanovení kodexu zvyšují náklady služeb počítačových rezervačních systémů (ty představují v průměru 10 EUR na zpáteční letenku) a omezují pružnost a přizpůsobivost služeb počítačových rezervačních systémů specifickým potřebám leteckých společností a cestovních kanceláří. Nejdůležitější však je, že požadavek na nediskriminační přístup u rezervačních poplatků brání cenové konkurenci a zákaz poskytovat počítačovým rezervačním systémům rozdílné informace výrazně omezuje svobodu leteckých společností při vyjednávání podmínek. Z toho vyplývající CS 2 CS
nedostatek konkurence vede k vyšším rezervačním poplatkům placeným počítačovým rezervačním systémům a vytváří systém ekonomických zisků pro počítačové rezervační systémy a cestovní kanceláře na úkor leteckých společností a cestujících. Jelikož jsou rezervační poplatky vyšší, než je nutné, letecké společnosti mají tendenci prodávat stále větší počet letenek přes alternativní prostředky distribuce, např. přes vlastní internetové stránky, které jsou méně nákladné a z technického hlediska flexibilnější. Mnoho nízkonákladových leteckých společností služby počítačových rezervačních systémů nevyužívá vůbec, a proto je mnoho cestovních kanceláří ani nezahrnuje do své nabídky. Jelikož navíc trhy s počítačovými rezervačními systémy v ostatních částech světa byly deregulovány, je nezbytné zajistit, aby si letecké společnosti a poskytovatelé počítačových rezervačních systémů uvnitř a mimo území EU konkurovali za stejných podmínek. 3. VEŘEJNÉ KONZULTACE V období od 23. února 2007 do 27. dubna 2007 proběhla otevřená konzultace na internetu. Za tímto účelem zveřejnily útvary Komise konzultační dokument se shrnutím posledního vývoje na trhu, který se vyznačuje zejména rozvojem alternativních distribučních prostředků, změnami ve struktuře vlastnictví a kontroly počítačových rezervačních systémů a liberalizací trhu ve Spojených státech. Dne 2. května 2007 byly zainteresované strany a jejich organizace pozvány na setkání v Bruselu, kde měly stručně představit své příspěvky. Komise obdržela 48 příspěvků od jednotlivých subjektů nebo jejich zastupujících organizací, a to z řad leteckých dopravců, poskytovatelů počítačových rezervačních systémů a IT služeb, spotřebitelů/cestujících, cestovních kanceláří a provozovatelů železniční dopravy. Konzultační dokument, shrnutí příspěvků a jednotlivé příspěvky (nedůvěrné verze) jsou k dispozici na této internetové stránce Komise: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/consultation/2007_04_27_en.htm. Veřejné konzultace ukázaly, že většina zainteresovaných subjektů dává přednost revizi kodexu chování tak, aby odpovídal současným podmínkám, avšak zároveň zachoval hlavní ustanovení zaručující poskytování neutrálních informací předplatitelům a ochranná opatření proti možnému zneužití postavení na trhu v případě úzkého propojení mezi leteckými dopravci a poskytovateli počítačových rezervačních systémů. 4. MOŽNÉ VARIANTY V tomto posouzení dopadů byly srovnávány dvě varianty revize částečná a úplná deregulace oproti výchozímu bodu, kterým je současný stav. První varianta částečná deregulace byla dále rozdělena do tří podvariant, které se liší podle ochranných opatření pro případ úzkého propojení leteckých společností a počítačových rezervačních CS 3 CS
systémů. Cílem všech variant je rozšířit prostor pro konkurenci na trhu počítačových rezervačních systémů: Varianta 0: současný stav Varianta 1: částečná deregulace Varianta 1a: částečná deregulace s oddělením kontrolních struktur leteckých společností a počítačových rezervačních systémů. Tato varianta nedovoluje leteckým společnostem vykonávat kontrolu nad poskytovateli počítačových rezervačních systémů a naopak; Varianta 1b: částečná deregulace se zvláštní úpravou vztahující se na mateřské dopravce počítačových rezervačních systémů. Tato varianta by zachovala povinnost mateřských dopravců účastnit se za stejných podmínek v jiných než vlastních počítačových rezervačních systémech a zákaz uplatňovat pobídky nebo odrazující opatření vůči cestovním kancelářím za používání určitého počítačového rezervačního systému; Varianta 1c: částečná deregulace bez zvláštní úpravy pro mateřské dopravce počítačových rezervačních systémů; Varianta 2: úplná deregulace (zrušení kodexu chování). 5. POROVNÁNÍ MOŽNÝCH VARIANT Zachování současného stavu bylo zamítnuto, protože omezení svobody určování cen a vyjednávání, které vyplývá ze stávajícího nařízení, má stále větší negativní dopady, zejména pokud jde o vysoké distribuční náklady. Tyto náklady nutí letecké společnosti směrovat prodej stále většího počtu letenek přes alternativní distribuční prostředky. Větší svoboda určování cen v souvislosti s rezervačními poplatky by posílila tržní pobídky na trhu počítačových rezervačních systémů, umožnila leteckým společnostem využít svou přirozenou vyjednávací sílu a donutila počítačové rezervační systémy k agresivnější soutěži o účast dopravců na základě ceny a kvality služeb. Při nižších rezervačních poplatcích letecké společnosti ochotně poskytnou více informací o tarifech cestovním kancelářím a umožní tak všem spotřebitelům včetně těch, kteří nemají přístup na internet volbu ze širší nabídky variant dopravních spojení. Úplná deregulace (varianta 2) však byla zamítnuta vzhledem k současnému stavu trhu. Mnoho firemních cestujících je nadále velmi závislých na jediném prostředku distribuce, který představují cestovní kanceláře a počítačové rezervační systémy. Totéž platí pro cestující v členských státech s nízkou mírou rozšíření internetu: přístup k internetu, který je nejdůležitějším alternativním distribučním prostředkem, má méně než polovina obyvatel EU. V tom se EU liší od situace pozorované v USA, kde má přístup k internetu 70 % obyvatelstva (s menšími rozdíly mezi jednotlivými státy než v EU) a kde je prodej přes internet jako alternativní prostředek k počítačovým rezervačním systémům více rozvinut. CS 4 CS
Za těchto okolností jsou rizika zneužití postavení na trhu větší než v jiných hospodářských odvětvích a pouze se spoléhat na obecná pravidla hospodářské soutěže by nestačilo, zejména v případě úzkého propojení mezi leteckými společnostmi a počítačovými rezervačními systémy. Navíc určité chování počítačových rezervačních systémů na trhu (např. jednostranné zobrazení) by poškodilo spotřebitele, i kdyby nebylo výsledkem zneužití postavení na trhu. Nařízení č. 2299/89 bylo určeno ke zrušení v rámci strategie Komise pro zjednodušení právního prostředí 1. Podle závěrů tohoto posouzení dopadů existuje prostor pro zjednodušení tohoto nařízení, avšak určité charakteristické rysy trhu vyžadují zachování pravidel specifických pro dané odvětví. Posouzení dopadů ukazuje, že varianta 1b nabízí nejpříznivější výsledky, pokud jde o zvýšení konkurence, ochranná opatření proti zneužití postavení na trhu, poskytování neutrálních, transparentních a úplných informací spotřebitelům a propagovaní železniční dopravy v zobrazeních počítačových rezervačních systémů. 6. DODATEČNÁ OPATŘENÍ U každé z uvažovaných variant byly řešeny tyto dodatečné otázky: (1) Pokud jde o definici mateřského dopravce, podle posouzení dopadů není nutná změna. (2) Posouzení dopadů prosazuje zjednodušení pravidel pro základní zobrazení při současném zachování ochranných opatření, která zajistí neutrální zobrazení variant dopravního spojení. (3) V souladu s návrhem Komise na nařízení o společných pravidlech pro provozování služeb letecké dopravy ve Společenství (KOM(2006) 396), pokud prodejce systému řadí varianty dopravních spojení podle tarifů, tarify by měly být zobrazeny včetně všech příslušných daní a povinných poplatků placených leteckým společnostem. (4) Pokud jde o datové pásky s marketingovými informacemi (MIDT), neměla by se již sdělovat totožnost cestovní kanceláře. Není však nutné zachovávat zvláštní ustanovení pro skupinový nákup těchto datových souborů. (5) Ustanovení týkající se smluv mezi poskytovateli počítačových rezervačních systémů a předplatiteli: v kontextu částečné deregulace může být řada těchto pravidel zrušena nebo zjednodušena. Nicméně je třeba zachovat ochranná opatření proti nepřiměřeným podmínkám smluv, zejména pro menší cestovní kanceláře. 1 Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, Provádění lisabonského programu Společenství: Strategie pro zjednodušení právního prostředí (KOM(2005) 535, 25.10.2005, s. 15). CS 5 CS