Změny a perspektivy práce na bezpečnosti dopravy v Evropě Jacqueline Lacroix Role Evropské komise (dále jen Komise) jako motoru práce na bezpečnosti dopravy v EU se projevuje sledem programů bezpečnosti dopravy od roku 1993. Tyto programy naznačují, jak se vyvíjela a proměňovala politika dopravní bezpečnosti v EU. Spolupůsobení soukromých, případně neveřejných nositelů práce na úseku bezpečnosti dopravy a veřejných institucí dávají kromě toho nahlédnout do změn a do perspektiv této práce a politiky v současné době rozšířené Evropské unii. Úvod Práce na úseku bezpečnosti dopravy získává v EU od doby ratifikace Dohody o evropských společenstvech v roce 1993 (Maastrichtská smlouva) vysokou závažnost. Při změně článku 75 se výslovně ustanovilo, aby společná dopravní politika pamatovala na opatření ke zlepšení bezpečnosti dopravy. Přitom je třeba zachovávat princip subsidiarity (respektování pravomocí organizačně nižších úrovní), tzn. že Evropská společenství mají být činná pouze tam, kde mají kompetence v právním zákonodárství, popřípadě tehdy, když jednotlivé členské státy EU nejsou schopny řešit problémy. V tom případě mohou Evropská společenství zasáhnout a pomoci. V "Bílé knize o rozvoji společné dopravní politiky" se poprvé objevuje cíl zlepšení bezpečnosti dopravy. Neomezuje se pouze na dopravní sektor silnic, nýbrž zahrnuje všechny dopravce. Z dlouhodobého hlediska existuje snaha, aby si všichni občané EU mohli zvolit pro jimi určený účel co nejbezpečnější druh dopravy. Nositelé rozhodování musí být schopni své cíle, strategie a opatření vzájemně propojit a vytvořit tak způsob řešení, který vyžaduje vysoce komplexní dopravní systém. Integrovaný program bezpečnosti dopravy má v sobě schopnost vzájemně propojit a organizovat různé klíčové funkce jako např. techniku, výchovu a kontrolu. V dalších odstavcích budou představeny od roku 1993 vyvinuté a uplatňované programy bezpečnosti dopravy Komise při zohlednění jejich systematiky. První akční program ke zvýšení bezpečnosti dopravy 1993-1997 První akční program vznikl na základě výzvy Rady EU Komisi k předložení takového programu a na základě doporučení "skupiny na vysoké úrovni pro bezpečnost dopravy". Kompetence EU v oblasti bezpečnosti dopravy byly stanoveny a zachovány v těchto dalších akčních programech: - zákonodárná opatření, - studie a výzkumné aktivity, které mohou vést k dalším zákonodárným opatřením a - podpora takových opatření ze strany EU, pokud povedou k "přidané hodnotě" pro Společenství. Nutnost zesílené spolupráce v oblasti výzkumu byla příslušnými zařízeními pochopena. Již v roce 1991 bylo založeno Forum of European Road Safety Institutes - FERSI. První akční program posuzoval oblasti vozidlo - člověk - silnice spíše jednotlivě a tak byla příslušná opatření přidělována. Svazy, které mají co společného s bezpečností dopravy, byly pozvány ke konzultaci do Evropského parlamentu, aby zde vysvětlily svůj pohled na problémy bezpečnosti dopravy na silnici, neúčastnily se ale aktivně na tvorbě programů 1
činnosti. Vytvořily se předpoklady pro výměnu informací a zkušeností a mezitím byl umožněn vývoj a výstavba databanky CARE (Community Data Base on Road Accidents) a zřízen účet pro opatření na úseku bezpečnosti dopravy. Do této fáze spadá založení a výstavba rady European Transport Safety Council (ETSC), která pokládá za těžiště své činnosti poradenství a vypracovávání doporučení pro opatření v oblasti bezpečnosti dopravy, vycházející z poznatků výzkumu, které mohou být zahrnuty do politických rozhodovacích procesů. Vedle tohoto založení, které bylo vyvoláno Německou radou pro bezpečnost dopravy, Nizozemskou radou pro bezpečnost dopravy a britskou Parliamentary Advisory Council for Transport Safety, vznikla spojením vrcholových svazů silniční dopravy federace European Road Safety Federation (ERSF), kterou podpořila Komise při zakládání kampaní ke zvýšení citlivosti v oblasti bezpečnosti dopravy (mezitím byla tato federace zrušena - viz dále). Druhý akční program 1997-2001 Tento druhý program "Podpora bezpečnosti dopravy na silnicích v EU", který přijala Rada EU v roce 1997, sledoval společný záměr, při němž se faktor člověk pokládá za klíčový článek v systému vozidlo - člověk - silnice. Účinky opatření pro bezpečnost dopravy na celkový systém a jejich možné vedlejší důsledky bylo třeba důsledněji zohlednit. Jednotlivá opatření se proto přiřadila k oblastem "Sběr informací a jejich rozšiřování", "Zabránění nehodám" a "Zmírnění následků nehod" a opírají se o "Plán strategie pro opatření v oblasti bezpečnosti silniční dopravy pro EU", který v únoru 1997 zveřejnila rada ETSC. Jako nový strategický prvek zavedl druhý akční program do práce na bezpečnosti dopravy sociologicko-ekonomický rozměr, přičemž byly celkové náklady nehod v silničním provozu zhodnoceny k uvedené době na cca 145 mld. eur. Tyto sociologicko-ekonomické způsoby uvažování mají vést k ovlivňování politických rozhodnutí na úrovni EU a na národních a regionálních úrovních a k umožnění lepšího využití finančních prostředků. V dílčí zprávě "Priority bezpečnosti dopravy v EU" byl proto podniknut pokus seřadit na základě analýzy z většího počtu hledisek a výpočtu poměru náklady - užitek opatření druhého akčního programu do pořadí, které by odráželo důležitost, případně vliv jednotlivých opatření na zlepšení bezpečnosti silničního provozu. Tato analýza prokázala, že např. v roce 1997 do života uvedený program New Car Assessment Programme (EuroNCAP), který hodnotí vozidla s ohledem na bezpečnost, získal ze strany EU nejvyšší prioritu, a proto mohl být nadále podporován. Širšímu používání bezpečnostních pásů, zádržných systémů pro děti a přileb byla na úrovni EU přiznána rovněž nejvyšší priorita. Na národní a regionální úrovni byla, kromě jiného, věnována vysoká priorita opatřením pro uzpůsobení komunikací s ohledem na bezpečnost na nich. Celkový způsob řešení úkolů druhého akčního programu přispěl k rozvinutí velkého množství aktivit, které po přijetí nových nebo přepracovaných směrnic (např. tachografy, povolování jízd, výchova řidičů z povolání, bezpečnost v tunelech, pásy a zádržné systémy pro děti) sahají přes rozsáhlejší výzkumnou činnost a studie až k podpoře kampaní přesahujících hranice zemí (např. BOB - kampaň k zabránění jízd podnapilým mladým řidičům). Třetí akční program 2003-2010 Třetí akční program nenásledoval bezprostředně po druhém, daleko více se přiklonil k základní myšlence Bílé knihy "Evropská dopravní politika do roku 2010: nastavení výhybek do budoucnosti", ve které bezpečnost silniční dopravy hraje ústřední roli. Kvalita programu dosáhla nárůstem znalostí a zkušeností Komise v oblasti bezpečnosti silniční dopravy vysoké 2
míry provázanosti a stupně účinnosti a svědčí o zvětšeném rozsahu kompetencí Komise na tomto poli. Přes snížení počtu usmrcených v EU z ročních 45 000 na začátku 90. let (12 členských států v EU) na cca 41 000 za rok 2000 (15 členských států) je nutno věnovat ještě více úsilí pro dosažení cíle v roce 2010, který poprvé předložila Komise ve své Bílé knize: počet usmrcených je třeba snížit o jednu polovinu. Tento jasný kvantitativní cíl byl radou ministrů dopravy v prvním kroku posouzen pouze jako druh vize, nikoliv přijat jako pevná závazná cílová veličina. To se změnilo přijetím Třetího evropského akčního programu pro bezpečnost silniční dopravy Radou na podzim roku 2003. Vývoj a formulování současného akčního programu probíhalo na rozdíl od obou prvních programů v dlouhém konzultačním procesu, na který byli staří aktéři na práce pro bezpečnost dopravy na evropské a národní úrovni přizvání, aby přinesli své představy, přání a podněty. Evropský parlament podpořil stanovení kvantitativních cílů ve svém příštím programu. Političtí zodpovědní činitelé jsou si při rozhodování vědomi, že roztříštěnost příslušnosti a zdrojů na mnoho míst, která jsou na evropské, národní, resp. regionální úrovni pověřena prací na bezpečnosti dopravy, oslabují prostor pro provádění velkorysejších akcí a znemožňují jejich koordinaci. S tímto poznáním a s cílem dosáhnout aktivní účasti všech aktérů na práci pro bezpečnost dopravy, vyvinul třetí akční program nový nástroj - Chartu dopravní bezpečnosti. Podpisem dobrovolného závazku se všechny společenské síly mají zmobilizovat k podpoře bezpečnosti provozu na silnicích. V rámci možností konání EU v oblasti bezpečnosti dopravy - právní předpisy, podpora projektů výzkumu a technologického vývoje, finanční prostředky k podpoře iniciativ, zjišťování a rozšiřování příkladných praktik, databanka nehod CARE - staví třetí program obsahově na předcházejících programech. Organizace práce na bezpečnosti dopravy Různé svazy, nevládní organizace, případně soukromé instituce se zúčastňují stále ve větší míře realizace a vytváření povědomí v oblasti bezpečnosti dopravy. Zatímco na jedné straně Evropské sdružení pro bezpečnost silniční dopravy (ERSF) se na základě různých zájmů svých přece jenom velmi rozdílných členských svazů znovu rozpustilo, vznikly nové zájmové skupiny, které jsou založeny na iniciativách různých sektorů a jsou podporovány Komisí jednak ideově a částečně i finančně. Tak vznikl např. TISPOL jako Sdružení policií zemí EU nebo EVU, Evropské sdružení pro výzkum a analýzu nehod, které se zabývá výměnou informací a zkušeností v oblasti rekonstrukcí nehod při silničním provozu. Z autoklubů pochází program hodnocení silnic EuroRAP - European Road Assessment Programme, který, podobně jako program EuroNCAP, podává účastníkům dopravy informace o stavu bezpečnosti na silnicích. Sama Komise založila jako poradní grémia Evropské energetické a dopravní fórum a Odbornou poradní skupinu pro stanovení strategie v oblasti nehod v sektoru dopravy. Fórum se skládá z expertů z průmyslu a hospodářství, odborových organizací, z ekologické oblasti a z organizací spotřebitelů a má mít funkci "myšlenkového tanku". Klíčovou úlohou fóra je bezpečnost dopravy. Odborná poradní skupina má podpořit Komisi při vývoji společné strategie na úseku nezávislého vyšetřování nehod. S e-safety-forum se vytvořila společná platforma zájmových skupin pro bezpečnost dopravy z neveřejného sektoru, které by chtěly podporovat vývoj, rozšiřování a využívání inteligentních systémů silniční dopravy a generálnímu ředitelství informační společnosti předložit doporučení v oblasti informačních a komunikačních technologií pro bezpečná a 3
inteligentní vozidla. Tato zájmová skupina vznikla ve spojitosti s formulací a uveřejněním sdělení Komise "Informační a komunikační technologie pro bezpečná a inteligentní vozidla". Na konkrétních výzkumných projektech v oblasti inteligentních dopravních systémů, které vycházejí z významu bezpečnosti, se účastní ERTICO, soukromě-veřejný svaz, který v rámci svých aktivit zkoumá použitelnost inteligentních systémů v silniční dopravě a podporuje jejich budoucí využívání. ERTRAC, Evropská rada pro výzkum silniční dopravy, vznikla z popudu průmyslu - především výrobců automobilů - a chtěla by ve své poradenské funkci ovlivňovat hlavní úkoly výzkumu EU. Bezpečnost silniční dopravy přitom představuje těžiště práce této organizace. Obr. 1 uvádí organizační strukturu současné práce na bezpečnosti dopravy v EU. V horní části obrázku poznáváme veřejné nositele rozhodování na úrovni EU. Komise (ve střední části obrázku) je příslušná pro předložení návrhů směrnic, doporučení a pokynů pro politiku bezpečnostní dopravy. Hlavním zodpovědným orgánem za bezpečnost dopravy v Komisi je generální ředitelství Doprava (od 1.11.2004). Ostatní generální ředitelství, jako je Výzkum, Informační společnost, Podniky, Životní prostředí a Práce a sociální otázky se dotýkají specifických oblastí prací na bezpečnosti dopravy a spolurozhodují. Uvnitř Evropského parlamentu je nositelem hlavní odpovědnosti za záležitosti bezpečnosti dopravy Výbor pro dopravu a cizinecký ruch. Evropský parlament může buď z vlastní iniciativy dát podnět k legislativním opatřením nebo pověřit Komisi jejich vypracováním. Další parlamentní výbory, které jsou konfrontovány s otázkami bezpečnosti dopravy, jsou Výbor pro průmysl, výzkum a energii (ITRE), pro zaměstnanost (EMPL), pro životní prostředí, zdraví a bezpečnost potravin (ENVI), právní výbor (JURI) atd. Evropský hospodářský a sociální výbor EWS, který je složen ze sociálních partnerů a je činný mimo parlament, musí před odsouhlasením legislativních opatření požádat parlament o stanovisko. Pro ulehčení práce Komise byly vytvořeny pro oblast bezpečnosti dopravy tzv. agentury EU, které pracují sice nezávisle na Komisi, ale jsou jí plně finančně zajišťovány: EASA (European Air Safety Agency), EMSA (European Maritime Safety Agency), ERSA (European Rail Safety Agency) a OSHA (Occupational Safety and Health Agency). Pro úsek bezpečnosti dopravy neexistuje agentura, nýbrž "Observatory for Traffic Safety". Ta je začleněna do referátu pro bezpečnost dopravy na generálním ředitelství Doprava. Rada ministrů EU pro dopravu, telekomunikace a energii (v levé části obrázku), v níž jsou zastoupeny odpovědní ministři členských zemí, je nejvyšší orgán pro přijímání legislativních návrhů, pro odsouhlasení politických pokynů a pro akční programy resp. doporučení. Ve skupině na nejvyšší úrovni (High-Level Group) ministry jmenovaní odborníci předkládají radě návrhy a doporučení. Ve střední části obrázku jsou uvedena na výzkum orientovaná sdružení, která přicházejí jak ze soukromého, tak i z veřejného sektoru (FERSI, ERTICO, ERTRAC, e-safety - Forum). EuroNCAP a EuroRAP představují na spotřebitele orientovaná konsorcia pro hodnocení vozidel a silnic. Proti veřejným nositelům práce na bezpečnosti dopravy v Evropě, kteří jsou v grafickém provedení představeni v horní části obrázku, stojí v dolní části různé zájmové svazy a sdružení, které se snaží mít vliv na dopravně-bezpečnostní politiku EU, případně ji provádět. K nim patří svazy průmyslu, na spotřebitele orientovaná sdružení, lobistické skupiny pro (např.) oběti nehod, ochránci přírody atd. (viz obr. 1). 4
Obr. 1: Struktura práce na bezpečnosti dopravy v EU RADA MINISTRŮ EU EVROPSKÁ KOMISE EVROPSKÝ PARLAMENT Generální ředitelství Výbory Rada ministrů pro dopravu Rada ministrů pro průmysl Rada ministrů pro živ.prostředí Doprava Podniky Inform. společnosti Práce a soc. otázky Výzkum Životní prostředí Doprava ITRE EMPL JURI Členské státy Skupina na vysoké úrovni pro bezpečnost na silnici atd. atd. atd. Odborná skupina pro nehody EuroNCAP Fórum EU pro energii a dopravu EuroRAP ETRAC FERSI esafety Forum ERTICO EU- OSHA ERSA EASA EWS EMSA Hodnotící konsorcia Výzkum Agentury EU Neveřejné organizace ACEA a Fórum pro mobilní společnost; CEA; CIECA; ECF; ECOSA; EFA; ERF; ETSC; EVU; FEVR; FIA & Nadace FIA; IFRC; IRU; T&E; TISPOL Seznam zkratek: Zdroj: Lacroix/DVR ACEA: Sdružení evropských konstruktérů automobilů, www.acea.be CEA: Evropský výbor pojišťoven, www.cea.assur.org CIECA: Mezinárodní komise pro zkoušky řízení automobilů, www.cieca-drivinglicense.org DG: Generální ředitelství, www.europa.eu.int/transport/index_de.htm EASA: Evropská agentura pro bezpečnost v letectví, www.europa.eu.int ECF: Evropské cyklistická federace, www.ecf.com ECOSA: Evropské sdružení pro bezpečnost spotřebitelů, www.ecosa.org EFA: Evropská asociace autoškol EMPL: Zaměstnanecké a sociální záležitosti EMSA: Evropská agentura pro bezpečnost námořní plavby, www.emsa.eu.int ERF: Evropská silniční federace, www.erf.be ERSA: Evropská agentura pro bezpečnost na železnici ERTICO: Evropská organizace pro zavádění a koordinaci dálkového řízení silniční dopravy, www.ertico.com ERTRAC: Evropský poradní výbor pro výzkum silniční dopravy, www.ertrac.org esafety Forum: Fórum pro nové technologické vývoje/užití v bezpečnosti silniční dopravy, www.europa.eu.int/information_society/programmes/esafety/forum/index_en.htm ETSC: Evropská rada pro bezpečnost dopravy, www.etsc.be EU - OSHA: Evropská agentura pro bezpečnost práce a ochranu zdraví, http://agency.osha.eu.int EuroNCAP: Evropský program hodnocení nových vozidel, www.euroncap.com EuroRAP: Evropský program hodnocení silnic, www.eurorap.com EVU: Evropské sdružení pro výzkum a analýzu nehod,www.evu-online.org EWS: Evropský ekonomický a sociální výbor, www.esc.eu.int FERSI: Fórum evropských silničních výzkumných ústavů, http://fersi.bast.de FEVR: Evropské sdružení obětí silničních nehod, www.fevr.org 5
FIA: Mezinárodní automobilová federace, www.fia.com IFRC: Mezinárodní federace Červeného kříže a Červeného půlměsíce, www.ifrc.org IRU: Mezinárodní svaz silniční dopravy JURI: Právní záležitosti a vnitřní trh ITRE: Průmysl, zahraniční obchod, výzkum a energie T & E: Evropská federace pro dopravu a životní prostředí, www.t-e.nu TISPOL: Evropská síť dopravní policie, www.tispol.org TRAN: Parlamentní výbor pro dopravu a turismus, www.europarl.eu.int Perspektivy práce na bezpečnosti dopravy na pozadí rozšíření EU Dnešní akční program pro bezpečnost dopravy obsahuje paletu opatření, která zahrnují všechny oblasti práce na bezpečnosti dopravy. Prostřednictvím Evropské charty bezpečnosti silničního provozu se dodatečně mobilizují všichni účastníci a kvantitativní stanovení cílů vyvolává tlak na konání. Problémy bezpečnosti dopravy v přistupujících zemích (až na Maltu, kde existuje vysoká úroveň bezpečnosti) sice nejsou v akčním programu uvedeny a pro ně proto platí stanovené cíle nezávazně. To je zdůvodňováno tím, že bezpečnost silničního provozu nebyla součástí předpokladů pro přistoupení. Proces přistoupení ovšem umožnil výměnu zkušeností mezi zeměmi střední a východní Evropy a členskými zeměmi EU. Bilaterální a mezinárodní výměna v oblasti výzkumu bezpečnosti dopravy existovala již dávno před projednáváním přistoupení. V rámci druhé dotazníkové akce SARTRE o stanovisku k bezpečnosti dopravy a jejímu dodržování byli účastníci dopravy z České republiky, Maďarska, Polska, Slovenska a Slovinska dotazováni již v polovině 90. let. Zatímco poměr mezi nejbezpečnější a nejnebezpečnější zemí patnáctky EU - vztaženo na vozidlokilometr v polovině 90. let - byl 1 : 7, dnes činí 1 : 5. V nových zemích EU se ukazatel vozidlokilometr nezjišťuje všude, takže byly ETSC stanoveny pouze přibližné hodnoty pro jízdní výkon. Za předpokladu, že v průměru jedno vozidlo v přistupujících zemích ujede za rok 10 000 km, je průměrný počet nehod deseti přistupujících zemí třikrát vyšší než průměr patnáctky EU a pětkrát vyšší než v nejbezpečnější zemi - Spojeném království Velké Británie. Rada pro evropskou bezpečnost položila těžiště svého aktuálního programu do tzv. pásu zemí SEC ("SEC - Belt - Countries" - země jižní, východní a střední Evropy), které z hlediska počtu nehod vykazují nižší úroveň než průměr 15 zemí EU a tvoří "pás dopravní nebezpečnosti". Tím se vytvořila prostorová předloha pro práci na bezpečnosti dopravy, která představuje severojižní a západovýchodní spád úrovně bezpečnosti na evropských silnicích. S podporou nástroje "Best Practice" může EU rozhodným způsobem poskytnout pomoc pracím na bezpečnosti dopravy v těchto zemích. I tam je nutno zvýšit vědomí o nebezpečnosti silničního provozu u nositelů rozhodovacích procesů a ve společnosti účastí na Evropské chartě bezpečnosti silničního provozu. Název originálu: Wandel und Perspektiven der Verkehrssicherheitsarbeit in Europa Zdroj: Zeitschrift für Verkehrssicherheit 4/2004, s. 175-179 Překlad: Jiří Mencl Korektura: ODIS 6