V Brně dne 27. května 2011 Sp. zn.: 3912/2010/VOP/JSV Zpráva o šetření veřejného ochránce práv ve věci nástavby objektu sociálních služeb č. p. na ul. H., Praha 9 A - Obsah podnětu Dne 26. 7. 2010 obdržel veřejný ochránce práv podnět pana Z. Č., Ch., Praha 9 (dále jen stěžovatel ), který jak uvedl, jej podává se souhlasem zbylých vlastníků sousedních rodinných domů na ul. Ch.. Stěžovatel požádal ochránce o sdělení právního názoru na postup odboru výstavby a územního rozvoje Úřadu městské části Praha 9 (dále jen stavební úřad ) při rozhodování o umístění a povolení nástavby při jižní a severní straně nad části objektu sociálních služeb č. p., na ul. H., Praha 9, na pozemku p. č. v k. ú. Střížkov (dále jen nástavba objektu sociálních služeb ) a také na postup samosprávy městské části Praha 9 (dále jen městská část ), která je investorem nástavby objektu sociálních služeb. Vlastníkem nemovitosti je Hlavní město Praha, která správu objektu svěřila městské části. Stěžejní výhradou pana Č. směrem ke stavebnímu úřadu je námitka nesprávného postupu při doručování dotčeným účastníkům stavebního řízení (vlastníkům rodinných domů na ul. Ch. včetně stěžovatele) ve spojeném územním a stavebním řízení o umístění a povolení nástavby objektu sociálních služeb. Stěžovatel má za to, že v předmětném řízení stavební úřad poškodil dotčené účastníky stavebního řízení (vlastníky rodinných domů na ul. Ch.), když jim doručoval nikoliv do vlastních rukou, nýbrž veřejnou vyhláškou. Stavební úřad takto postupoval přesto, že v předchozím spojeném územním a stavebním řízení o umístění a povolení přístavby z jižní a severní strany objektu sociálních služeb a povolení stavebních úprav objektu sociálních služeb (dále jen přístavba a stavební úpravy objektu sociálních služeb ) vlastníkům sousedních nemovitostí jako dotčeným účastníkům stavebního řízení doručoval do vlastních rukou. Stěžovatel vznesl výhrady k jednání samosprávy městské části, která prosadila ve spojeném územním a stavebním řízení (i za pomoci doručování vlastníkům sousedních nemovitostí veřejnou vyhláškou) vydání rozhodnutí o umístění a povolení nástavby objektu sociálních služeb, přesto, že jí byl znám nesouhlas vlastníků rodinných domů na ul. Ch.. V následujícím textu budou nemovitosti uvedeny bez označení katastrálního území s tím, že se vždy jedná o katastrální území Střížkov.
B - Skutková zjištění Po posouzení podnětu z hlediska věcné působnosti jsem v souladu s ustanovením 14 zákona o veřejném ochránci práv 1 zahájila ve věci šetření. Dle ustanovení 15 zákona o veřejném ochránci práv jsem požádala Ing. Martina Trnku, ředitele Magistrátu hl. města Prahy, a Ing. Václava Vaňka, vedoucího stavebního úřadu, o součinnost za účelem poskytnutí souvisejících informací a podkladů. Z písemností získaných od ředitele Magistrátu hl. města Prahy, ze spisů stavebního úřadu a v neposlední řadě též z písemností doložených stěžovatelem považuji pro posouzení podnětu za významné následující skutečnosti. Dne 20. 11. 2009 stavební úřad pod sp. zn.: P.. /2009 usnesením zastavil spojené územní a stavební řízení o umístění a povolení nástavby a přístavby objektu sociálních služeb, neboť městská část v pozici investora vzala zpět svoji žádost. Zpětvzetí žádosti předcházelo ústní jednání, na kterém vlastníci rodinných domů na ul. Ch. včetně stěžovatele vyjádřili nesouhlas s realizací nástavby objektu sociálních služeb. Stavební úřad písemnosti v řízení doručoval dotčeným účastníkům stavebního řízení (tj. stěžovateli a vlastníkům rodinných domů na ul. Ch.) do vlastních rukou. Dne 25. 1. 2010 stavební úřad pod sp. zn.: P.. /2010 ve spojeném územním a stavebním řízení povolil přístavbu a stavební úpravy objektu sociálních služeb. Rozhodnutí a jemu předcházející písemnosti v řízení stavební úřad doručoval dotčeným účastníkům stavebního řízení (stěžovateli a vlastníkům rodinných domů na ul. Ch.) do vlastních rukou. Dotčení účastníci v průběhu spojeného územního a stavebního řízení nevznesli námitky a proti rozhodnutí ve věci se neodvolali. Dne 29. 4. 2010 stavební úřad pod sp. zn.: P.. /2010 ve spojeném územním a stavebním řízení povolil městské části nástavbu objektu sociálních služeb. Stavební úřad v předmětném řízení doručoval písemnosti včetně rozhodnutí dotčeným účastníkům stavebního řízení (stěžovateli a vlastníkům rodinných domů na ul. Ch.) veřejnou vyhláškou. Podáním ze dne 9. 8. 2010 stěžovatel u odboru stavebního Magistrátu hl. města Prahy (dále jen magistrát ) napadl rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 29. 4. 2010 podnětem k přezkumnému řízení. Magistrát podnět stěžovatele odložil s tím, že nejsou dány podmínky pro zrušení či pro změnu podnětem napadeného rozhodnutí stavebního úřadu (viz opatření magistrátu ze dne 14. 3. 2011, č. j. S- MHMP /2010/OST/ ). C - Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv ukládá ochránci působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí v tomto zákoně uvedených, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Působnost 1 Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 2
instituce veřejného ochránce práv ve vztahu ke správním orgánům je svojí povahou působností iniciační, nikoli rozhodovací. Pokud se týká vztahu ochránce k územně samosprávným celkům, pak mu s odkazem na ustanovení 1 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv nepřísluší zasahovat do výkonu samostatné působnosti obcí (měst) a krajů. O záležitostech patřících do samostatné působnosti obce či kraje je vyhrazeno rozhodovat zastupitelstvu obce či kraje. Smyslem této zprávy je vyslovit právní názor k námitkám, které vznesl stěžovatel, především k otázce doručování dotčeným účastníkům stavebního řízení (stěžovateli a ostatním vlastníkům rodinných domů na ul. Ch.) ve spojeném územním a stavebním řízení o povolení nástavby objektu sociálních služeb v kontextu na předchozí proběhnuvší řízení o povolení přístavby a stavebních úprav této nemovitosti. Zjištění, která jsem v průběhu šetření učinila, nasvědčují tomu, že městská část jako investor od počátku usilovala o provedení nástavby objektu sociálních služeb. Poté, co v průběhu řízení ukončeného usnesením stavebního úřadu o jeho zastavení ze dne 20. 11. 2009 dotčení účastníci stavebního řízení (vlastníci rodinných domů na ul. Ch. včetně stěžovatele) vyslovili nesouhlas s realizací nástavby, městská část provedla parcelaci záměru zamýšlených změn objektu sociálních služeb na dílčí projekty (samostatná žádost o povolení přístavby, stavebních úprav a samostatná žádost o povolení nástavby). Tento postup, který investor zvolil a který bývá odbornou veřejností označován jako salámová metoda vedl k tomu, že stavební úřad komplexně neposoudil záměr předpokládaných změn objektu sociálních služeb v jednom stavebně-správním řízení (spojeném územním a stavebním řízení), ale ve dvou samostatných řízeních, a navíc s odlišně vymezeným okruhem účastníků řízení. Právě parcelace celého projektu na dílčí projekty a jejich projednání v samostatných stavebně-správních řízeních považuji ve vztahu k stěžovateli a dalším vlastníkům rodinných domů na ul. Ch. za krok velmi nešťastný, který oprávněně v jejich očích může vzbuzovat pochybnosti o nestrannosti a transparentnosti rozhodování správních orgánů. Stavební zákon v ustanovení 78 odst. 1 svěřuje stavebnímu úřadu oprávnění spojit územní a stavební řízení a projednat v něm investorem předložený záměr. Institut spojeného územního a stavebního řízení je stavební úřad oprávněn aplikovat na případy, kdy jsou podmínky v území jednoznačné, zejména pokud je pro dané území vydán (schválen) územní nebo regulační plán. Pro zájmové území je schválena územně plánovací dokumentace. Územní plán sídelního útvaru hl. m. Prahy, jež pozemek p. č. s objektem sociálních služeb zahrnuje do plochy označené jako VV Veřejné vybavení s funkčním využitím pro umístění zařízení a areálů veřejného vybavení města, mimo jiné, i objektů pro zdravotnictví a sociální péči. Obdobně jako dotčené správní úřady (stavební úřad a magistrát) jsem toho názoru, že byl splněn zákonný předpoklad umožňující stavebnímu úřadu spojit územní a stavební řízení o umístění a povolení změn objektu sociálních služeb. Předpokládané změny objektu sociálních služeb jsou v souladu s platnou územně plánovací dokumentací. Předně konstatuji, že respektuji právní stav věci založený rozhodnutími stavebního úřadu ze dne 25. 1. 2010 ve věci povolení stavebních úprav a přístavby 3
objektu sociálních služeb a ze dne 29. 4. 2010 ve věci povolení nástavby objektu sociálních služeb. V současné době jde o správní rozhodnutí pravomocná a vykonatelná, jež založila městské části v pozici investora oprávnění realizovat povolené změny objektu sociálních služeb (stavební úpravy, přístavbu a nástavbu). Stěžovateli z titulu vlastníka sousedních nemovitostí (rodinného domu a přináležejícího pozemku), jehož vlastnické právo může být rozhodnutími stavebního úřadu přímo dotčeno, vždy svědčilo postavení účastníka spojených územních a stavebních řízení o povolení změn objektu sociálních služeb. Stavební úřad přiznal stěžovateli postavení dotčeného účastníka řízení jak v části umístění změn objektu sociálních služeb (přístavby a nástavby), tak i v části povolení změn objektu sociálních služeb (stavebních úprav, přístavby a nástavby). K otázce doručování písemností dotčeným účastníkům (vlastníkům nemovitostí na ul. Ch. včetně stěžovatele) ve spojených územních a stavebních řízení ve věci povolení změn objektu sociálních služeb, která byla meritem podnětu pana Č., sděluji. Obecně ve spojeném územním a stavebním řízení stavební úřad doručuje dotčeným účastníkům řízení důležité písemnosti v řízení (především oznámení o zahájení spojeného řízení, nařízení ústního jednání, rozhodnutí ve věci) jak dle pravidel pro územní řízení (ustanovení 87 odst. 1 a ustanovení 92 odst. 3 stavebního zákona), tak i dle pravidel pro stavební řízení (ustanovení 115 odst. 5 stavebního zákona). Pokud stavební zákon nestanoví jinak, platí pro doručování dotčeným účastníkům spojeného územního a stavebního řízení pravidla pro doručování vyplývající z ustanovení 19 správního řádu. Je-li spojené územní a stavební řízení tzv. řízením s velkým počtem účastníků ve smyslu ustanovení 144 správního řádu, pak platí nejen pravidla pro doručování dotčeným účastníkům dle stavebního zákona, ale též pravidla pro doručování dle ustanovení 144 odst. 6 správního řádu. To vše s odkazem na ustanovení 192 stavebního zákona, které vymezuje působnost stavebního zákona jako speciální právní normy (lex specialis) vůči správnímu řádu jako právní normě obecné (lex generalis). Ve věci spojeného územního a stavebního řízení o umístění a povolení přístavby a stavebních úprav objektu sociálních služeb uzavřených rozhodnutím ze dne 25. 1. 2010 nemám výhrad k postupu stavebního úřadu při doručování písemností dotčeným účastníkům (stěžovateli a vlastníkům nemovitostí na ul. Ch.). Jelikož je pro zájmové území schválena územně plánovací dokumentace, stavební úřad doručoval písemnosti týkající se rozhodování o umístění přístavby objektu sociálních služeb dotčeným účastníkům v souladu s ustanovením 87 odst. 1 stavebního zákona veřejnou vyhláškou a písemnosti týkající se povolení předmětné přístavby doručoval těmto osobám v souladu s ustanovením 19 odst. 4 správního řádu do vlastních rukou. Kvituji také to, že v odůvodnění citovaného rozhodnutí se stavební úřad vypořádal s jím vymezeným okruhem účastníků spojeného územního a stavebního řízení o umístění a povolení přístavby a stavebních úprav objektu sociálních služeb. Ve věci spojeného územního a stavebního řízení o umístění a povolení nástavby objektu sociálních služeb uzavřené rozhodnutím ze dne 29. 4. 2010 stavební úřad správně doručoval dotčeným účastníkům územního řízení veřejnou 4
vyhláškou dle ustanovení 87 odst. 1 stavebního zákona. Avšak způsob doručování dotčeným účastníkům stavebního řízení veřejnou vyhláškou v předmětném řízení považuji, se zřetelem k okolnostem věci, za velmi problematický. To i přesto, že spojené územní a stavební řízení ve věci nástavby lze kvalifikovat jako řízení s velkým počtem účastníků řízení ve smyslu ustanovení 144 správního řádu, ve kterém je možné dotčeným účastníkům doručovat písemnosti tímto způsobem. Zákonodárce v ustanovení 144 odst. 1 správního řádu definuje, co lze rozumět pojmem řízení s velkým počtem účastníků, když přesně stanovil minimální počet jeho účastníků. Řízení s velkým počtem účastníků je řízení, které má více než 30 účastníků. Jde o zvláštní typ správního řízení, v rámci kterého je správní orgán oprávněn (nikoliv povinen) doručovat písemnosti dotčeným účastníkům řízení veřejnou vyhláškou (ustanovení 144 odst. 6 správního řádu). Nicméně oprávnění správního orgánu v širší míře využít tento způsob doručování písemností je nezbytné interpretovat vždy v souladu se základními principy správního procesu zakotvenými v úvodních ustanoveních správního řádu a též v souladu s principy dobré správy. Správní orgán, dle mého soudu, by měl vždy postupovat při aplikaci institutu doručování účastníkům řízení veřejnou vyhláškou dle ustanovení 144 odst. 6 správního řádu obezřetně a zpravidla jen v těch případech, kdy by snaha doručit každému účastníkovi řízení vedla s velkou pravděpodobností k podstatnému prodloužení jeho délky, či dokonce fakticky znemožnila skončení řízení nebo pokud by doručování jednotlivým účastníkům řízení bylo sice technicky bezproblémové a v reálném čase proveditelné, avšak neúměrně finančně náročné. Pokud správní orgán využije možnosti doručovat dotčeným účastníkům řízení s velkým počtem účastníků veřejnou vyhláškou, měl by vždy mít na zřeteli ochranu procesních práv těchto účastníků řízení ve smyslu umožnit jim fakticky seznámit se s průběhem řízení. 2 Ve věci spojeného územního a stavebního řízení o umístění a povolení nástavby objektu sociálních služeb, se zřetelem k okolnostem daného případu (příslib investora vlastníkům rodinných domů na ul. Ch., že nebude realizovat nástavbu objektu sociálních služeb ze dne 19. 11. 2009, doručování písemností dotčeným účastníkům řízení v předchozích řízeních do vlastních rukou) jsem toho názoru, že stavebním úřadem zvolený postup doručování dotčeným účastníkům stavebního řízení (vlastníkům rodinných domů na ul. Ch.) zcela nereflektuje základní zásady správního procesu a principy dobré správy, především princip předvídatelnosti a přesvědčivosti postupů správních orgánů. Vyvstává otázka, zda ve spojeném územním a stavebním řízení ve věci nástavby objektu sociálních služeb stavební úřad naplnil legitimní očekávání dotčených účastníků stavebního řízení, když jim doručoval veřejnou vyhláškou. V tomto řízení stavební úřad nepostupoval ohledně doručování těmto osobám shodně s tím, jak postupoval v minulosti (viz usnesení stavebního úřadu ze dne 20. 11. 2009 a rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 25. 1. 2010). Odůvodnění rozhodnutí ve věci povolení nástavby objektu sociálních služeb ze dne 29. 4. 2010 nesplňuje atributy obsahových náležitostí odůvodnění správního rozhodnutí vyplývající z ustanovení 68 odst. 3 správního řádu. Obsahem odůvodnění rozhodnutí správního orgánu by měly být i jeho úvahy, kterými se řídil při hodnocení 2 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7As 15/2011-68, ze dne 4. 3. 2011, www.nssoud.cz. 5
podkladů pro rozhodnutí a při výkladu právních předpisů. Odůvodnění citovaného rozhodnutí stavebního úřadu postrádá jeho úvahu, proč zvolil způsob doručování dotčeným účastníkům stavebního řízení veřejnou vyhláškou, když platná právní úprava formuluje pro řízení s velkým počtem účastníků doručování dotčeným účastníkům veřejnou vyhláškou jako možnost (oprávnění) správního orgánu, nikoliv jako jeho povinnost. V této souvislosti není bez zajímavosti ani hledisko časové, kdy o povolení přístavby a stavebních úpravách objektu sociálních služeb stavební úřad rozhodl dne 25. 1. 2010 a poměrně záhy dne 29. 4. 2010 rozhodl o povolení nástavby. Se zřetelem k výše uvedenému nenalézám argumenty k vyvrácení námitky stěžovatele, že doručováním písemností veřejnou vyhláškou dotčeným účastníkům řízení (vlastníkům rodinných domů na ul. Ch. včetně stěžovatele) ve spojeném územním a stavebním řízení o povolení nástavby objektu sociálních služeb byl, respektive mohl být narušen princip nestrannosti a přesvědčivosti rozhodování stavebního úřadu. K tomu lze poukázat na ustálenou judikaturu Ústavního soudu. Ústavní soud v odůvodnění svého nálezu sp. zn.: II ÚS 487/2003, ze dne 11. 5. 2005, konstatoval, dále cituji: ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy 3 ), jehož nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. D - Závěry Posouzením podnětu pana Č. jsem dospěla k závěru, že odbor výstavby a územního rozvoje Úřadu městské části Praha 9 při doručování dotčeným účastníkům stavebního řízení (vlastníkům nemovitostí na ul. Ch. včetně stěžovatele) ve spojeném územním a stavebním řízení o umístění a povolení nástavby objektu sociálních služeb ve vztahu k stěžovateli zcela nereflektoval základní principy správního procesu a principy dobré správy, především princip předvídatelnosti postupu a rozhodování správního orgánu. Pokud správní orgán (stavební úřad nevyjímaje) využije zákonné možnosti ustanovení 144 odst. 6 správního řádu a doručuje v řízení s velkým počtem účastníků řízení písemnosti dotčeným účastníkům veřejnou vyhláškou, měl by mít vždy na zřeteli ochranu procesních práv těchto účastníků ve smyslu umožnit jim fakticky seznámit se s průběhem řízení. Se zřetelem k okolnostem kauzy popsaných v části B a C této zprávy, způsob doručování písemností, které vůči stěžovateli a dalším dotčeným účastníkům stavebního řízení ve spojeném územním a stavebním řízení ve věci nástavby objektu sociálních služeb zvolil stavební úřad, mohl u nich vyvolat pochybnosti o nestrannosti a přesvědčivosti rozhodování stavebního úřadu. Stavební úřad ve spojeném územním a stavebním řízení ve věci nástavby objektu sociálních služeb změnil způsob doručování dotčeným účastníkům stavebního řízení (oproti předchozím správním řízením, která vedl ve věci objektu sociálních služeb), aniž v jím vydaném 3 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů. 6
rozhodnutí ze dne 29. 4. 2010 tento postup řádně odůvodnil. Postup stavebního úřadu při projednávání nástavby objektu sociálních služeb u mě zavdává pochybnosti, zda změna ve způsobu doručování dotčeným účastníkům stavebního řízení nebyla zvolena záměrně s cílem ztížit jejich možnost uplatnit svá procesní práva. Zprávu o šetření zasílám Ing. Martinu Trnkovi, řediteli Magistrátu hlavního města Prahy, a Ing. Janu Jarolímovi, starostovi městské části Praha 9, aby se k jejímu obsahu vyjádřili v souladu s ustanovením 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv ve lhůtě 30 dnů. Zprávu o šetření zasílám taktéž panu Z. Č.. 7