VÝKONNÝ VÝBOR PROGRAMU VYSOKÉHO KOMISAŘE EC/57/SC/CRP.15 6. června 2006 STÁLÝ VÝBOR 36. zasedání jazyk originálu: ANGLIČTINA PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA O PŘESÍDLOVÁNÍ I. CÍL A ZAMĚŘENÍ DOKUMENTU 1. Účelem této zprávy je poskytnout nejnovější informace o činnostech prováděných UNHCR ve spolupráci s partnery při přesídlování za období uplynulé od průběžné zprávy o přesídlování z června 2004. Tento dokument se zabývá nedávnými a současnými opatřeními přijatými UNHCR a jeho protějšky při přesídlování a jeho cílem je další, rozšířené využití přesídlení jako účinné ochranné odpovědi na problémy uprchlíků a jako přístupu založeného na partnerství, jehož cílem je nalezení dlouhodobého řešení situace uprchlíků. II. PODPORA VYUŽITÍ PŘESÍDLENÍ JAKO NÁSTROJE OCHRANY, JAKO DLOUHODOBÉHO ŘEŠENÍ A JAKO MECHANISMU PRO SDÍLENÍ ODPOVĚDNOSTI A NÁKLADŮ 2. UNHCR pokračuje ve svém úsilí o rozšířené využití přesídlení jako nástroje ochrany, dlouhodobého řešení a jako mechanismu sdílení nákladů a odpovědnosti mimo jiné prostřednictvím rozšíření počtu národností uprchlíků, které jsou zahrnuty do programu přesídlení, jakož i azylových zemí, z nichž jsou uprchlíci přesídlováni. Jedním z konkrétních výsledků tohoto úsilí byla záchranná přesídlovací operace pro uzbecké uprchlíky zahájená v červenci 2005, která vedla k humanitární evakuaci 439 uprchlíků z Kyrgyzstánu a jejich následné přesídlení to třetích zemí. Panuje naděje, že všichni tito uprchlíci budou přesídleni do konce července 2006. Z 29 uzbeckých uprchlíků držených v Kyrgyzstánu jich bylo 25 přesídleno a 4 zůstávají zadrženi a pokračuje snaha o jejich propuštění. Tato operace je příkladným důkazem o solidaritě a sdílení nákladů a odpovědnosti v rámci mezinárodního společenství. UNHCR by rádo ještě jednou vyjádřilo vděčnost Rumunsku za jeho rozhodující hostitelskou roli vzhledem k uprchlíkům, která i nadále trvá, a také dalším zemím, které nabídly a poskytly místa pro přesídlení. UNHCR je také povzbuzeno tím, že došlo k přesídlení mnoha naléhavých případů z Maroka do dvou západoevropských zemí. 3. Metodika přesídlování skupin byla i nadále testována v terénu, hlavně v Africe, na Středním východě a ve Střední a Východní Asii. Od roku 2004 bylo 13 skupin uprchlíků (celkem asi 43 tisíc osob) zařazeno do plánů na přesídlení, a to včetně liberijských uprchlíků v Guineji a Sierře Leone, somálských uprchlíků v Keni, burundských uprchlíků ve Sjednocené republice Tanzanie, konžských uprchlíků v Burundi, kteří přežili masakr v Gatumbě, eritrejských uprchlíků v Saudské Arábii a barmských uprchlíků v Thajsku. Tato přesídlení skupin uprchlíků ilustrují upevnění celosvětové metodiky přesídlování skupin a významný nárůst přesídlovací činnosti během posledních dvou let, a to zejména v Asii.
strana 2 4. Ve snaze znásobit hledání dlouhodobého řešení počítá Program ochrany 1 se zařazením dobrovolného návratu, místní integrace a přesídlení do jediného komplexního přístupu pro dlouhodobá řešení, který bude zaveden v úzké spolupráci mezi zeměmi původu, cílovými zeměmi přesídlení, UNHCR a jeho partnery a také s uprchlíky. 2 Vyzývá k rozšíření možností přesídlování tím, že bude zvětšen počet zemí přesídlení; že přesídlování bude využíváno více strategicky ve prospěch co největšího počtu uprchlíků; že budou s novými cílovými zeměmi přesídlených uprchlíků rozvíjeny programy pro budování kapacit; že bude prosazováno zvýšení kvót pro přesídlení v cílových zemích; že bude rozšiřováno přijetí skupin uprchlíků a že budou zavedena pružnější kritéria pro přesídlení. Nová výzva má navíc přimět jednotlivé státy k zajištění toho, aby přesídlování probíhalo paralelně s přísnější integrační politikou, jejímž cílem je umožnit uprchlíkům získat povolení k pobytu a rovná práva a příležitosti pro účast na sociálním, ekonomickém a kulturním životě země. 3 5. Je-li snaha o přesídlování součástí komplexní strategie ochrany a dlouhodobého řešení, objevuje se celá řada potenciálních výhod. Právě v tom spočívá tzv. strategické využití přesídlování, které je důležité především ve vleklých případech uprchlíků, kdy přesídlení může být strategicky využito k prosazení dalších dlouhodobých řešení. Na regionální úrovni se další reflexe zaměřuje na prozkoumání způsobů, jimiž by bylo možno harmonizovat strategie dlouhodobého řešení, role přesídlení, jakož i politik přesídlení pro obdobné obyvatelstvo jako prostředek zmírnění negativního dopadu (např. druhotné migrační pohyby), který by jinak přesídlení mohlo mít. 6. Zatímco strategické využití přesídlení může být podporováno jedním státem přesídlení, koordinace strategií přesídlení ve spolupráci cílových zemí maximalizuje výhody. Taková koordinace může zahrnovat projednávání vzájemně přijatelných dohod mezi mezinárodním společenstvím a zeměmi poskytujícími azyl, které si možná vyžádají několikaletý závazek ze strany mezinárodního společenství nést společně s danou zemí náklady a patrně i pomoc při podpoře lokální integrace nebo zlepšení života uprchlíků v zemích azylu. 4 Přesídlování tak může mít přímý a pozitivní dopad na kvalitu azylu a vyhlídky na další řešení. 7. Jak, mexický Akční plán, tak i navrhovaný somálský Komplexní akční plán jsou komplexními strategiemi dlouhodobého řešení, které zahrnují rovněž prvky přesídlení. Různé příklady z minulosti a přítomnosti ukazují, že využití přesídlení jako dlouhodobého řešení lze považovat za způsob, jak sdílet odpovědnosti a náklady, což přináší druhotné výhody i pro další uprchlíky, než jsou sami přesídlení. Tyto příklady zahrnují přesídlení z někdejší Federální republiky Jugoslávie, Guineje, Pobřeží slonoviny, Keni, Malajsie, Pákistánu, Thajska a Turecka. 8. Na počátku svého předsednictví v Pracovní skupině pro přesídlení [Working Group on Resettlement (WGR)] v červnu 2005 oznámilo Norsko, že podpora strategického využití přesídlení, zejména ve vleklých situacích uprchlíků, bude i nadále hlavní prioritou WGR. Byla vytvořena hlavní skupina pro bhútánské uprchlíky v Nepálu, jejímž cílem je hledat komplexní dlouhodobé řešení pro bhútánské uprchlíky v Nepálu, a to mimo jiné pomocí strategického využití přesídlení. Hlavní skupina, jejímiž členy jsou Austrálie, Kanada, Dánsko, Nizozemí, Norsko, Spojené státy a UNHCR, se od schůzky WGR v listopadu 2005 sešla čtyřikrát. 1 A/AC.96/965/Add.1, 26. června 2002. 2 Program ochrany, úvod k cíli 5 Znásobení hledání dlouhodobého řešení. 3 Program ochrany, cíl 5, úkol 5. 4 Strategické využití přesídlení (Diskusní dokument připravený pracovní skupinou pro přesídlení), EC/53/SC/CRP.10/Add.1, 3. června 2003, oddíl IV, str. 4 nn. Viz také Mnohostranný rámec porozumění o přesídlení (Forum Vysokého komisaře: FORUM/2004/6, 16. září 2004).
strana 3 III. ÚČINNĚJŠÍ ŘÍZENÍ A PLÁNOVÁNÍ PŘESÍDLOVÁNÍ 9. I když došlo k pokroku, pokud jde o metodiku využívanou kancelářemi UNHCR k identifikaci potřeb přesídlení, jakož i k rozpoznání nedostatků a stanovení potřebných kapacit, stále je za potřebí vyvíjet v této oblasti další koordinované úsilí. Některé kanceláře se například kloní k tomu, že považují určité skupiny uprchlíků jako nevhodné pro přesídlení z důvodu problémů, které by to vyvolalo, pokud jde o zdroje, složitosti při zpracování a otázky řízení; identifikace potřeb přesídlení se tak často zakládá na pouze na reflexi o problémech, aniž by brala v potaz skutečné a aktuální potřeby, k nimž by dospělo přesné poznání dynamického vývoje světa uprchlíků. V rámci některých operací tedy ještě nedošlo k uvažování o komplexních dlouhodobých řešeních nedosáhlo takového stupně, aby je bylo možno převést do praxe. Z obavy před nárůstem nadějí na přesídlení, které je potenciálně nerealizovatelné, se pak některé kanceláře mohou chovat zdrženlivě, pokud jde o aktivní účast v dialogu s uprchlíky o jejich potřebě dlouhodobého řešení. Některé kanceláře rovněž čelí podobným potížím při analýze potřeb přesídlení a stanovení metodiky pomoci v případech, kdy je uprchlíkům stejné národnosti umožněna snadný dobrovolný návrat ačkoli se potřeby ochrany jednotlivých uprchlíků stejné národnosti mohou lišit a ačkoli jsou zde oprávněné důvody pro jejich přesídlení. 10. Od kanceláří UNHCR je vyžadováno, aby aktivně plánovaly přesídlování a podávaly zprávy o potřebách přesídlení způsobem, který odráží skutečné potřeby vyhodnocené na základě současných kritériích a směrnicích politik a který se liší podle místních kapacit a otázek spojených s poskytováním služeb. Kromě Plánu řešení globálních potřeb přesídlení, který vytvořilo UNHCR, se výsledky tohoto úkolu používají k přípravě tabulky údajů, která v podobě matice zaznamenává plánované potřeby přesídlení v dalším roce, kapacitu UNHCR k jejich řešení a místa pro přesídlení nabídnutá vládami v reakci na zjištěné potřeby. Tyto plánovací nástroje jsou sdíleny se zeměmi přesídlení při přípravě Výročního trojstranného jednání [Annual Tripartite Consultations on Resettlement (ATC)], které se koná každoročně v červnu v Ženevě. Tabulka údajů je pravidelně aktualizována tak, aby neustále nabízela srozumitelný plán na další rok a informovala UNHCR a země přesídlení o předpokládaných mezerách a překrývání při provádění programu. 11. V ústředí UNHCR byly dále posíleny vazby s účastníky v regionálních zastoupeních tím, že se i nadále každý měsíc konaly schůzky poskytující zlepšenou komunikaci týkající se vývoje politik a procesních otázek a také zvýšeného pochopení činností spojených s přesídlováním a se spoluprácí v této oblasti. Regionální spolupráce a plánování byly dále vylepšeny pomocí konsolidace dvou regionálních center pro přesídlení v Nairobi a v Akkře a zřízením regionálního centra přesídlení v Bejrútu v prosinci 2005. Tato spojení byla dále posílena v důsledku výroční schůzky o regionálním strategickém plánování, která se konala v Africe, na Středním východě a v Asii. IV. TRANSPARENTNĚJŠÍ A SPOLEHLIVĚJŠÍ PROCES PŘESÍDLOVÁNÍ 12. Prioritou UNHCR je i nadále řízení rizik za účelem zajištění správného a zákonného přesídlování. Akční plán UNHCR proti podvodům při přesídlování má podobu doporučení pro pověřeného pracovníka, který se stará o jeho zavedení. Tato pozice byla vytvořena a obsazena v roce 2005 a jejím cílem je zvýšit kapacitu místních kanceláří, aby bylo zabráněno podvodům v rámci přesídlovací procedury či aby byly zmírněny důsledky těchto podvodů. Byla také učiněna opatření za účelem dalšího rozvoje praktických nástrojů, jako jsou standardní operační postupy [Standard Operating Procedures (SOPs)] při přesídlování a také rámce pro vyhodnocení rizika operací v terénu, za účelem zvýšení transparentnosti poskytované ochrany a provádění přesídlení. Doposud zhotovilo SOPs při přesídlování asi 80 procent místních
strana 4 kanceláří zapojených do přesídlovacích operací po celém světě. Další rozvoj celosvětové listiny SOPs byl již zahájen a bude pokračovat i v letech 2006-2007. 13. Jako součást pokračujícího úsilí o další rozvoj a rozšíření politiky, standardů a směrnic týkajících se přesídlení byly vykonány činnosti odborné přípravy pro rozšíření znalostí pracovníků v terénu, pokud jde o identifikaci a zpracování metodik a o zlepšené systémy pro zajištění souladu. V Dillí a v Nairobi byla zorganizovány dva regionální semináře UNHCR o identifikaci potřeb přesídlení, kterých se zúčastnilo 55 pracovníků UNHCR. Dalších šest seminářů, které jsou součástí Školícího programu o přesídlení určení statusu uprchlíka [Refugee Status Determination-Resettlement Learning Program (RSD-RS LP)], se konalo v Africe, Asii a na Středním východě a školení se účastnilo celkem 128 pracovníků UNHCR. Dále byl zaveden prvek učení učících [Training of the Trainers (Tot)] a tento byl nabídnut vybraným pracovníkům, kteří absolvovali RSD-RS LP. Byly zorganizovány dva kurzy, jeden v Africe a jeden v Asii pro celkem 20 místních pracovníků. Tot má za cíl rozšířit kapacitu UNHCR opakovat činnosti odborné přípravy týkající se určení statusu uprchlíka a přesídlení v terénu. 14. UNHCR dále zorganizovalo a podpořilo tři přípravné semináře pro schválené osoby na seznamu Mezinárodní katolické komise pro migraci [International Catholic Migration Commission (ICMC)]. Tyto semináře poskytly pro 45 osob ze seznamu základní odbornou přípravu o určení statusu uprchlíka, přesídlení a řízení činností ochrany. Cílem je zlepšit organizační znalosti před nasazením jednotlivých pracovníků a zajistit průběh přesídlení v souladu odpovídající standardům UNHCR. 15. Po částečné novelizaci v roce 2002, zaměřené na oblasti řízení a zpracování přesídlení, byla příručka o přesídlení podstatně zrevidována a aktualizována v roce 2004. Novelizace vzala do úvahy cíle nastíněné v Agendě na ochranu, jakož i vývoj související s iniciativou Úmluva plus. Zvláštní pozornost byla věnována strategickému využití přesídlení a skupinového přesídlení, pro něž byly poskytnuty operační směrnice pro operace v terénu. Upravená příručka o přesídlení je zveřejněna na webových stránkách UNHCR a je právě překládána do francouzštiny a španělštiny. V. PODPORA PŘESÍDLENÍ PROSTŘEDNICTVÍM PARTNERSTVÍ 16. Partnerství v rámci přesídlování pokračovalo prostřednictvím rozšířených pracovních vztahů se státy, včetně Výročních trojstranných jednání, Pracovní skupiny o přesídlení a dvojstranných setkání. UNHCR dále pokračuje v podpoře rozvoje aktivnějšího zapojení nevládních organizací do přesídlování a pracuje na způsobech posílení takových partnerství za účelem rozšířit poskytování přesídlení a ochrany. Konstruktivní seminář o partnerství s nevládními organizacemi v oblasti přesídlení se konal ve Washingtonu v březnu 2005. Závěry tohoto semináře byly sděleny všem účastníkům a na Výročních trojstranných jednáních, které se konaly v červnu 2005 v Ženevě. 17. Cílem UNHCR je upevnit vztahy s nevládními organizacemi, aby bylo dosaženo transparentního a pevného rámce a aby bylo zabráněno vzniku paralelních systémů pro přesídlení. UNHCR bude kromě toho i nadále pomáhat státům určovat dlouhodobá řešení pro uprchlíky, což je odpovědnost, která byla uložena UNHCR Valným shromážděním OSN. 5 Bez dobře koordinovaných partnerství a podrobně rozpracovaných operačních procedur by bylo o mnoho složitější zabránit podvodům a zneužitím, zajistit konzistentní použití kritérií přesídlení a zajistit, že očekávání uprchlíků nezpůsobí problémy při poskytování ochrany v terénu. UNHCR má za to, že upřednostňovaným a nejúčinnějším modelem partnerství, který spočívá ve větším zapojení nevládních organizací a dalších mezinárodních organizací do 5 Statut Úřadu Vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky (rezoluce Valného shromáždění 428(v) ze dne 14. prosince 1950).
strana 5 přesídlovacích operací, je ten, v němž příslušná kancelář UNHCR v zemi koordinuje operace, včetně odesílání žádostí do cílových zemí přesídlení. 18. Partnerství s nevládními organizacemi v rámci přesídlovacích operací se děje částečně pomocí nasazování pracovníků nevládních organizací do operací UNHCR v terénu. Plán UNHCR-ICMC pro nasazení v rámci přesídlování je jedním z příkladů takového partnerství, který se ukázal jako neocenitelný mechanismus podpory přesídlovacích operací v terénu a zvýšil kapacitu UNHCR identifikovat uprchlíky, kteří potřebují přesídlení, a postarat se o jejich přesun. V letech 2004-2005 bylo v rámci tohoto plánu nasazeno 121 osob do celkem 63 operací v různých zemích většina se odehrála v Africe, kde se přesídlovací činnost UNHCR v posledních letech zvýšila, a to včetně zřízení regionálního centra přesídlení. Další osoby byly v rovnoměrných podílech nasazeny ve Střední Asii, Východní Asii, Východní Evropě a na Středním východě. Úspěch této iniciativy je spojen s pokračující podporou ze strany cílových zemí přesídlení, které zabezpečují větší část potřebných financí pro UNHCR pro pokračování programu. VI. ROZŠÍŘENÍ POČTU ZEMÍ, KTERÉ HOSTÍ PŘESÍDLENÉ UPRCHLÍKY 19. Nadále bylo usilováno o rozšíření možností přesídlení a rozšíření základny pro přesídlení zapojením více států do přípravy programů přesídlení. V červnu 2005 se Argentina stala novou hostitelskou zemí pro přesídlení v reakci na pozitivní vývoj v posledních letech, pokud jde o možnosti přesídlení v Latinské Americe. Schůzka o přesídlení se konala začátkem února 2006 v Ekvádoru a jejím tématem byla realizace ustanovení, které bylo v mexickém akčním plánu z r. 2004 uvedeno jako solidární přesídlení. Toto jednání poskytlo skvělou příležitost k prohloubení mnohostranné spolupráce v oblasti přesídlení a ke zvýšení počtu zemí přesídlení v souladu s požadavky Agendy na ochranu. Výsledkem schůzky byla řada závěrů a doporučení, které UNHCR přeneslo do cestovní mapy. Cestovní mapa, která obsahuje řadu konkrétních návrhů projektů v Latinské Americe, byla poskytnuta dárcovským zemím, aby se jí zabývaly a podpořily ji. 20. Mezi zeměmi, které se účastnily schůzky WGR v březnu 2006, bylo sedm pozorovatelů (Belgie, Česká republika, Estonsko, Německo, Mexiko, Švýcarsko a Japonsko). Poprvé v historii tak byly pozvány kromě zemí přesídlení ještě další země, aby se jako pozorovatelé zúčastnily pravidelné schůzky WGR. Sedm výše uvedených pozorovatelských zemí bylo také pozváno na Výroční trojstranné jednání v červnu 2006, kde budou rozhovory s potenciálními zeměmi přesídlení pokračovat. 21. Dalším pozitivním pokrokem v této oblasti je návrh Evropské komise zavést na úrovni Evropské unie (EU) Plán přesídlení. V červnu 2005 se UNHCR aktivně účastnilo semináře EU o přesídlení, který se konal ve Spojeném království. Hlavním cílem semináře bylo podpořit diskusi mezi členskými státy EU o hlavních zásadách, výhodách a možných problémech při přesídlení a seminář byl zaměřen na osoby zodpovědné za tvorbu politik a odborníky pracující v oblasti přesídlení. Seminář se také věnoval různým modelům přesídlení a podpořil rozšíření jeho využití, ať už prostřednictvím nových národních programů, nebo prostřednictvím zavedení Plánu přesídlení na úrovni EU. VII. PŘIJETÍ A INTEGRACE PŘESÍDLENÝCH UPRCHLÍKŮ 22. UNHCR si je vědomo, že plány přijímání a programy integrace jsou důležitou součástí úspěšných programů přesídlení. Tyto otázky proto byly projednávány na Výročním trojstranném jednání o přesídlení, které se ukázalo jako obzvláště užitečné pro nové země přesídlení. Projekt MORE, což je twinningový program mezi Irskem a Finskem, probíhal od listopadu 2003 do dubna 2005. Projekt MORE byl financován Evropským fondem pro uprchlíky. Partnery projektu byly finské Ministerstvo práce a irská Agentura přijímání a integrace Ministerstva spravedlnosti, rovnosti a reformy práva, což jsou hlavní
strana 6 vládní orgány zabývající se přesídlením v obou zemích. Projekt byl realizován ve spolupráci s UNHCR, Evropskou radou pro uprchlíky a osoby žijící v exilu [European Council on Refugees and Exiles (ECRE)] a Mezinárodní organizací pro migraci [International Organization for Migration (IOM)]. Cílem projektu bylo zřídit komplexní modely a účinné procedury v oblasti výběru, příjímání a integrace přesídlených uprchlíků, které mohou být použity v dalších zemích EU. Cílovou skupinou byli odborní zaměstnanci ústředních a místních vládních orgánů, účastníci občanské společnosti a přemístění uprchlíci v těchto dvou zemích. 23. Snahy o přesídlení jsou v současnosti omezeny zavedením protiteroristických právních předpisů, které mají přímý dopad na výběr uprchlíků, kteří potřebují přesídlení. I přes jasně vymezenou povahu přesídlení, které má sloužit k poskytování ochrany, se navíc v posledních letech některé země přesídlení uchýlily ke kritériím výběru založeným na integračním potenciálu spíše než na potřebě ochrany. Přístup, který zdůrazňuje kritéria imigrace (jako např. integrační potenciál) spíše než potřebu ochrany, může vést k ohrožení životů nejvíce zranitelných uprchlíků, kteří nemají k dispozici žádné další řešení. 24. UNHCR vyjádřilo obavu z negativního dopadu výše uvedených opatření a bude pokračovat ve své snaze zajistit uprchlíkům, kteří potřebují přesídlení, přístup k tomuto řešení. UNHCR bude dále usilovat také o vyvážení potřeb a zájmů zemí přesídlení, pokud to bude v souladu s povinnostmi plynoucími z mandátu UNHCR. VIII. VÝZVY A PERSPEKTIVY 25. Kromě zmírnění negativních dopadům protiteroristických právních opatření, omezujících právních předpisů a kritérií zaměřených na vnitrostátní důvody, jako například integrační potenciál uprchlíka, spíše než potřebu ochrany nebo zranitelnost, patří k nejvýznamnějším problematickým úkolům, s nimiž se UNHCR musí vyrovnat, zvládnutí kritické finanční situace s ohledem na zavedení plánu přesídlování a dalších programů. Pokračující podpora dárců pro přesídlení v letech 2004-2006 umožnila UNHCR dodržet svůj závazek spočívající v posílení operační kapacity, aby se mohlo zabývat globálními potřebami přesídlení a UNHCR je také velmi vděčné několika velkým zemím přesídlení za poskytnutí dodatečných finančních prostředků pro UNHCR na podporu činností přesídlení. Rozšiřování nebo dokonce udržení současné kapacity přesídlení je však pro UNHCR v současném finančním prostředí hlavním problémem a bude od dárců vyžadovat trvalý závazek. 26. V důsledku rozhodnutí posílit úlohu přesídlování v rámci UNHCR byl ke dni 1. ledna 2006 založen útvar pro přesídlení jako součást divize pro poskytování mezinárodní ochrany [Division of International Protection Services (DIPS)]. Vytvoření útvaru pro přesídlení, který pracuje pod vedením úředníka na úrovni D1, má za cíl posílit kapacity UNHCR, které tak navzdory finančním omezením může reagovat na požadavky a návrhy cílových zemí přesídlení i dalších partnerů. Nový útvar má dále za cíl navazovat na předchozí iniciativy a proaktivně podporovat a obhajovat politiku přesídlování. Jeho úkolem je konečně i příprava dalších inovačních řešení pro přesídlování v souladu s Agendou na ochranu, iniciativou Úmluva plus a Multilaterálním rámcem pro porozumění v otázkách přesídlení.