P r á v n i c k á f a k u l t a M a s a r y k o v y u n i v e r z i t y K a t e d r a p r á v a ž i v o t n í h o p r o s t ř e d í a p o z e m k o v é h o p r á v a DIPLOMOVÁ PRÁCE Právní režim likvidace odpadů P a v l a L u k š o v á 2 0 0 7 / 2 0 0 8 Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Právní režim likvidace odpadů zpracovala sama a uvedla jsem všechny použité prameny. --------------------------------------
Ráda bych poděkovala svým blízkým za podporu, kterou mi prokazovali v průběhu celého studia a vedoucí práce JUDr. Janě Dudové, Ph.D. za cenné rady a připomínky při zpracovávání této práce. - 2 -
Obsah Seznam použitých zkratek... 5 Úvod... 6 I. ČÁST Obecně k likvidaci odpadů.. 7 1. Začátkem k pojmu likvidace odpadů 7 2. Vývoj české právní úpravy. 9 3. Prameny právní úpravy 15 3.1. Mezinárodní úroveň..... 15 3.2. Právo ES.. 16 3.3. Prameny české právní úpravy 19 4. Zásady právní úpravy 21 5. Základní pojmy 27 5.1. Odpadové hospodářství a nakládání s odpady.. 27 5.2. Pojem odpad a zařazování odpadů... 30 5.2.1. Pojem odpad. 30 5.2.2. Kategorie a skupiny odpadů. 36 5.3. Plánování v odpadovém hospodářství... 39 6. Subjekty a jejich práva a povinnosti.. 42 6.1. Organizace státní správy v oblasti likvidace odpadů 43 6.1.1. Ústřední úroveň... 44 6.1.2. Místní úroveň.. 45 6.1.3. Celní orgány a Policie ČR 47 6.2. Původce odpadu 48 6.3. Provozovatel zařízení k likvidaci odpadů.. 50 6.4. Odpadový hospodář.. 55 7. Vybrané způsoby likvidace odpadů 57 7.1. Způsoby využívání odpadů... 57 7.2. Způsoby odstraňování odpadů.. 60-3 -
8. Nástroje prosazování cílů odpadového hospodářství.. 64 II. ČÁST Likvidace bioodpadů.. 67 1. Bioodpady jako aktuální problém... 67 2. Současný stav v legislativě BRO.. 69 2.1. Situace v právu ES 69 2.2. Právní stav v ČR včetně úpravy práv a povinností při likvidaci BRO.... 71 2.2.1. POH a některé další strategické dokumenty... 71 2.2.2. Zákon o odpadech (ZoOdp) a jeho novela č. 314/2006 Sb.... 73 2.2.3. Další předpisy na úseku likvidace BRO. 76 3. Připravovaná legislativa v oblasti BRO. 79 3.1. Velká novela ZoOdp.. 79 3.2. Vyhláška o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady.. 81 4. Způsoby likvidace bioodpadů.. 87 4.1. Skládkování a spalování 87 4.2. Kompostování... 88 4.3. Bioplynové stanice 89 Závěr 92 Resumé 95 Přehled použité literatury... 98-4 -
Seznam použitých zkratek BRKO Biologicky rozložitelné komunální odpady BRO Biologicky rozložitelné odpady ESD Evropský soudní dvůr Inspekce Česká inspekce životního prostředí MŽP Ministerstvo životního prostředí České republiky POH Plán odpadového hospodářství Vyhláška Vyhláška o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady (v podkapitole 3.2) ZoOdp Zákon č. 185/2001 Sb., ze dne 15. května 2001, o odpadech a o změně některých dalších zákonů, jak vyplývá ze změn provedených zákony č. 477/2001 Sb., č. 76/2002 Sb., č. 275/2002 Sb., č. 320/2002 Sb., č. 356/2003 Sb., č. 167/2004 Sb., č. 188/2004 Sb., č. 317/2004 Sb., č. 7/2005 Sb. (úplné znění vyhlášeno pod č.106/2005 Sb.), č. 444/2005 Sb., č. 186/2006 Sb., č. 222/2006 Sb., č. 314/2006 Sb., č. 296/2007 Sb., č. 34/2008 Sb. - 5 -
Úvod Odpady a jejich narůstající množství představují stále významnější zátěž pro životní prostředí. Ekologicky únosná likvidace odpadů je tedy jednou z hlavních priorit při budování systému na jeho ochranu. V současné době je likvidace realizována způsoby, které mají výrazně negativní dopady na kvalitu vod, půdy i ovzduší a jejich prostřednictvím i na další složky životního prostředí. Nebezpečí představuje zejména neklesající množství odpadů ukládaných na skládky. Úkolem legislativy je především zavádět taková opatření a vymezit taková pravidla, která zajistí nejvyšší standard ochrany životního prostředí a dále umožní, aby nežádoucí dopady na okolí byly co možná nejmenší. Právní úprava této oblasti je poměrně nová. Ačkoli prodělala v posledních patnácti letech velký rozvoj, dodnes není zcela systémová a komplexní. Tato diplomová práce přináší v první části především obecný přehled právní úpravy likvidace odpadů, včetně jejího historického vývoje. V jejím rámci jsou rozebrány základní pojmy a principy této právní oblasti a podán rozbor práv a povinností uložených subjektům, které se účastní na likvidaci odpadů. Pozornost doporučuji věnovat zejména výkladu pojmu likvidace, objasněnému v úvodní kapitole, neboť má význam pro pochopení rozsahu této práce. Co se týče rozsahu, je třeba říci, že do práce nebyla záměrně zařazena problematika odpovědnosti. Zaměřila jsem se pouze na sféru primárních práv a povinností a podání obrazu současného stavu právní úpravy. Téma odpovědnosti v rámci likvidace odpadů je totiž rozsáhlým tématem, které by si podle mého názoru zasloužilo samostatné zpracování. Aby tato diplomová práce dostala konkrétnější rozměr, rozhodla jsem se v její druhé části zmapovat právní úpravu likvidace vybraného druhu odpadu. Pro tuto zvláštní část jsem zvolila problematiku likvidace biologicky rozložitelného odpadu. Biologicky rozložitelný odpad a zejména ten, který je součástí komunálního odpadu, je v současnosti velmi aktuálním problémem. Z toho důvodu je také předmětem mnoha legislativních změn. Druhá část práce je tak zaměřena na komplexní rozbor současného stavu legislativy a zároveň připravované právní úpravy v tomto odvětví. Obsah práce odpovídá právnímu stavu k 30. červnu 2008. - 6 -
příloh. 2 V užším smyslu lze chápat likvidaci tak, jak je definováno v současném I. ČÁST Obecně k likvidaci odpadů 1. Začátkem k pojmu likvidace odpadů Domnívám se, že již v úvodu této práce je pro jasné pochopení rozsahu tématu nezbytné vysvětlit, jak je v ní vykládán ústřední pojem likvidace. Je to zejména z toho důvodu, že výklad termínu likvidace není tak jednoznačný, jak by se na první pohled mohlo zdát. Obecně lze konstatovat, že tento pojem lze vykládat v jeho užším a širším významu. V českém právním řádu nelze nalézt ustanovení, kterým by byla likvidace odpadů definována. Nynější zákon o odpadech 1 v této souvislosti používá a rovněž definuje pouze pojmy odstraňování a využívání odpadů, a to prostřednictvím svých znění zákona o odpadech odstraňování odpadu, vyjdeme-li z významové blízkosti těchto slov. V tomto smyslu by se mohlo zdát, že i termín likvidace je naprosto jasný a nelze jej vykládat jiným způsobem. Zde si však dovoluji určitým způsobem kritizovat volbu terminologie, která může být v tomto směru matoucí. V obecném významu slov likvidace odpadů, ze kterého vychází i následně popsané širší pojetí, si pod těmito slovy představím zneškodnění, zničení či alespoň částečnou eliminaci množství odpadů. V tomto bodě je ovšem nutné říci, že činnosti, pomocí nichž je v zákoně pojem odstraňování definován, zcela tomuto výkladu neodpovídají, jelikož skládkováním, ukládáním či vypouštěním de facto k likvidaci odpadů nedochází, pouze je ukládán či přemístěn na místo k tomu určené neboli lépe vyhovující. Tomuto významovému rozdílu napovídá i to, že pojem odstraňování nahradil původní termín zneškodňování. Pojem odstraňování byl převzat z evropských předpisů překladem termínu disposal. Ten je běžně překládán jako odstraňování, ale spíše ve významu slov zbavování se či odklizení. V širším pojetí lze vidět pojem likvidace jako zastřešující termín, pod nějž je třeba v prvé řadě zařadit procesy odstraňování odpadů ve smyslu zákona o odpadech, 1 Pro účely této úvodní kapitoly je zákon č. 185/2001 Sb., zákon o odpadech, ve znění pozdějších předpisů zkrácen slovy zákon o odpadech. 2 K bližšímu výkladu těchto pojmů viz kap. 7. - 7 -
a to nejen z důvodu nepopiratelné významové blízkosti těchto pojmů, ale především proto, že jejich prostřednictvím k jisté, i když nedokonalé, likvidaci odpadu dochází, a to zejména ve vztahu k místu jeho vzniku. Dílčím důvodem je i to, že v příloze 4 zákona o odpadech, ve které jsou jmenovány způsoby odstraňování, je zařazeno i spalování odpadu, které je s obecným významem termínu likvidace plně v souladu. Do této míry je širší pojetí shodné s užším. Avšak v širším výkladu je pod likvidaci odpadů možno zařadit i procesy využívání odpadů. Důvodem pro to, je zejména fakt, že způsoby využívání odpadu, kupříkladu jako paliva, jeho recyklací nebo aplikací do půdy pro její obohacení, plně odpovídají požadavku, aby výsledkem zpracování byla přinejmenším částečná likvidace resp. eliminace množství odpadu, vzniklého výrobními a spotřebními činnostmi člověka. Z praxe a v návaznosti na druhou část práce, věnované likvidaci biologických odpadů, lze jako příklad uvést využívání odpadů v bioplynových stanicích při výrobě bioplynu. V průběhu jeho výroby je jako vstupní produkt užíván biologický odpad, který je prostřednictvím anaerobního rozkladu zpracován tak, že množství vzniklých reziduí čili zbytkového odpadu je v porovnání s objemovým množstvím odpadu na vstupu téměř neporovnatelné a i tato rezidua bývají využitelná v zemědělství, například jako hnojiva. Pro tuto práci jsem zvolila širší pojetí pojmu likvidace, jelikož se domnívám, že tento přístup poskytne komplexnější obraz systému likvidace vzniklých odpadů, v jehož rámci jsou způsoby využívání a odstraňování odpadů zcela neoddělitelnými procesy, což vyplývá i z hierarchie odpadového hospodářství, v níž na sebe postupy využívání a odstraňování odpadů (s upřednostněním jejich využívání) plynule navazují. K této volbě mě vedl i fakt, že využívání odpadů je nyní velmi aktuálním a diskutovaným tématem při řešení problematiky likvidace odpadů a současný vývoj evropské i národní legislativy odráží snahu všech členských států Evropského společenství o co největší využívání odpadů namísto jejich skládkování, jako nejběžnějšího způsobu odstraňování odpadů. - 8 -
2. Vývoj české právní úpravy Právní úprava likvidace odpadů je v českém právním pořádku upravena v rámci předpisů odpadového hospodářství. Toto odvětví u nás v podstatě neexistovalo do počátku devadesátých let. Mimo jiné díky nešetrnému nakládání se zdroji a velmi nedbalé kontrole nakládání s odpady patřila ČSFR v této době k jedné z nejvíce ekologicky zatíženým zemím Evropy a důsledky tohoto stavu pociťujeme dodnes. V polovině roku 1990 vydala vláda dokument, v němž rámcově vytyčila základní cíle státní ekologické politiky a navrhla možná řešení nejpodstatnějších problémů. Za jeden z těchto problémů byla označena zcela nedostačující legislativa na úseku životního prostředí. Ta měla být vystavěna podle moderních požadavků právního státu. Základem se samozřejmě měla stát ustanovení v Ústavě a Listině základních práv a svobod, která měla být rozvedena komplexním předpisem v dané oblasti, tedy zákonem o životním prostředí (posléze vydán pod č. 17/1992 Sb.), a dále jednotlivými složkovými předpisy. V případě mnou sledované problematiky se jednalo o vypracování doposud zcela chybějícího zákona o odpadech (včetně prováděcích předpisů), v případech jiných, již existujících zákonů, o jejich podstatnou novelizaci (např. zákon o ochraně ovzduší). První právní předpis na úseku odpadového hospodářství, který jej upravoval víceméně komplexně, byl zákon č. 238/1991 Sb. o odpadech. Na vytvoření tohoto zákona se začalo pracovat již na počátku sedmdesátých let, ale dokončit dlouhotrvající snažení se podařilo bohužel až s polistopadovým vývojem. Důvodů pro problematický vznik důležitého zákona bylo více, ovšem tím nejzásadnějším byl obecně liknavý přístup k ochraně životního prostředí, kdy se zákonodárce spokojil s konstatováním, že jednotlivé resorty se na ochraně životního prostředí podílí dostatečnou měrou. Tento přístup se projevil i v tom, že až do roku 1988 u nás vůbec neexistovalo ministerstvo životního prostředí. V uvedeném roce vznikl jakýsi hybridní úřad Ministerstva vnitra a životního prostředí, avšak ani tento krok nevedl ke vzniku zákona o odpadech. První verze zákona o hospodaření s odpady přišla na svět až z iniciativy ministerstva průmyslu v roce 1990 a na jeho práci navázalo i nově ustavené a již samostatné Ministerstvo životního prostředí (dále jen MŽP) ČR. Brzy poté přešla příprava ekologické legislativy do rukou federálních orgánů, konkrétně - 9 -
Federálního výboru pro životní prostředí, který však nadále úzce spolupracoval s MŽP ČR a příslušnými slovenskými institucemi. Pracovníky jednotlivých orgánů byla vytvořena komise, která v listopadu 1990 předložila Federálnímu shromáždění návrh zákona o odpadech, který byl později vyhlášen ve Sbírce zákonů právě pod číslem 238/1991 Sb. Ačkoli byl vznik zákona svým způsobem revoluční událostí, samostatně byl v praxi samozřejmě neproveditelný. Z toho důvodu byl záhy doplněn dalšími předpisy, zejména zákonem ČNR o státní správě v odpadovém hospodářství č. 311/1991 Sb., který upravil rozdělení působností mezi orgány státní správy působící na úseku hospodaření s odpady (v návaznosti na část druhou zákona o odpadech č. 238/1991), dále zákonem ČNR o poplatcích za uložení odpadů č. 62/1992 Sb. a také opatřením Federálního výboru pro životní prostředí, kterým byla vyhlášena kategorizace a katalog odpadů (vydáno pod č. OP91/18). Katalog odpadů konkretizoval zákonem o odpadech obecně definovaný pojem odpad (k tomu viz níže). K sestavení taxativního katalogu odpadů bylo přistoupeno po vzoru zahraničí. Vhodnost jeho vytvoření je ve srovnání se snahou o formulaci přesných definic nepopiratelná. Efektivní spolupráci jednotlivých subjektů měla podpořit vyhláška MŽP o programech odpadového hospodářství (č. 401/1991 Sb.) a pro účinnou kontrolu státních orgánů byly blíže rozvedeny povinnosti při vedení evidence odpadů nařízením vlády ČR (č. 521/1991 Sb.) o vedení evidence odpadů. Zákon č. 238/1991 Sb. vymezoval kromě své působnosti zejména práva a povinnosti právnických a fyzických osob při nakládání s odpady, přepravců a dopravců, některé podmínky pro sběr, výkup a úpravu odpadů, povinnosti provozovatelů zařízení pro zneškodňování odpadů, ale také poplatky a pokuty v odpadovém hospodářství. Zásadním pojmem zákona o odpadech byl samozřejmě pojem odpad, jehož zákonná definice se skládala ze dvou částí. Ta první obsahovala subjektivní hledisko, podle něhož je odpadem věc, které se chce majitel zbavit. Hlavní roli zde tedy hrála příslušně vyjádřená vůle vlastníka věci, přičemž se nerozlišovalo mezi věcí movitou a nemovitou. Druhé kritérium tvořilo hledisko objektivní, kdy je odpadem chápána movitá věc, kterou je nutné zneškodnit z důvodu péče o zdravé životní podmínky a ochrany životního prostředí. V této části je rozhodný účinek věci na životní podmínky člověka, živočichů a rostlin. Tato definice byla v následujících úpravách měněna a doplňována až do současného znění (viz podkapitola č. 5.2.1), avšak podstata původního ustanovení zůstala stejná. Zákon také rozdělil odpady do - 10 -
několika základních skupin, a to odpady zvláštní, nebezpečné a ty ostatní. Zvláštní odpad byl podle zákona ten, který vyžadoval zvláštní režim nakládání. Rozhodující pro zařazení do této skupiny byl zejména dopad na životní prostředí. Nebezpečný odpad tvořil specifickou podskupinu odpadů zvláštních, podléhající nejpřísnějšímu režimu a charakterizovanou zákonem demonstrativně vymezenými vlastnostmi jako toxicita, infekčnost, výbušnost, karcinogennost a další. Jednotlivé odpady byly podřazeny do těchto skupin v Katalogu odpadů označením písmeny Z a N. Novelou provedenou zákonem č. 300/1995 Sb. bylo umožněno původcům odpadů předepsaným způsobem prokázat, že jimi produkovaný odpad nemá nebezpečné vlastnosti a dále s ním tedy nakládat jako s odpadem zvláštním. První zákon o odpadech byl i vzhledem k výše zmíněným okolnostem jistě přelomovým počinem, avšak praxe ukázala, že měl řadu nedostatků. Především bylo třeba právní úpravu zjednodušit co do její roztříštěnosti a také reagovat na přijetí České republiky do mezinárodních seskupení jako OECD (Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj) a plánované přistoupení do Evropského společenství (dále ES) harmonizací příslušných předpisů. Dalším důvodem byly samozřejmě i nové tržní podmínky, kterým původní předpis neodpovídal a brzdil dynamický rozvoj podnikání s odpady. Z toho důvodu vznikl a ke dni 1. 1. 1998 se stal účinným nový zákon o odpadech č. 125/1997 Sb. Tento zákon dále upřednostňoval využívání odpadů před jejich odstraněním, ale zároveň, oproti původní úpravě, již konkrétními opatřeními podpořil předcházení vzniku odpadů. To se projevilo například ve zpřísnění povinností ve vztahu k obalům daných pro výrobce a dovozce při uvádění výrobků na trh nebo zvyšování poplatků za skládkování odpadů, u nichž přešla povinnost jejich placení z provozovatele skládky na původce odpadu. Právní úpravu odpadového hospodářství nově představoval na zákonné úrovni pouze zákon o odpadech, další prováděcí předpisy byly na úrovni podzákonné. Zejména se jednalo o vyhlášku MŽP č. 338/1997 Sb. o podrobnostech nakládání s odpady, významnou především ve vztahu k nakládání s nebezpečnými odpady, dále vyhlášku MŽP č. 337/1997 Sb., kterou se vydává Katalog odpadů a stanoví další seznamy odpadů, odlišný od původního a kompatibilní s Evropským katalogem odpadů, nebo nařízení vlády č. 31/1999, jímž se stanoví seznam výrobků a obalů, na které se budou vztahovat povinnosti zpětného odběru. - 11 -
Zákon č. 125/1997 Sb. nově definoval pojem odpad, aby plně odpovídal mezinárodním závazkům ČR, v první řadě Basilejské úmluvě, ale také předpisům ES, především Směrnici Rady EU 75/442/EEC o odpadech. Subjektivní hledisko bylo konkretizováno v tom směru, že se jedná o movitou věc a dále, že se jedná o věc, které se vlastník zbavuje s úmyslem ji odložit (je zde dán důraz nejen na vůli, ale i její projev). V rámci objektivního hlediska bylo oproti předchozí úpravě přistoupeno k odkazu na zvláštní předpisy, které se vztahují k zdravým životním podmínkám (např. zákon o péči o zdraví lidu č. 20/1966 Sb.) a za odpad se zde považuje věc, která byla podle těchto předpisů vyřazena. K přesnějšímu vymezení pojmu byl sestaven seznam věcí, které se za stanovených podmínek za odpad považují a tento okruh se stal Přílohou č. 1 zákona o odpadech. Nový zákon také již nepracoval s kategorií zvláštních odpadů a ponechal v platnosti pouze kategorii odpadů nebezpečných. K podstatné změně došlo ustavením institutu přechodu veškerých povinností původce odpadů na osobu, která od něj tento odpad převzala. Byly vypracovány tzv. červený a zelený seznam, které měly význam pro podmínky dovozu, vývozu a přepravy odpadů. Červený seznam upravil přísnější podmínky pro nebezpečné odpady, naopak zelený umožnil obchodování s odpadem jako se zbožím s výjimkou dovozu odpadu za účelem jeho likvidace, který zůstal nadále přísně zakázán. V této souvislosti (dovoz, vývoz a přeprava odpadů) byly k orgánům působícím v odpadovém hospodářství přiřazeny i celní orgány. Mezi základními pojmy byl nově definován odpad komunální a byly upraveny některé aspekty nakládání s touto kategorií odpadů. Ve spojitosti s tím byly svěřeny značné pravomoci obcím, včetně práva na vydávání obecně závazných vyhlášek pro systém sběru, třídění, využívání a zneškodňování komunálních odpadů nebo vydávání souhlasu k podnikání v oblasti nakládání s komunálním odpadem a další. Pozitivně lze hodnotit, že zákon přinesl zpřísnění sankcí za protiprávní jednání, a to jak ve vztahu ke zvýšení hranic sazeb pokut, tak i ve vtahu k prodloužení zákonných lhůt pro jejich uložení. Zákonodárci přišli s řadou nových povinností, ale na druhé straně několik povinností, které se v praxi příliš neosvědčily nebo působily zbytečné problémy, zrušili. Dále již nebylo třeba vypracovávat programy odpadového hospodářství, napříště zpracovávalo koncepci odpadového hospodářství pouze MŽP. Také bylo umožněno, aby (na základě souhlasu okresního úřadu) mohl subjekt upustit od třídění - 12 -
odpadu a odděleného skladování, pokud to vzhledem k následnému způsobu využití nebo zneškodnění odpadů nebylo nutné. Přestože bylo ambicí při vzniku zákona č. 125/1997 Sb. uvést v dané oblasti naši legislativu do souladu s právem ES, nebyl tento záměr zcela naplněn. Již krátce po začátku jeho účinnosti se v praxi projevily některé vady a nepřesnosti ve vztahu k evropským předpisům, které bylo třeba před přijetím do ES odstranit. Kritice byl předpis podroben i z důvodu omezené úpravy ekonomických nástrojů při nakládání s komunálními odpady nebo zrušení programů odpadového hospodářství. Pouhá novelizace dosavadního zákona se příliš neosvědčila, a proto bylo po celkem krátké době přistoupeno k vytvoření v pořadí již třetího zákona o odpadech, tentokrát s č. 185/2001 Sb., který ve znění pozdějších předpisů platí dodnes. Nová verze zákona dále významně podporuje využívání odpadů před jejich pouhým odstraněním a oproti předchozím úpravám byly v návaznosti na řadu směrnic ES samostatně zohledněny podmínky nakládání s vybranými komoditami. Zcela do souladu s evropskou legislativou byla uvedena i problematika dovozu, vývozu a tranzitu odpadů a přibyly i některé ekonomické nástroje podporující ekologicky únosné nakládání s odpady. Ze zákona byl naopak vypuštěn systém autorizace pro nakládání s vybranými druhy nebezpečných odpadů. Potud v hrubých rysech srovnání s předchozím zákonem o odpadech, detailněji se budu současným zněním zákona zabývat v dalších částech práce. Závěrem této kapitoly se jen krátce pokusím popsat vývoj, jakým prošel současný zákon od data své účinnosti v původním znění. I zde totiž byla potřeba provést řadu novelizací, daná zejména vývojem legislativy na úrovni ES. Linii přímých novelizací zákona o odpadech tvoří zákon č. 275/2002 Sb., kterým byly provedeny změny v oblasti poplatků za komunální odpad, dále zákon č. 188/2004 Sb., kterým byla harmonizována úprava ekologicky šetrného nakládání s autovraky, následovala novela provedená zákonem č. 7/2005 Sb., jejímž důvodem se stala potřeba harmonizace právních předpisů v oblasti odpadních elektrických a elektronických zařízení. Významná změna byla uskutečněna zákonem č. 314/2006 Sb. a týkala se zejména úpravy nakládání s biologicky rozložitelným odpadem (k tomu blíže v druhé části práce). Zatím poslední přímou novelou zákona se stal zákon č. 34/2008 Sb., který se zabývá některými povinnostmi souvisejícími s přepravou odpadů a také přináší několik změn do režimu nakládání s vybranými odpady, - 13 -
konkrétně perzistentními organickými znečišťujícími látkami a PCB (polychlorovanými bifenyly). Pro lepší orientaci nabízím následující diagram. KMENOVÝ PŘÍMÁ DALŠÍ ZÁKON ZMĚNA ZMĚNA Zákon č. 185/2001 o odpadech Zákon č. 275/2002 Sb. Zákon č. 188/2004 Sb. Zákon č. 7/2005 Sb. Zákon č. 314/2006 Sb. Zákon č. 34/2008 Sb. Zákon č. 477/2001 Sb. Zákon č. 76/2002 Sb. Zákon č. 320/2002 Sb. Zákon č. 356/2003 Sb. Zákon č. 167/2004 Sb. Zákon č. 317/2004 Sb. Zákon č. 444/2005 Sb. Zákon č. 186/2006 Sb. Zákon č. 222/2006 Sb. Zákon č. 296/2007 Sb. Zjednodušený diagram zákona č. 185/2001 Sb. o odpadech a jeho změn. 3 3 Převzato z Odpadové fórum, 2007, č. 7 8, str. 21. a doplněno. - 14 -
3. Prameny právní úpravy Předtím, než se budu zabývat platnými národními právními předpisy, bych se ráda alespoň zhruba zaměřila na mezinárodní závazky a aktivity České republiky a samozřejmě také na právní normy ES existující v mnou sledované oblasti. 3.1 Mezinárodní úroveň Je jasné, že problematika ochrany životního prostředí není regionální záležitostí, nepřekračující hranice jednotlivých států. Činnosti subjektů jednoho státu mají nezřídka značný vliv na kvalitu životního prostředí a zdravé životní podmínky v okolních státech a jinak tomu není ani při nakládání s odpady resp. při jejich likvidaci. Česká republika se v průběhu devadesátých let stala členem mnoha mezinárodních organizací a většina z nich se alespoň částečně zabývá enviromentálními otázkami. Mezi těmi nejdůležitějšími bych zmínila Organizaci spojených národů (OSN) a k ní přidružené odborné organizace (např. Komise OSN pro udržitelný rozvoj (CSD), Organizace OSN pro výchovu, vědu a kulturu (UNESCO) nebo Program OSN pro životní prostředí (UNEP), dále Organizaci pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD) nebo Radu Evropy. Na mezinárodní úrovni vznikla také řada zejména doporučujících a nezávazných aktů. V tomto směru lze jmenovat zejména ambiciózní programový dokument OSN Agenda 21, který byl schválen na mezinárodní konferenci v Rio de Janeiru v roce 1992, které se zúčastnili zástupci 178 zemí světa často na nejvyšší úrovni. Tento dokument si dal za cíl řešit problematiku udržitelného rozvoje v několika sférách, mimo jiné i ve vztahu k likvidaci odpadů. Jeho výjimečnost spočívá v tom, že na tento celkem obecný mezinárodní dokument navazuje síť tzv. Místních agend 21, což jsou programy určené pro konkrétní regiony a obce, které jsou zpracovávány za účasti občanů a jejich sdružení a akcentují místní problémy. Místní agendy 21 jsou pravidelně zpracovávány i obcemi v České republice. Co se týče závazných úmluv v oblasti nakládání s odpady, je třeba zmínit především Basilejskou úmluvu o kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes - 15 -
hranice států a jejich zneškodňování 4, která řeší zřejmě nejpodstatnější mezinárodní problém v této oblasti, a to přeshraniční přepravu odpadů zejména za účelem jejich likvidace. Pro Českou republiku vešla tato úmluva v platnost v roce 1992 (pro ČSFR již 1991). Úmluva má chránit zejména méně rozvinuté země před dovozem nebezpečných odpadů ze zemí více rozvinutých za účelem jejich likvidace a klade důraz na princip zneškodňování odpadů v místě jejich vzniku. 3.2 Právo ES V počátcích svého vzniku se Evropská společenství zaměřovala výhradně na otázky spojené s budováním jednotného vnitřního trhu a odstraňováním jeho překážek. Společná politika ochrany životního prostředí byla do Smlouvy o ES včleněna Jednotným evropským aktem roku 1986. V současnosti tvoří její hlavní pilíř tzv. Šestý akční program Společenství pro životní prostředí 5,6. Jedná se o koncepční dokument s platností pro roky 2002 až 2012, který se zaměřuje na několik oblastí zájmu, pro něž navrhuje řešení a stanoví cíle, jichž má být dosaženo, přičemž mezi tyto oblasti zařadil i problematiku nakládání s odpady včetně jejich likvidace. 7 Na jeho základě bylo vypracováno sedm tematických strategií. Ze strategie pro předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci vyplývá, že hlavním cílem je navrhnout vhodná opatření, jejichž výsledkem bude především snížení množství odpadů ukládaných na skládky a zvýšení množství recyklovaného a kompostovaného odpadu. Společně s touto tematickou strategií byl (dne 21. 12. 2005) Komisí předložen i návrh nové rámcové směrnice Evropského parlamentu a Rady, o odpadech 8, který byl přijat v červnu 2008. Na základě řady Akčních plánů začal být vytvářen celý systém směrnic, nařízení a rozhodnutí, jejichž počet neustále narůstá a jak bylo řečeno, oblast odpadového hospodářství je jednou z priorit. Nejpočetnější skupinou předpisů, které mají dopad na všechny členské státy, jsou směrnice. Jedná se o typ právní normy, 4 Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal, Basilej, 1989. 5 Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES, ze dne 22. července 2002 o Šestém akčním programu Společenství pro životní prostředí. 6 První Akční program vznikl již v roce 1973. 7 Dalšími prioritními oblastmi zájmu jsou změna klimatu a globální oteplování, přírodní stanoviště, volně žijící živočichové a planě rostoucí rostliny, vztah životního prostředí a zdraví a využívání přírodních zdrojů. 8 Dokument KOM/2005/667/FINAL - 16 -
která ke své přímé aplikaci na vnitrostátní subjekty zpravidla vyžaduje řádné provedení neboli implementaci a také následné prosazení členským státem. Na řádné provádění této povinnosti jednotlivých členských států dohlíží Komise ES, která má pravomoc vést při jejím nesplnění proti příslušnému státu řízení i před Evropským soudním dvorem (dále ESD). Příkladem z nedávné praxe, která má souvislost s likvidací odpadů, kdy Komise této pravomoci využila a v řízení pro nesplnění povinnosti státem byla úspěšná, může být například případ C-135/05 Komise proti Itálii. ESD ve svém rozsudku ze dne 26. 4. 2007 uvedl, že Itálie dlouhou dobu neplnila své závazky vyplývající zejména ze směrnic 75/442/EHS o odpadech, 91/689/EHS o nebezpečných odpadech a 1999/31/ES o skládkách odpadů a to tím, že s odpady nebylo nakládáno prostřednictvím k tomu pověřených osob, subjekty prováděly odstraňování odpadů bez příslušného povolení a skládky nebezpečného odpadu nebyly řádně registrovány. Došlo především k porušení čl. 4 směrnice 75/442/EHS o odpadech, ve kterém je členským státům stanovena povinnost přijímat nezbytná opatření k zajištění likvidace odpadů způsobem neohrožujícím lidské zdraví a životní prostředí. Tento případ není v praxi ojedinělý. Podobně bylo ESD konstatováno porušení téhož článku i v rozsudku ze dne 18. 11. 2004 v případě C- 420/02 Komise proti Řecku, kdy Řecko taktéž nepřijalo nezbytná opatření, aby bylo zajištěno, že odpady ukládané na skládku budou využity či odstraněny bez ohrožení lidského zdraví a životního prostředí, včetně obtěžování hlukem a prachem. Základním předpisem ES v oblasti odpadového hospodářství je bezesporu rámcová směrnice 75/442/EHS o odpadech, která byla z důvodu přehlednosti vydána ve svém kodifikovaném znění pod číslem 2006/12/ES. Jak již název napovídá, jedná se o předpis, který upravuje základní práva a povinnosti subjektů při nakládání se všemi kategoriemi a druhy odpadů s taxativně vyjmenovanými výjimkami. Jednotlivá ustanovení jsou vlastně příkazy členským státům, aby přijaly nezbytná opatření a zajistily, že odpady se využívají nebo odstraňují bez ohrožení lidského zdraví a bez použití postupů či metod, které mohou poškodit životní prostředí 9. Podle této směrnice mají vyjmenované činnosti při nakládání s odpady podléhat povolení od příslušného orgánu a jiné alespoň registraci u státních orgánů. Směrnice určuje i tzv. hierarchii odpadového hospodářství a například ve vztahu k poplatkům výslovně prosazuje zásadu "znečišťovatel platí". Obsahově požadavky této směrnice naplňuje 9 Viz již výše jmenovaný čl. 4 směrnice 75/442/EHS. - 17 -
náš současný zákon o odpadech 10. Dne 17. 6. 2008 schválil Evropský parlament návrh nové rámcové směrnice o odpadech, která by měla současnou úpravu modernizovat a v některých ohledech zjednodušit. Účinnosti by měla nabýt koncem roku 2008. Do procesu schvalování významně zasáhla i Česká republika s návrhem, aby spalovny odpadů byly ponechány v kategorii zařízení na odstraňování odpadů, namísto jejich přeřazení do kategorie zařízení na využívání odpadů. Česká republika byla podporována mnoha okolními státy i ekologickými sdruženími, jelikož se předpokládá, že taková změna povede díky volnějšímu režimu k zaplavení některých zemí odpadem. Naopak zastánci této změny argumentují, že při současné technologické vyspělosti není správné zařazovat spalovny odpadů na stejnou úroveň jakou má v podstatě primitivní způsob odstraňování odpadů skládkováním. Ve svém snažení ovšem nebyla Česká republika úspěšná a tak bylo schváleno překvalifikování některých spaloven jako zařízení k využívání odpadů. Dílčím úspěchem naší delegace bylo prosazení ustanovení, které stanoví, že členský stát může zakázat dovoz odpadů, určených ke spalování, pokud je to v rozporu s národním Plánem odpadového hospodářství. Na rámcovou směrnici o odpadech navazují další směrnice, nařízení a rozhodnutí, které upravují zejména podrobnosti ve vztahu k nakládání včetně způsobů likvidace jednotlivých druhů odpadů. Jedná se především o (ve znění pozdějších změn, řazeno chronologicky): Směrnice Rady 75/439/EHS o nakládání s odpadními oleji Směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech (ve znění směrnice 2006/12/ES kodifikovaná verze) Směrnice Rady 78/176/EHS o odpadech z průmyslu oxidu titaničitého Směrnice Rady 86/278/EHS o ochraně životního prostředí a zejména půdy při používání kalů z čistíren odpadních vod v zemědělství Směrnice Rady 91/689/EHS o nebezpečných odpadech Směrnice Rady 94/67/ES o spalování nebezpečných odpadů Rozhodnutí Rady 94/904/ES, kterým se stanoví seznam nebezpečných odpadů ve smyslu čl. 1 odst. 4 směrnice Rady 91/689/EHS o nebezpečných odpadech Směrnice Rady 96/59/ES o odstraňování polychlorovaných bifenylů a polychlorovaných terfenylů (PCB/PCT) Směrnice Rady 1999/31/ES o skládkách odpadů Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/53/ES o vozidlech s ukončenou životností Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/76/ES o spalování odpadů Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/96/ES o odpadních elektrických a elektronických zařízeních Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/21/ES o nakládání s odpady z těžebního průmyslu 10 Zákon č. 185/2001, o odpadech, ve znění pozdějších předpisů. - 18 -
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/66/ES ze dne 6. září 2006 o bateriích a akumulátorech a odpadních bateriích a akumulátorech Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů 3.3 Prameny české právní úpravy Základním vnitrostátním předpisem upravujícím tuto oblast a jediným na zákonné úrovni je (jak již bylo řečeno) zákon č. 185/2001 Sb. odpadech ve znění pozdějších předpisů 11 (dále jen ZoOdp). Jeho základní principy, pojmy a to jakým způsobem upravuje práva a povinnosti při likvidaci odpadů se pokusím podrobněji popsat v dalších kapitolách. Zde bych jen ráda zmínila, že v dohledné době se připravuje jeho podstatná novela 12 (v pracovních verzích přípravných dokumentů je dokonce nazývaná jako velká novela ), která by měla reagovat na novou směrnici o bateriích a akumulátorech a odpadních bateriích a akumulátorech 13 a zajistit její řádné provedení a také by měla napravit nedostatky v plnění směrnice o skládkách odpadu 14, které vytkla České republice Evropská komise a kde České republice hrozí pokuta. Ve vztahu k tematickému zaměření druhé části této práce, tedy problematice likvidace biologicky rozložitelných odpadů, se jedná o přijetí opatření pro snížení ukládání těchto odpadů na skládkách (např. se navrhuje zavedení povinnosti obcí třídit kromě dalších čtyř využitelných složek komunálního odpadu i bioodpad, zatímco současná úprava pouze vyžaduje, aby obce zajistily pro občany místa pro odkládání nebezpečných složek odpadu). V neposlední řadě se jedná o změny ve vymezení pojmů, u kterých se v praxi objevily vady a celkovou revizi a modernizaci zákona. Předpokládá se, že tato novela současného zákona bude již poslední, ovšem důvodem bohužel není její zaručená bezchybnost, ale již zmíněné přijetí nové rámcové směrnice o odpadech. Po jejím vstupu v platnost se totiž připravuje nahrazení dosavadního zákona novým zákonem o odpadech, neboť po množství provedených novelizací je to v zájmu zachovaní přehlednosti právní úpravy. 11 Zákon č. 185/2001 Sb., ze dne 15. května 2001, o odpadech a o změně některých dalších zákonů, jak vyplývá ze změn provedených zákony č. 477/2001 Sb., č. 76/2002 Sb., č. 275/2002 Sb., č. 320/2002 Sb., č. 356/2003 Sb., č. 167/2004 Sb., č. 188/2004 Sb., č. 317/2004 Sb., č. 7/2005 Sb. (úplné znění vyhlášeno pod č.106/2005 Sb.), č. 444/2005 Sb., č. 186/2006 Sb., č. 222/2006 Sb., č. 314/2006 Sb., č. 296/2007 Sb., č. 34/2008 Sb. 12 V současnosti v připomínkovém řízení. 13 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/66/ES ze dne 6. září 2006. 14 Směrnice Rady 1999/31/ES. - 19 -
Na zákon o odpadech samozřejmě navazuje množství podzákonných předpisů, které upravují podrobnosti v jednotlivých oblastech odpadového hospodářství, kterými se ZoOdp zabývá pouze v obecnější rovině. I v rámci podzákonné legislativy se v dohledné době připravuje množství změn. Za zmínku stojí především návrh vyhlášky o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady nebo návrh vyhlášky o přepravě odpadů. 15 Nařízení vlády č. 197/2003 Sb., Nařízení vlády o Plánu odpadového hospodářství České republiky č. 63/2003 Sb., Nařízení vlády o způsobu a rozsahu zabezpečení systému výměny informací o nejlepších dostupných technikách Vyhlášky MŽP č. 383/2001 Sb., Vyhláška MŽP o podrobnostech nakládání s odpady a č. 41/2005 Sb., Vyhláška, kterou se mění vyhláška MŽP č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady č. 381/2001 Sb., Vyhláška MŽP, kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů (Katalog odpadů) a č. 503/2004 Sb., Vyhláška, kterou se mění vyhláška MŽP č. 381/2001 Sb., Katalog odpadů č. 237/2002 Sb., Vyhláška MŽP o podrobnostech způsobu provedení zpětného odběru některých výrobků a č. 505/2004 Sb., Vyhláška, kterou se mění vyhláška MŽP č. 237/2002 Sb. č. 353/2005 Sb., Vyhláška MŽP, kterou se mění vyhláška č. 237/2002 Sb., o podrobnostech způsobu provedení zpětného odběru některých výrobků, ve znění vyhlášky č. 505/2004 Sb., a vyhláška č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů č. 294/2005 Sb., Vyhláška MŽP o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady č. 352/2005 Sb., Vyhláška MŽP o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady) č. 376/2001 Sb., Vyhláška MŽP a Ministerstva zdravotnictví o hodnocení nebezpečných vlastností odpadů a č. 502/2004 Sb., Vyhláška, kterou se mění vyhláška MŽP a Ministerstva zdravotnictví č. 376/2001 Sb., o hodnocení nebezpečných vlastností odpadů č. 382/2001 Sb., Vyhláška MŽP o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě a č. 504/2004, Vyhláška, kterou se mění vyhláška MŽP č. 382/2001 Sb., o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě č. 384/2001 Sb., Vyhláška MŽP o nakládání s polychlorovanými bifenyly (o nakládání s PCB) 15 Oba jsou v současnosti ve fázi vypořádání připomínkového řízení. - 20 -
4. Zásady právní úpravy Právní zásady či principy jsou základními stavebními kameny, na nichž je vystavěn každý systém právních norem, každý právní řád a jeho jednotlivá odvětví. Udávají směr jakým se má ubírat tvorba nových předpisů daných odvětví, zajišťují jejich jednotnost a vzájemný soulad a mají značný význam při interpretaci a aplikaci konkrétních ustanovení. Přesto, že se zpravidla jedná o relativně stálé instituty, ani základní zásady nejsou zcela neměnnými konstantami. Stejně jako jiné složky práva i ostatních normativních systémů podléhají i právní principy vývoji společnosti a jejích poznatků a priorit zájmu. Obzvláště patrné je to právě v právu životního prostředí, které je v porovnání s jinými stále poměrně mladým a tedy rychle se rozvíjejícím odvětvím. Principy práva nejsou vždy výslovně (expresis verbis) v právních řádech vyjádřeny, častěji bývají vyvozovány interpretací z příslušných předpisů. Přesto lze takto výslovně zakotvené zásady najít i v českém právním řádu, včetně práva životního prostředí. Jako příklad lze uvést některé principy stanovené v zákoně o životním prostředí 16, a to konkrétně princip trvale udržitelného rozvoje či princip prevence a další. Právní zásady lze rozdělit na obecné a zvláštní. Obecné prostupují zpravidla celým právním řádem nebo alespoň jeho podstatnou částí, a ty z nich, které chrání nejzákladnější hodnoty, bývají zpravidla obsaženy i v tzv. základních zákonech neboli ústavách (případně na roveň jim postavených předpisech). Zdravé životní prostředí je bezpochyby jednou z takových hodnot a proto je princip jeho ochrany zakotven v Ústavě ČR 17 (čl. 7) a Listině základních práv svobod 18 (čl. 35 a čl. 11 odst. 3). Oproti tomu, zásady, které lze označit za zvláštní, jsou specifické pro určité právní odvětví či jeho jednotlivou oblast. I díky tomu, že neexistuje výslovně stanovený seznam právních zásad, se v různých pramenech můžeme setkat s různými variantami. Přesto lze říci, že se nauka 16 Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. 17 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších změn. 18 Usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších změn. - 21 -
na mnoha z nich shoduje a já zde některé z nich uvádím, ovšem bez ambicí vytvořit jejich kompletní výčet. Obecnými právními zásadami, které mají význam i pro právní úpravu likvidace odpadů, jsou zejména tyto: a) Zásada trvale udržitelného rozvoje Princip udržitelného rozvoje je obecně zakotven v 6 v zákoně o životním prostředí 16, který říká, že jde o takový rozvoj, který současným i budoucím generacím zachovává možnost uspokojovat jejich základní životní potřeby a přitom nesnižuje rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystémů. V odpadovém hospodářství se projevuje zejména snahou o minimalizaci nežádoucích dopadů na životní prostředí, vznikajících v souvislosti s množstvím produkovaných odpadů, které má při současné obecně rostoucí spotřebě narůstající tendenci. V samotném ZoOdp ( 1 písm a)) se říká, že předmětem zákona jsou (mimo jiné) pravidla pro předcházení vzniku odpadů a pro nakládání s nimi při dodržování ochrany životního prostředí, ochrany zdraví člověka a trvale udržitelného rozvoje. Tento princip je úzce provázán s jinými, které jej napomáhají realizovat (např. zásada prevence, integrované ochrany nebo zásada použití nejlepších dostupných technologií). b) Zásada prevence Pro oblast ochrany životního prostředí je opět obecně upraven v zákoně o životním prostředí, tentokrát v 17 a některá preventivní opatření i v 18 a 19. V 17 se stanoví povinnost každé osoby (fyzické i právnické), aby především opatřeními přímo u zdroje, předcházely znečišťování nebo poškozování životního prostředí a minimalizovaly nepříznivé důsledky své činnosti na životní prostředí. Tento obecný princip má ve vztahu k problematice odpadů stěžejní význam a v právní úpravě této oblasti se projevuje v mnoha konkrétních ustanoveních. V prvé řadě se jedná o 10 ZoOdp, který říká, že každý má při své činnosti nebo v rozsahu své působnosti povinnost předcházet vzniku odpadů, omezovat jejich množství a nebezpečné vlastnosti. Prevence zde má jak kvantitativní (ve vztahu k množství vzniklého odpadu), tak kvalitativní rozměr (povinnost omezovat jeho nebezpečné vlastnosti). Ovšem jak jsem již naznačila, tato zásada prochází právní úpravou v podstatě všech fází nakládání s odpady, tedy nejen jejich vzniku, ale významným způsobem se realizuje i v rámci likvidace odpadů. Tomu také odpovídá i hierarchie odpadového hospodářství, kterou je stanoveno, že nelze-li vzniku odpadu předejít, je před - 22 -
odstraněním (zejména způsobem skládkování) upřednostněno jeho opětovné využití, a to především to materiálové. Neutěšenému stavu likvidace odpadů by jistě prospělo, kdyby prevence již ve fázi vzniku odpadu byla lépe legislativně ošetřena a nezůstala pouze u obecných a tedy špatně vymahatelných povinností. Od počátku devadesátých let došlo v tomto směru sice k velkému pokroku, stále však lze v ZoOdp bohužel vysledovat, že významně převládá úprava nakládání s již vyprodukovanými odpady před konkrétními opatřeními, které by zajišťovaly předcházení jeho vzniku. Zásada prevence je z důvodu svého účinného naplňování často doplňována jinými principy. Český právní pořádek se v relativně nedávné době dočkal zákonného provedení jedné z nich. Jedná se o zásadu integrované ochrany a zákon o integrované prevenci 19, jehož preventivní působení spočívá v komplexním předcházení znečištění všech složek životního prostředí, ke kterému může u vybraných činností docházet. V praxi se uskutečňuje prostřednictvím vydávání povolení příslušnými orgány. Ve vztahu k likvidaci odpadů je takové povolení nutné u činností vyjmenovaných v příloze č. 1 k zákonu č. 76/2002 Sb., konkrétně pod body 5.1 až 5.4, kdy se v podstatě jedná o druhy zařízení na odstraňování odpadů s určenou kapacitou. Zásada integrované prevence je blízce spojena se zásadou použití nejlepších dostupných technologií (BAT 20 ), jejichž definici ostatně sám zákon o integrované prevenci přináší ( 2 písm. e). c) Zásada odpovědnosti státu a sdílené odpovědnosti Ústavní povinnost státu dbát o zdravé životní prostředí (čl. 7) je právním základem této zásady. Nadřazené postavení státu a vynutitelnost jeho moci je předpokladem pro naplnění tohoto požadavku. Stát je ten, který má možnost pomocí mocenských aktů přinutit jemu podřízené subjekty, aby dodržovaly určité podmínky, které zabezpečí žádoucí ochranu jednotlivých složek životního prostředí. Mnohdy je však žádoucí, aby část břímě nesl každý subjekt, a proto bývá zásada odpovědnosti státu pravidelně modifikována zásadou sdílené odpovědnosti. Výslovně je tento princip vyjádřen i v ZoOdp, a to především v již výše citovaném 10 (ale v konkrétnějších verzích i v jiných), kde jsou obecné preventivní povinnosti uloženy každému při jeho činnosti nebo v rozsahu jeho působnosti. 19 Zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění pozdějších předpisů. 20 Best available technics. - 23 -
d) Zásada účasti veřejnosti Účast veřejnosti při ochraně životního prostředí bývá považována za velmi žádoucí, a jelikož je likvidace odpadů veřejností často citlivě vnímanou záležitostí, je její účast na rozhodování v této oblasti téměř neodmyslitelná. Legislativně byly v jednotlivých složkových předpisech provedeny příslušné úpravy, aby veřejnost měla ke konstruktivnímu podílu a účinnému prosazení svých zájmů přiměřené prostředky. Často se můžeme setkat s ustanoveními, která veřejnosti jednotlivcům i jejich sdružením umožňují přístup k informacím o podstatných skutečnostech, což je základem pro jejich účast na následném rozhodování. Důležitost tomuto institutu v životním prostředí dodal i vznik specializovaného zákona o právu na informace o životním prostředí 21, který nahradil jediné ustanovení zákona o životním prostředí 22, a to 14. Významný prostor pro vyjádření k plánovaným záměrům (samozřejmě i z hlediska enviromentálních otázek) nabízí i nový stavební zákon 23, především v rámci procesů územního plánování nebo výše zmíněný zákon o integrované prevenci 19 a bezpochyby i zákon o posuzování vlivů na životní prostředí 24. Účast veřejnosti a její právo na informace je zakotveno i v ZoOdp. Podle něj je například kraj povinen zveřejnit informaci o zpracování návrhu Plánu odpadového hospodářství kraje, který je základním dokumentem mimo jiné pro následné vytváření systému likvidace odpadů. Zveřejnění se uskutečňuje společně s údaji o tom, kdy a kde lze do takového návrhu nahlížet, popřípadě si z něj činit výpisy, opisy nebo kopie. Po dobu, kdy lze do návrhu nahlížet (nejméně 30 kalendářních dnů), je taktéž možné podat k návrhu připomínky, se kterými je kraj povinen se vypořádat a způsob, jakým se s nimi vypořádal následně zveřejnit. 25 d) Zásada ekonomické výhodnosti Snaha subjektů při vybraných potencionálně škodlivých činnostech, mezi které bezesporu všechny způsoby likvidace patří, omezit negativní dopady na životní prostředí na co nejmenší míru či je zcela vyloučit je bezpochyby žádoucí. Bohužel však takové chování nebývá zpravidla ekonomicky příliš výhodné, jelikož například užívání nejlepších dostupných technologií v rámci likvidace odpadů bývá ve 21 Zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. 22 Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. 23 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 24 Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů. 25 43 odst. 8 ZoOdp. - 24 -
skutečnosti velmi nákladné. Proto je třeba, aby stát svými zásahy korigoval nerovné postavení těch, kteří jsou ve srovnání s jinými v mezích možného k přírodě ohleduplnější. Takové zásahy mohou mít formu negativní nebo pozitivní stimulace. Negativní je pravidelně realizována například prostřednictvím poplatkové povinnosti, daní či jiných odvodů. Oproti tomu pro pozitivní stimulaci bývá využívána forma náhrad, dotací, příspěvků, odkladů či úlev na dani. Tyto prostředky bývají využívány samozřejmě i v odpadovém hospodářství a jejich působení je třeba hodnotit kladně. V ZoOdp bychom je nalezli v části osmé, která konkrétně hovoří o poplatcích za uložení odpadu (zde bych ještě doplnila poplatky za komunální odpad, které jsou upraveny v části třetí, 17a 26 ) a o finanční rezervě pro rekultivace a asanace skládek. Ekonomické nástroje je třeba odlišit od sankcí, ačkoliv ty negativně zaměřené mohou na první pohled působit zaměnitelně. Negativní stimulace pomocí ekonomických prostředků, které jsem zmínila, je využíváno i ve chvíli, kdy subjekt nepostupuje přímo v rozporu s normou, avšak i přesto je jeho jednání škodlivé životnímu prostředí. Co se týče zvláštních právních zásad, tedy těch, které ovlivňují zejména určitou specifickou právní oblast, v tomto případě problematiku odpadů a jejich likvidace, vybrala jsem zásadu odpovědnosti původce a zásadu odpovědnosti výrobce, která v poslední době získává na významu především v rámci komunitárního práva. Zásada odpovědnosti výrobce sice souvisí zejména s primární prevencí, ale samozřejmě významně ovlivňuje i fázi likvidace vzniklých odpadů, a to především co se týče škodlivosti následně vyprodukovaných odpadů a specifických požadavků na jejich likvidaci. Samozřejmě, že tyto principy můžeme nalézt i v jiných oblastech práva životního prostředí, ale v mnou sledované problematice se svou modifikací významně odlišují. e) Zásada odpovědnosti původce 27 Zásada odpovědnosti původce se promítá prakticky do celé právní úpravy nakládání s odpady a její vyjádření můžeme nalézt v podstatě ve všech nástrojích, které vyžívá v první řadě ZoOdp, ať se jedná o ty koncepční (povinnost zpracovávat plány odpadového hospodářství), přes administrativní (povolování) a ekonomické (poplatky), až po sankční (pokuty). Tato zásada stojí na prosazování zodpovědného 26 Odlišné systémové zařazení tohoto institutu je způsobeno tím, že tento poplatek není poplatkem původce odpadu, jak jej vidí ZoOdp, neboť v případě komunálního odpadu je původcem de iure obec. 27 Pojem je ze systémového důvodu přiblížen v podkapitole 6.2. - 25 -