Sjednocující se Evropa a lidská práva

APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003 JOSEF BLAHOŽ Sjednocující se Evropa a lidská práva 1. Vytváření evropské doktriny lidských a občanských práv Přijetí Všeobecné deklarace lidských práv (1948) a počátek sjednocovacího procesu západoevropských demokratických států (vytvoření Rady Evropy) vyústily v roce 1950 ve vypracování a akceptaci Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Evropská konvence (doplněná formou 12 protokolů) realizovala v době svého vzniku západoevropský regionální standard a systém garancií lidských práv, který se po roce 1990 stal standardem a systémem celoevropským. Evropská úmluva, ačkoli je regionální mezinárodní smlouvou, vybočuje z obvyklého obsahu mezinárodních smluv směrem k regionálnímu právu ústavnímu v tom směru, že neupravuje vzájemná práva a povinnosti států, ale zavazuje státy, aby v zájmu dosažení větší jednoty společně zabezpečovaly hodnotový obsah této smlouvy základní lidská práva, jak to vyplývá z Preambule Úmluvy: Podepsané vlády, členové Rady Evropy majíce na zřeteli, že cílem Rady Evropy je dosažení větší jednoty mezi jejími členy a že jedním ze způsobů, jak se má tento cíl uskutečňovat, je ochrana a další rozvoj lidských práv a základních svobod, které jsou nejlépe zachovávány na jedné straně účinnou politickou demokracií a na straně druhé společným pojetím a dodržováním lidských práv rozhodnuty, jakožto vlády evropských států, které jsou stejného smýšlení a mají společné dědictví politických tradic, ideálů svobody a právního státu, podniknout první kroky ke společnému zaručení některých práv vyhlášených ve Všeobecné deklaraci. Adresáty právních norem nejsou státy, ale fyzické (a podle povahy věci i právnické) osoby, jak to stanoví čl. 1 Úmluvy: Vysoké smluvní strany přiznávají každému, kdo podléhá jejich jurisdikci, práva a svobody uvedené v Hlavě I této Úmluvy. Tím byl zahájen velmi významný unifikační proces západní Evropy v oblasti základních lidských práv. 1) I když v podstatě souběžně s ním začíná unifikační 1) Srov. k tomu Šturma, P., Úvod do evropského práva ochrany lidských práv, Praha 1994, str. 79; Šišková, N., Dimenze ochrany lidských práv v EU, Praha 2003, str. 105. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003 5

proces v oblasti ekonomické, sjednocování západní Evropy v oblasti lidských práv je nejen s ohledem na ústavní tradice, ale též s ohledem na podstatu věci podstatně snazší, neboť zde není taková bariéra unifikace, jako je konkurence na svobodném trhu a z ní vyplývající tendence k diversifikaci. Úmluva ve znění protokolů obsahuje následující kategorie základních lidských práv, z nichž nejrozsáhlejší co do výčtu práv je první kategorie práv osobních. Z této kategorie je však třeba vydělit jako zvláštní ještě nadřazenou kategorii, tzv. tvrdé jádro lidských práv, k němuž náleží 1. právo na život (čl. 2 Úmluvy), 2. zákaz mučení, nelidského a ponižujícího zacházení nebo trestu (čl. 3 Úmluvy), 3. zákaz otroctví, nevolnictví a nucených prací (čl. 4 Úmluvy), 4. zákaz zpětné účinnosti trestního zákona. 2) V Evropě však je nutno považovat za součást tvrdého jádra lidských práv, 5. zákaz diskriminace z důvodu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, náboženství, politického nebo jiného smýšlení, národnostního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní menšině, z důvodu majetku, rodu nebo jiného postavení. Jde tu jednak o konkrétní výčet možného porušování principu rovnosti, jednak o konstatování, že princip rovnosti, co do možnosti interpretace důvodů jeho porušení, zůstává nadále otevřený. Antidiskriminační klauzule označovaná často jako generální (obsažená v čl. 14 Úmluvy) je zpravidla aplikovatelná (v případě uvedeného výčtu porušení principu rovnosti) v konjunkci s dalším podobným ustanovením. Dalšími osobními právy jsou: 1. právo na svobodu a osobní bezpečnost (čl. 5 Úmluvy), 2. právo na respektování rodinného a soukromého života (právo na soukromí), obydlí a korespondence (dopravovaných zpráv všeobecně čl. 8 Úmluvy), 3. svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání (čl. 9 Úmluvy), 4. zákaz trestu smrti (protokol č. 6), 5. právo na vlastnictví fyzických a právnických osob (čl. 1 protokolu č. 1), 6. svoboda pohybu a svoboda zvolit si místo pobytu a svoboda opustit vlastní zemi (čl. 2 protokolu č. 4), 7. právo muže a ženy uzavřít manželství a zabezpečit rodinu (čl. 12 Úmluvy); rovnost manželů mezi sebou a ve vztahu k jejich dětem (čl. 5 protokolu č. 7); zákaz vyhoštění státního příslušníka z území státu, jehož je státním příslušníkem (čl. 3 protokolu č. 4), 8. zákaz kolektivního vyhoštění cizinců (čl. 4 protokolu č. 4), 9. zákaz vyhoštění cizince usídleného na území státu s výjimkou vyhoštění na základě rozhodnutí příslušného orgánu (čl. 1 protokolu č. 7). Procesně právní garance realizují princip právního státu, respektive princip panství práva (Rule of Law). Náleží sem 1. tradiční právo na svobodu a osobní bezpečnost (čl. 5 Úmluvy), přičemž pod právem na svobodu a bezpečnost se rozumí garancie osobní nedotknutelnosti ze strany státních orgánů, vyjma případu, kdy se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem. Nové pojetí práva na bezpečnost, které se zatím objevuje převážně pouze v teoretickém pojetí, znamená cosi zcela jiného právní nárok občana vůči státu, aby zajišťoval jeho osobní bezpečnost před kriminálními činy (terorismem, vraždami, přepadeními, loupežemi, trestnými činy spáchanými při silničním provozu atd.) selhávání státní moci v této 2) Sudre, F., Mezinárodní a evropské právo lidských práv, Brno 1997, str. 134n. 6 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003

oblasti je v současnosti stále výraznější, což vypovídá i moderní teorie vládnutí theory of governance 3) ; 2. právo na spravedlivý proces (čl. 6 Úmluvy); 3. zákaz trestu bez zákona (čl. 7 Úmluvy); 4. právo na účinné prostředky nápravy (čl. 13 Úmluvy); 5. právo na odvolání v trestních věcech (čl. 2 protokolu č. 7); 6. právo na odškodnění za nezákonné jednání státu (čl. 3 protokolu č. 7); 7. právo nebýt souzen nebo trestán za trestný čin, za který byl již souzen (čl. 4 protokolu č. 7). Svou podstatou jsou tato procesní práva právy osobními, neboť nejsou vázána na občanství státu a jejich realizace neznamená účast na politickém procesu. Druhou kategorii tvoří práva politická, k nimž náleží 1. svoboda projevu (čl. 10 Úmluvy), 2. svoboda shromažďování (čl. 11 Úmluvy), 3. svoboda sdružování (čl. 11 Úmluvy), 4. právo na svobodné volby s tajným hlasováním (čl. 3 protokolu č. 1). Z třetí kategorie práv sociálních, hospodářských a kulturních upravuje Úmluva pouze jediné právo, a to právo na vzdělání (čl. 2 protokolu č. 1), náležející do práv kulturních. 4) Evropská úmluva, i když jde o akt mezinárodního práva par excellence, obsahuje některé ústavněprávní aspekty. Jsou dány především tím, že Úmluva má územní působnost na teritoriu dnes prakticky celé Evropy a její vliv na zbývající státy evropského kontinentu je nesmírně velký. Úmluva tak vytváří velmi významný, již nikoliv jen ideový, ale též institucionální svorník mezi signatářskými státy. Signatářské státy Úmluvy jsou zavázány dodržovat stejným způsobem táž základní lidská práva. 5) Z hlediska ústavněprávní komparatistiky je toto právně hodnotové spojení evropského regionu v oblasti lidských práv ještě výrazně posíleno efektivními institucionálními garanciemi práv obsažených v Úmluvě. Do roku 1998 to byly orgány dva: Komise a Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku, od roku 1998 na základě jedenáctého protokolu přijatého k Úmluvě o lidských právech je to pouze Evropský soud pro lidská práva (stále se sídlem ve Štrasburku), výrazně oproti svému dřívějšímu stavu posílený a trvale působící. 6) Prakticky na celém území Evropy tak působí identická úprava základních lidských práv, zajištěná efektivně fungujícími garanciemi, která Evropu v oblasti lidských práv spojuje. Vytváří tím důležitý hodnotový konsensus obyvatel Evropy ve významné části oblasti humanitní (úprava osobních práv) a politické (úprava politických práv). Působením Evropské Úmluvy o lidských právech, procesními garanciemi, které je 3) Stoker, G., Governance as Theory: Five Propositions, 155 ISSC Journal, UNESCO 1998, str. 17n. 4) Srov. k tomu Janis, M. W., Kay, K. S., Bradley, A. W., European Human Rights Law, Oxford 2000, str. 70n., 268n. 5) K tomu srov. Šišková, N., op. cit., str. 101, 133. 6) Srov. k tomu Boháč, L., Ochrana lidských práv v Evropě podle jedenáctého Protokolu, Právník 3/1998, str. 210n. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003 7

uvádějí v život, se tak v průběhu druhé poloviny dvacátého století a na počátku století jedenadvacátého vytváří na mnohem vyšší úrovni společenské prostředí konsensus obyvatel Evropy (nikoli jen občanů signatářských států citované Úmluvy) se stejnými hodnotami lidských práv ve srovnání s předchozím stavem, kdy se jednalo pouze o vznikající ideové povědomí hodnotové sounáležitosti. Možnost přechodu od regionální mezinárodně právní úpravy lidských práv k celoevropské úpravě ústavněprávní se tím neobyčejně zvýšila. Lze říci, že se zde vytvořil počátek stále se rozvíjejícího procesu evropské koncepce lidských práv. 7) Skutečnost, že Evropská úmluva o ochraně lidských práv jako typický mezinárodněprávní regionální akt je garantována regionální soudní institucí, je v mezinárodním právu jevem nikoliv obvyklým, který je znám pouze ještě v případě americké Úmluvy o lidských právech. Soudní garancie lidských práv je typická pro systém ústavní. Základní lidská práva v Úmluvě vyjádřená jsou zároveň podepřená efektivní regionální mezinárodněprávní garancií Evropským soudem pro lidská práva ve Štrasburku, jehož judikatura v průběhu cca 50 let nejen neobyčejně úspěšně dále tvůrčím způsobem prohloubila lidská a občanská práva v Úmluvě a dodatkových protokolech formulovaná, ale zároveň také, a to je třeba zvláště zdůraznit, výrazně napomohla k vytvoření jednotného pojetí těchto základních lidských a občanských práv v signatářských státech západní Evropy. Tvoří dnes konstantní základ evropského pojetí lidských a občanských práv. 8) Pro sjednocování konceptu základních lidských a občanských práv měla nesmírný význam ústavně soudní interpretace ústavních kodexů základních lidských a občanských práv v jednotlivých západoevropských státech po druhé světové válce, výrazně ovlivněná judikaturou Nejvyššího soudu USA, především jeho doktrinami v této oblasti. To byl v pořadí první jednotící faktor základních lidských a občanských práv v Evropě. 9) Druhým a následujícím faktorem byla potom judikatura Evropského soudu pro lidská práva, která vychází z konceptu základních lidských a občanských práv obsažených v Evropské úmluvě z roku 1950 10) a zároveň přihlíží k pojetí lidských práv, které se vytvořilo především ústavně soudní interpretací v signatářských státech Úmluvy. Zpětně potom judikatura Evropského soudu pro lidská práva sjednocuje život těchto práv v judikatuře obecných soudů signatářských států, především však v judikatuře soudů ústavních. Proto je dnes možno důvodně hovořit o Evropské soudní doktríně základních lidských a občanských práv. 11) Jednotnost konceptu základních lidských a občanských práv v Evropě, shodně v souladu se současným stavem vývoje evropské společnosti dotvářeným, má rozhodující význam nejen pro kvalitu těchto práv (dikce Evropské úmluvy je 7) Srov. k tomu Leben, Ch., op. cit., str. 69n. 8) Tomkins, A., Civil Liberties in the Council of Europe: The European Convention on Human Rights (in Gearty, C. H., ed., European Civil Liberties and the European Convention on Human Rights), Hague, 1997, str. 5 51; Janis, M., Kay, R., Bradley, A., op. cit., Oxford 2000, str. 3 26, 64 n. 9) Srov. Blahož, J., Soudní kontrola ústavnosti: srovnávací pohled, Praha 2001, str. 128. 10) Janis, M., Kay, R., Bradley, A., op. cit. str. 69 503. 11) Blahož, J. Soudní kontrola ústavnosti, op. cit., str. 358 402. 8 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003

již poměrně zastaralá a potřebuje adaptaci a soudem realizované rozšíření katalogu lidských práv), ale též pro vytváření konsensu občanů evropských států, že nejen smluvní text, ale zejména soudně tvořené právo Štrasburského soudu je společnou sociálně kulturní hodnotou, která občany všech evropských států spojuje. Pro hospodářsky a politicky se sjednocující Evropu má tento faktor nesmírný význam, neboť dosud v žádné jiné oblasti politického, ekonomického a společenského života Evropy v takové intenzitě neexistuje. Modelově Štrasburský tribunál, i když vykazuje některé výrazné odlišnosti, čerpá z institucionálního a procesněprávního řešení vysoce rozvinutého specializovaného a centralizovaného ústavního soudnictví, které vzniká a vyvíjí se po druhé světové válce v západoevropských zemích, zejména ve Spolkové republice Německo. 12) Evropská úmluva působí v současnosti již více než půlstoletí a po tuto dobu je interpretována Evropským soudem pro lidská práva ve Štrasburku. Kodex lidských práv obsažený v úmluvě, který by se pro časový odstup jeho vzniku mohl zdát již překonaný, je touto interpretací dováděn v soulad s potřebami současné evropské společnosti. Děje se tak jak pokud jde o obsahové pojetí jednotlivých institutů lidských práv, tak pokud jde o vytváření nových práv ze stávajících institutů lidských práv. Tímto způsobem vytváří case law Štrasburského soudu například právo na soukromí, právo na životní prostředí, právo na ticho a klid, tj. práva označovaná za práva nové generace lidských práv. 13) Štrasburský soud vytvořil svou judikaturou ucelenou doktrínu lidských práv, která v současné době významným způsobem utváří interpretaci lidských práv v signatářských zemích, přičemž je nutno v tomto nesmírně významném doktrinálním působení case law Štrasburského tribunálu výrazně rozlišovat mezi západoevropskými zeměmi na straně jedné, které jsou dlouhodobě signatářskými státy Evropské úmluvy, a posttotalitními zeměmi střední a východní Evropy, které se jimi staly po roce 1990. Zásadní ústavněprávní význam má rozhodnutí Štrasburského soudu z roku 1995, v němž označil Evropskou úmluvu jako ústavní instrument evropského veřejného pořádku. 14) 2. Doktrina lidských a občanských práv Evropské Unie A. Vznik a vývoj doktríny lidských práv v ES/EU Účel evropských společenství (ES, ESUO, Euratom), vzniklých v padesátých letech 20. století, na jejichž základě byla vytvořena Evropská Unie, spočíval především ve vytvoření společného trhu, společné oblasti hospodářské, obchodní 12) Srov. k tomu Blahož, J., Soudní kontrola ústavnosti, op. cit., str. 253n. 13) Srov. k tomu Blahož, J., Právo na životní prostředí jako základní lidské právo, Právník č. 12/2002, str. 1253n. 14) Loizidou v. Turkey, ECHR (1995), Series A, Vol. 310, 27; k tomu srov. Spielmann, D., Human Rights Case Law in the Strasbourg and Luxembourg Courts: Conflicts, Inconsistencies and Complementarities (in Alston, P., ed., The EU and Human Rights, Oxford 1999), str. 758 n. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003 9

a provádění společných aktivit členských států v těchto sférách. Problematika lidských práv byla tehdy aktuální pouze tehdy, pokud se týkala úkolů, pro které vzniklo především Evropské společenství v roce 1957. Zároveň již těsně po druhé světové válce ožily dokonce i v praktické politice ideály, o kterých po první světové válce marně usilovat Coudenhove Kalergi (tehdy považovaný za utopistického politického myslitele) o sjednocené Evropě a dokonce o Spojených státech evropských. Prvním praktickým politikem, který se pokusil vytvořit reálný základ těchto idejí, byl Winston Churchill. Západoevropské státy, byť existující pod tlakem tehdy vzniklé bipolarity, však zdaleka nebyly ochotné uvažovat o politickém, a co více o státním společenství. Naopak v oblasti ekonomické explozívně se rozvíjející svobodný trh a s ním spojený rozmach nadnárodního podnikání a proudění kapitálu, přímo vyvolávaly nutnost spojit aktivity států ve sféře obchodu, průmyslu, financí atd. Je samozřejmé, že bez určitého společného konsensu o těch lidských právech, které se týkaly uvedeného účelu, nebyla realizace tohoto záměru možná. Proto ve Smlouvě o založení Evropského společenství nacházíme pouze nepatrnou výseč katalogu lidských práv, který se již po druhé světové válce v neobyčejně významné míře vytvořil na úrovni ústavní členských států Evropského společenství. Jako první lidská práva, přímo v textu původní smlouvy uvedená, se objevuje rovnost mužů a žen, neboli zákaz diskriminace z důvodu pohlaví (stejné odměňování mužů a žen). Rovnoprávnost mužů a žen je derivátem obecného principu rovnosti, který tak byl implicitně obsažen v acquis communautaire od samého jeho vzniku. Zejména z tohoto důvodu, že rovnost mužů a žen je základním lidským právem acquis, je také právem nejpropracovanějším. 15) V členských státech ES/EU je obecná otázka rovnoprávnosti mužů a žen již plně vyřešena a naopak pozornost z hlediska právního řádu těchto států se začíná přesouvat do jiných právních oblastí, které jsou charakteristické tím, že do nich nesměřují pouze závazné Směrnice ES, ale také Doporučení ES, tedy dosud nezávazné, avšak velmi žádoucí legislativně propracované návrhy ES. Tento soubor Směrnic a Doporučení 16) již zdaleka překračuje pouhý rámec ústavního práva a plně potvrzuje, že problematika rovnoprávnosti mužů a žen má z hlediska práv- 15) Směrnice Rady č. 75/117/EEC ze dne 9. 2. 1976 o sladění zákonů členských států týkajících se uplatnění zásady stejné odměny pro muže a ženy. Směrnice Rady č. 76/2007/EEC ze dne 9. 2. 1976 o realizaci zásady rovného zacházení s muži a ženami, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornou přípravu a služební povýšení a pracovní podmínky. Směrnice Rady č. 92/85/EEC ze dne 19. 10. 1992 o zavedení opatření ke zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci těhotných pracovnic a pracovnic krátce po porodu nebo kojících dítě. Směrnice Rady č. 96/34 ze dne 30. 6. 1996 týkající se Rámcové smlouvy o rodičovském volnu uzavřené organizacemi UNICEF, CEEP a ETUC. Významné judikáty Evropského soudního dvora o rovnoprávnosti mužů a žen v otázkách ústavněprávního charakteru jsou uváděny ve studii Blahož, J., Rovnoprávnost mužů a žen ve sjednocující se Evropě se zvláštním zřetelem na tuto otázku v České republice, Právník č. 4/2003, str. 321n. K judikatuře Evropského soudního dvora o rovnoprávnosti mužů a žen srov. též Rudden, B., Phelan, D. R., Basic Community cases, Oxford 1998, str. 31, 188, 201, 208; Bell, M. Antidiscrimination Law and the European Union, Oxford 1998. 16) Srov. Směrnice Rady ze dne 15. 12. 1997 (97/80/ES), o důkazním břemenu v případech diskriminace na základě pohlaví; Doporučení Rady z 13. 12. 1984 (84/635/EEC), o podporování 10 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003

ního řádu mnohooborový charakter, tj. vystupuje do popředí nikoli pouze v právu ústavním, ale rovněž v právu pracovním a právu sociálního zabezpečení, správním, rodinném, ale také v právu procesním, a to jak občanském, tak trestním. Zároveň je třeba zdůraznit následující: Doporučení ES, byť dosud nezávazná pro členské státy EU a rovněž uchazeče o členství v EU, mají 1. vysokou autoritu danou kvalitou orgánu, který je přijímá a zároveň 2. vyvolávají více než pouhou domněnku, že se v krátké době přemění v závazné Směrnice ES. Rovnoprávnost mužů a žen lze označit jako prioritní lidské právo sjednocujícího se evropského regionu a jako rozhodující ústavní princip ES/EU. 17) Druhým, ovšem velmi specifickým právem, je zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti, tedy rovnoprávnost státních příslušníků signatářských států Smlouvy o Evropské Unii. B. Určující úloha Evropského soudního dvora v oblasti lidských práv Mimořádný význam pro rozvoj lidských práv v rámci ES měl a má Evropský soudní dvůr, který je na základě Dohody o společných orgánech společenství (1957) orgánem všech tří společenství. Evropský soudní dvůr můžeme již zcela jednoznačně srovnávat s orgánem ústavního soudnictví (odpovídá tomu i jeho organizace a procesněprávní úprava), neboť jeho úkolem je přezkum, a tedy také závazný výklad práva EU (obsažený) v ratio decidendi jeho rozhodnutí (rozsudků). Evropský soudní dvůr se tak v důsledku své interpretační, aplikační a rozhodovací činnosti stal nejvýznamnějším orgánem evropských společenství pro vytvoření doktríny lidských práv v rámci evropského práva, i když zpočátku byl jeho vztah k lidskoprávní dimenzi evropského práva velmi odtažitý. 18) Dosud srovnáváme-li judikaturu Evropského soudního dvora na straně jedné a judikaturu rozvinutého ústavního soudnictví v Německu, ve Španělsku a v Itálii (kde na rozdíl od Španělska neexistuje institut ústavní stížnosti pro porušení základních lidských práv) na straně druhé, lze říci, že frekvence rozhodování Evropského soudního dvora v oblasti lidských práv je omezenější. 19) Důležitý pro vývoj postavení Ústavního soudního dvora jako ústavního soudu stojícího obsahem své judikatury v oblasti lidských práv nad ústavními soudy členských států byl jeho vztah k ústavněprávní úpravě lidských práv v členských státech ES/EU. Koncem padesátých let minulého století se snažil Evropský soudní dvůr nevybočovat ze svého statusu orgánu mezinárodněprávní organizace a ve dvou klíčových rozsudcích vyjádřil, že nemá pravomoc interpretovat a použí- pozitivních aktivit pro ženy; Doporučení Rady z 24. 11. 1987 (87/567/EEC) o odborné přípravě žen; Doporučení rady z 31. 3. 1992 (92/241/EEC), o péči o dítě; Doporučení Rady z 2. 12. 1996 (96/694/EEC), o vyrovnané účasti žen a mužů v rozhodovacích procesech. 17) Bell, M., op. cit., Oxford, 2002, str. 32n. 18) Šišková, N., op. cit., str. 69. 19) Srov. k tomu Blahož, J., Soudní kontrola ústavnosti: srovnávací pohled, Praha 2001, str. 358n.; Witte de, B., The Past and Future Role of the European Court of Justice in the Protection of Human Rights (in Alston, P., ed., The EU and Human Rights, Oxford 1999, str. 869n.). APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003 11

vat právo členských států. Zvláště důrazně byla odmítnuta interpretace a aplikace ústavního práva členských států ES. 20) Velmi omezená úprava lidských práv na úrovni ES vyvolávala stále hlubší poznávání deficitu ochrany lidských práv na úrovni ES. Je možno namítnout, že k tomu nebyl důvod, neboť všechny členské státy ES byly a jsou zároveň signatářskými státy Evropské Úmluvy o lidských právech. Zde však je třeba zdůraznit, že Úmluva, i když vytvářela transnacionální spojení evropských zemí v oblasti lidských práv, nemohla být stejně tak jako ústavní právo členských států ES plně uchopitelným právním nástrojem pro Evropský soudní dvůr. Především zde stále více vystupovala do popředí potřeba Evropského soudního dvora mít možnost rozhodovat o porušení základních lidských práv. Krokem k tomu byly rozsudky ve věci Costa 21) a ve věci Simmenthal II. 22) Vyjádřily, že právo Společenství je nadřazeno právu členských států, i pokud jde o právo ústavní. Nemohly však vyřešit nadřazenost práva komunitárního nad ústavně právní úpravou základních lidských práv v členských státech ES, a to ze dvou důvodů: 1. komplexní úprava základních lidských práv neexistovala v komunitárním právu, 2. základní lidská práva byla formulována v ústavách členských států ES jako neměnné a jiným ústavněprávním normám nadřazené principy, což nejlépe dokumentuje ústavněprávní úprava ve Spolkové republice Německo. To se odrazilo též v pozdějším rozhodnutí Spolkového ústavního soudu o Maastrichtské smlouvě, v níž naopak formuloval neměnné hodnoty lidských práv vyjádřené v Základním zákoně Spolkové republiky Německo za nadřazené právu komunitárnímu a připustil možnost dalšího intenzívního procesu integrace Evropy pouze tehdy, pokud tyto hodnoty budou respektovány. 23) V důsledku obou dvou shora uvedených důvodů se Evropský soudní dvůr pokusil nalézt východisko. V rozhodnutí z roku 1969 vyjádřil, že základní lidská práva jsou implicitně obsažena v obecných zásadách komunitárního práva. 24) Tento komunitární koncept lidských práv byl dále rozveden rozhodnutím z roku 1970, kde znovu Soudní dvůr odmítl aplikaci ústavního práva členských států. Zároveň však vyjádřil, že respektování základních práv tvoří integrální součást obecných zásad právních (místo obecných zásad komunitárního práva zde začal Evropský soudní dvůr používat pojem obecných zásad právních pozn. J. B.) chráněných Soudním dvorem. Ochrana těchto práv, ačkoliv je inspirována ústavními tradicemi společnými pro členské státy, musí být zajištěna v rámci struktury a cílů Společenství. 25) V rozhodnutích z poloviny sedmdesátých let 26) označil Soudní dvůr jako 20) 1/58 Stock v. Vysoký Úřad ESUO SbSD, 1959, 17; 36 38, 40/59 Geitlich v. Vysoký úřad ESUO, SbSD 1960, 423. 21) 6/64 Costa v. E.N.E.L., SbSD 1964, 1141. 22) 106/77, Simmenthal II, SbSD 1978, 329. 23) B Verf GE 89, 155; srov. k tomu Blahož, J., Soudní kontrola ústavnosti: srovnávací pohled, Praha 2001, str. 338; Steinberger, H., Anmerkungen zum Maastricht Urteil des Bundesverfassungsgericht (in Kommelhof, P., Kirchof, P., ed., Der Staatenverbund der Europäische Union, Heidelberg 1994) str. 25n.; Lecheler, H., Das Subsidiaritätsprincip, Berlin 1993, str. 46n. 24) 29/69, Stander v. město Ulm, SbSD 1969, 419. 25) 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, SbSD 1970, 1125. 26) 4/73 Nold v. Komise, SbSD 1971, 491; 36/75 Rutili v. Ministerstvo vnitra SbSD 1975, 1219. 12 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003

zdroj inspirace, nebo také můžeme říci pramen poznání pro svou rozhodovací činnost, mezinárodní smlouvy o lidských právech. Tyto smlouvy byly označeny za návody (guidelines), kterými se má Soudní dvůr při interpretaci a aplikaci komunitárního práva řídit. Z rozhodnutí vyplývá, že zvláštní místo mezi nimi zaujímá Evropská úmluva o lidských právech (případ Rutili). Rozhodnutí Soudního dvora z roku 1979, 27) v němž jsou za zdroje komunitárního práva označovány základní lidská práva garantovaná ústavami členských států, Evropská Úmluva o ochraně lidských práv a svobod, připravila půdu jednak pro další nalézání základních lidských práv Evropským soudním dvorem, jednak pro formulaci ustanovení o lidských právech ve Smlouvě o Evropské Unii. Maastrichtská smlouva vytvářející Evropskou Unii (1992) a následně doplněná a pozměněná Amsterodamskou smlouvou (1997) a Smlouvou z Nice (2000) vnášejí do Evropského společenství Evropské Unie další instituty lidských práv. Tyto instituty nejsou již teleologicky zaměřeny z hlediska původních cílů společenství. Jde především o článek 6 ex F Smlouvy o EU, podle něhož Unie je založena na zásadách svobody, demokracie, právního státu a respektování lidských práv a základních svobod, zásadách, které jsou společné členským státům. Unie respektuje základní lidská práva, která zajišťuje Evropská úmluva o ochraně základních práv a svobod a která vyplývají z ústavních tradic společným členským státům jako obecné právní zásady Společenství. Toto ustanovení velmi výrazně ze srovnávacího ústavněprávního hlediska připomíná formulaci nezměnitelných ustanovení základních lidských práv v ústavách členských států a nepochybně také taková ustanovení, jak to vyplývá z Amsterodamské smlouvy (1997) a Smlouvy z Nice (2000), jejichž výsledkem je čl. 7 ex F.1. Smlouvy o Evropské Unii. Dodržování Evropskou Unií uznaných základních lidských práv je podmínkou jak pro vstup do Unie, tak pro další setrvání v ní. C. Právní prameny lidských práv v Evropské unii V této stati je nutné především zdůraznit, že zde používáme pojmu právní prameny lidských práv v Evropské Unii ve formálněprávním smyslu. Objevování materiálních a gnozeologických pramenů lidských práv v Evropské Unii je procesem složitým, vhodným pro obsáhlou teoretickou úvahu, ať již jde o právněteoretické a komparativně právní zdroje psaného práva Evropské Unie, tak zejména zdroje soudem tvořeného práva EU judge made law, tj. lidských práv interpretovaných a nalézaných Evropským soudním dvorem. Zároveň si v této stati klademe za cíl odkrýt, zda takto pojímané právní prameny mají rysy zdola se vytvářejícího právního řádu, završeného potom ústavou nebo naopak takového hierarchicky uspořádaného řádu, který se od ústavy odvíjí. Právním pramenem nejvyšší právní síly jsou ustanovení o lidských právech Smlouvy o Evropském společenství a Smlouvy o Evropské Unii, ve znění Amsterodamské Smlouvy a Smlouvy z Nice. Tyto smlouvy upravují pouze část dnes všeobecně známého kodexu základních lidských práv v Evropě, a poskytují především 27) 44/79 Hauer v. Země Rheinland Pfalz, SbSD 1979, 3727. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003 13

Evropskému soudnímu dvoru oporu, aby další základní lidská práva vyvozoval především z Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a ústavních tradic společných členským státům. Zároveň se v článku 6/ex čl. F Smlouvy o Evropské Unii označují tyto respektované zdroje poznání základních lidských práv jako obecné právní zásady Společenství. Znamená to, že Evropská Unie není vázána Evropskou Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a Evropský soudní dvůr nemůže její ustanovení přímo aplikovat, stejně tak jako nemůže přímo aplikovat ústavní ustanovení (zvláště ta, která jsou společná evropským ústavním kodexům) členských států. Můžeme tedy zkráceně říci, že respekt Evropské Unie k evropským hodnotám lidských práv obsažených v těchto obecných zásadách právních je legitimním zdrojem pro nalézání nových lidských práv především Evropským soudním dvorem, pokud tato práva svým obsahem korespondují s právy obsaženými v Úmluvě a právy obsaženými v ústavních tradicích členských států. Proti této formulaci obecných právních zásad Společenství lze namítnout, že je formulována vágně. Proč nebylo možné odkázat pouze na Evropskou Úmluvu a ústavní úpravy základních lidských práv obsahující společné hodnoty? Patrně by to bylo přesnější, ale zároveň by to bylo nesmírně nevhodně regidní. Citovaný článek smlouvy o EU velmi citlivě odkazuje na živý organismus lidských práv, jímž je nejen mezinárodně smluvní úprava lidských práv v Evropské Úmluvě (stará více než 50 let) a rovněž v některých případech ještě starší ústavní katalogy lidských práv členských států EU, ale zahrnuje také živoucí interpretaci základních lidských práv Štrasburským soudem a rovněž ústavními soudy členských států. V tomto pojetí zahrnuje pak rovněž další mezinárodní akty o lidských právech, ať právně závazné, či pouze deklaratorní povahy. Judikaturu Evropského soudního dvora je nutno co do významu, jak vyplývá ze shora uvedeného, postavit na druhý stupeň. Je to dáno nejen tím, že psaná obecně závazná úprava uceleného katalogu lidských práv na úrovni Evropské Unie zatím chybí, ale především tím, že dosud nebyla politická vůle takový katalog jako obecně závazný přijmout. Přitom důvodem není jeho obsah. O jeho obsahu až na některé instituty lidských práv existuje obecný souhlas členských států. Problém spočívá v tom, že ucelený katalog základních lidských práv vyjadřuje další neobyčejně významný znak ústavnosti, a toho se některé členské státy Evropské Unie obávají. Zároveň, a to je třeba zvlášť zdůraznit, souhlas s tím, aby tento ucelený katalog základních lidských práv byl realizován judikaturou Evropského soudního dvora, je jednoznačný. Sekundární právo Evropské Unie v oblasti lidských práv tvoří nařízení a směrnice. Konkretizují a detailně upravují ta liská práva, která jsou obsažena v legislativě primární. Z ústavněprávního hlediska za prvořadé můžeme považovat rozpracování principu rovnosti prostřednictvím nejen nařízení a směrnic, ale též doporučení. 28) 28) Obecně k právním pramenům EU srov. Tichý, L. a kol., Evropské právo, Praha 1999, str. 152 154; k poněkud odlišnému pojetí (od zde uváděného) právních pramenů lidských práv v EU srov. Šišková, N., op. cit., str. 38 42. 14 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003

D. Evropské občanství jako zdroj lidských práv v EU Velmi významným zdrojem lidských práv v Evropské Unii je Evropské občanství upravené Maastrichtskou a Amsterodamskou smlouvou. Je institutem, který výrazně posouvá Evropskou Unii od mezinárodněprávního uspořádání směrem k uspořádání ústavněprávnímu. Vymezení státního občanství je pregnantně obsaženo v čl. 17/ex čl. 8: Každá osoba, která je státním příslušníkem členského státu, je občanem Unie. Občanství Unie nenahrazuje, ale doplňuje státní příslušnost členského státu. Občané Unie požívají práv svěřených jim touto smlouvou a mají povinnosti, které jim smlouva ukládá. Evropské občanství znamená významný stupeň prohloubení vnitřního integračního procesu Evropy směřujícího k vytvoření pojmu lid Evropy. 29) Občanům Evropské Unie náleží, pokud jde o práva v primárním právu přímo vyjádřená: 1. Práva osobní svoboda pohybu a pobytu na území členských států s výhradami, která smlouva o EU stanoví rovnoprávnost mužů a žen rovnoprávnost ras a etnik rovnoprávnost zastánců náboženské víry nebo světového názoru rovnoprávnost bez ohledu na věk, invaliditu nebo sexuální orientaci. 30) 2. Práva politická rovnoprávnost státních příslušníků členských států právo volit a být volen v obecních volbách právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu petiční právo občana Unie realizované individuálně nebo kolektivně (společně s dalšími občany) k Evropskému parlamentu v záležitosti spadající do působnosti společenství, pokud se ho tato záležitost přímo týká právo občanů Unie a každé fyzické nebo právnické osoby s bydlištěm nebo sídlem v členském státě Unie na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise se stanovenými výhradami a omezeními právo občana Unie, fyzické nebo právnické osoby se sídlem v členském státě podávat Evropskému ombudsmanovi stížnosti, které se týkají nesprávností v činnosti orgánů Unie s výjimkou Evropského soudního dvora a Soudu prvního stupně při jejich činnosti. Pokud jde o právo volební, je jeho účelem integrační působení na občana Evropské Unie, které je dáno spojením možnosti volit a být volen do jedné z nejvýše postavených institucí Evropské Unie s právem volit a být volen v nejníže 29) Bernitz, U., Bernitz, H. D., Human Rights and European Identity: The Debate about European Citizenship (in Alston, P., ed., op. cit.), str. 505. 30) Maastrichtskou smlouvou prohloubené garancie rovnoprávnosti jsou obsaženy v čl. 13/ex čl. 6a. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003 15

postaveném článku samosprávy členských států EU. Zároveň je třeba zmínit ještě jedno právo, které bývá někdy velmi nešťastně označováno za zvláštní kategorii lidských práv komunitárního práva. Jde o právo na diplomatickou a konzulární ochranu. Podle čl. 20/ex čl. 8c má každý občan na území třetí země, ve které členský stát, jehož je státním příslušníkem, nemá své zastoupení, právo na ochranu diplomatickými nebo konzulárními orgány kteréhokoliv členského státu za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Toto právo z hlediska právní komparatistiky není základním lidským právem, ale je vždy nedílnou součástí státního občanství, které je samozřejmě institutem ústavního práva. Je výrazem toho, že stejně tak jako vyplývají ze státního občanství práva a povinnosti pro občana, má stát práva i povinnosti ve vztahu ke svému občanovi, tj. poskytovat mu diplomatickou a konzulární ochranu, nachází-li se v zahraničí. Státní občanství a toto právo, které je státnímu občanství inherentní, je nesporně významnou součástí státní suverenity, kterou definuje ústavní právo. Konstrukci obsaženou v primárním právu Evropské Unie, pokud jde o právo na diplomatickou a konzulární ochranu, je třeba chápat jako důsledek toho, že Evropská Unie v současné podobě suverénním státem není. Nelze však pochybovat o tom, že toto právo, i když je nezařazujeme do vznikajícího kodexu základních lidských práv, je svou podstatou jedním ze suverénních práv státu. Evropská unie tím získává další znak státnosti a ústavnosti. 31) 3. Práva hospodářská, sociální a kulturní volný pohyb pracovníků uvnitř Evropské Unie, zahrnující pokud jde o zaměstnávání rovnou odměnu za práci a rovné pracovní podmínky, zrušení jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států založené na státní příslušnosti právo ucházet se o nabízená zaměstnání a za tím účelem se volně pohybovat na území členských států pobývat v některém z členských států za účelem výkonu zaměstnání, v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, které upravují zaměstnání občanů tohoto státu svobodu podnikání, zahrnující právo zahajovat a provozovat samostatnou výdělečnou činnost, jakož i právo zřizovat a řídit podniky, zejména společnosti za podmínek stanovených právem členského státu pro jeho občany (v rámci směrnic komunitárního práva vydaných k dosažení svobody podnikání) volné poskytování služeb pro příslušníky členských států, kteří podnikají v jiném státě EU než příjemce služeb. Za služby se pokládají úkony poskytované zpravidla za úplatu, pokud nejsou upraveny ustanoveními o volném pohybu zboží, kapitálu a osob. Zahrnují zejména činnosti průmyslové, obchodní, řemeslné a činnosti v oblasti svobodných povolání sociální práva jsou obsažena v obecném ustanovení čl. 136/ex čl. 117 o sociálních cílech, kde je vyjádřeno respektování základních 31) Srov. k tomu O Leary, S., The Relationship between Community Citizenship and the Protection of Fundamental Rights in Community Law, 32 Common Market Law Review, 1995, str. 519n. 16 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003

sociálních práv, jak jsou stanovena v Evropské sociální Chartě a Komunitární Chartě základních práv pracovníků z roku 1989. Zároveň je zde obsaženo teleologické určení těchto práv: podpora zaměstnanosti, zlepšování životních a pracovních podmínek tak, aby došlo k jejich harmonizaci při zachování tendence k jejich zlepšování, náležitá sociální ochrana, sociální dialog, rozvoj potenciálních pracovních sil s ohledem na trvale vysokou úroveň zaměstnanosti a boj proti vylučování z trhu práce. Pro dosahování sociálních cílů (nelze zde hovořit ještě o právech v plně aplikovatelném smyslu, kontrolní mechanismus revidované Sociální Charty nemá soudní charakter a Komunitární charta základních práv pracovníků je pouze politickou deklarací) stanoví následující článek 137 ex čl. 118, že ES/EU podporuje a doplňuje činnost členských států v řadě oblastí, jako je např. zlepšování pracovního prostředí k ochraně zdraví a bezpečnosti pracovníků, sociální zabezpečení a ochrana, zastoupení a kolektivní obrana zájmů pracovníků. V případě rovného odměňování mužů a žen je dikce čl. 141/ex čl. 119 jednoznačná: stát zajistí zásady rovného odměňování. Opět je zde třeba zdůraznit vysokou míru propracovanosti a také právní uchopitelnosti a soudní vymahatelnosti principu rovnosti ve všech sférách. Velmi důležité je ustanovení tohoto článku o tzv. affirmative action, podle něhož zásada rovného zacházení nebrání žádnému členskému státu zachovat nebo zavést opatření poskytující zvláštní výhody pro usnadnění odborné pracovní činnosti méně zastoupeného pohlaví nebo pro předcházení či kompenzaci nevýhod v jeho profesní kariéře. 32) E. Lidská práva vytvářející na základě rozhodnutí Evropského soudního dvora základní principy Společenství Evropský soudní dvůr ve svých rozhodnutích nalezl a uznal za základní principy společenství ta osobní a politická práva, která jsou základem ústavních katalogů lidských práv členských států Evropské Unie a zároveň též mezinárodněprávního katalogu lidských práv, zejména Evropské úmluvy. Jde o 1. svobodu projevu a svobodu slova 33) 2. svobodu náboženského vyznání 34) 3. svobodu shromažďovací 35) 4. právo vlastnické 36) 32) Srov. k tomu Doporučení Rady č. 87/567/EEC o odborné přípravě žen. 33) 260/89 Elliniki Radiophonia Tileorassi AE v. Dimotiki Etairia Pliroforissis a Sotirios Konvelass SbSD 1991, 2925, 2964. 34) 130/75 Vivien Prais v. Council SbSD 1976, 1589, 1599. 35) C 415/93 Union Royale Belge des Sociétés de Football Association and Others v. Yean Marc Bosman and Others SbSD 1995, 4921, 5065. 36) 4/73, Nold (/cit. výše), 491, 506; 44/79, Hauer, (cit. výše), 3727, 3744. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003 17

5. právo na soukromí, svobodu domovní a nedotknutelnost rodinného života 37) 6. svobodu obchodu a podnikání 38) 7. právo na obhajobu 39) 8. právo na soudní ochranu 40) 9. zákaz retroaktivity v trestním právu 41). K tomu lze připojit již zmiňovaný, široce interpretovaný princip rovnosti. Interpretace principu rovnosti v judikatuře Evropského soudního dvora je plně srovnatelná s judikaturou ústavních soudů členských států Evropské Unie. 42) Jako zvláštní obecný princip aplikovaný také při posuzování lidských práv formuloval Evropský soudní dvůr princip proporcionality. Tento princip vyjadřuje, že omezení lidských práv ES/EU právními předpisy sekundárního práva ES/EU jsou možná, pokud princip proporcionality (přiměřenosti) dodržují. Jde například o to, aby při uložení povinností občanům (právnickým osobám) ve veřejném zájmu nešel akt EU nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle. Princip proporcionality je nesmírně významnou direktivou pro uplatňování principu rovnosti 43), tj. rovného posuzování záležitostí rovných a nerovného posuzování záležitostí nerovných. Automatické uplatňování rovného měřítka na záležitosti nerovné, což by vedlo k zásadnímu porušení rovnosti, je nepřípustné. Vzhledem k tomu, že většina základních lidských práv v Evropské Unii má nepsaný charakter a byla vytvořena jejich nalézáním Evropským soudním dvorem, získal princip proporcionality postavení autonomního základního principu lidských práv, nikoli pouze interpretačního pravidla pro možné omezení lidských práv, jaké je známé v judikatuře německé a francouzské. 44) F. Přezkum (kontrola) právních předpisů členských států Evropským soudním dvorem Především je třeba uvést možný rozsah tohoto přezkumu, pokud jde o právní řády členských států Evropské Unie. 1. Zcela nepochybný je přezkum tam, kde členský stát realizuje svými právními předpisy směrnice EU. Pokud by implementace směrnic v právním řádu členského státu byla v rozporu jak se směrnicemi a event. též primárním právem EU, 37) 136/79 National Panasonic v. Commission, SbSD 1980, 2033, 2056; 249/86 Commission v. Germany, SbSD 1989, 1263, 1290; C 404/92 X v. Commission, SbSD 1994 I 4737, 4789. 38) Rozsudky ve věci Nold a ve věci Hauer (cit výše). 39) 374/87 Orkem v. Commission SbSD 1989, 3283, 3351. 40) 222/84 Johnston v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary SbSD 1986, 1651, 1682. 41) 63/83 Regina v. Kirk, SbSD 1984, 2689, 2718. 42) 11/70 Internationale Handelsgesellschaft sub Mb.H.v. Einfuhr und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel SbSD 1970, 1125; C 280/93 Germany v. Council, SbSD 1994, I 4973, 5068. 43) Srov. Blahož, J., Soudní kontrola ústavnosti, op. cit., str. 365, 366. 44) Srov. de Búrca, G., The Principle of Proportionality and its Application in EC Law, 13 Yearbook of European Law, 1993, str. 105. 18 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003

tj. omezovala by tato lidská práva, je pravomoc přezkumu Evropským soudním dvorem nepochybně dána. 45) V tom se v teoretické oblasti shodují jak stoupenci soudní aktivity, tak stoupenci soudní pasivity (soudního sebeomezení) Evropského soudního dvora. Pravomoc v této sféře, kde se členské státy jednoznačně zavázaly přesně a efektivně plnit nařízení a směrnice Evropské Unie, je pouze logickým vyústěním toho, že Evropská Unie výslovně vyzývá k uskutečnění sekundárními předpisy těch práv a povinností, které na ni byly členskými státy přeneseny. Kontrola uskutečňovaná Evropským soudním dvorem, respektive jinými orgány EU v této sféře, je samozřejmá. 2. Ze strany členských států je však na Evropskou Unii přeneseno více práv a povinností, než jen ty, které EU přikazuje Nařízeními a Směrnicemi členskému státu plnit. Pokud je např. v primární legislativě formulováno určité lidské právo, neznamená to, že automaticky vždy bude přijato Nařízení nebo Směrnice k jeho plnění v členských státech. Jde tedy o sféru právního řádu členských států, která neznamená provádění vnitrostátními předpisy toho, co je výslovně ukládáno sekundární legislativou EU. Podstatou otázky je to, zda Evropský soudní dvůr je oprávněn posuzovat souladnost jakéhokoliv právního předpisu (zde konkrétně právního předpisu upravujícího lidská práva) členského státu s právem EU. Zpočátku si Evropský soudní dvůr ukládal sebeomezení kontrolovat ústavnost Evropské Unie, pokud jde o právní předpisy členských států, které neprovádějí Nařízení nebo Směrnice EU u vědomí toho, že jeho hlavním posláním je kontrolovat soulad sekundárního práva EU s právem primárním. Proto také odmítl se touto otázkou zabývat. 46) Rozhodnutí ve věci Bauerova nakladatelství (německá firma) ve Vídni však přineslo zásadní obrat. Evropský soudní dvůr se ve svém rozsudku opíral o interpretaci svobody projevu podle čl. 10 Evropské Úmluvy o lidských právech (svoboda projevu byla vyvozena pro Evropskou Unii Evropským soudním dvorem viz výše) a prohlásil předmětná ustanovení rakouského zákona za odporující právu Evropské Unie. 47) Rozhodnutí soudního dvora ve věci Bauerova nakladatelství umožnilo srovnávat Ústavní soudní dvůr v ochraně základních lidských práv s úlohou Federálního ústavního soudu, respektive Nejvyššího soudu (ve federativně uspořádaném státě) při ochraně základních lidských práv a vyjadřuje proto výrazný ústavní rys Evropské Unie. Vědecká literatura věnuje značnou pozornost otázce rozsahu pravomocí Evropského soudního dvora při přezkoumávání zákonů členských států Unie, pokud jde o základní lidská práva. 48) Závěr je jednoznačný: judikatura Evrop- 45) 5/88 Wachauf v. Germany SbSD 1989, 2609, 2639; 260/89 Elliniki Radiophonia Tileorasi SbSD 1991 I 2925, 2964; C 159/90 Society for the Protection of Unborn Children v. S. Grogan SbSD 1991 I 4685, 4741; C 23/93 TV10S.A. v. Comm. voor de Media SbSD 1994, 4795, 4833; C 2/92 The Queen v. Ministry of Fisheries, Agriculture and Food, ex parte D.C. Bostock SbSD 1994 I 955, 983.Fintan Duff et al. v. Minister for Agriculture and Food, Ireland, and the Attorney General SbSD 1996 I 569, 610. 46) C 299/95 Kremzow SbSD 1997, I 2629; C 309/96, Daniele Annibaldi v. Sindaco del Commune di Guidonia and Presidente Regione Lazio SbSD 1997, I 7493. 47) C 368/95 Bauer Verlag SbSD 1997, I 3689. 48) Weiler, J. H. H., Fundamental Rights and Fundamental Boundaries: On Standards and Values APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003 19

ského soudního dvora v otázkách lidských práv potvrdila koncepci obecné závaznosti nosných důvodů rozhodnutí (ratio decidendi) ESD. 3. Lidská a občanská práva a vznikající Evropská ústava 1. Úvodní poznámky V rámci států Evropské Unie a států, vstupujících do Evropské Unie v roce 2004, je ve středu pozornosti návrh Ústavy Evropské Unie, který z pohledu právního zdůrazňuje ústavněprávní přístup k EU, na rozdíl od dosud jednoznačně převládajícího přístupu mezinárodněprávního. Je zcela nesporné. že původně mezinárodní smlouvou utvářené uskupení států signalizuje samo o sobě významnou přeměnu, rozhodne-li se jednat o přijetí ústavy, neboť ústavu zásadně mezinárodní organizace nemají. Již sám záměr přijmout Ústavu EU naznačuje záměr směřující k postupnému vytváření státních znaků EU. Je nesporné, ať již tento krok přijímáme se souhlasem či nesouhlasem, že půjde o proces dlouhodobý, kdy úplné završení evropské ústavnosti je možno očekávat až v řádu mnoha desítek let. Oblastí ústavnosti, kde již dnes existuje mezi členskými státy souhlas, je oblast základních lidských práv, neboť evropské hodnoty základních lidských práv se postupně vytvářejí již od konce 18. století a velmi intenzívně od počátku padesátých let dvacátého století a jsou dnes ve své většině vnitřně přijímány občany evropských států. Mnohé obecně závazné právní akty EU o základních lidských právech mají jak z hlediska ústavního (tj. z hlediska ústav členských států EU), tak mezinárodněprávního charakter základních přirozenoprávních principů stojících již dávno nad ostatními soubory ústavněprávních norem, tj. omezují demokratického ústavodárce v tom směru, aby způsobem od nich odlišným realizoval ústavní úpravu. V ostatních sférách ústavnosti tomu tak zpravidla není. To lze považovat za první a rozhodující faktor. Druhým faktorem ukazujícím na relativní blízkost přijetí prvního ústavního aktu Evropské Unie, a to v oblasti lidských práv je to, že již byla přijata v prosinci 2000 Evropským parlamentem, Radou a Komisí na Mezinárodní konferenci v Nice Charta základních práv Evropské Unie, 49) o níž lze důvodně předpokládat, že se stane základem či východiskem k přijetí právně závazného Bill of Rights Listiny základních lidských a občanských práv Evropské Unie prvního evropského ústavního aktu stricto sensu. Tento faktor zároveň odráží i podporuje výše již zdůrazněnou zkušenost, podle níž na počátku ústavního vývoje historických modelů demokratického uspořádání státu zpravidla vždy stála Listina základních in the Protection of Human Rights (in Neuwahl, N., Rosas, A., eds., The European Union and Human Rights, The Hague 1995), str. 66 74; Graig, P., de Búrca, G., EU Law, Text, Cases and Materials, Oxford 1998, str. 317 331; Usher, J. A., General Principles of EC Law, London, New York 1998. 49) K tomu Šišková, N., op. cit., str. 178 195. 20 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003

práv a svobod. Obdobný vývoj spatřujeme i ve vývoji mezinárodněprávní úpravy základních lidských práv, kdy Všeobecná deklarace lidských práv byla v roce 1948 přijata Valným shromážděním OSN ve formě právně nezávazné rezoluce, která se stala inspirací pro závazné univerzální i regionální mezinárodněprávní smluvní akty o základních lidských právech. Třetím faktorem je institut evropského občanství (obsažený v čl. 17/ex čl. 8 Smlouvy o založení Evropského společenství), který přímo vytváří podmínky pro přijetí ústavního aktu Evropské Unie o základních lidských a občanských právech, tedy vytváří začátek konstitucionalizace Evropské Unie. 50) 2. Charta základních práv EU jako součást návrhu ústavy EU V roce 2000 byla na mezivládní konferenci v Nice vyhlášena Charta základních práv Evropské Unie. Charta je politickou, tedy právně nezávaznou deklarací Evropské Rady, Evropské komise a Evropského parlamentu. 51) V současné době, kdy je v rámci Evropské Unie projednáván návrh ústavy EU, je Charta začleněna do tohoto návrhu. Pokud se zaměříme na praktické zdroje základních lidských a občanských práv a jejich rozsah v Evropské Chartě, rozhodující vliv zde měly nesporně nové ústavní kodexy lidských práv v ústavách Belgie, Portugalska a Španělska, a zejména pak dlouhodobá a velmi propracovaná interpretace základních lidských a občanských práv ústavními soudy členských států EU, především SRN, Francie, Itálie, Španělska a Portugalska, jakož i výklad lidských a občanských práv Evropským soudem pro lidská práva ve Štrasburku, judikujícím na základě Evropské úmluvy, a Evropským soudním dvorem v Lucemburku. 52) V důsledku toho lze konstatovat, že rozsah základních lidských a občanských práv uvedených v Chartě je podstatně širší ve srovnání s kodexy lidských a občanských práv zakotvených v ústavách vzniklých krátce po druhé světové válce, jakož i ve srovnání s Evropskou úmluvou, a to jak pokud jde o kategorie lidských a občanských práv, tak i jednotlivá nová práva, která dosud nejsou zakotvena v ústavách členských států Evropské Unie. Nové pojetí lidských a občanských práv v Chartě EU zásadně opouští obvyklé třídění uvedené v předchozích mezinárodně právních a ústavních aktech o lidských a občanských právech na 1. práva osobní, 2. politická, 3. sociální, hospodářská a kulturní. Tato skutečnost neznamená, že by autoři Evropské Charty ono tradiční třídění v teoretické podobě odmítali, při vypracování textu Charty však je opustili z toho důvodu, aby Charta Evropské Unie mohla vyjádřit rovné hodnotové (nikoliv realizační) postavení všech práv, která jsou do ní jako základní zahrnuta. Ve svých důsledcích to znamená teoretické opuštění dosud mezinárodněprávně i ústavně právně nejen akceptované, ale zejména také zdůrazňované 50) Bernitz, U., Bernitz, H. D., Human Rights and European Identity. The Debate about European citizenship (in Alston, P., ed., The EU and Human Rights), Oxford 1999, str. 505 n. 51) Bell, M., Antidiscrimination Law and the European Union, Oxford, 2002, str. 24. 52) K této problematice srov. Spielmann, D., Human Rights Case Law in the Strasbourg and Luxembourg Courts: Conflicts, Inconsistencies and Complementarities (in Alston, P., ed., op. cit.), str. 757 n. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003 21

(soudní interpretací) hierarchizace lidských a občanských práv, kdy práva osobní a politická jsou jednoznačně nadřazena právům hospodářským, sociálním a kulturním. Že to nebude možné pokud jde o práva sociální, hospodářská a kulturní v praxi, o tom svědčí diskuse na evropské úrovni o rozlišování u práv sociálních mezi tzv. právy a principy, tedy mezi hodnotami sociálních práv pojatými prozatím jako cíl, k němuž se mají státy blížit, a hodnotami, které jsou již dnes v této oblasti bezpodmínečně závazné a státy je realizovat musí. Významným pozitivním rysem Charty je tedy teoreticky rovnomocné nebo rovnocenné chápání nové kategorizace lidských a občanských práv, zaváděné Chartou, vyjadřující jednotné pojetí kvalit lidského života, které jednotlivá práva svým obsahem znamenají. Toto teoretické pojetí jednoznačně vyplývá z nové kategorizace lidských a občanských práv. 53) Zároveň tím ovšem vzniká nežádoucí napětí mezi teoretickým pojetím a možností praktické realizace práv, která mají charakter práv sociálních a kulturních, neboť v podmínkách soudobého ekonomického systému předních evropských rozvinutých demokratických států (natož pak v evropských státech méně rozvinutých) jsou tato práva ve společensky žádoucím rozsahu neuskutečnitelná. A. Práva vyjadřující lidskou důstojnost nesoucí v Chartě obecné označení Důstojnost nedotknutelnost lidské důstojnosti čl. 1, právo na život spojený se zákazem trestu smrti čl. 2, právo na integritu osobnosti čl. 3, úzce spojené se zákazem mučení a nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestu čl. 4, zákaz otroctví a nucených prací, spojený se zákazem obchodu s lidmi čl. 5 koresponduje s tzv. tvrdým jádrem lidských práv nebo též nedotknutelných práv, 54) které má každý stát zásadně chránit a do jejich obsahu nezasahovat. Zařazení práva na život do kategorie lidských práv vyjadřujících důstojnost znamená velký a obtížně dnes řešitelný závazek pro evropské státy, pokud by se tato Charta stala obecně závaznou, neboť důstojnost lidského života má již sama o sobě kromě jiného rozsáhlé dimenze sociální. Jejich efektivní zajištění je v celoevropské realitě obtížně řešitelné, pokud vezmeme v úvahu rozšíření EU o státy ekonomicky slabé. Něco jiného je, stanoví-li moderní (1994) belgická ústava v čl. 23 právo každého na život v souladu s lidskou důstojností. Za tímto účelem zaručuje zákon sociální a kulturní práva a stanoví podmínky pro jejich výkon. Proto ona práva, která odrážejí obecné základní kvality života lidského bytí, jsou v Chartě podle našeho názoru vyjádřena až příliš ideálně a pateticky, pokud jde o rámec celoevropský. Náš názor vychází z pojetí, že mezi vyjádřením hodnot, které mají být vůdčími hodnotami, a realitou, jaká v této společnosti existuje, by měl být vždy vztah založený na střízlivosti a uměřenosti. B. Práva vyjadřující svobody jsou druhou kategorií zaváděnou v třídění lidských a občanských práv Chartou. V této kategorii jsou obsažena jak práva osobní, politická, tak i práva sociální, hospodářská a kulturní. Nejširším právem zde formulovaným je právo na svobodu a osobní bezpečnost obsažené v čl. 6. Především je třeba zdůraznit, že se zde přímo na evropské úrovni nastoluje stručným vyjádřením neoddělitelné spojení svobody a bezpečnosti. Toto spojení jako inspi- 53) Bell, M., op. cit., str. 23. 54) Sudre, F., Mezinárodní a evropské právo lidských práv, Brno 1989, str. 131 n, 160 n. 22 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003

rační zdroj nacházíme v moderních ústavách portugalské (1976) čl. 27, odst. 1 a španělské (1978) čl. 17, odst. 1. Do těchto ústav bylo toto spojení svobody a bezpečnosti vtěleno pod vlivem čl. 5 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Lze tedy říci, že na evropské úrovni existuje toto spojení práva jak na svobodu, tak i bezpečnost již řádově půl století. Interpretace svobody v nejširším pojmovém významu je z hlediska rámcového pojetí (i když uvnitř tohoto rámce najdeme mnohé variabilní názory) ustálena. Výrazně odlišný počíná být pojem bezpečnosti člověka. Je vcelku samozřejmé, že Evropská úmluva, ústava Portugalska (méně již ústava Španělska) chápou bezpečnost člověka výlučně ve vztahu k neústavním nebo nezákonným zásahům státu, člověk respektive každý je chráněn před protiprávním jednáním státu, nebo státních orgánů, které ohrožuje bezpečnost. 55) Nárůst kriminality, organizované zločinnosti a zvláště pak terorismu (kde výrazným předělem byly události z 11. září 2001) podnítily prozatím jen úvahy o tom, že ochrana bezpečnosti člověka a lidského společenství jako právo individuální i kolektivní by měla být pojímána šířeji, než jen ve vztahu k protiprávním aktivitám státních orgánů. Z dalších osobních práv obsahuje kategorie Svobody respektování soukromého a rodinného života, obydlí a prostředků komunikace (čl. 7), právo každého na ochranu údajů osobního charakteru, které se ho týkají (čl. 8), právo uzavřít manželství a právo založit rodinu (čl. 9), svobodu myšlení, svědomí a náboženského vyznání (čl. 12). Ustanovení čl. 9, jakož i ustanovení předchozí koresponduje s čl. 9 Evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod, je však rozšířeno v druhém odstavci téhož článku o právo na odmítnutí vojenské služby z důvodu svědomí. Osobním právem je rovněž právo na vlastnictví upravené tradičním způsobem (čl. 17), tj. obdobně jako ve všech ústavách členských zemí EU, ke kterému je připojena rovněž v druhém odstavci ochrana duševního vlastnictví. Na pomezí práv osobních a politických (kde diferenciace je dána obsahem) je svoboda projevu a informací (čl. 11), svoboda shromažďovací a sdružovací (čl. 12) a právo na azyl (čl. 18). Stejně tak jsou na pomezí práv osobních a politických právo na azyl a ochrana (tedy právo) nebýt odsunut, vyhoštěn nebo vydán do jiného státu, existuje-li vážné nebezpečí, že by na jeho území mohla být taková osoba odsouzena k trestu smrti, podrobena mučení či jinému nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu (čl. 19). Z oblasti práv sociálních, hospodářských a kulturních upravuje Charta EU v kategorii Svobody následující práva: svobodu umění a věd, akademickou svobodu (čl. 13), právo na vzdělání zahrnující bezplatnou povinnou školní docházku (čl. 14), svobodu volby povolání a právo pracovat s tím, že každý občan Evropské Unie má svobodu hledat zaměstnání, pracovat, podnikat a poskytovat služby v kterémkoli státě (čl. 15). C. Třetí kategorií jsou základní lidská práva vycházející bezprostředně z principu rovnosti. Pokud jsme již výše uvedli, svoboda a rovnost jsou základní- 55) Rozsudek ve věci Bozano z roku 1986, A 111, 54; Čapek, J., Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva, Praha 1995, str. 23; slovo bezpečnost je třeba číst spolu se slovem svoboda a chápat bezpečnost jako ochranu proti svévolnému zasahování hmotného nebo procesního charakteru ze strany veřejného orgánu proti osobní svobodě. K tomu srov. rovněž Loucaides, L., Essays on the Developing Law of Human Rights; Dordrecht, 1995, str. 85 n. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003 23

mi principy všech lidských a občanských práv, zvláště jde-li o jejich realizaci. V této kategorii práv rovnosti však tvůrci Charty možno říci vytkli před závorku práva, která svým obsahem vyjadřují rovnost. Jde nejdříve o tradiční rovnost před zákonem (čl. 20), kde slovní vyjádření je podstatně širší a znamená, respektive by znamenat mělo, že rovnost je právu inherentní a stanoví-li jakákoliv právní norma státu, který chce být považován za demokratický, jakoukoliv nerovnost, znamená to odvrat od demokracie. V podstatě totéž se snaží vystihnout obecně i obsahovým příkladným výpočtem čl. 21 odst. 1 Charty, který stanoví zákaz diskriminace. 56) Podle tohoto článku je zakázána jakákoliv diskriminace založená na jakémkoliv důvodu, jako je například pohlaví, rasa, barva pleti, národnostní či sociální původ, genetické faktory, jazyk, náboženské vyznání či přesvědčení, politické či jiné smýšlení, příslušnost k národnostní menšině, majetek, rodinný původ, fyzické či duševní postižení, věk nebo sexuální orientace. Druhý odstavec vyčleňuje zvlášť zákaz diskriminace z důvodů státní příslušnosti, a to s odvoláním na čl. 12/ex čl. 6 Smlouvy o založení Evropského společenství, která zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti obsahuje. Vyjádření respektu Unie ke kulturní, náboženské a jazykové rozmanitosti je další sférou práv vyplývajících bezprostředně z principu rovnosti (čl. 22). Článek 23 odst. 2 stanoví, že princip rovnosti nebrání zachovat nebo přijmout opatření, která poskytují zvláštní výhody ve prospěch méně (nebo lze přeložit nedostatečně pozn. J. B.) zastoupeného pohlaví. Smlouva o založení ES v čl. 141/ex čl. 119 velmi přesně vypovídá, že zmiňované výhody mají charakter tzv. affirmative action, tj. mohou být použity jen při důsledném zachování principu rovnoprávnosti pohlaví. Příklad: umožnění práce žen na strojích, jejichž ovládání vyžaduje použití fyzické síly tím, že mechanismus ovládání takového stroje bude uzpůsoben tak, že nebude nadále potřeba vynaložit fyzickou sílu při jeho ovládání a tím bude tato práce dostupná ženám; pořádání určitých speciálních kurzů pro ženy nebo naopak pro muže, aby bylo docíleno rovného, respektive přibližně rovného, zastoupení obou pohlaví v dané pracovní činnosti. Dalším příkladem je přijímání do zaměstnání, je-li společensky žádoucí v dané pracovní činnosti zvýšit zastoupení žen nebo naopak mužů. Affirmative action je pouze tehdy přijatelná, pokud neobsahuje tzv. pozitivní diskriminaci. Pokud při konkurzu na určité pracovní místo se hlásí žena i muž a oba docílí stejné bodové ohodnocení, je plně přijatelné a dokonce žádoucí dát přednost ženě, jestliže toto místo bývá tradičně obsazeno muži. Pokud však by byla dána přednost ženě, která získala za této situace nižší bodové ohodnocení než muž, jednalo by se o pozitivní diskriminaci, tedy o nepřípustné porušení rovnosti. 57) Články 25 a 26 Charty základních práv EU jsou myšlenkou vyrovnávací spravedlnosti, kterou vyslovil již Aristoteles. Článek 25 vyjadřuje, že Unie uznává a respektuje právo starších osob vést důstojný a nezávislý život a podílet se na společenském a kulturním životě. Článek 26 pak vyjadřuje uznání a respektování ze 56) Bell, M., op. cit., str. 32 n., 42 n., 88 n., 191 n. 57) K této otázce srov. Blahož, J., Rovnoprávnost mužů a žen ve sjednocující se Evropě se zvláštním zřetelem na tuto otázku v České republice, Právník 4/2003, str. 328 332. 24 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2003