Návrh na posílení podpory dobrovolných nástrojů v České republice Zkrácená verze závěrečné zprávy projektu Výstup projektu Efektivní uplatňování dobrovolných nástrojů politiky životního prostředí realizovaném v rámci Programu BETA Technologické agentury ČR pro Ministerstvo životního prostředí
Shrnutı Dokument předkládá soubor doporučení na rozvoj oblasti dobrovolných nástrojů politiky životního prostředí a posílení jejich podpory v České republice. Jedná se o zkrácenou verzi závěrečné zprávy projektu Efektivní uplatňování dobrovolných nástrojů politiky životního prostředí, který byl v letech 2013 2014 realizován společností ENVIROS v rámci Programu BETA Technologické agentury ČR pro Ministerstvo životního prostředí. Dobrovolnými nástroji označujeme aktivity firem, podniků, veřejných institucí a dalších organizací, které směřují ke snižování negativních dopadů jejich činnosti na životní prostředí, přičemž jsou zaváděny a realizovány na základě jejich svobodného (dobrovolného) rozhodnutí a jdou nad rámec požadavků platných legislativních norem. Dobrovolné nástroje pokrývají široké spektrum činnosti organizace. Nejrozšířenějším nástrojem dobrovolného charakteru je systém environmentálního řízení (EMS), který spočívá v zavedení systémových opatření v organizaci tak, aby aspekty ochrany životního prostředí byly brány v úvahu jak na úrovni strategického řízení, tak při všech operativních činnostech. Čistší produkce představuje metodiku, díky které jsou v podnicích identifikována opatření na snižování spotřeby energie, surovin a materiálů na úrovni výrobních procesů či výrobků. Specificky na výrobky je zaměřeno tzv. ekoznačení označování výrobků, které splňují předem definované parametry týkající se např. spotřeby energie, minimalizace použití škodlivých látek apod. V posledních letech poptávka po dobrovolných nástrojích v oblasti životního prostředí stagnuje nebo není rozšířena tak, jak by odpovídalo jejich potenciálu pro zvyšování konkurenceschopnosti podniků anebo zvyšování efektivnosti organizací při současném zlepšování stavu životního prostředí. Ačkoliv aplikace dobrovolných nástrojů v podniku často přináší výhody ve smyslu zvýšení efektivity či úspory provozních nákladů, očekávají podniky též ocenění svých snah ze strany trhu, zákazníků a státu a právě zde lze spatřovat největší slabinu, neboť tato očekávání se podniků naplňují nedostatečně a snižují jejich motivaci realizovat opatření jdoucí nad rámec povinností daných legislativou. V tomto směru podniky očekávají aktivní roli a podporu ze strany státu, a to jednak prostřednictvím jasné preference příslušných podniků a výrobků například ve výběrových řízeních a jednak větším zviditelněním příslušných programů prostřednictvím informačních a propagačních kampaní. Možnosti státu jsou však v tomto směru omezené. Stát může z centrální úrovně stanovit základní (rámcové) podmínky pro fungování dobrovolných nástrojů, specifické podpůrné programy je však vhodné realizovat spíše na nižších úrovních (místní, regionální). K tomuto účelu je možné využít zkušenosti ze zahraničí, kde podobné modely podpory dobrovolných nástrojů dlouhodobě úspěšně fungují. Řešitelé projetu proto navrhli metodiku pro vytváření a realizaci podpůrných programů na místní úrovni, která může být aplikována v podmínkách České republiky.
Dobrovolne na stroje Dobrovolnými nástroji politiky životního prostředí označujeme aktivity firem, podniků, veřejných institucí a dalších organizací, které směřují ke snižování negativních dopadů jejich činnosti na životní prostředí, přičemž jsou zaváděny a realizovány na základě jejich svobodného (dobrovolného) rozhodnutí a jdou nad rámec požadavků platných legislativních norem. Uvedené organizace zavádí dobrovolné nástroje proto, že přispívají ke zvyšování jejich konkurenceschopnosti a efektivnosti, budování lepší image, řízení strategických rizik či úsporám provozních nákladů. I přes tyto výhody v současné době poptávka po dobrovolných nástrojích v oblasti životního prostředí v České republice stagnuje nebo není rozšířena tak, jak by odpovídalo jejich potenciálu pro dosahování ekonomických a environmentálních přínosů. Typy dobrovolných nástrojů Dobrovolné nástroje jsou součástí Státní politiky životního prostředí a jsou podporovány formou jednotlivých Národních programů, schválených na úrovni vlády ČR a realizovaných Ministerstvem životního prostředí. Konkrétně se jedná o následující dokumenty: Národní program EMAS; Národní program čistší produkce; Národní program environmentálního značení. Nejrozšířenějším dobrovolným nástrojem mezi českými organizacemi je certifikace systému environmentálního řízení (EMS) podle mezinárodní normy ISO 14001. V mnohem menším měřítku je aplikován evropský systém EMAS (Eco-Management and Audit Scheme). V současné době je v rámci Programu EMAS v ČR registrováno 27 organizací a v rámci nich 51 jednotlivých lokalit provozů. Nejrozšířenějším oborem je stavební průmysl. Ve srovnání s uplatňováním EMS podle normy ISO 14001, jejíž počet certifikací dosáhl podle nejnovějšího průzkum organizace ISO v České republice 4 215, 1 se však jedná o velmi nízký počet. 2 Stále větší význam je na evropské úrovni kladen na tzv. čistší produkci, kterou označujeme preventivní strategii v ochraně životního prostředí, která se primárně zaměřuje na odstraňování příčin vzniku environmentálních problémů na úrovni podniků a organizací. Nezabývá se řešením důsledků vzniku environmentálních zátěží (emise, odpady, čerpání zdrojů apod.), nýbrž hledá řešení, jak těmto problémům předcházet či je minimalizovat (efektivnějším využíváním vstupních zdrojů, prevencí vzniku odpadu, snižováním rizik vůči člověku i životnímu prostředí). 1 Jedná se o údaj k 31.12.2012. 2 S výjimkou Německa, Rakouska, Itálie a Španělska je poměr mezi organizacemi s ISO 14001 a EMAS ve všech státech EU obdobný jako v ČR.
České podniky, až na výjimky, čistší produkci do své strategie zatím komplexně neintegrovaly, což je způsobeno především nízkým povědomím o této problematice. Podniky jsou často přesvědčeny, že potenciál prevence a zlepšování již vyčerpaly, a chybí jim informace o efektivně využitelném potenciálu úspor a kapacity pro správný postup při stanovování optimálního balíčku opatření. (Podniky například stále většinou nesledují skutečné náklady na neproduktové výstupy výroby, což jim brání kvantifikovat skutečný potenciál úspor a vysledovat jej ke zdroji.) Postupy čistší produkce využívají podniky spíše selektivně, nevíce jsou rozšířeny postupy pro zvyšování účinnosti využití energie ve výrobních procesech a v budovách. V oblasti environmentálního značení dochází v dlouhodobém měřítku k nárůstu počtu označených výrobků a služeb i objemu jejich nákupů, avšak jejich celkový podíl na trhu je velice nízký. V současné době existuje pro národní ekoznačku 36 kategorií výrobků nebo služeb. Do programu je zapojeno 55 firem, s nimiž bylo uzavřeno celkem 89 licenčních smluv s právem k užívání ekoznačky. To představuje cca 1530 jednotlivých výrobků či poskytovaných služeb. Do programu Ekoznačení EU, pro který existuje 33 produktových skupin, se zapojilo v České republice 17 společností a uzavřeno bylo 20 licenčních smluv. V dlouhodobé perspektivě od roku 1994, kdy začal být ekolabelingový program v ČR prakticky realizován, dochází k postupnému nárůstu počtu výrobkových kategorií, počtu certifikovaných firem i udělených licencí. V roce 2010 byl u české ekoznačky poprvé zaznamenán úbytek počtu licencí a celkově je ekoznačení vnímáno spíše jako okrajová záležitost, kterou firmy buď neznají, nebo se s ní neidentifikují a nevědí, jak a v čem by jim mohla významněji pomoci při prodeji vlastních produktů. Významný potenciál pro rozvoj environmentálního značení skýtají tzv. zelené veřejné zakázky a nákupy. V tomto směru přijala vláda v roce 2010 Pravidla uplatňování environmentálních požadavků při zadávání veřejných zakázek a nákupech státní správy a samosprávy, které ukládá ústředním organům veřejné správy uplatňovat při všech nákupech environmentální požadavky, a to ve vybraných produktových skupinách. Současně s přijetím Pravidel byla stanovena kritéria pro výrobkové kategorie Nábytek a Kancelářská výpočetní technika. Pravidla však nejsou v praxi dostatečně uplatňována (mimo jiné proto, že neexistuje jejich vymahatelnost) a podle dostupných informací není jejich další rozvoj plánován. Za uplatňování dobrovolných nástrojů a jejich Národních programů je odpovědné Ministerstvo životního prostředí, přičemž výkon některých administrativních činností a kontrol je realizován prostřednictvím CENIA, české informační agentury životního prostředí. Potenciál pro uplatnění dobrovolných nástrojů v ČR V letech 2008 2012 realizoval řešitel několik desítek projektů hodnotících možnosti využití dobrovolných nástrojů v podnicích a dalších organizacích. Analýza ukázala, že největší využitelný potenciál, při kterém se dosahuje současně zvyšování konkurenceschopnosti i zlepšování environmentálního profilu podniku, je stále na úrovni zvyšování účinnosti využívání zdrojů u výrobních procesů. Významná část tohoto potenciálu se nachází v oblasti neinvestičních opatření. Nejčastěji bylo jako účinný nástroj navrhováno hodnocení možností čistší produkce a další nástroje, které lze zahrnout právě pod program čistší produkce (energetický audit, energetické řízení a přenos technologií).
Další oblastí, která rychle nabývá na významu, jsou vztahy podniku se zainteresovanými stranami a společenská odpovědnost (CSR). Jedná se rovněž o většinou opomíjenou oblast příležitostí pro zlepšení anebo bývá společenská odpovědnost aplikována pouze formálně. Analýza ukázala, že společenská odpovědnost může v podniku nejen pojmenovat a řešit strategické příležitosti a rizika, ale může poskytnout i vhodné zastřešení pro další dobrovolné nástroje. Nejlépe ošetřenou oblastí v podnicích se ukázala úroveň systémů řízení. Novou oblastí pro zlepšování environmentálního profilu se podle analýzy stává řízení životního cyklu produktů, které může přinést nejvýznamnější efekty v oblasti udržitelnosti i zvyšování hodnoty podniku. Jeho širšímu využití zatím ale brání řada bariér. Do budoucna se nicméně jedná o oblast s největším potenciálem pro komplexní eko-efektivní přínosy. Hlavní překážky I přes nesporný potenciál pro zlepšování však dochází v posledních letech ke stagnaci poptávky po dobrovolných nástrojích. Z šetření uskutečněného mezi podniky, jehož cílem bylo zmapovat hlavní příčiny tohoto neutěšeného stavu, vyplývá, že hlavním motivem pro zavádění dobrovolných nástrojů je pro podniky snaha získat konkurenční výhodu; přímé ekonomické přínosy nehrají tak významnou roli. Dalším důležitým motivačním faktorem je též vytváření pozitivního image podniku. V praxi se však očekávání podniků naplňuje nedostatečně, neboť dobrovolné nástroje nejsou, např. ve veřejných zakázkách, příliš zohledňovány. To platí zejména pro trh v ČR, zatímco na některých mezinárodních trzích jsou naopak environmentální aspekty při zakázkách zohledňovány. Z šetření zároveň vyplývá, že podniky v drtivé většině nesledují a nevyhodnocují ekonomické přínosy zavedení dobrovolných nástrojů. Pokud jde o podporu dobrovolných nástrojů ze strany státu, podniky by ocenily jeho aktivnější roli a vyšší míru podpory. Hlavním požadavkem je jasná preference příslušných podniků a výrobků ve výběrových řízeních, příp. dotačních titulech (např. program pro zelené veřejné zakázky či zakotvení v legislativě). Dále by stát měl více zviditelnit programy prostřednictvím informačních a propagačních kampaní. Zkušenosti ze zahraničí Česká republika se v oblasti dobrovolných nástrojů může inspirovat ve státech, kde jejich podpora dlouhodobě funguje a přináší výsledky ve smyslu zvyšování konkurenceschopnosti podniků a snižování environmentálních dopadů. V rámci projektu byly analyzovány programy podpor v následujících zemích: EMAS a ISO 14001: Španělsko, Itálie, Rakousko, Německo; Čistší produkce a energetické řízení: Rakousko, Německo, Velká Británie; Ekoznačení: Itálie, Španělsko, Nizozemí, Německo, Skandinávie, Francie; Ekodesign: Švédsko, Nizozemí, Velká Británie, Portugalsko.
Základní zjištění z realizovaného průzkumu lze shrnout do následujících bodů: EMAS Velmi důležitou roli v zavádění EMAS hrají informační a propagační aktivity ze strany veřejné správy. Podniky oceňují finanční podporu při zavádění, avšak ta není nutnou podmínkou. Rozvoj zaznamenává EMAS v regionech, kde jsou registrovaným podnikům poskytovány legislativní benefity (např. snížené záruky / pojištění, prodloužená platnost integrovaných povolení, snížené administrativní poplatky, apod.). V některých oborech mají pro zavádění EMAS význam též zelené (veřejné) zakázky. Environmentální značení Největšího rozšíření dosahuje ekoznačení v zemích s rozvinutým systémem environmentální výchovy a vzdělávání. Úspěšnější se jeví programy národních a regionálních ekoznaček než systém evropského ekoznačení. Velmi důležitou roli opět hrají informační a propagační aktivity ze strany veřejné správy. Jednou z klíčových podmínek pro rozvoj ekoznačení je její podpora prostřednictvím zelených veřejných zakázek / nakupování. Z jiných typů environmentálního značení zažívá největší rozvoj environmentální deklarace produktů (EPD), a to především v oblasti stavebnictví, které je stimulováno legislativními požadavky. Efektivním způsobem pro snižování negativních dopadů produktů na životní prostředí jsou podpůrné mechanismy (např. programy technické asistence) v oblasti ekodesignu. Čistší produkce Na úrovni výrobků je nejvhodnější strategií čistší produkce uplatňování postupů ekodesignu. Na úrovni procesů existují úspěšné příklady programů na zvyšování účinnosti využívání zdrojů, zejména energie. V mnohých zemích (např. v Německu nebo v Rakousku) existují rozsáhlé programy podporující realizaci čistší produkce na místní či regionální úrovni. Tyto program vykazují velice pozitivní výsledky nejen v oblasti snižování znečištění životního prostředí, ale také v oblasti úspor nákladů a zvyšování konkurenceschopnosti podniků. Zkušenosti dále ukazují, že efektivnější než izolovaná podpora jednotlivých dobrovolných nástrojů jsou komplexně pojaté programy, které do sebe integrují různé dobrovolné nástroje a umožňují podniku vybrat si optimální mix dobrovolných aktivit a opatření, jež povedou ke zvýšení konkurenceschopnosti a k dlouhodobému zvyšování hodnoty podniku. Za vhodný modelový program tohoto druhu lze považovat původně rakouský program EKOPROFIT, zaměřující se na podporu eko-efektivnosti především prostřednictvím čistší produkce, ale i EMAS a environmentálního značení, na úrovni regionů či měst. Způsob rozvoje dobrovolných v České republice, který řešitelé navrhují, se proto opírá právě o realizaci podpůrných programů na místní (příp. regionální) úrovni.
Podpora na mı stnı u rovni Pro další podporu dobrovolných nástrojů v České republice je navrhován model, kdy stát stanovuje základní rámcové podmínky pro rozvoj dobrovolných nástrojů a podporuje je nutnou agenturní, informační a propagační činností. Vlastní programy podpory (včetně části financování) a zavádění dobrovolných nástrojů jsou realizovány na místní, resp. regionální úrovni. Východiskem takto komplexně pojatých programů je propojení dobrovolných nástrojů s naplňováním místních anebo regionálních (rozvojových) strategií. Dobrovolné nástroje zde slouží k naplňování konkrétních cílů, zahrnutých pod konceptem udržitelné spotřeby a výroby (USV). Tento koncept se jeví jako nejvhodnější pro systematické zastřešení dobrovolných nástrojů, protože vychází z principů udržitelného rozvoje a poskytuje rámec pro jejich praktické naplňování. Cílem USV je zvyšování pozitivních a snižování negativních dopadů systému spotřeby a výroby na komplexně pojímanou kvalitu života. Podpora dobrovolných nástrojů na místní úrovni se však neobejde bez pokračování a rozšíření stávající podpory jednotlivých dobrovolných nástrojů a příslušných Národních programů, systematické podpory dobrovolných nástrojů na centrální úrovni (informační kampaně, budování kapacit), finanční podpory uvedených podpůrných aktivit (možné využití sdruženého financování: stát, obec, podnikatelská sféra). Standardizované procedury Pro podporu dobrovolných nástrojů na místní (regionální) úrovni byly v rámci projektu navrženy standardizované procedury. Tyto procedury mohou být využity municipalitami a jejich samosprávami (především městy) a dále samosprávami regionů (kraji) k systémové podpoře dobrovolných nástrojů a jejich využití pro naplňování jejich místních / regionálních strategií v oblastech regionálního rozvoje, ochrany životního prostředí a udržitelnosti. Kromě výše uvedeného konceptu USV vycházejí standardizované procedury z dobré praxe v oblasti učícího se podniku / učící se komunity a ze zkušeností s podporou dobrovolných nástrojů na místní anebo regionální úrovni. Jako nejlepší dostupná a dobře ověřená praxe byl v této oblasti identifikován program EKOPROFIT. Cílem programu EKOPROFIT je využít společného zájmu místních zainteresovaných stran řešit místní problémy v rámci dlouhodobé spolupráce a eko-efektivní cestou: to znamená, že vedle environmentálních cílů se v rámci těchto programů dosahuje i zlepšování konkurenceschopnosti místních podniků a zlepšování komplexně pojaté kvality života. K tomu se využívají dobrovolné přístupy (především pak čistší produkce a systémy environmentálního managementu včetně EMAS, v pokročilých podnicích nachází své uplatnění i ekodesign a související environmentální značení produktů). Pro realizaci procedur na podporu dobrovolných nástrojů na místní úrovni byla vytvořena standardizovaná metodika. Přehled jejích hlavních kroků, které je potřeba uskutečnit pro úspěšnou realizaci místního / regionálního programu podpory dobrovolných nástrojů, podává následující tabulka:
Kroky Cíle Hlavní výstupy Předpoklady o Vytvořit mezi zainteresovanými stranami povědomí o přínosech programu o Podělit se o pravomoc i odpovědnost při řešení místních problémů pomocí dobrovolných nástrojů Plánování Realizace Hodnocení Reflexe o Do identifikace priorit zapojit všechny relevantní zainteresované strany o Propojit existující politiky a strategie a jejich cíle s potenciálem dobrovolných přístupů o Identifikovat oblasti s největším potenciálem pro zlepšení a stanovit priority. o Připravit konkrétní program o Vytvořit sítě místních aktérů, které jsou schopné efektivně propojit praxi a prioritní problémy s odbornými kapacitami pro jejich řešení o Realizovat program pro zlepšení včetně zavedení dobrovolných přístupů a realizace konkrétních opatření a inovací o Monitoring a objektivní zhodnocení efektů, které přinesla realizace konkrétních inovací a nástrojů u zúčastněných subjektů o Informování o výsledcích o Vyhodnocení výsledků a zkušeností, úprava východisek programu - nové hodnoty, politiky a strategie o Pozitivní zpětná vazba pro zúčastněné, posilování sociálního kapitálu Existence povědomí o dobrovolných nástrojích, jejich potenciálních přínosech a o problémech, které mohou pomoci řešit Vědomí zainteresovaných stran, že mohou ovlivnit řešení problémů a podílet se na něm v ovzduší vzájemné důvěry Postup zavádění dobrovolných nástrojů vychází z environmentální a rozvojové politiky kraje / obce Do tvorby politik a jejich cílů jsou zapojené místní zainteresované strany Dobrovolné nástroje jsou využívané pro konkrétní zlepšení v oblasti prioritních problémů obce / kraje Postup realizace žádoucích změn vychází z postupů ověřených v rámci místních programů udržitelnosti zapojujících různé zainteresované strany Pro žádoucí inovace jsou vytvořeny sítě, které jsou schopné efektivně propojit praxi a prioritní problémy s teoretickými znalostmi a věděním Konkrétní inovace a dobrovolné nástroje jsou realizovány u jednotlivých zúčastněných subjektů Verifikace konkrétních efektů realizace dobrovolných nástrojů u jednotlivých zúčastněných subjektů Informování o dosažených efektech realizace dobrovolných nástrojů pomocí reportingu Reflexe programu a korekce jeho východisek Ocenění dosažených výsledků Motivaci k další spolupráci a stálému zlepšování
Pokračování o Dlouhodobá institucionalizace programu o Zlepšování rámcových podmínek pro využívání dobrovolných přístupů Ze získaných zkušeností jsou vyvozeny závěry pro hodnoty, politiky a strategie Úprava rámcových podmínek tak, aby podporovaly žádoucí aktivity a výstupy Další budování povědomí o dobrovolných nástrojích, jejich potenciálních přínosech a o problémech, které mohou pomoci řešit Posilování vědomí zainteresovaných stran, že mohou ovlivnit řešení a podílet se na něm v ovzduší vzájemné důvěry Nastartování dlouhodobého programu vedoucímu ke stálému zlepšování Indikátory Aby bylo možné vyhodnotit účinnost realizace programů podpory dobrovolných nástrojů, musí být jejich nutnou součástí sledování relevantních indikátorů. Jako základní klíčový indikátor podpory dobrovolných nástrojů je vzhledem k východiskům navržen poměr vložené koruny k dosažené celkové kumulované úspoře (za dobu sledování přínosů u daného subjektu, regionu anebo programu vztažený vždy ke způsobu financování). Tento indikátor navrhujeme sledovat na mikroúrovni (jednotlivých podniků anebo opatření) i na makroúrovni (celkové efekty jednotlivých místních i národních programů podporujících dobrovolné nástroje). Zároveň budou sledovány též environmentální efekty dobrovolných nástrojů, a to opět na mikro- i makroúrovni. Bude se jednat například o: snižování spotřeby energie, zvyšování energetické účinnosti; využívání obnovitelných zdrojů energie; snižování spotřeby vody, zvyšování účinnosti využívání vody; snižování množství a nebezpečnosti odpadních vod; snižování spotřeby surovin a materiálů, zvyšování materiálové účinnosti; snižování množství odpadu, snižování množství nebezpečného odpadu; snižování množství emisí do ovzduší.