Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl V Brně dne 14. dubna 2010 Sp. zn.: 5070/2009/VOP/MLU Vážený pane řediteli, dne 9. září 2009 jste se na mě obrátil podnětem jako ředitel Hospice sv. Jana N. Neumanna v Prachaticích (dále také jen hospic). Ohradil jste se proti postupu Krajského úřadu Jihočeského kraje a Ministerstva práce a sociálních věcí v rámci řízení o změně registrace podle ustanovení 78 a násl. zákona o sociálních službách 1. Řízení inicioval hospic žádostí o změnu registrace spočívající ve zvýšení počtu lůžek registrovaných jako odlehčovací služby (dle ustanovení 44 zákona o sociálních službách) v pobytové formě. Změna registrace byla zamítnuta, a proto nemohl hospic žádat o sociální dotace v rozsahu, v jakém očekával. Uvedl jste, že hospic je v kritické finanční situaci. Chtěl byste dosáhnout změny rozhodnutí o změně registrace. Svůj podnět jste dále doplnil ještě 30. října 2009. Pro doplnění všech souvisejících informací a dokumentů jsem se obrátil rovněž na Krajský úřad Jihočeského kraje (dále také jen krajský úřad) a Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále také jen ministerstvo). Na základě získaných podkladů jsem se rozhodl ve smyslu ustanovení 14 zákona o veřejném ochránci práv 2 zahájit šetření. O jeho výsledku Vás nyní informuji. V průběhu případu jsem se zorientoval takto: Dne 13. ledna 2009 hospic podal žádost o změnu registrace, z 11 na 30 lůžek odlehčovací služby. Dne 15. ledna 2009 si krajský úřad vyžádal od ministerstva písemné závazné stanovisko, pokud jde o předchozí dohodu ministerstva s hospicem. Dne 23. února a 4. března 2009 měl hospic upřesnit žádost o změnu registrace, jak je uvedeno v rozhodnutí krajského úřadu. Dne 4. března 2009 mělo proběhnout šetření krajského úřadu na místě poskytování služby. Dne 13. března 2009 vydal krajský úřad rozhodnutí o zamítnutí žádosti o změnu registrace. Dne 16. března 2009 podal hospic odvolání. Dne 19. března 2009 byla dokumentace potřebná k rozhodnutí o odvolání předána pracovníkům ministerstva. Dne 31. srpna 2009 vydalo ministerstvo rozhodnutí o zamítnutí odvolání. 1 zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů 2 zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů
Dne 4. září 2009 se hospic obrátil dopisem na ministra práce a sociálních věcí a dne 9. září podal podnět k ochránci. Při prošetřování podnětu jsem se zaměřil jak na procesní stránku řízení, tak na věcnou otázku, tedy samotné posouzení takové žádosti o změnu registrace, jakou hospic podal. I. Je možné mít jedno lůžko registrované současně jako zdravotnické i sociální? Cílem Vašich aktivit a i úvah, jak jste je, pane doktore, ve svém podnětu a všech přílohách představil, je vyřešit financování péče poskytované v hospicích. A to v objemu, který pro ni považuje hospicové hnutí jako samozřejmý nebo jinak také definiční. Totiž jako péče nejen zdravotní v úzkém slova smyslu, ale i psychosociální a spirituální. Zatímco pro případy, kdy dostačuje klasická péče na akutním lůžku či na lůžku následné péče, má nadále fungovat systém úhrad zdravotními pojišťovnami na základě legislativně stanovených ošetřovacích dnů anebo výkonů, pro péči hospicovou žádáte financování ještě i ze sociálního systému. Proto byla podána žádost o změnu registrace tak, aby celková kapacita hospice představovala zároveň lůžka odlehčovací služby. Ani po podrobném studiu textu zákona o sociálních službách nelze dovodit, že by některý z typů pobytových sociálních služeb byl předpokládán pro poskytování někomu, kdo je v tu chvíli na lůžku zdravotnickém. Novum a určité vykročení přinesla novelizace ust. 7 odst. 2 zákonem č. 206/2009 Sb., kterou byl přiznán nárok na příspěvek na péči i pacientům speciálního lůžkového zdravotnického zařízení hospicového typu. Tato novinka však nemá žádný odraz do ustanovení zákona, která se týkají přímo sociálních služeb (ust. 32 a násl.). Hospicové péči není přiřazena žádná zvláštní služba, s hospicem není počítáno jako se zařízením sociálních služeb. I nadále hospic vystupuje jako jakákoli právnická osoba, která může usilovat o registraci pro sociální službu (stávajících 11 lůžek Vašeho hospice), ale hospicové lůžko do systému sociálních služeb adoptováno nebylo. Domnívám se, že motivem Vaší konstrukce zařazení jednoho lůžka jak do zdravotnického zařízení, tak do zařízení sociálních služeb, je Váš jistě prožitý a zkušenostmi odůvodněný postoj, že financování hospicového lůžka formou ošetřovacích dnů je nedostatečné a že nezdravotnické aspekty péče by měly být hrazeny ze sociálního systému. Tuto myšlenku nehodlám napadat, resp. novelizace ust. 7 odst. 2 zákona o sociálních službách tímto směrem vykročila. Hospicové hnutí vždy prezentovalo péči poskytovanou v hospicích jako speciální a celostní a její financování jistě není vyřešeno jen změnou zákona o veřejném zdravotním pojištění 3 a úhradových předpisů. Ovšem tento fakt neodůvodňuje připustit, že se financování má dít Vámi žádaným způsobem. Tedy k vyšším dotacím pro poskytovatele sociálních služeb přes rozšíření kapacity sociálních lůžek na všechna lůžka, tedy i na lůžka speciálního lůžkového zařízení hospicového typu. 3 zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů; ust. 22a
K tomuto názoru jsem dospěl výkladem zákona o sociálních službách a v tomto smyslu považuji rozhodnutí o zamítnutí žádosti o změnu registrace za správné. Otázka registrace, či změny registrace, je již technického rázu, pokud jde o dosažení cíle, kterým je větší přístup k dotacím. Zabýval jsem se jí ovšem také. II. Řízení o změně registrace Vyžádal jsem si veškerou dokumentaci, která se týkala správního řízení u krajského úřadu a ministerstva. Krajský úřad Jihočeského kraje rozhodoval na základě žádosti. Zákon stanoví, že registrující orgán rozhodne o změně registrace na žádost poskytovatele sociálních služeb (ust. 82 odst. 2 zákona o sociálních službách). A dále, že registrující orgán vydá rozhodnutí o registraci, jestliže žadatel prokáže, že splňuje podmínky uvedené v 79 odst. 1 (ust. 81 odst. 1 tamtéž). Pokud má být vydáno zamítavé rozhodnutí, je třeba naplnit především toto ustanovení zákona. Krajský úřad se musel vypořádat se žádostí o změnu registrace velmi nezvyklou, se situací, pro kterou zákon o sociálních službách nenabízí jasné ustanovení. Vyžádal si písemné stanovisko ministerstva, zajisté také proto, že žadatel se na ústní dohody s ministerstvem odvolával. Stanovisko není tak konkrétní z hlediska procesního, aby krajskému úřadu usnadnilo situaci. Ovšem vyjadřuje postoj ministerstva, že má-li být hospic poskytovatelem sociálních služeb, mají být zdravotní péče a sociální služba odděleny. (Ministerstvo se rozhodlo poskytování odlehčovací služby, vykonávané nad rámec činnosti hlavní, podpořit z dotačních titulů na sociální služby.) Krajský úřad rozhodl o zamítnutí žádosti a v rozhodnutí argumentuje: Zákon o sociálních službách v současné době neumožňuje registraci určité kapacity na lůžka, na kterých je již zajišťována jiná činnost (zdravotní péče). Konkrétní argument správního orgánu spočívá v tom, že pokud by na konkrétním lůžku zařízení hospicového typu byl hospitalizován již pacient, byl by žadatel o sociální službu odmítnut, a tím by byla porušena povinnost poskytovatele služby dle ustanovení 88 písm. i) zákona o sociálních službách. Také odůvodnění rozhodnutí ministerstva o zamítnutí odvolání setrvává na této myšlence. Považuji odůvodnění za poněkud šroubované a zástupné vedle jádra věci, které jsem popsal výše (část I.). Vytknuté pochybení je relevantní do budoucna, přičemž nyní (resp. v době posuzování žádosti) bylo dle mého názoru možné konstatovat nezajištění materiálních a technických podmínek odpovídajících druhu poskytovaných sociálních služeb. Tedy nesplnění registrační podmínky. Ovšem nepozastavuji se nad nepřiléhavostí procesních ustanovení zákona o sociálních službách na situaci, kterou zákon, jak jsem popsal výše, vůbec nepředpokládá. Ačkoli bych tedy mohl z formálního hlediska u obou rozhodnutí postrádat vypořádání se s tím, jak žadatel naplnil či nenaplnil registrační podmínky, nic by to neměnilo na faktu, že souběh režimů zdravotnického a sociálního u jednoho lůžka není v současné době právně možný.
III. Správní řízení Krom věcné stránky jsem sledoval také to, jak úřady dodržely zákonné lhůty, neboť mým posláním je dle zákona 4 působit k ochraně před nečinností úřadů, která se může projevit právě průtahy. Průtah jste ve svém dopise, který mi byl doručen 30. října 2009, namítl. Na straně krajského úřadu jsem průtahy neshledal, na rozdíl od ministerstva. Lhůty pro vydání rozhodnutí v odvolacím řízení stanoví správní řád 5 v ust. 90 odst. 6 a 71. Lhůta počítá běžet dnem předání spisu odvolacímu správnímu orgánu k rozhodnutí. Správní orgán je povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu, pokud nelze bezodkladně, tak do 30 dnů od zahájení řízení. Z učiněných zjištění je patrný průtah Ministerstva práce a sociálních věcí. Odvolání bylo totiž podáno 16. března 2009, záhy 19. března předáno krajským úřadem ministerstvu. To překročilo zákonnou lhůtu o čtyři měsíce, když vydalo rozhodnutí až 31. 8. 2009. Průtah ministerstvu vytýkám zvláštním dopisem. Vzhledem k tomu, že náprava již není možná, zároveň ve smyslu ustanovení 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv šetření končím. Píšete, že průtahem zmařený čas má dopad na financování hospice byl byste činil jiné kroky, které by umožnily přístup hospice k dotacím. Zda proto podniknete nějaké kroky vedoucí k náhradě škody, zvažte sám. Mám na mysli postup podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů. IV. Závěr Pane doktore, závěry mého šetření nemohou být pro Vás uspokojující, pokud jste očekával napadení výkladu zákona o sociálních službách, který krajský úřad a ministerstvo vedl k nepřipuštění registrace lůžek hospice jako lůžek odlehčovací služby v pobytové formě. Ačkoli s Vámi mohu souhlasit v tom, že v případě hospice se jedná o moderní typ zdravotně sociální péče, jejíž legislativní zakotvení je nevyhovující, nepřispěji svým postojem k zajištění financování způsobem, jehož průchodnost jste chtěl svým postupem vyzkoušet. Z mé argumentace plyne, že jej považuji za nezákonný. Při komunikaci s úřady se hojně odvoláváte na obsah mezinárodních dokumentů různé formy a síly. Osobně se jich také v mnoha případech dovolávám a svými nástroji tlačím na realizaci mezinárodních závazků České republiky. Ovšem v konkrétních právních vztazích musíme vycházet z toho, co je součástí právního řádu, co je platné a aplikovatelné. Ve Vaší záležitosti je to především zákon 4 ust. 1 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv 5 zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
o sociálních službách a správní řád; mezinárodními úmluvami nelze v konkrétním registračním řízení argumentovat. S pozdravem JUDr. Otakar M o t e j l v. r. (dopis je opatřen elektronickým podpisem) Vážený pan PhDr. Robert Huneš ředitel Hospic sv. Jana N. Neumanna Neumannova 144 383 01 Prachatice reditel@hospicpt.cz Údolní 39 602 00 Brno tel: (+420) 542 542 888, fax: (+420) 542 542 112