MASARYKOVA UNIVERZITA

MASARYKOVA UNIVERZITA Právnická fakulta Katedra správní vědy a správního práva Bakalářská práce Pojem, charakteristika a právní souvislosti nesprávného úředního postupu ve veřejné správě. Matušík Aleš Brno 2010

Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Pojem, charakteristika a právní souvislosti nesprávného úředního postupu ve veřejné správě zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.... - 2 -

Obsah 1. Úvod 5 2. Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 7 2.1 Odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím 8 2.2. Odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem 10 2.2.1 Nečinnost orgánů 11 2.2.2 Další varianty nesprávného úředního postupu 12 3. Charakteristika odpovědnosti státu 13 3.1 Formy odpovědnosti státu 15 3.1.1 Odpovědnost státu za škodu způsobenou vydáním nezákonného rozhodnutí 15 3.1.2 Odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním Postupem 15 3.2 Podmínky odpovědnosti státu 16 3.3 Úřad jednající ve jménu státu 17 3.4 Regresní úhrada 19 4. Charakteristika odpovědnosti územních samosprávných celků 21 4.1. Formy odpovědnosti územních samosprávných celků 22 4.1.1 Odpovědnost územních samosprávných celků za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem 22 4.2 Podmínky odpovědnosti územních samosprávných celků 23 4.3 Regresní úhrada 23 5. Způsob a rozsah náhrady škody za nesprávný úřední postup ve veřejné správě 25 5.1 Právo pozůstalých na náhradu nákladů na výživu po poškozeném a na náhradu nákladů spojených s jeho léčením a pohřbem 25 5.2 Výpočet průměrného výdělku pro určení ušlého zisku 26 5.3 Náhrada ušlého zisku 27 5.4 Náhrada nákladů řízení a zastoupení 27 5.5 Zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu 28 6. Promlčecí doby 29 7. Závěr 31 8. Resumé 32-3 -

9. Přílohy 34 10. Použité zdroje 37-4 -

1. Úvod Jako téma své bakalářské práce jsem si vybral téma: Pojem, charakteristika a právní souvislosti nesprávného úředního postupu ve veřejné správě. Dle mého uvážení se jedná o okruh velice důležitý pro samotný výkon veřejné správy a to jak v oblasti státní správy vykonávané ústředními orgány státní správy či v přenesené působnosti územními samosprávnými orgány, tak v oblasti samosprávy, kterou vykonávají územní samosprávné celky, kterými jsou kraje, obce s rozšířenou působností a obce se samostatnou působností. Denně je totiž v ČR vydáno několik desítek, možná i stovek rozhodnutí a provedeno přibližně stejné množství úředních postupů, které by měly směřovat a napomáhat k prosazování práva v ČR. Bohužel ne vždy tomu tak je. Veřejná správa vykonávaná orgány státní správy či orgány územní samosprávy má moc ovlivňovat chování jejich adresátů, tedy občanů žijících na území ČR. Disponuje širokým okruhem oprávnění a pravomocí, jejichž působením může zasahovat do subjektivních práv a povinností jednotlivců. K výkonu těchto oprávnění a pravomocí jsou stanoveny určité standardy neboli zákonem stanovené postupy, kterými se musí úřední osoby, které vykonávají veřejnou správu, řídit. Tyto standardy jsou určeny k tomu, aby působení výkonu úředních osob nepřekračovalo nezbytnou míru zasahování do základních práv a svobod těchto adresátů, než která je potřeba pro dosažení sledovaného účelu a dále, aby adresátům veřejné správy nevznikala v souvislosti s tímto výkonem zbytečná škoda, které by se dalo zabránit. Tento princip je jednou z několika zásad záruk zákonnosti ve veřejné správě. Tyto záruky slouží k tomu, aby každému, kdo se obrátí na veřejnou správu v jakékoli souvislosti, byl zaručen zákonný postup, který povede k určitému rozhodnutí v dané věci. Mezi tyto záruky patří: - kontrola veřejné správy - zrušení, změna, sistace vadných správních aktů aj. opatření ve veřejné správě - uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností - přímé donucení ke splnění právní povinnosti 1 Právě zásada uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností je promítnuta v zákoně č. 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 1 P. Průcha, Správní právo - obecná část, 2. dotisk 3. přepracovaného vydání, MU Brno 2001-5 -

rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona ČNR č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen OdpŠk. Uvedený zákon o OdpŠk nahradil předešlý zákon č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, který řešil odpovědnost státu. Rozdíl oproti zrušenému zákonu č. 58/1969 je např. v tom, že zákon o OdpŠk v jeho současné podobě, kdy byl několikrát novelizován 2, rozděluje odpovědnost za nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup jednak na stát a státní orgány a dále také na orgány územních samosprávných celků. Rovněž, jak bude uvedeno dále, se tento zákon vztahuje také na určitou činnost notářů a určité úkony soudního exekutora, které považuje za výkon státní správy 3. Také zavádí v souvislosti s nesprávným úředním postupem tzv. předběžné projednání, kdy u bývalého zákona byl tento institut povinný pouze v souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí. 2 Z.č. 120/2001 Sb., z.č. 234/2002 Sb., z.č. 539/2004 Sb., z. č. 160/2006 Sb., z.č. 41/2009 Sb. 3 Viz 4 zákona OdpŠk. - 6 -

2. Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci Ve své práci hovořím o odpovědnosti za škodu vzniklou v souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu ve veřejné správě. Ústavní základ má tato problematika jak v Ústavě ČR, tak i v Listině základních práv a svobod, dále jen LZPaS. Pokud jsem se zmiňoval o Ústavě ČR, měl jsem na mysli konkrétně ustanovení čl. 2, kde je uvedeno, že lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní a dále, že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon 4. Dále se Ústava ČR zmiňuje v hlavě sedmé o územní samosprávě, kdy v čl. 99 je uvedeno, že Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Do činnosti těchto územních samosprávných celků může stát zasahovat pouze v případech, kdy to vyžaduje ochrana zákona. K tomuto zasahování musí použít takové postupy, které stanovuje příslušný zákon. 5 V LZPaS můžeme nalézt základy odpovědnosti za škodu způsobenou v rámci působení veřejné správy. Je zde např. čl. 2, který uvádí, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem a to způsobem, který stanoví zákon. Při dalším studiu uvedené LZPaS dojdeme k ustanovení čl. 36, kde zjistíme, že každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Podmínky a podrobnosti upravuje zákon. V tomto případě se jedná právě o zákon o OdpŠk. Tento zákon tedy blíže a konkrétněji upravuje jednak podmínky, které musí být splněny, aby bylo možné žádat určitou náhradu škody, která vznikla z důvodu porušení zákona a dále upravuje postup, který musí být zachován v případě uplatňování škody. Zákonný základ odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem upravuje zákon již v samotném úvodu, tedy v 1 OdpŠk., kde uvádí, kdy odpovídá za škodu stát při výkonu státní moci a kdy odpovídají za způsobenou škodu územní samosprávné celky při výkonu veřejné moci svěřené jim zákonem v rámci jejich samostatné působnosti. Pojem státní moc není v zákoně o OdpŠk nikde blíže definována, ale je zřejmé, že se za tuto moc považuje uskutečňování státního zájmu vůči jednotlivcům i celé společnosti. Pro 4 Viz Ústava ČR, čl. 2 odst. 1 a 3 5 Viz Ústava ČR, čl. 101 odst. 4-7 -

výkon této moci je potřebné, aby tato moc vystupovala vůči svým adresátům nadřazeně a nikoli rovnocenně. V opačném případě by totiž stát vystupoval jako subjekt občanskoprávních vztahů dle 21 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, dále jen ObčZ, a odpovědnost za způsobenou škodu v těchto vztazích, která by byla způsobena mimo rámec vykonávání veřejné moci, by byla řešena v rámci obecních právních předpisů. Rovněž dle zákona OdpŠk se nebude řešit náhrada škody, která vychází ze vztahu se státem, kde stát vystupuje jako zaměstnavatel. V těchto případech odpovědnost státu za škodu je upravena v jednotlivých služebních zákonech, které upravují pracovní vztahy mezi státem a jeho zaměstnanci. Mezi další případy, kdy se odpovědnost státu nebude řešit dle zákona OdpŠk patří například: - Nakládání státu se státním majetkem dle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů - Rozhodování státu o privatizaci dle zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů. V tomto případě se sice jedná o rozhodování státu, ale ne jako nositele veřejné moci, ale jako dosavadního vlastníka majetku, který je privatizován. - Odpovědnost státu za škodu je upravena zvláštním zákonem. Tímto zákonem může být např. zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 115/2000 Sb., o poskytování náhrad škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichy, ve znění pozdějších předpisů. - Stav, kdy škodu sice způsobí osoba reprezentující stát či územní celek, ale škoda vznikne v souvislosti s jednáním, které porušuje služební povinnosti. Zákon o OdpŠk rozlišuje v základu dva způsoby, kterými lze při výkonu veřejné moci způsobit adresátovi této moci škodu. Patří sem jednak způsobení škody vydáním nezákonného rozhodnutí a dále způsobení škody nesprávným úředním postupem. 2.1 Odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím V tomto oddíle bych se rád jen zcela okrajově věnoval odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím. - 8 -

Za nezákonné rozhodnutí odpovídá jednak stát, pakliže jej vydal v rámci výkonu státní moci a dále územní samosprávné celky v případě, že jej vydaly v rámci samostatné působnosti. Škodě, kterou způsobil stát vydáním nezákonného rozhodnutí se věnuje zákon o OdpŠk v 7 a násl. Zde je uvedeno, kdo má právo na náhradu škody. Zákon zde poškozeného definuje jako účastníka řízení, kterému bylo vydáno v daném řízení rozhodnutí příslušného orgánu, přičemž tímto rozhodnutím byla tomuto účastníkovi způsobena škoda. Dále zde zákon hovoří o právu na náhradu škody tomu, s kým v daném řízení mělo být jednáno jako s účastníkem, ale jednáno s ním nebylo. Vzhledem k tomu, že jednotlivé procesní předpisy definují účastníky řízení různě a vždy pro potřeby jednotlivých řízení viz např. 90 zákona č. 99/1963 Sb., Občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen OSŘ, 94 odst. 1 OSŘ, 94 odst. 2 OSŘ, dále 27 zákona č. 500/2004 Sb., Správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen SpŘ, 4 zákona č. 150/2002 Sb., Soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen SŘS, není bližší definice účastníka řízení pro potřeby zákona o OdpŠk nutná. Je zde důležité podotknout, že mezi tyto účastníky lze zařadit také další osoby, kterými mohou být např. svědci, znalci anebo ti, kteří jsou oprávněni v určité fázi řízení činit návrhy nebo podávat opravné prostředky. Mezi podmínky, za kterých je možné uplatňovat nárok na náhradu škody vzniklou nezákonným rozhodnutím patří například takové, kdy: - Pravomocné rozhodnutí musí být zrušeno pro nezákonnost nebo změněno příslušným orgánem. - Poškozený využil včas a řádně řádný opravný prostředek nebo mimořádný opravný prostředek. Odpovědnosti za škodu způsobenou vydáním nezákonného rozhodnutí, které vydal samosprávný celek ve své působnosti se věnuje 20 a násl. zákona o OdpŠk Zde zákon rozlišuje dvě situace, podle kterých se určuje, kdo je vlastně oprávněn požadovat náhradu škody. 1) V případě, že se jednalo o řízení, na které se vztahují předpisy o správním řízení, mají nárok na náhradu škody jednak účastníci řízení, kterým v souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí škoda vznikla a dále ti, se kterými jednáno nebylo, ačkoli s nimi jako s účastníky jednáno být mělo. 2) V případě, že se jednalo o postup, který není stanoven předpisy o správním řízení, má právo na náhradu škody ten, kterému vydáním nezákonného rozhodnutí škoda vznikla. - 9 -

Podmínky, za kterých lze uplatnit nárok na náhradu škody se neliší od nároku na náhradu škody způsobenou státem. O škodě způsobené nezákonným rozhodnutím by bylo možno psát dále, ale já se již budu věnovat původnímu tématu mé bakalářské práce a to odpovědnosti za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. 2.2. Odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem Zákon o OdpŠk. rozlišuje jednak odpovědnost státu za nesprávný úřední postup, která je uvedena v ustanovení 13 citovaného zákona a dále odpovědnost územních celků v samostatné působnosti, uvedená v 22 citovaného zákona. V ustanovení 13 je uvedeno, že nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě. Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda. V žádném jiném ustanovení citovaného zákona není (výjimkou ustanovení 22) nesprávný úřední postup blíže definován. V samotném ustanovení jsou uvedeny demonstrativně pouze 2 typy nesprávného úředního postupu učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Důvodem k tomuto rozhodnutí zákonodárce je především možná různorodost takového nesprávného úředního postupu. V případě, že by se zákonodárce vydal na cestu pozitivního vymezení takovéhoto postupu, mohlo by dojít k tomu, že určité postupy, které by mohly být zařazeny do kategorie nesprávných, by do této kategorie zařazeny nebyly a následně vzniklá škoda by nemohla být řešena na základě tohoto zákona. Obecně lze tedy konstatovat, že nesprávným úředním postupem je činnost úřadů spočívající v porušení pravidel uvedených v právních předpisech, které jsou pro činnost těchto úřadů závazná. Podstatné pro nesprávný úřední postup je ta skutečnost, že tento postup se neodráží v obsahové části rozhodnutí. 6 6 Viz také usnesení NS sp. zn. 25 Cdo 2303/2009-10 -

2.2.1 Nečinnost Nesprávným úředním postupem může tedy být nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno nebo vydáno v zákonem stanovené lhůtě. 7 Takovýmto rozhodnutím může být např. rozhodnutí o návrhu na vydání předběžného opatření 8 dle OSŘ, dále rozhodnutí o tom, zda došlo k převzetí do ústavu vykonávajícího zdravotnickou péči ze zákonných důvodů 9 a podobně. Další lhůty bychom mohli nalézt i v dalších právních předpisech, jako příkladně v zákoně č. 141/1961 Sb. Trestní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen TrŘ (například 29 odst. 2 TrŘ, dále 151 odst. 3, 6 TrŘ apod.), ve SpŘ ( 71 odst. 1) 3) písm. a) b) SprŘ, 80 SprŘ), ve SŘS ( 88 odst. 3 SŘS, 89 odst. 5 SŘS, 91 odst. 3 SŘS). Ustanovení 13 obsahuje také pojem přiměřená lhůta. Tato přiměřená lhůta se použije tam, kde zákon, podle kterého se provádí úkon nebo vydává rozhodnutí, k této činnosti žádnou lhůtu nepředepisuje. Je to zejména z důvodu složitosti a náročnosti jednotlivých případů, které jsou řešeny. V občanském soudním řádu je přiměřenost lhůty uvedena v 6 OSŘ V řízení posupuje soud v součinnosti se všemi účastníky řízení tak, aby ochrana práv byla rychlá a účinná a aby skutečnosti, které jsou mezi účastníky sporné, byly spolehlivě zjištěny. Toto ustanovení patří mezi tzv. zásady správního řízení, kdy se konkrétně jedná o zásadu rychlosti řízení. 10 Zásada trestního řízení týkající se přiměřenosti lhůt je uvedena v ustanovení 2 odst. 4 TrŘ Trestní věci se musí projednávat co nejrychleji a s plným šetřením práv a svobod zaručených Listinou základních práv a svobod a mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách, jimiž je ČR vázána. Za porušení uvedené zásady rychlosti lze dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 8.2.2001, sp. zn. 25 Cdo 38/2000 tedy považovat stav, kdy soudní řízení trvá nepřiměřeně dlouho v poměru k jeho složitosti a právní náročnosti. Dále je třeba, aby se příčiny této nepřiměřené doby odrážely v působení soudu k projednávané věci. Tyto příčiny mohou být tedy např. ve způsobu přístupu soudu nebo nepřiměřeným zatížením soudu jak v otázkách personálních, tak v otázkách materiálních. Nelze ale za porušení zásady rychlosti označovat 7 Rozsudek NS ze dne 24.6.1999, sp. zn. 2 Cdon 804/96 (SJ 1/2000, č. 4) 8 75c odst. 2 OSŘ 9 191b odst. 4 OSŘ 10 Srovnej Správní právo procesní, JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. a kolektiv, 2008, vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. - 11 -

stav, kdy k protahování doby vedoucí k vydání rozhodnutí vedou skutečnosti na stranách jednotlivých účastníků soudního řízení. 11 2.2.2 Další formy nesprávného úředního postupu Dalším případem nesprávného úředního postupu může být například postup stavebního úřadu, který pro účely vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení považoval z bezpečnostního hlediska vzdálenost stavby od nebezpečného objektu za vyhovující, zatímco vydání kolaudačního rozhodnutí při objektivně nezměněných poměrech v místě stavby podmiňoval splněním bezpečnostních podmínek Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30.7.2003, sp. zn. 25 Cdo 1851/2002 (soubor 2073/26). Dále se může jednat o: - Poškození věci v době, kdy ji státní orgán odňal z dispozičního práva vlastníka rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27.6.2002, sp. zn. 25 Cdo 1629/2000 (R 54/2003). - Vyznačení doložky právní moci na rozhodnutí, které doposud nenabylo právní moci rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 8.7.1997, sp. zn. 6 Co 704/97 (R 42/1998). - Poškození věci při exekuci rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23.10.2003, sp. zn. 25 Cdo 1802/2002 (soubor 3743/33) a podobně. Za nesprávný úřední postup lze tedy považovat jakoukoli činnost spojenou s výkonem pravomocí státního orgánu, při kterém dojde k porušení pravidel předepsaných právními normami pro jeho počínání. Speciální podmínkou zde je skutečnost, že zde stát nebo územní samosprávný celek vystupuje jako nositel veřejné moci. Nelze hledat nesprávný úřední postup v případech, kdy stát nebo územní samosprávný celek vystupuje v soukromoprávních vztazích jako zaměstnavatel, vlastník a podobně. 11 Viz usnesení NS sp. zn. 25 Cdo 2991/2009-12 -

3. Charakteristika odpovědnosti státu Charakteristika odpovědnosti státu je uvedena v hlavě II zákona o OdpŠk. Zde v 3 je uvedeno, že stát odpovídá za škodu, kterou způsobily státní orgány, právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona a orgány územních samosprávných celků, pokud ke škodě došlo při výkonu státní moci, který na ně byl přenesen zákonem nebo na základě zákona 12. V tomto případě zákon definuje 3 typy subjektů, které jsou způsobilé být nositeli odpovědnosti za škodu při vykonávání své činnosti ve jménu státu. Dle písmena a) citovaného ustanovení to jsou státní orgány. Jedná se o orgány, které jsou vybaveny pravomocí k tomu, aby vykonávaly funkci státu. Při výkonu těchto funkcí mohou tyto orgány rozhodovat o právech a povinnostech právních subjektů. Podmínky odpovědnosti se vztahují zejména na státní orgány moci výkonné a moci soudní, jelikož u těchto typů orgánů je největší předpoklad vzniku odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Osoby uvedené pod písmenem b) citovaného ustanovení zákon označuje jako úřední osoby. K tomu, aby tyto úřední osoby mohly být způsobilé k odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem je třeba, aby takováto škoda byla způsobena při výkonu úřední osoby, vykonávající zákonem svěřenou státní správu nebo na základě zákona. V případě, že tato podmínka není u úřední osoby splněna, odpovídá tato úřední osoba za škodu dle obecných právních předpisů. Takovouto úřední osobou může být například lesní stráž dle zákona č. 289/1995 Sb., o lesích, ve znění pozdějších předpisů, ustanovená dle zmíněného zákona za účelem zajišťování ochranné služby v lesích, dále například rybářská stráž dle zákona č. 99/2004 Sb., o rybářství, ve znění pozdějších předpisů, ale také například ředitel školy a školského zařízení. Na orgány územních samosprávných celků dle písmena c) citovaného ustanovení (tedy kraje a obce) se odpovědnost státu vztahuje jen v případě, že škoda vznikla v souvislosti s přenesenou působností státu na tyto územní samosprávné celky. Jedná se o delegaci pravomocí státu právě na tyto orgány. Vzhledem k tomu, že tyto orgány v těchto případech pouze zastupují stát, jelikož vykonávají jeho úkoly, k čemuž jsou zákonem vybaveny určitými pravomocemi, stát musí odpovídat za škodu, kterou tyto orgány 12 3 zákona č. 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona ČNR č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti - 13 -

způsobí v souvislosti s touto činností. Jedná se např. o výkon státní správy Českou lékárnickou komorou 13 nebo o stavební řízení 14. Dle ustanovení 4 se za výkon státní správy podle 3 písm. b) považuje i sepisování veřejných listin o právních úkonech 15 a úkony notáře jako soudního komisaře 16 a úkony soudního exekutora při výkonu exekuční činnosti, sepisování exekutorských zápisů a při činnostech vykonávaných z pověření soudu podle zvláštního právního předpisu. Činnost notáře a soudního exekutora se považuje za úřední postup. V případě notáře se jedná o fyzickou osobu, která jednak splňuje podmínky stanovené v notářském řádu a dále byla státem vybavena pravomocemi k výkonu notářských a dalších činností, které jsou uvedeny v zákoně. Právními úkony, s nimiž by měla být spojena odpovědnost státu, zákon míní zejména notářské zápisy o právních úkonech, kterými jsou např. zástavní smlouva dle 156 odst. 3 ObčZ, dále smlouva o změně rozsahu společného jmění manželů dle 143a ObčZ. apod. Tyto notářské zápisy musí splňovat určité náležitosti 17 k tomu, aby mohly být považovány za veřejné listiny 18. Mezi tyto náležitosti, které stanoví zákon patří například: - místo, den a rok úkonu - jméno a příjmení notáře a jeho sídlo - prohlášení účastníků, že jsou způsobilí k právním úkonům - obsah úkonu a podobně. Úkony notáře jako soudního komisaře dle 38 OSŘ 5 jsou výkonem státní správy z důvodu toho, že tyto činnosti mají výrazné veřejnoprávní prvky. V případě soudního exekutora hovoří zákon o fyzické osobě, která je státem pověřena exekutorským úřadem a v souvislosti s činnostmi spojenými s tímto exekutorským úřadem (jedná se o exekuční činnost, sepisování exekutorských zápisů a dále činností vykonávaných z pověření soudu) je vybavena postavením úřední osoby dle ustanovení 127 odst. 1 písm. f) zákona č. 40/2009 Sb., Trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, dále jen TZ. Exekutorskou činností exekutora, která je zákonem o OdpŠk považována za úřední postup, se 13 Rozsudek MěS v Praze ze dne 7.11.2003, sp. zn. 51 Co 304/2003 za škodu způsobenou při výkonu státní správy, která byla na Českou lékárnickou komoru přenesena zákonem č. 220/1991 Sb., odpovídá stát 14 Rozsudek NS ze dne 29.8.2006, sp. zn. 25 Cdo 1457/2005 rozhodování stavebního úřadu ve stavebním řízení není výkonem samosprávy obce v samostatné působnosti; za škodu jím způsobenou odpovídá stát 15 2 a 62 a násl. zákona ČNR č. 358/1992 Sb. o notářích a jejich činnosti (notářský řád) 16 38 občanského soudního řádu soud pověří notáře, aby jako soudní komisař za odměnu provedl úkony v řízení o dědictví 17 63 NotŘ 18 6 NotŘ - 14 -

míní zejména nucený výkon exekučních titulů, který exekutor vykonává z pověření soudu způsobem uvedeným v exekučním řádu. 19 Odpovědnost státu se vztahuje i na další činnost exekutora, pakliže tento tuto činnost vykonává z pověření soudu. 3.1 Formy odpovědnosti státu Stát prostřednictvím zákona o OdpŠk odpovídá za škodu, která byla způsobena rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním anebo která byla způsobena nesprávným úředním postupem 20. 3.1.1 Odpovědnost státu za škodu způsobenou vydáním nezákonného rozhodnutí Zákon zde rovněž uvádí dvě formy objektivní odpovědnosti státu. Jako v pořadí první se zde jedná o rozhodnutí, které bylo vydáno v rámci řízení o určitém případu, kterým současně orgán státní moci rozhoduje o právech a povinnostech adresátů tohoto rozhodnutí. Je zde třeba, aby šlo o rozhodnutí vydané v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení dle soudního řádu, správního nebo v trestním řízení. Takovéto rozhodnutí v dané věci musí být ale označeno jako nezákonné a musí být zrušeno nebo změněno. 3.1.2 Odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem Jako v pořadí druhá forma objektivní odpovědnosti státu je uváděn případ, kdy byla škoda způsobena nesprávným úředním postupem. Tímto nesprávným úředním postupem je určité porušení právních norem, které upravují právě postup orgánů, který směřuje k vydání samotného rozhodnutí ve věci, ale tento nesprávný úřední postup se neprojeví v obsahu vydaného rozhodnutí. Zákon tento nesprávný úřední postup blíže definuje v 13, kde v odst. 1 uvádí, že nesprávným úředním postupem je také 19 Ustanovení 35 až 73 exekučního řádu 20 5 zák. OdpŠk - 15 -

porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanovíli zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě. Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda. 3.2 Podmínky odpovědnosti V obou případech odpovědnosti se jedná o odpovědnost objektivní, tudíž bez ohledu na zavinění. K tomu, aby odpovědnost státu nastala, je třeba splnit následující podmínky: 1) Musí existovat nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup. 2) Musí existovat určitá škoda nebo nemajetková újma. 3) Musí existovat příčinná souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí či nesprávným úředním postupem a vznikem škody či nemajetkové újmy. Dle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23.2.2005, sp. zn. 25 Cdo 773/2004 (soubor 3267/32) je třeba, aby předpoklady odpovědnosti byly naplněny kumulativně; není-li splněn jeden z nich, nemusí se soud zabývat otázkou splnění předpokladů ostatních. Existenci uvedených podmínek musí poškozený, který nese v soudním řízení důkazní břemeno, prokázat a to s bezpečnou určitostí. Při stanovení výše škody se vychází z ustanovení 442 odst. 1 ObčZ Hradí se skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo (ušlý zisk). Definici škody uvádí stanovisko Nejvyššího soudu ČSSR ze dne 18.11.1970, sp. zn. Cpj 87/70 (R 55/1971, s. 339 340) Touto škodou zákon míní újmu, která nastala (projevuje se) v majetkové sféře poškozeného a je objektivně vyjádřena všeobecným ekvivalentem, tj. penězi, a je tedy napravitelná poskytnutím majetkového plnění, především penězi. Takto vymezená škoda je právně relevantní škodou, tj. jedním z předpokladů, na jejichž základě vzniká odpovědnostní právní vztah. Skutečnou škodou se rozumí taková újma, která znamená zmenšení majetkového stavu poškozeného oproti stavu před škodnou událostí a která představuje majetkové hodnoty, které je třeba vynaložit k uvedení věci do předešlého stavu. Ušlý zisk je ušlým majetkovým prospěchem a spočívá v nenastalém zvětšení majetku poškozeného, které bylo možno kdyby nebylo škodné události důvodně očekávat s ohledem na pravidelný běh věcí. - 16 -

Třetí bod odpovědnostních podmínek v praxi znamená, že škoda musí vzniknout v souvislosti s vydáním nezákonného úředního rozhodnutí nebo v souvislosti s nesprávným úředním postupem ve veřejné správě. Aby byly tedy naplněny odpovědnostní podmínky, je třeba prokázat, že nebýt těchto skutečností, škodná událost by nenastala. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 30.11.1990 stanovil, že příčinná souvislost je dána tehdy, jestliže škodná událost skutečně způsobila škodu, o jejíž náhradu jde. 21 3.3 Úřad jednající ve jménu státu Na otázku, kdo je způsobilý a oprávněný jednat s poškozeným v případě vzniku škody v souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu ve veřejné správě, lze odpověď nelézt v 6 zákona o OdpŠk, kde je uvedeno, že ve věcech náhrady škody způsobené rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o regresních úhradách jednají jménem státu ministerstva a jiné ústřední správní úřady (dále jen úřady). Tímto úřadem dle odst. 1 cit. ustanovení je jednak Ministerstvo spravedlnosti, došlo-li ke škodě v občanském soudním řízení nebo v trestním řízení a dále v případech, kdy bylo soudem ve správním soudnictví vydáno nezákonné rozhodnutí, jímž soud rozhodl o žalobě proti rozhodnutí územního celku v samostatné působnosti a v případech, kdy škoda byla způsobena notářem nebo soudním exekutorem. A dále to je příslušný úřad, došlo-li ke škodě v odvětví státní správy, jež náleží do jeho působnosti a dále v případech, kdy bylo soudem ve správním soudnictví vydáno nezákonné rozhodnutí, jímž soud rozhodl o žalobě proti rozhodnutí vydanému v odvětví státní správy, jež náleží do působnosti tohoto úřadu. Ministerstvo spravedlnosti je příslušné jednat jménem státu v případech, kdy došlo ke škodě v souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu v řízení vedeném podle občanského soudního řádu nebo v trestním řízení. Ostatní ministerstva nebo ústřední správní úřady jsou příslušné jednat jménem státu v těch případech, kdy došlo ke vzniku škody v souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu a které spadají do jejich působnosti. Obdobně toto platí i pro ostatní ústřední správní orgány, kterými jsou např. - Český statistický úřad - Český úřad zeměměřický a katastrální 21 Rozsudek NS ČR ze dne 30.11.1990 sp. zn. 1Cz 86/90 (R7/1992) - 17 -

- Český báňský úřad - Úřad pro ochranu hospodářské soutěže atd. 22 V případě, že nelze v řízení o náhradu škody určit úřad, který by měl za stát jednat jako organizační složka státu, jedná za stát Ministerstvo financí. Důvod k tomuto ustanovení je v působnosti Ministerstva financí na úseku hospodaření se státním majetkem. V rámci přípravy na vypracování této práce jsem se obrátil na několik ministerstev o zjištění, jaké zkušenosti mají v rámci uplatňování náhrady za škodu vzniklou nesprávným úředním postupem. S výjimkou ministerstva spravedlnosti mají ostatní ministerstva pouze ojedinělé zkušenosti s náhradou této škody. Dle jejich sdělení převládá spíše náhrada škody v důsledku vydání nezákonného rozhodnutí. Oproti tomu ministerstvo spravedlnosti má zkušenosti bohatší. Jak ukazuje přehled vyřizování agendy odškodňování za r. 2008, který je uveden v přílohách mé práce a který jsem pořídil na stránkách ministerstva spravedlnosti, tak jen za rok 2008 bylo z důvodu průtahů v řízení uplatňováno celkem 1 481 žádostí. Na ministerstva a úřady, které jsou oprávněni jednat jménem státu v případě uplatnění škody, se musí žadatel obrátit ve věci tzv. předběžného uplatnění nároku. 23 Jedná se o předběžné projednání, ve kterém má dotčený úřad možnost se seznámit se všemi okolnostmi, které vedou k odpovědnosti za škodu a v případě jeho oprávněnosti jej sám vyřešil. Tento postup vede hlavně k odlehčení vytíženosti soudů a k urychlení vyřízení žádostí o odškodnění. Pro toto předběžné projednání u příslušného ústředního orgánu nejsou stanoveny žádné procesní předpisy, jedná se pouze o neformální projednání. Dle 14 odst. 2 zákona OdpŠk je možné, aby v případě, když se poškozený se svým nárokem obrátí na nesprávný ústřední orgán, který není příslušný k projednávání daného předběžného uplatnění nároku, má tento ústřední orgán zákonnou povinnost postoupit tuto žádost tomu ústřednímu orgánu, který k projednání dané věci příslušný je. Pakliže ústřední orgán přizná náhradu škody, je povinen tuto škodu uhradit do šesti měsíců od uplatnění nároku poškozeného. V případě, že ústřední orgán, který rozhodoval o předběžném uplatnění nároku o náhradu škody, tuto škodu neuzná či nerozhodne o uznání škody do šesti měsíců od uplatnění požadavku, může se žadatel obrátit s tímto nárokem na soud. Na soud se může obrátit i v případě, že ústřední orgán nárok na škodu uzná, ale do šesti měsíců od uznání nároku na škodu tuto škodu neuhradí a to v plné výši. Stát se ocitá v prodlení s náhradou škody způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem teprve marným uplynutím lhůty šesti měsíců ode dne, kdy poškozený nárok řádně uplatnil u 22 Srovnej 2 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR 23 Viz 14 odst. 1 zákona OdpŠk. - 18 -

ústředního orgánu a teprve ode dne následujícího po uplynutí lhůty jej stíhá povinnost zaplatit poškozenému též úrok z prodlení 24. V případě, že se žadatel obrátí na soud dříve, než by předběžně uplatnil nárok u ústředního orgánu, soud projednávání věci zastaví a po nabytí právní moci rozhodnutí celou věc postoupí příslušnému ústřednímu orgánu k projednání předběžného nároku. 25 O nároku na náhradu škody dle zákona o OdpŠk rozhodují v prvním stupni dle 9 odst. 1 OSŘ okresní soudy. Místně příslušným soudem je v tomto případě obecný soud žalovaného. Tímto obecným soudem je v případě, když se jedná o žalobu na stát, okresní soud, v jehož obvodu má sídlo organizační složka státu příslušná podle zvláštního právního předpisu. Nelze-li takto místně příslušný soud určit, tak soud, v jehož obvodu nastala skutečnost, která zakládá uplatněné právo. 26 Vedle zmíněného obecního soudu se může žalobce obrátit také na soud, v jehož obvodu došlo ke skutečnosti, která zakládá právo na náhradu škody. 27 Podaná žaloba na náhradu škody musí obsahovat následující skutečnosti: - Označení soudu, kterému je adresována - Označení účastníků (žalobce a žalovaného) - Žalobní petit vylíčení rozhodujících skutečností, označení důkazů, čeho se žalobce domáhá - Podpis žalobce a datum podání 28 V žalobě není žalobce povinen uvádět paragrafové znění jednotlivých ustanovení zákonů nebo jiných právních předpisů, které uvádí ve své žalobě. Toto náleží soudu. Pakliže jsou v žalobě uvedené skutečnosti, které zakládají nárok na poskytnutí odškodnění, je povinností soudu tyto skutečnosti posoudit bez ohledu na to, zda jsou v žalobě uvedeny právní důvody nároku. Při tomto se ale soud musí držet žalobního petitu a toho, čeho se žalobce v žalobě domáhá. 3.4 Regresní úhrada Dle zákona o OdpŠk odpovídá za škodu vzniklou nezákonným úředním rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem stát. 24 Rozsudek NS ze dne 24.4.2003, sp. zn. 25 Cdo 2060/2001 (Soubor 1867/25) 25 Srovnej 104 odst. 1 OSŘ 26 85 odst. 5 OSŘ 27 87 odst. 1 písm. b) OSŘ 28 Srovnej P. Vojtek, Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, komentář 2. vydání C.H.Beck - 19 -

Pojem regresní úhrada představuje právo státu, aby po té co sám nahradil škodu vzniklou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, nebo poskytl náhradu za nemajetkovou újmu vzniklou ze stejného důvodu, tuto náhradu požadovat na úředních osobách a na územních celcích v přenesené působnosti, pokud tito zmiňovanou škodu svým jednáním způsobili. 29 Lze konstatovat, že smyslem regresní úhrady je dohnat k odpovědnosti konkrétní právnické či fyzické osoby, které jsou vybaveny výkonem státní správy a mohou za škodu, kterou stát musel nahradit a za kterou stát zodpovídá. Tyto osoby totiž při výkonu státní správy z titulu své funkce neodpovídají za škodu vzniklou při výkonu této správy. Podobně jsou na tom také územní samosprávné celky. Tyto ovšem za takovou škodu neodpovídají pouze v případě, že se jedná o škodu vzniklou při výkonu státní moci, která na ně byla zákonem přenesena přenesená působnost. Vznikne-li škoda, kterou stát musí nahradit nebo za ní poskytnout zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu z nesprávného úředního postupu státního orgánu, má stát právo tuto škodu požadovat přímo od osob, které se na vzniku takovéto škody přímo podíleli. V tomto případě totiž nelze, aby stát požadoval úhradu od státního orgánu. Možnost státu požadovat regresní úhradu od soudců nebo státních zástupců za škodu vzniklou nesprávným úředním postupem je podmíněna prokázáním viny soudce nebo státního zástupce v kárném nebo trestním řízení. Bez tohoto prokázání viny stát nemůže po těchto osobách regresní úhradu požadovat. Jako další z několika podmínek, které musí být splněny k tomu, aby stát mohl požadovat regresní úhradu, bych uvedl tu, že škoda musí být způsobena zaviněným porušením právní povinnosti. Blíže se zde již neuvádí, zda musí jít o zavinění úmyslné či nedbalostní. Při definici těchto pojmů lze vyjít z ustanovení 15 TrZ (osoba chtěla svým jednáním způsobit škodu nebo věděla, že svým jednáním může škodu způsobit a pro případ, že se tak stane, byla s tím srozuměna) a 16 TrZ (osoba věděla, že svým jednáním může způsobit škodu, ale bez přiměřených důvodů spoléhala na to, že se tak nestane nebo nevěděla, že svým jednáním může způsobit škodu, ale vědět o tom mohla a měla). 30 Porušením právní povinnosti se obvykle rozumí, že osoba jedná jinak, než ji ukládá právní předpis nebo jiné právní skutečnosti. 29 Srovnej 16 odst. 1 OdpŠk 30 Srovnej 15 a 16 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník - 20 -