Zdravotní stav populace bezdomovců v ČR a jeho determinanty I.

Zdravotní stav populace bezdomovců v ČR a jeho determinanty I. (Bezdomovství v zrcadle veřejné politiky) Zdravotní politika a ekonomika - sborník č. 7/2004 Institut zdravotní politiky a ekonomiky Kostelec nad Černými lesy Prosinec 2004

Autoři projektu: Miroslav Barták Technická redakce: Kamila Tomášková Luděk Šišák Jazyková korektura: Pavlína Horáková Vratislava Postlová IZPE - Institut zdravotní politiky a ekonomiky Vydávání povoleno MK ČR: MK ČR E 13528 Vydáno v rámci grantu IGA MZ ČR č. NR 8119-3/2004 - Zdravotní stav bezdomovců v ČR a jeho determinanty Kostelec nad Černými lesy, prosinec 2004 ISSN 1213-8096 Tisk: SV, s.r.o. 2

Obsah: 1. Úvod... 5 2. Cíle práce... 6 2.1 Širší diskuse cílů práce... 6 3. Metody řešení... 8 4. Souhrn teoretických poznatků v oblasti studia bezdomovství jako východisko analýzy a tvorby politiky v oblasti řešení bezdomovství... 9 4.1 Bezdomovství jako veřejně-politický problém a předmět veřejného zájmu... 9 4.1.1 Veřejná politika jako vědní disciplína... 9 4.1.2 Veřejný zájem... 9 4.1.3 Společenský problém a společenské příležitosti jako předmět studia veřejné politiky... 10 4.1.4 Proces (cyklus) veřejné politiky... 10 4.1.5 Aktéři a instituce veřejné politiky... 11 4.2 Bezdomovství jako sociální problém... 11 4.3 Definice bezdomovství a měření rozsahu bezdomovství... 12 4.3.1 Definice bezdomovství... 13 4.3.2 Měření bezdomovství... 16 4.4 Koncepty chudoby a sociálního vyloučení... 18 4.5 Chudoba... 18 4.5.1 Absolutní chudoba... 19 4.5.2 Relativní chudoba... 19 4.6 Socialní vyloučení... 20 4.6.1 Hlavní příčiny sociálního vyloučení... 22 4.6.2 Dimenze studia sociálního vyloučení... 22 4.7 Determinanty bezdomovství... 25 4.8 Faktory přispívající k bezdomovství... 26 4.9 Rizikové faktory... 26 4.10 Spouštěcí mechanismy... 26 4.11 Integrovaný přístup ke studiu vzniku sociální situace bezdomovství... 27 4.12 Širší aspekty života bezdomovců- duševní zdraví... 27 4.13 Kariéra bezdomovství... 28 4.14 Bezdomovství a sociální soudržnost... 29 4.15 Bezdomovství jako sociální deviace... 31 5. Analýza problému bezdomovství v ČR... 32 5.1 Změny po roce 1989... 32 5.2 Trendy v oblasti bydlení dostupnost bydlení... 32 5.3 Trendy v oblasti bydlení bytová politika... 33 5.4 Chudoba a nezaměstnanost... 34 5.5 Změny na trhu práce... 35 5.6 Systém sociálního zabezpečení...36 5.7 Změny v oblasti rodinného života... 36 5.8 Věk... 37 5.9 Pohlaví... 37 5.10 Etnický a národnostní původ... 38 5.11 Místo bydliště (pobytu)... 38 5.12 Aktéři politiky bezdomovství... 38 5.12.1 Veřejná správa... 38 5.12.2 Neziskové organizace... 40 5.12.3 Samotní bezdomovci... 41 5.12.4 Občané a jejich mínění... 41 5.13 Časový vývoj vybraných společenských souvislostí... 43 5.14 Bezdomovství a vstup České republiky do EU... 44 5.14.1 Společné memorandum o sociálním začleňování Česká republika... 44 5.14.2 Společné memorandum o sociálním začleňování ČR a problematika bezdomovství... 44 5.14.3 Národní akční plán sociálního začleňování... 45 5.14.4 Národní akční plán sociálního začleňování a problematika bezdomovství... 45 5.14.5 Analýza Společného memoranda o sociálním začleňování a Národního akčního plánu sociálního začleňování na léta 2004 2006 v ČR s ohledem na problematiku bezdomovství... 46 6. Analýza událostí politiky EU s ohledem na řešení a prevenci problematiky bezdomovství... 47 6.1 Sociální politika EU jako východisko tvorby a implementace politiky boje proti bezdomovství v ČR... 47 6.1.1 Agenda 2000... 47 3

6.1.2 Zasedání Evropské rady v Lisabonu -Lisabonská strategie pro ekonomickou a sociální obnovu a obnovu životního prostředí...48 6.1.3 Zasedání Evropské rady v Santa Maria da Feira červen 2000...49 6.1.4 Zasedání Evropské rady v Nice prosinec 2000...50 6.1.5 Zasedání Evropské rady ve Stockholmu březen 2001...51 6.1.6 Zasedání Evropské rady v Göteborgu - červen 2001...52 6.1.7 Zasedání Evropské rady v Leakenu prosinec 2001...52 6.1.8 Zasedání Evropské rady v Barceloně březen 2002...53 6.1.9 Zasedání Evropské rady v Seville červen 2002...53 6.1.10 Zasedání Evropské rady v Bruselu březen 2003...53 6.1.11 Zasedání Evropské rady v Thessaloniki (Soluni) červen 2003...54 6.1.12 Zasedání Evropské rady v Bruselu říjen 2003...54 6.1.13 Zasedání Evropské rady v Bruselu březen 2004...54 6.2 Metoda otevřené koordinace v oblasti sociálního začleňování...54 6.2.1 Výbor pro sociální ochranu...55 6.2.2 Společné cíle v oblasti boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení...55 6.2.3 Národní akční plány sociální začleňování...55 6.2.4 Problematika bezdomovství v národních akčních plánech sociálního začleňování 2001 2003...55 6.2.5 Problematika bezdomovství v národních akčních plánech sociálního začleňování 2003 2005...56 6.2.6 Společná memoranda o sociálním začleňování...57 6.2.7 Společné zprávy o sociálním začleňování...57 6.2.8 Společné memorandum o sociálním začleňování z roku 2001 a bezdomovství...57 6.2.9 Společné memorandum o sociálním začleňování z roku 2003 a bezdomovství...59 6.2.10 Společné indikátory v oblasti chudoby a sociálního vyloučení...60 6.2.11 Komunitární akční program pro podporu spolupráce členských států v boji s chudobou a sociálním vyloučením...61 6.2.12 Studie nevládních organizací v oblasti Národních akčních plánů sociálního začleňování...61 6.3 FEANTSA a její postoje k politice EU v oblasti bezdomovství...61 6.4 Diskuse přístupu Evropské unie k problematice sociálního vyloučení...62 7. Případová studie Velká Británie... 64 7.1 Konzervativní vlády a bezdomovství...64 7.2 Labouristická vláda a bezdomovství...65 7.3 Bezdomovství v britských zákonech...66 7.3.1 Strategie v oblasti bezdomovství na místní úrovni...66 8. Případová studie Kanada... 67 9. Scénáře vývoje bezdomovství v České republice do roku 2015... 74 9.1 Metoda otevřené koordinace...75 9.2 Bezdomovství a občanská společnost...77 9.3 Mrazivý únor 2006...79 10. Diskuse přístupů k tvorbě a implementaci politiky v ČR... 80 10.1 SWOT analýza možností řešení problematiky bezdomovství...80 10.2 Domácí zkušenosti a jejich využití při další tvorbě a realizaci politiky v této oblasti...81 10.3 Diskuse zahraničních zkušeností a možnost jejich využití v ČR...81 10.3.1 Zkušenost Kanady...81 10.3.2 Zkušenost Velké Británie...82 10.4 Vybrané náměty pro tvůrce politiky...82 11. Závěr... 83 12. Souhrn... 84 13. Summary... 84 14. Seznam literatury... 85 15. Informační zdroje... 88 16. Přílohy... 89 16.1 Příloha č. 1 Cíle Memoranda a Národního akčního plánu v oblasti bezdomovství...89 16.2 Příloha č. 2: Housing Act, část 7, články 175 až 184....89 16.3 Příloha č. 3 Zákon o bezdomovství z roku 2002 (Homelessness Act 2002). Část 1. 3...93 16.4 Příloha č. 4 Vybrané události kanadské veřejné politiky od začátku 18. století do vzniku Národní iniciativy pro bezdomovství...95 16.5 Příloha č. 5 Vybrané události kanadské veřejné politiky po roce 1999 vztahující se k problematice bezdomovství...96 16.6 Příloha č. 6 Zdravotní stav populace bezdomovců a jeho determinanty článek z časopisu Zdravotnictví v ČR, č. 2/2004, s 76-81...97 4

1. Úvod Někdy v polovině března roku 2004 se v rezidenční části Prahy Jinonic U Kříže objevil člověk, který se od obyvatel a běžných návštěvníků této čtvrti (v areálu je situována část Univerzity Karlovy) výrazně lišil. Nepřijel, jak je v této části Prahy obvyklé, autem, nezaparkoval v podzemních garážích. Účelem jeho cesty nebyla ani návštěva přednášek či semináře na některé z fakult univerzity, i když stejně jako většina studentů přijel pravděpodobně metrem nebo autobusem. V čem byl jiný, v čem se odlišoval? Onen člověk spal, to není samozřejmě nic zvláštního, o mnoho zajímavější je fakt, že spal u vjezdu do podzemních garáží, kde parkují obyvatelé přilehlých bytů a pracovníci Univerzity Karlovy. Také jeho oblečení se od oblečení lidí, kteří ho míjeli, lišilo. Bylo špinavé a roztrhané. Celý jeho zevnějšek do této čtvrti nějak nezapadal. Také když se probudil, působil na místní poměry tak nějak nepatřičně. Halekal, častoval kolemjdoucí nadávkami, prohledal několik popelnic, potom prošel celý areál a opět při tom halekal a klel. Nakonec odešel neznámo kam. Kdo to byl? S pravděpodobností blížící se jistotě bezdomovec. Bezdomovství je charakteristické nemožností uspokojovat adekvátním způsobem potřebu bydlení. Podle nejužší definice se jedná o lidi bez střechy nad hlavou, širší definice považuje za bezdomovce i ty, kteří žijí v různých ubytovnách a azylových zařízeních. Nejširší definice zahrnuje také ty, jejichž bydlení je nejisté. Bezdomovství ovšem není problémem pouze nedostatku vhodného bydlení. Je výrazem psychosociálního selhání jedince. Jeho existence je zároveň selháním veřejné a sociální politiky a jeho existence a současný způsob řešení je de facto v rozporu s již existujícím právním rámcem. Fenomén bezdomovství se ve své zjevné formě objevil v tehdejším Československu v důsledku politických a společenských změn po roce 1989. Bezdomovství ovšem není ani v ČR problémem zcela neznámým. Bylo tu již před několika tisíci let. Když vznikla první města, objevili se první bezdomovci. Historické kroniky a spisy, ale také básně a celá literární díla problematiku bezdomovství zmiňují. Zdá se, že bezdomovství k lidským společnostem patří. V posledních několika desetiletích se však tvář bezdomovství změnila a ztratila mnoho na romantice z minulých století. Neproměnil se pouze význam slova bezdomovství. Změnila se také populace bezdomovců. V různých částech světa je chápáno odlišně. Mezi bezdomovci se stále více setkáváme s dětmi, ženami, ale také lidmi nemocnými a postiženými. Dnes se bezdomovství týká nejen starších mužů, ale celých rodin s dětmi. Tato situace nás nutí klást si otázky o příčinách bezdomovství. Je svobodnou volbou jedince a jeho životním stylem? Nebo je zapříčiněno nezaměstnaností a chudobou? Proč, když se jeho řešení věnuje více lidí, než je samotný počet bezdomovců, stále existuje a počet bezdomovců stoupá? Má veřejná politika, která je často příčinou bezdomovství, možnosti a nástroje na jeho řešení a prevenci? Jaké jsou zkušenosti s bezdomovstvím a jeho řešením v zahraničí a jsou využívány u nás? Tyto a další otázky si klade předkládaná práce. Ústava ČR je založena na premise lidské důstojnosti. Existence bezdomovství je tedy prakticky proti duchu naší ústavy. Řešení a prevenci bezdomovství bychom měli věnovat v současnosti a následujících letech rostoucí pozornost. Jeho existence totiž podkopává základy těch hodnot, na kterých je naše společnost v současné době založena. 5

2. Cíle práce Odpovědná tvorba a realizace veřejných a sociálních politik v oblasti sociálního vyloučení vyžaduje celou řadu poznatků a informací. V návaznosti na to si předkládaná práce stanovuje několik cílů, respektive několik cílových okruhů. První oblastí je vymezení sociálního jevu bezdomovství jako závažného společenského problému. Veřejná politika se ve svém předmětném vymezení zabývá společenskými problémy a příležitostmi. Pokud problém není adekvátně vymezen, nelze počítat s jeho adekvátním řešením. Pro vymezení problému je zapotřebí seznámit se s celou řadou dostupných teoretických východisek a analytických poznatků v oblasti příčin a následků bezdomovství. Sociální realita je značně komplexní a komplikovaná. Z tohoto důvodu se práce zabývá tvorbou vlastních modelů postihujících kauzální vztahy v oblasti individuálních a společenských determinant vzniku a průběhu bezdomovství v současných podmínkách České republiky. ČR není izolovaný stát, na jeho politiku včetně politiky v oblasti sociálního vyloučení působí celá řada vnitřních a vnějších faktorů. V další části se proto práce zabývá analýzou politik boje proti bezdomovství a politik sociálního začleňování v ČR a v mezinárodním kontextu a syntézou těchto analytických poznatků ve formě modelu vyvíjející se politiky v ČR v kontextu EU. Metoda psaní scénářů je pro účely tvorby a realizaci veřejných a sociálních politik často používanou metodou, a to zejména v zahraničí. Práce v tomto ohledu přináší několik scénářů vývoje bezdomovství v ČR do roku 2015. Zvolené přístupy k problematice bezdomovství jsou pak z hlediska úspěšnosti, případně neúspěšnosti navrhované a realizované politiky klíčové. Na základě zahraničních a domácích zkušeností práce diskuje přístupy k tvorbě a implementaci politiky boje proti bezdomovství v ČR. 2.1 Širší diskuse cílů práce Vymezení sociálního jevu bezdomovství v ČR jako společenského problému Po roce 1989 se v České republice znovu objevil fenomén zjevného bezdomovství, ač ve své latentní podobě existoval i před rokem 1989. Příčiny a důsledky bezdomovství ovšem nejsou v ČR v současnosti dostatečně objektivizovány, tj. neexistuje dostatek využitelných teoretických poznatků a poznatků empiricky ověřených, podle kterých by bylo možno určit významnost jednotlivých determinant na vznik a průběh bezdomovství. Nedostatečné informace jsou také o rozsahu bezdomovství. Samo bezdomovství není v ČR definováno zákonem a neexistuje ani žádná obecněji uznávaná definice. S informacemi o bezdomovcích, které jsou v současné době k dispozici, se často nepracuje v potřebném kontextu, což se také následně projevuje v jeho (ne) řešení. Bezdomovství již také bylo uznáno za závažný sociální problém v dokumentech připravovaných v gesci MPSV ČR v rámci politiky sociálního začleňování EU. Mnohými aktéry je tento stav - na jedné straně faktické nutnosti tvorby politiky a poskytování sociálních a dalších služeb bezdomovcům a na straně druhé nízké míry objektivizace - považován za problémový. Ne zcela nevýznamná část aktérů v této oblasti v ČR stále ještě vyjadřuje určité pochybnosti o tom, zda je vhodné a nutné se řešením zabývat, případně se odvolává na mezery v poznání a prosazuje spíše zmírňování následků než odstraňování příčin bezdomovství a jeho prevenci. Souhrn dostupných teoretických východisek a analytických poznatků v oblasti příčin a následků bezdomovství V rámci studia a výzkumu bezdomovství a jejich následného využití pro tvorbu a implementaci politiky je v současné době mnohými aktéry v ČR pociťována mezera v poznání. Otázkou tedy je, kde jsou možné zdroje poznání, které by přispěli k vyplnění této mezery. V rovině teoretických východisek nám toto poznání nabízí obory sociologie, antropologie, psychologie, sociální psychologie, psychopatologie, veřejné a sociální politiky, ale také ekonomie, práva nebo sociálního lékařství. V oblasti analytických poznatků je možné využít jak práce vzniklé v ČR (těch není mnoho), tak zejména studie a další relevantní zdroje informací ze zahraničí. Zahraniční poznání představuje důležitý zdroj poznání v oblastech jako je např.: definice bezdomovství a možné způsoby měření jeho rozsahu, příčiny bezdomovství a váha vlivu jednotlivých determinant na jeho vznik a průběh, veřejná a sociální politika jako možnost řešení bezdomovství, ale také příčiny bezdomovství, 6

hodnocení existujících veřejných politik ve vztahu k jejich cílům a efektivitě, životní osudy jednotlivých bezdomovců, potřeby bezdomovců a možnosti jejich uspokojování, organizace služeb pro bezdomovce, jejich financování a dostupnost, trendy v oblasti bezdomovství, včetně naléhavých problémů, které souvisí s jeho příčinami a důsledky. Tvorba vlastních modelů postihujících kauzální vztahy v oblasti individuálních a společenských determinant bezdomovství v ČR Tvorba modelů kauzálních vztahů v oblasti individuálních a společenských determinant bezdomovství je jedním ze základních východisek výzkumu, a tím i objektivizace bezdomovství, ale představuje i významnou pomůcku pro úvahy o volbách možných nástrojů veřejných a sociálních politik, případně sociální práce při řešení jeho individuálních i společenských příčin a důsledků. Často se lze setkat se zjednodušenými soudy o vlivu některých determinant, které se zakládají spíše na obecně rozšířených stereotypech než na skutečné evidenci. Téma individuálních a společenských příčin a jejich váhy je jedním z často diskutovaných problémů, a to jak v rovině koncepční a odborné, tak i praktické. Analýza politik boje proti bezdomovství a politik sociálního začleňování v ČR a v mezinárodním kontextu a syntéza těchto analytických poznatků ve formě modelu vyvíjející se politiky v ČR v kontextu EU Řešení příčin bezdomovství dlouhou dobu nebylo implicitně předmětem veřejných a sociálních politik ani v ČR, ale ani v zahraničí. V oblasti zmírňování důsledků bezdomovství ve značné míře převzaly roli veřejného sektoru organizace občanské společnosti jako charity a další neziskové organizace. Obrat nastává až v posledních několika letech, kdy na základě společenského vývoje v ČR, dalších zemích EU, ale také v USA, Kanadě nebo Austrálii vznikla relativně naléhavá nutnost věnovat se intenzivněji v rámci veřejné politiky sociálním tématům, které mají značný význam pro budoucí vývoj lidských společenství a byly často podceněny. Jedním ze zanedbaných témat, které vystoupilo do popředí zájmu, je také téma bezdomovství. Začalo se hovořit o politikách boje proti sociálnímu vyloučení nebo později o politikách sociálního začleňování. Roste také potřeba jednotlivé sektorové politiky koordinovat a provazovat. O jaké nové politiky se jedná, na jakých hodnotách jsou vytvářeny? Jaká jsou jejich omezení a jaké příležitosti nabízejí pro řešení bezdomovství? Jaké jsou efekty těchto politik? Jsou účinné nebo představují spíše ztrátu příležitostí v oblasti řešení sociálních problémů? Je nesporné, že na bezdomovství, jeho příčiny, ale také na řešení jeho následků má vliv celá řada veřejných politik. Nejedná se pouze o politiku sociální (příjmy, chudoba, sociální služby), bytovou, trhu práce, nezaměstnanosti a vzdělávací politiku, ale také o politiku hospodářskou, politiku v oblasti pracovně právních vztahů apod. Scénáře vývoje bezdomovství v ČR do roku 2015 Současný stav sociálního problému bezdomovství zneklidňuje instituce veřejného a občanského sektoru v ČR již natolik, že se ho snaží řešit pomocí institucionalizovaných zásahů, a je tedy na místě otázka, jak se bude stav vyvíjet v budoucnosti. Budoucnost ani v případě vývoje bezdomovství nelze předpovědět. Lze však vytvářet věrohodné scénáře dalšího vývoje bezdomovství v ČR, včetně modelování určitých krizových momentů, které ač nejsou příliš pravděpodobné, nelze zcela vyloučit ze spektra možných úvah o budoucím vývoji. Diskuse přístupů k tvorbě a implementaci politiky v oblasti boje proti bezdomovství v ČR na základě domácích a zahraničních zkušeností Zejména zahraniční zkušenosti dokazují, že daleko přínosnější činností než řešit následky bezdomovství je, v co možná nejvyšší míře eliminovat jeho příčiny a rizikové faktory, a tím bezdomovství předcházet. Diskuse se v České republice však často váže pouze k otázce možného rozšiřování ubytovacích kapacit pro bezdomovce namísto snahy o jeho prevenci. Právě v oblasti tvorby politiky se ukazuje potřeba, aby politická reprezentace, ale samozřejmě i další aktéři, měli k dispozici dostatek relevantních poznatků, bez kterých nejsou opatření v oblasti bezdomovství příliš smysluplná. Nejedná se pouze o problematiku příčin a důsledků bezdomovství, ale také způsoby jeho řešení, osvědčené v zahraničí, včetně prevence bezdomovství na individuální a strukturální úrovni. Zahraniční zkušenosti (viz. např. Velká Británie, ale i další státy EU) ukazují význam strategického a koncepčního přístupu v této oblasti na úrovni místní správy a samosprávy. To bude do budoucna klást stále vyšší nároky na koncepční a strategické dovednosti tvůrců politiky na regionální úrovni, a to jak v rámci veřejného, tak i občanského sektoru v ČR. 7

3. Metody řešení Využívání metod analýz a tvorby veřejných politik, na kterých je tato práce založena, lze tedy chápat jako přístup relativně inovativní. V ČR se s ním setkáváme až díky přípravě České republiky na členství v EU a participaci na naplňování cílů tzv. Lisabonské strategie. Pro využití metod veřejné a sociální politiky ovšem hovoří celá řada skutečností, v našem právním rámci jsou vyjádřeny např. v 22, ale také 25 zákona 2/1969 Sb. 1 Předmětem veřejné politiky jsou existující společenské problémy a rozvojové příležitosti. Veřejné politiky vytváří rámec řešení závažných sociálních problémů, tedy také bezdomovství. Na druhou stranu jsou nezamýšlené důsledky veřejných politik a jejich nastavení příčinou celé řady společenských problémů. Využití metod analýzy a tvorby politiky při psaní této práce si klade za cíl lépe porozumět společenským procesům v oblasti veřejných a sociálních politik, které mají často až překvapující vliv na existující společenské problémy, v našem případě bezdomovství, co se jejich řešení a prevenci, ale bohužel také jisté míry zapříčinění, týče. Při tvorbě této práce bylo využito následujících metod analýzy veřejných a sociálních politik: Analýza dokumentů veřejné politiky (řídící praxe) v případě této práce především analýza Společného memoranda o sociálním začleňování (MPSV) a dokumentu řídící praxe Národní akční plán sociálního začleňování na léta 2004 2006. Analýza událostí veřejné politiky zejména pak vývoje politiky sociálního začleňování EU po roce 2000, kdy byla koncipována strategie EU pro další desetiletí a kde byla problematice sociálního začleňování věnována relativně velká pozornost. Události veřejné politiky ve vztahu k bezdomovství jsou analyzovány také na příkladu Kanady. Sekundární analýza statistických dat a existujících výzkumů bezdomovství v ČR a zahraničí jedná se zejména o údaje mezinárodních organizací, které se problematikou zabývají. V ČR pak údaje nevládních neziskových organizací a MPSV. Dále bylo využito údajů z přehledových prací z Velké Británie a Kanady. Analýza právního rámce právní úprava v ČR - otázka lidských a sociální práv, sociálního zabezpečení apod. Překlady zákonů v oblasti bezdomovství z Velké Británie jako jedna z možných inspirací tvorby právního rámce v ČR. Zúčastněné pozorování tvorby politik a programů v oblasti sociálního začleňování a bezdomovství. Zejména příprava dokumentů MPSV, reakce neziskových organizací, participace na přípravě a realizaci výzkumného úkolu Zdravotní stav populace bezdomovců v ČR a jeho determinanty (příprava a realizace Focus group, komunikace s lidmi, kteří s bezdomovci pracují). Tvorba modelů kauzálních vztahů a veřejných politik na základě vlastního přístupu (kariéra bezdomovství) a na zákadě dostupné zahraniční literatury: omezení veřejných politik v reakci na sociální problémy, chudoba v současné české společnosti, výkladový rámec sociálního vyloučení a sociální soudržnosti, model aplikovaného řešení problémů apod. Typologie aktérů veřejných politik a jejich jednání na základě teoretických modelů a neformálních rozhovorů s aktéry z oblasti státní správy, samosprávy a nevládního neziskového sektoru. Případové studie v této práci jsou z hlediska možné inspirace uvedeny případové studie týkající se veřejných politik ve vztahu k bezdomovství ve Velké Británii a Kanadě. Metoda psaní scénářů metoda psaní scénářů, kterou v našich podmínkách rozvíjí Centrum pro sociální a ekonomické strategie FSV UK nabízí možnost určitého pohledu na různé varianty vývoje problematiky bezdomovství v ČR. SWOT analýza zde využitá pro diskusi přístupů k tvorbě a realizaci politiky boje proti bezdomovství. Další použité metody: Rešerše domácí a zahraniční literatury Rešerše článků v odborných domácích a zahraničních časopisech Monitorování domácích médií Překlady zahraničních dokumentů a materiálů Vyhledávání v elektronických databázích a síti www Konzultace s aktéry v oblasti sociálního začleňování Využité metody jsou popsány v četných zahraničních publikacích (Parsons 1995; Howlett, Ramesch 1995; Hills et al. 2002; Potůček (eds.) 2004; Nagel 2002; Patton, Sawicky 1993). Jejich aplikací v oblasti bezdomovství se v zahraniční zabývají koncepční a analytické materiály (Golden el al. 1999), ale také celé monografie (Fitzpatrick et al., 2000; Redburn, Buss 1986). 1 Ústava, str. 173 8

4. Souhrn teoretických poznatků v oblasti studia bezdomovství jako východisko analýzy a tvorby politiky v oblasti řešení bezdomovství Následující kapitola diskutuje teoretické poznatky, které jsou relevantní z hlediska studia bezdomovství, a které jsou využitelné pro tvorbu a realizaci veřejných politik v ČR. 4.1 Bezdomovství jako veřejně-politický problém a předmět veřejného zájmu Jak je výše uvedeno, bezdomovství naplňuje definiční vymezení sociálního problému. Je ovšem řešení bezdomovství v ČR veřejným zájmem a problémem veřejně - politickým? Pokud je, jak je potom možné, že počet lidí bez domova nevykazuje klesající trend? Pokud tomu tak není, jak je možné, že veřejný zájem není naplňován? Pro zodpovězení těchto otázek je ovšem nutné blíže vymezit veřejnou politiku jako vědní disciplínu, ale zejména dynamicky se vyvíjející společenskou praxi a pojmy, jako jsou veřejný zájem a veřejně politický problém. Dalším významným pojmem, se kterým se musíme seznámit, je pojem aktéři a instituce ve veřejné politice. Dávat do souvislosti veřejnou politiku a problematiku bezdomovství může na mnoho aktérů působit jako nepatřičné a nekoherentní. Bezdomovství je chápáno spíše jako doména sociální práce, a pokud hovoříme o politice, pak tedy bezdomovství patří spíše do oblasti zájmu sociální politiky než politiky veřejné. Cílem této kapitoly je nejen dokázat, že řešení bezdomovství je veřejným zájmem, ale také poukázat na to, že využívání poznatků veřejné politiky je pro řešení bezdomovství přinejmenším stejně významné jako znalost technik sociální práce (zejména individuální a komunitní) a sociální politiky. 4.1.1 Veřejná politika jako vědní disciplína Jaké je zaměření veřejné politiky? Veřejná politika zkoumá to, co Dewey (1927) definoval jako veřejnost a její problémy. Toto vymezení se zaměřuje na to, v jaké oblasti se nacházejí vymezená témata a problémy, jak jsou tato témata a problémy brány do úvahy a jaké místo mají v politické agendě. Je to ovšem také studium toho, jak, proč a s jakým výsledkem vlády vykonávají určitou činnost nebo naopak, jak jsou nečinné (Heidenheimer et al., 1990: 3) nebo, jak uvádí Dye, zabývá se tím, co vlády dělají, proč to dělají a co to přináší (Dye, 1976: 1). Toto studium podstaty, souvislostí a efektů veřejné politiky (Nagel, 1990: 440) vyžaduje, abychom se vyhnuli využívání pouze úzkého okruhu metod a používali co možná nejširší metodologickou a poznatkovou podporu dalších vědních disciplín. 2 Harold Lasswell uvádí, že veřejná politika je jako vědní disciplína charakterizována tím, že je orientována: multi-metodologicky; multidisciplinárně; na problémy; na mapování souvislostí politického procesu, politické volby a výsledky politiky; a jejím cílem je integrovat poznatky různých vědních disciplín pro analýzu veřejných voleb a procesů rozhodování v oblasti veřejného zájmu, čímž přispívá k rozvoji demokracie a modernizaci společnosti. 3 4.1.2 Veřejný zájem Definovat veřejný zájem není jednoduché a tento počin v sobě často obsahuje riziko. Přikláníme se k názoru, že veřejný zájem je takový druh orientace politiky (a také občanů, jsou-li dostatečně informování), který podporuje rozvoj společnosti a řešení jejích reálných problémů 4. Pojem veřejný zájem tedy vyjadřuje: Potřeby, jež se týkají větších společenských kategorií (skupin či celé společnosti). Hodnoty, na jejichž uskutečnění společnost aspiruje (např. národní společenství, kulturní obec). Obranu před ohrožením těchto potřeb a hodnot. 2 PARSONS, W. str. 15 3 PARSONS, W., 1995 str. 16 4 POTŮČEK 1996, str. 78 9

Veřejný zájem je velmi často formulován v různých oblastech (sociální, ekonomický, kulturní, environmentální), je strukturován co do místa, času objektu i zdroje vzniku, předmětem veřejné politiky se stávají veřejné zájmy jen tehdy, jsouli jako veřejné zájmy uznány, veřejné zájmy nejsou jen záležitostí veřejných institucí, ale také společenských skupin a jednotlivců. 5 4.1.3 Společenský problém a společenské příležitosti jako předmět studia veřejné politiky Společenským problémem je sociální stav nebo situace, o níž si určité skupiny nebo sami zúčastnění myslí, že vyžaduje řešení. Toto řešení je často zásahem vnější instituce (viz výše). V oblasti veřejné politiky je užíván pojem veřejně politický problém, což je takový problém, který se dotýká života významného počtu příslušníků daného společenství, i když některých více a/nebo přímo a jiných méně a/nebo nepřímo, nelze ho vyřešit snadno a rychle, k jeho řešení lze přistupovat různými způsoby a není vždy předem jasné, který z nich je lepší či horší než jiný (Potůček, 1996). Veřejná politika může být tedy reaktivní, když reaguje na určité problémy, ale může být také aktivní, když se jejím prostřednictvím naplňuje příležitost, kterou může společnost využívat (např. vstup České republiky do EU a nutnost vytvářet Národní akční plány sociálního začleňování). 4.1.4 Proces (cyklus) veřejné politiky S určitou mírou zjednodušení lze říci, že tvorba a implementace veřejné politiky vytváří určitý cyklus na sebe navazujících kroků. V literatuře se setkáváme s mnoha vymezeními politického cyklu a jeho jednotlivých kroků. Následující vymezení je pouze jedním z možných pohledů. Politický cyklus zahrnuje v širokém slova smyslu: Společenské problémy a příležitosti; Formování veřejného zájmu (analýza společenské reality, vyjádřené postoje veřejnosti vliv médií); Rozhodnutí, zda zájem či problém bude předmětem rozhodování (ne každý společenský problém je řešen, ne každý veřejný zájem je naplňován, ne všechny příležitosti jsou využity); Vymezení žádoucího stavu (vyřešení společenského problému např. bezdomovství, využití příležitosti např. Národního akčního plánu sociálního začleňování); Různé varianty řešení, navazující kroky pro dosažení žádoucího stavu (zřízení ubytovny pro bezdomovce, podpora sociálního bydlení obcí, finanční pomoc); Výběr řešení (nalézt nejlepší řešení je složité, často rozhodujeme bez dostatečných informací o tom, co naše rozhodnutí v praxi přinese); Vytvoření nástroje řešení (např. formou vyhlášky, dotace, poskytnutí kapacity apod.); Implementace (realizace v praxi), ta často naráží na překážky, které nebyly brány do úvahy např. neochota podílet se na uskutečňování programu, když nebylo možné podílet se na jeho přípravě); Hodnocení průběhu implementace (zda je naše řešení v praxi naplňováno); Hodnocení výsledků změna stavu před a po implementaci (např. statistika, rozhovory s aktéry apod. objektivní a subjektivní hodnocení). Schéma č. 1: Omezení veřejných politik při reakci na problémy a výzvy Zdroj: Parsons 1995 s. 138 upraveno. 5 Podle POTŮČEK 1996, str. 79 10

4.1.5 Aktéři a instituce veřejné politiky Pokud se zabýváme oblastí bezdomovství, setkáváme se s celou řadou aktérů a institucí. Znalosti aktérů a institucí nám mohou pomoci řešit společenské problémy, ale také využívat společenské šance. Oblast sociálního začleňování byla a často stále je poznamenána nekoordinací jednotlivých aktérů a institucí, což ve svém důsledku znamená, že společenské problémy nejsou řešeny nebo nejsou zcela využívány nabízené šance (např. možnost průřezové spolupráce všech ministerstev na řešení problematiky sociálního vyloučení). Aktérů a institucí je ve veřejně politickém procesu celá řada. Aktéři mohou být jednotlivci nebo skupiny. Aktéři zahrnutí v určité politice (programu) mohou být souhrnně označeni jako politický subsystém. Hlavní aktéry lze při jisté míře zjednodušení rozdělit do pěti základních kategorií. Volení zástupci (politici) Jmenovaní zástupci (úředníci) Zájmové skupiny (tedy i neziskové organizace) Výzkumné organizace Masová média. 6 Instituce je nutné chápat obecně, ne pouze ve smyslu organizací a úřadů. Instituce mohou mít podobu právní normy (tzv. formální instituce), ale také podobu zvyků, tradic, zažitých způsobů chování (tzv. neformální instituce). Význam znalostí institucionálního rámce, jeho změn a vývoje je vzhledem k řešení společenských problémů a společenských šancí klíčový. Aktéři a instituce se dostávají při řešení společenských problémů a využívání společenských šancí do vzájemných vztahů a vazeb. V některých případech jsou výraznější instituce jindy aktéři. To platí také pro námi sledovanou oblast sociálního začleňování/vyloučení. 4.2 Bezdomovství jako sociální problém Ve společném memorandu o sociálním začleňování, které zástupci České republiky podepsali se zástupci EU v prosinci 2003, je uvedeno, že bezdomovství je sociální problém. 7 Také zástupci neziskových organizací hovoří o bezdomovství jako sociálním problému. Jaké je však definiční vymezení sociálního problému? Naplňuje bezdomovství jeho definici? Sociální problém je definován následovně: sociální stav nebo situace, o níž se určitá relevantní skupina lidí nebo sami zúčastnění domnívají, že vyžaduje řešení, obvykle prostředky vnějšího institucionalizovaného zásahu (výchovného, politického, přesvědčovacího, ekonomického). Je možné stanovit 3 odlišné přístupy k vymezení a pojetí sociálních problémů: 1. pojetí objektivní, které za sociální problémy pokládá takové stavy nebo takové druhy chování, které komplikují dosahování společenských cílů, poškozují plynulé fungování společnosti a narušují sociální rovnováhu (R. K. Merton, R. A. Nisbet aj.); 2. pojetí subjektivní, podle něhož je sociální problém to, co je za sociální problém pokládáno, co je takto pojmenováno a označeno, protože neexistují inherentně patologické soc. stavy na straně jedné a na druhé straně nemusí být problémová, jakkoliv dramatickým a šokujícím způsobem a nemusí na vnějšího pozorovatele působit, jako problémová, pokud není definována samotnými aktéry (poprvé sociální problémy takto formuloval již v roce 1938 J. H. S. Bossard); 3. pojetí, které oba pohledy kombinuje a které sociální problémy vymezuje jako takový sociální stav, který značná část společnosti pokládá za narušení norem nebo zásah do hodnot, jimž je přisuzován obzvláštní význam (R. Fuller, R. Myers aj.). 6 podle Howlett, Ramesh 1995, str. 52-75 7 Společné memorandum o sociálním začleňování Česká republika, Praha: MPSV ČR, 2003. Dostupné z http://www.mpsv.cz/files/ clanky/5151/jim.pdf [citováno 9. 3 2004] 11

Každý z těchto přístupů má své problematické aspekty. U funkcionalistického pojetí vzniká oprávněná otázka, jak a zda je možno vymezit objektivní společenské cíle a jak objektivně definovat stav rovnováhy (toto pojetí má dnes již velmi málo stoupenců), u pojetí kompromisního lze klást otázku, jak velké množství lidí musí situaci posuzovat jako problémovou (J. Robertson vtipně poznamenal, že tu musí být buď významné množství lidí, nebo množství významných lidí). U pojetí subjektivního vzniká samozřejmě nebezpečí formulace umělých problémů, jestliže je nějaká situace jako problémová definována, ačkoliv proto nejsou objektivní důvody (např. politicky utilitárně motivovaná dramatizace určitých situací a napětí). 8 Tato akademická definice sociálního problému se sice může na první pohled zdát poněkud odtažitá a tudíž pro účely ověření hypotézy o tom, zda je či není bezdomovství sociální problém a zda naplňuje jeho definici nevhodná. Při využití metod analýzy politiky, zde konkrétně např.: analýzy dokumentů řídící praxe, rozhovorů s aktéry, zúčastněného pozorování, můžeme však naši hypotézu testovat na základě tohoto vymezení sociálního problému relativně dobře. Ze zúčastněné pozorování autora v této oblasti letech 2001 2004, kdy měl možnost pracovat v ubytovně pro bezdomovce tehdejšího OÚ Kolín a diskutovat tuto otázku s četnými akademickými pracovníky i úředníky na různých stupních státní správy a samosprávy v ČR i zahraničí, v komunikaci s Občanským sdružením Naděje, Armádou spásy a při spolupráci na projektu SMES EUROPE (projekt zaměřen na duševní zdraví bezdomovců a jeho determinanty), participací na přípravě zprávy o plnění cílů Millenniové deklarace OSN v ČR a expertních rozhovorech, pořádaných Radou Evropy, v rámci přípravy Průvodce sociální soudržností i na základě analýzy Společného memoranda o sociálním začleňování ČR a dalších v ČR dostupných materiálů, studia oficiálních materiálů EU i dalších zemí z této oblasti či analýzou právního rámce v ČR, lze učinit následující závěr. Bezdomovství je sociální problém, protože narušuje dosahování společenských cílů (viz výše). Lze totiž pochybovat o tom, že realita bezdomovství je v duchu preambule Ústavy ČR o rozvoji České republiky v duchu nedotknutelných hodnot lidské důstojnosti a svobody jako vlast rovnoprávných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči druhým a zodpovědnosti vůči celku. Tuto část ústavy lze uplatnit pro odůvodnění toho, proč je bezdomovství sociální problém i při vědomí, že jak uvádí Hendrych a Svoboda: Mezi základní charakteristické znaky ČR Ústava neuvádí sociální atribut státu. Pojem sociální stát ve spojení s přívlastky demokratický a právní neodpovídá hodnotovému směřování Ústavy, jak je podrobněji vyjádřeno v čl. 5, 6 a 9 a nezapadal by ideologickypolitickým zabarvením do koncepce omezené neutrality Ústavy. Absence pojmu sociální stát však neznamená, že sociální práva občanů mají být opomíjena. Nemohou však mít přednost před právy a svobodami ostatními. 9 Ve světle této úvahy bezdomovství naplňuje objektivní definici sociálního problému. Bezdomovství je za sociální problém považováno nejen samotnými bezdomovci a neziskovými organizacemi, ale také je tak označeno ve Společném memorandu o sociálním začleňování Česká republika, což je oficiální dokument zpracovaný v gesci MPSV ČR. Bezdomovství tedy odpovídá i subjektivní definici sociálního problému. Co se týče kombinace obou těchto pohledů, lze i zde vyslovit tvrzení, že bezdomovství je sociální problém, protože je pokládán za narušení společenských norem (99,97 % populace je populace bydlící) a v souvislosti s tím i za narušení hodnot, protože bydlení je důležitou hodnotou (opět 99, 97% podíl populace je populace bydlící), a kdyby bydlení nepředstavovalo důležitou hodnotu, byl by podíl lidí bydlících jistě menší. 4.3 Definice bezdomovství a měření rozsahu bezdomovství Objektivně měřitelná a na důkazech založená definice bezdomovství je nutným předpokladem pro tvorbu a implementaci veřejných a sociálních politik, které jsou zaměřeny na řešení bezdomovství. Pokud by byla definice vymezena např. příliš obecně, mohlo by se jednoduše stát, že by zahrnula i osoby, které bezdomovci nejsou, protože se u nich např. neprojevuje nemožnost uspokojování potřeby ubytování a bezdomovství je jejich svobodnou volbou. To by 8 Velký sociologický slovník, str. 846 9 HENDRYCH, D., SVOBODA, C., str. 2 12

se pak nutně muselo projevit ve snížené efektivitě těchto politik a místo řešení společenského problému by náklady na tuto politiku představovaly spíš náklady ztracené příležitosti. Počet bezdomovců, který publikují mezinárodní organizace, je alarmující 10. Tato skutečnost vyvolává četné otázky, které souvisejí s definováním bezdomovství a hledáním možností, jak měřit jeho rozsah, jak určit podstatu bezdomovství a váhu jednotlivých determinant, které při vzniku bezdomovství působí. Otázky se týkají také veřejných a sociálních politik, které bezdomovství na jedné straně mohou způsobovat a na straně druhé disponují nástroji pro jeho řešení. Týkají se také životních osudů jednotlivých bezdomovců; potřeb bezdomovců; organizací a financováním, stejně jako dostupností sociálních služeb pro tuto skupinu populace. Pozornost je věnována také individuálním a společenským důsledkům bezdomovství a vztahu bezdomovství s dalšími sociálními problémy jako je např. chudoba. Při využívání existujících poznatků o bezdomovství bychom měli brát do úvahy, že jeho studiem se zabývá celá řada aktérů, jejichž cíle mohou být často různé. Jedná se zejména o tyto aktéry: charitativní a dobrovolnické organizace (NGOs); veřejná správa a samospráva; akademičtí pracovníci a nezávislí výzkumníci; média, např. v podobě tzv. investigativních reportáží pro televizi, rozhlas nebo tištěná média 11. 4.3.1 Definice bezdomovství Obecně přijatelná definice bezdomovství, která by umožnila zjišťovat rozsah bezdomovství, identifikovala jeho příčiny a možné důsledky, stejně jako jeho souvislost s vývojem současných společností doposud chybí, z čehož vyplývá celá řada problémů jak pro sociální práci, která se zabývá přímo prací s bezdomovci, tak zejména pro veřejné a sociální politiky, které vytváří rámec a podmínky pro realizaci sociální práce s touto skupinou klientů. Otázkou zůstává, zda je možné dlouhodobě využitelnou definici bezdomovství vůbec vytvořit. Jakákoliv definice bude popisovat pouze část sociální reality a bude nutné ji dále upravovat a rozšiřovat. Ještě dříve, než se budeme zabývat existujícími definicemi, které jsou k dispozici v ČR a zahraničí, dovolme si malou odbočku v podobě krátkého exkurzu do historie pojmu bezdomovec. Slovo bezdomovec se skládá ze dvou slov bez (poukazující na absenci čehosi) a domov (jedna z důležitých aspektů bydlení, nikoliv však bydlení samotné). Jak se vlastně dostalo do našeho slovníku toto slovo? Vysvětlení je možná paradoxní. 12 Ještě před dvěma generacemi si většina lidí pod pojmem domov představovala rodinné prostředí a za bezdomovce byli považováni ti, kdo obývali laciné ubytovny nebo svobodárny, Říkalo se jim bezdomovci (homeless), protože žili sami a málokdy se vídali se svou rodinou nebo příbuznými. V průběhu posledních dvou nebo tří desetiletí se situace změnila. Stále totiž přibývá lidí, kteří žijí osaměle z vlastního svobodného rozhodnutí. Pojem bezdomovec byl proto přenesen na rostoucí kategorii těch, kdo vůbec nemají kde spát buď nacházejí dočasné útočiště v charitativních útulcích, anebo přespávají na ulici, v parcích, na nádražích nebo ve zchátralých, opuštěných budovách. V současné době má tedy pojem bezdomovství význam, který mu byl dán až v posledních několika desítkách let a představuje, jak uvádí např. funkční definice bezdomovství FEANTSA 13, souhrnné označení pro heterogenní populační skupinu zahrnující viditelné bezdomovce, tj.osoby, které spí venku, tzv. rooflessness, osoby, které v důsledku nemožnosti zajistit si jiné bydlení žijí v ubytovacích kapacitách pro bezdomovce, tzv. houselessness, ale také osoby, jejichž bydlení je 10 Begin at al. 1999, str. 1. 11 Doherty, Edgar, Meert, 2002, str. 3 12 Giddens 1999, str. 284 13 Edgar, Doherty, Meert, 2002, str. 13 13

nejisté, tzv. people living in insecure housing a také osoby, které žijí v podmínkách, které neodpovídají minimálním standardům bydlení v daném kulturním a sociálním prostředí, tzv. people living in inadequate accomodation. Jako bezdomovci jsou označováni také ti, kteří obývají karavany nebo obytné lodě. Tato definice je používána nejen organizacemi, které jsou členskými organizacemi FEANTSA 14 (Fédération Européenne ď Associations Nationales Travailant avec les Sans Abri), ale také institucemi Evropské unie v dokumentech unitární politiky sociálního začleňování. Definice popisuje sociální situaci určité skupiny lidí, ale již nezachycuje příčiny vzniku, případně následky této situace. Vzniká tedy otázka, jak je možné, že tuto definici používají mimo organizací, které jsou členy FEANTSA, také instituce Evropské unie a její jednotlivé členské státy při tvorbě politik sociálního začleňování, když neidentifikuje klíčové příčiny a následky bezdomovství, které by bylo možné ovlivnit právě prostřednictvím výše zmíněných politik sociálního začleňování. Suzane Fitzpatrick, z univerzity v anglickém Yorku shrnuje diskuse o definici bezdomovství následovně: Podle nejužší definice bezdomovství se jedná o životní situace lidí, kteří se ocitnou bez střechy nad hlavou. V tomto případě, kdy se osoby ocitnou bez jakéhokoliv přístřeší, jsou považováni za bezdomovce. Příkladem jsou lidé spící na ulicích, ale mohou to být také imigranti nebo oběti živelných pohrom. Označení bez domova je širší termín, který zahrnuje i ty, kteří žijí v nouzových a přechodných ubytovnách pro bezdomovce, jako jsou noclehárny, ubytovny a azylové domy. Jinou skupinu v této kategorii tvoří jedinci, kteří žijí v místech nevhodných pro stálé ubytování. Třetí možná definice zahrnuje i lidi žijící v nejistých podmínkách, přechodných podnájmech, dočasně bydlící u přátel či příbuzných nebo bydlící pod hrozbou vystěhování, případně ve squatech apod. Mezi bezdomovce mohou být zahrnuti i lidé žijící v neadekvátních bytových podmínkách. Rodiny, které jsou společně nedobrovolně dlouhodobě ubytovány, protože si nedokážou zajistit oddělené ubytování, mohou být také považovány za skryté a tudíž bezdomovce. Považujeme-li za formu bezdomovství jakoukoliv potřebnost v oblasti bydlení, je zde nebezpečí, že se skutečné ohrožení a strádání bezdomovců jaksi vytratí. Přeplněné bydlení, špatné bytové podmínky a nejisté pronájmy jsou všechno velmi významné problémy postihující stovky a možná i tisíce lidí, jejich problémy jsou však vzdálené od těch nejextrémnějších projevů bezdomovství a všichni tak nemohou být označeni za bezdomovce. Jednoduše řečeno, bydlet nevalně je jedna věc, nemít kde bydlet věc druhá. 15 V českém prostředí se mimo výše uvedené definice FEANTSA, jejíž používání propaguje např. občanské sdružení Naděje, setkáváme také s následujícími definicemi: Obecně řečeno, bezdomovství je více než nedostatkem přístřeší a více než chudobou. Je součástí širšího procesu marginalizace založeného na neschopnosti bezdomovců participovat na způsobu života, který je standardní pro většinu populace. 16 Bezdomovec může být osobou bez trvalého bydliště nebo je tzv. osobou bez přístřeší, která sice oficiálně trvalé bydliště má, ale z nějakého důvodu jej nechce nebo nemůže užívat. Takový člověk obvykle nemá ani zaměstnání a rodinu, resp. jeho vztahy s příbuznými jsou natolik narušené, že zcela ztratily svou funkci. Nemá téměř žádné vazby ke společnosti, zůstává izolován na jejím okraji. Bezdomovectví je výsledkem generalizovaného psychosociálního selhání, spojeného se ztrátou komplexu běžných rolí. Takovým způsobem bývají obvykle postiženi lidé s dysfunkční osobností, s nedostatečnými kompetencemi a s negativními návyky. 17 Snahy definovat bezdomovství vystihuje také následující úvaha: Každá definice bezdomovství bude vlastně ve svém obsahu vágní a posunovatelná. Výrok, že bezdomovec je někdo, kdo ztratil nebo opustil svůj domov, svůj byt, své ubytování, 14 Mezinárodní sdružení organizací pracujících s bezdomovci sídlící v Bruselu 15 Fitzpatrick, 2000, str. 18. 16 Mareš, 1999, str. 58 17 Vágnerová, 2000, str. 400 14

kdo neumí vyřešit komplikované problémy a hledá nebo přijímá pomoc od sociálních pracovníků, města, dobrovolných organizací, je nepřesný a nedostatečný. Definice by byla oboustranně riskantní: a) vyloučí někoho, kdo je jakkoliv marginální, b) zahrne všechny služby na sociálním poli. Navíc definice by pracovala pouze s bezdomovci zjevnými a naprosto by opomenula bezdomovce skryté a potenciální. Na jedné straně jsou lidé bez střechy nad hlavou snad spící na ulici, v parku nebo jiných veřejných místech, nebo v nabouraných bytech, sklepích, výměnících. Na druhé straně lidé, jejichž ubytování je nejisté, možná kvůli neplacení nájemného, či kvůli určení budovy k demolici. A mezi těmi dvěma krajnostmi existují lidé v rozličných životních situacích: ti, kteří mají nouzové ubytování na kratší nebo delší období, lidé kteří mají sice samostatné bydlení, ale nedostává se jim základního zdravotního standardu, nedostává se jim cenově dostupných bytů a hlavně není dostatečná nabídka bytů. Výčet okolností: a) absence střechy nad hlavou (spaní na ulici či jiných veřejných místech), b) absence domova (život v instituci nebo v dlouhodobém či krátkodobém podnájmu nebo ubytovnách různého typu), c) bydlení nejisté (squat, bydlení bez smlouvy). 18 Toto zamyšlení manželů Hradeckých v knize Bezdomovství extrémní vyloučení do značné míry kopíruje definici FEANTSA (viz výše). Již vymezuje různé okruhy lidí bez domova, navíc ovšem nastiňuje i možné problémy a situace, které by měly být řešeny. Definice bezdomovství je ovšem frekventovaným tématem také v zahraničí. Mimo tzv. funkční definice FEANTSA se lze setkat také s následujícím definičním vymezením bezdomovství a bezdomovců: Bezdomovec je osoba, která postrádá stálé, obvyklé a adekvátní noční ubytování nebo osoba, která přechodně žije v ubytovně, azylovém domě, v zařízeních, které poskytují přechodné sociální programy, nebo spí v prostředí, které není pro spaní obvyklé (ulice, auto, kina, budovy určené k demolici). 19 Ve Velké Británii jsou podle Housing Act z roku 1996 jako bezdomovci označeni jednotlivci, kteří nemají ubytování ani ve Velké Británii ani mimo ni. Za bezdomovce jsou rovněž považovány osoby, které sice ubytování mají, ale existuje ospravedlnitelný důvod, proč do něho nemohou bezpečně vstupovat, nebo pokud je jejich bydlištěm karavan nebo hausbót, ale nemají ho kam umístit. 20 (překlad zákona viz. kapitola 7.). Bezdomovci nejsou pouze jedinci, kteří žijí na ulicích nebo v ubytovnách pro bezdomovce, ale také lidé, u nichž je vysoká pravděpodobnost, že se z nich stanou bezdomovci. 21 bezdomovci jsou ti, kteří žijí absolutně, opakovaně nebo příležitostně mimo ubytovny, stejně jako ti, kteří jsou v stálém ohrožení, že v blízké budoucnosti skončí na ulici. 22 Další definici nabízí Organizace spojených národů, bezdomovství popisuje jako: absolutní bezdomovství jako podmínky, kdy lidé žijí bez fyzického ubytování, spí venku, v autech případně v domech určených k demolici. Relativní bezdomovství je definováno jako podmínky, kdy jedinci sice mají fyzicky ubytování, ale toto ubytování nevyhovuje základním hygienickým a bezpečnostním standardům. podle tohoto vymezení jsou pak bezdomovci lidé, kteří spí v ubytovnách pro bezdomovce, a osoby, jejichž situace odpovídá vymezení absolutního bezdomovství. 23 18 Hradecká, V, Hradecký I.,1996, str. 36 19 Title 1 of the Stewart B. Mc Kinney Homeless Assistence Act [42 USC 11302], dostupné z http://www.huduser.org/ publications/alpha/alpha_r.html [citováno 1. 8. 2004] 20 citováno podle článků 175 až 178 Housing Act, dostupné z www.hmso.gov.uk/acts/acts1996/1996052.htm [citováno 1. 8. 2004] 21 Breaking the Cycle of Homelessness, 1998, str. 2, dostupné z http://www.dhcs.act.gov.au/hcs/services/homelessness/ BreakingCycleHomelessness.pdf [citováno 1. 8. 2004] 22 Sekond Report of the European Observatory on Homelessness, dostupné z http://www.feantsa.org [citováno 1. 8. 2004] 23 citováno podle Hwang 2001 str. 1. 15

4.3.2 Měření bezdomovství Bezdomovství lze měřit několika způsoby. V literatuře je rozlišováno měření přímé a nepřímé. 24 Předmětem měření je zpravidla 25 : počet bezdomovců v určitém časovému okamžiku; pohyb bezdomovců, tj. počet bezdomovců, kteří se stali bezdomovci ve vymezeném časovém období; prevalence bezdomovství, tj. počet jednotlivců, kteří mají zkušenost s bezdomovstvím během určitého časového období. Přímé měření zahrnuje zjišťování počtu bezdomovců na ulicích, počtu bezdomovců, kteří se v daném čase vyskytují na ubytovnách pro bezdomovce, a sčítání počtu poskytnutých služeb. Nepřímé měření zahrnuje např. expertní šetření, šetření reprezentativního vzorku populace, práci se statistikami bydlící populace. Například EUROSTAT nemá v současné době zpracované metodiky, podle kterých by byl rozsah bezdomovství měřen. Přesto existují více či méně kvalifikované odhady o počtu bezdomovců (závisející také na použité definici) v mnoha státech. Údaje o počtu bezdomovců ve státech EU zachycuje následující tabulka na této a další stránce. Tabulka č. 1: Počet bezdomovců na 1000 obyvatel ve státech EU 15 Podíl větší než 4 bezdomovci na 1000 obyvatel Podíl v rozmezí 1-2 bezdomovců na 1000 obyvatel Podíl nižší než 1 bezdomovec na 1000 obyvatel Německo Itálie Belgie Velká Británie Švédsko Dánsko Francie Rakousko Řecko Finsko Lucembursko Irsko Nizozemsko Norsko Portugalsko Španělsko Zdroj: Herttig, N. Strategie to Combat Homelessness in Western and Eastern Europe, Trends and traditions in statistics and public policy, report prepared for FEANTSA, 1999, dostupné z http://www.feantsa.org O vypovídací hodnotě ukazatele počtu bezdomovců na 1000 obyvatel lze diskutovat. Větší vypovídací hodnotu, a to pro celou škálu aktérů, mají spíše odhady absolutních počtů bezdomovců v té či oné zemi. Zajímavé může být srovnání počtu bezdomovců jako procentuálního podílu na celkové populaci. Tento přístup ovšem v sobě nese riziko (s tím, že bezdomovci v současné době nejsou příliš velkou sociální skupinou), které lze spatřovat v bagatelizování problému bezdomovství, jeho příčin i následků. Také o dalších státech jsou k dispozici údaje o počtu bezdomovců. Jedná se např. o Kanadu, kde je v největším městě Toronto počet bezdomovců, kteří využívali služby přechodných ubytoven mezi lety 1988 a 1996, vyčíslen na 170 000 osob. V roce 1996 využívalo služeb ubytoven pro bezdomovce 26000 osob. 26 Odhady uvádějí, že v USA spí na ulici každý den 700 000 až 800 000 bezdomovců. 27 24 Just the Facts, 2000 str. 1 25 Fitzpatrick et al, 2001, citováno podle Edgar at al 2002, str. 4 26 Golden at al. 2000 27 A Plan: Not a Dream: How to End Homelessness in Ten Years. Dostupné z 16

Tabulka č. 2: Počet bezdomovců ve státech EU (bez Španělska) Stát Zdroj dat Typ dat Rok měření Měřený ukazatel Rakousko BAWO Výzkum 1998 Prevalence Belgie Dánsko Brusel: n/k, Flandry: SAW, Vlámsko: AMA Den Sociale Akestyrelse Výzkum Německo BAGW Odhad Registrace uživatelů služeb n/k, 1998, 1999 2000 (každoročně) 2000 (každoročně) Finsko Housing Market Survey Výzkum (každoroční) 2001 Počet Řecko FEANTSA Research Correspondent Výzkum služeb a uživatelů Počet Prevalence 2002 Prevalence Francie INSEE National Survey Výzkum 2001 Počet Irsko Itálie Department of the Environment and Local Goverment/Poskytovatelé služeb Commissione di indagine sull exclusione sociale Výzkum 1999 Počet Výzkum a odhad 2000 Počet Švédsko National Board of Health and Welfare Výzkum a sčítání 1999, 2001 Počet Lucembursko Velká Británie a)ceps, b)ministry of Advacement of Women Místní úřady Výkum 1996, 2000 Počet Počet žadatelů podle Homelessness Act 2000, 2001 Prevalence Nizozemsko Federative Opvang Národní registr klientů 2002 Prevalence Portugalsko Statistika poskytovatelů služeb Výzkum 2000 Počet CELKEM 1 120 541 Výsledek měření Celkem 21 000 uživatelů služeb pro bezdomovce Celkem 18 880 bezdomovců Celkem 7 365 uživatelů služeb Celkem 500 000 bezdomovců Celkem 10 000 bezdomovců Celkem 10 000 bezdomovců Celkem 201 000 bezdomovců Celkem 5 234 bezdomovců Celkem 17 000 bezdomovců Celkem 8 440 bezdomovců Celkem a)305 (1996) b) 727 (2000) Celkem UK 292 195 bezdomovců Celkem 26 175 bezdomovců Celkem 2 300 bezdoomovců Zdroj: EDGAR, B., DOHRTY, J., MEERT, H Review of Statistics on Homelessness in Europe. Brussels: FEANTSA, 2002. str. 15 17. Poznámka 2000 bezdomovců žije na ulici. Flandry: 12 680 Vlámsko 5000, Brusel 1200. Nejsou započítány ubytovny pro oběti domácího násilí a akutní služby Neexistuje národní zdroj infomací. 800 rodin bez domova. 350 bezdomovců žije na ulici. 5100 bezdomovců žije na ulici. Téměř 70 % bezdomovců žije v Dublinu. Odhad počtu bezdomovců. 1200 bezdomovců žije na ulici. 365 dětí bez domova. Podle nejširší definice bezdomovství. Sčítání během noci + poskytovatelé služeb.

V České republice většina autorů pracovala s údaji, které byly uvedeny v knize manželů Hradeckých, Bezdomovství - extrémní vyloučení. Autoři uváděli údaj o počtu bezdomovců kolem 35 000. 28 Toto číslo ovšem nemusí být přesné a ani tak nebylo nikdy prezentováno. Ze sčítání bezdomovců, které proběhlo na začátku roku 2004 v Praze jsou k dispozici v době tvorby této práce první výsledky, které hovoří o počtu kolem 3 100 bezdomovců v Praze. 29 Při jejich sčítání bylo využito metody přímého sčítání, která má sice své kritiky, ale je běžně využíváno také v zahraničí. Jak je, z výše uvedeného, zřejmé, měření rozsahu bezdomovství představuje ve většině států problém a jedná se spíše o kvalifikované odhady založené na statistikách služeb a sčítání bezdomovců k určitému časovému okamžiku. Z hlediska sčítání se ukazuje jako pravděpodobně nejvýhodnější metoda sčítání žadatelů o pomoc, kteří jsou jako bezdomovci vymezeni zákonem (viz např. Velká Británie). Lze se domnívat, že ve Velké Británii se daří s bezdomovstvím účinně bojovat právě proto, že existuje jednoznačné vymezení jedince, kterého lze za bezdomovce považovat, a tak existují relativně přesná data o počtu bezdomovců. 4.4 Koncepty chudoby a sociálního vyloučení Pokud se snažíme najít výkladový rámec, který by nám umožnil studium bezdomovství v souvislostech vývoje současných společností, jeví se jako nejvhodnější využít dva koncepty, chudobu a sociální vyloučení. Koncept sociálního vyloučení, za jehož nejzávažnější formu je bezdomovství považováno, je relativně nový, ale pro pochopení bezdomovství a jeho řešení koordinovanými veřejnými a sociálními politikami klíčový. V rámci studia bezdomovství se v literatuře často setkáváme s termíny chudoba a sociální vyloučení. Chudoba je uváděna zpravidla jako jeden ze strukturálních faktorů bezdomovství a bezdomovství je považováno za nejzávažnější formu sociálního vyloučení. V následující kapitole bude věnována pozornost vysvětlení těchto termínů, jejichž pochopení představuje jeden z klíčových momentů pro tvorbu a implementaci úspěšné politiky prevence a řešení bezdomovství v ČR, ale také v dalších zemích. Od roku 1990 se v ČR setkáváme s jevy jako je nezaměstnanost, příjmová nerovnost a chudoba. V posledních letech se také v České republice setkáváme v souvislosti s bezdomovstvím s konceptem sociálního vyloučení, který bývá často považován za jiné označení chudoby. Oba koncepty spolu sice úzce souvisí, ale jejich zaměňování není možné, protože každý popisuje poněkud odlišnou sociální situaci. 4.5 Chudoba Jako prvnímu se budeme věnovat konceptu chudoby. Spojení chudoby s životní situací obyvatel České republiky se může zdát poněkud paradoxní, protože Česká republika je státem s rozvinutým systémem sociálního zabezpečení a na sociální účely plyne nemalá část veřejných financí. Chudoba je přesto v ČR reálným problemém a ohrožením dalšího vývoje země. Samotný pojem chudoba nemá díky své mnohovstevnatosti žádnou obecně přijímanou definici. Pojetí toho, co je chudoba, kdo je chudý, se také v České republice odvíjí od veřejné, politické a odborné diskuse. Chudoba může být samozřejmě definována různými způsoby a její definice dodnes vyvolávají mezi odborníky vzrušené diskuse. O chudobě v našich podmínkách však lze obecně konstatovat že: chudoba v České republice není chudobou absolutní, ale chudobou relativní. Jinými slovy chudoba není v ČR zpravidla otázkou fyzického přežití, ale otázkou důstojného života. Chudoba je v ČR charakterizována jako sociokulturní existenční minimum, nikoliv pouze jako existenční minimum fyzického přežití, chudoba je v závislosti na kultuře a historickém období relativní pojem (chudobu první republiky lze jen složitě srovnávat se situací ČR na začátku 21. století). Rada Evropy charakterizuje jako chudé ty jedince, rodiny a celé sociální skupiny, které mají k dispozici výrazně omezené množství materiálních, kulturních a sociálních prostředků a jsou tím vyloučeni ze společenských aktivit, které jsou charakteristické pro většinu společnosti daného státu, která má k dispozici alespoň minimální prostředky: Co je v té či oné společnosti považováno za nezbytné minimum, se samozřejmě společnost od společnosti liší také v závislosti na čase (viz. např. změna částky životního minima), 28 Hradecká, Hradecký, 1996, str. 95 29 Proběhlo sčítání pražských bezdomovců, na světě jsou předběžné výsledky, dostupné z http://zpravodajstvi.ecn.cz/index.stm? apc=zzsx1--&x=167492