Procesní modelování agend veřejné správy Milan Půček, Antonín Juriga Ministerstvo vnitra ČR se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, PSČ 170 34 milan.pucek@seznam.cz, antonin.juriga@mvcr.cz Abstrakt: Ministerstvo vnitra realizuje projekt Procesní modelování agend veřejné správy s celkovým rozpočtem 111 mil. Kč a předpokládaným termínem dokončení březen 2013. Projekt je financován ze strukturálních fondů v rámci priority Smart Administration. Bude modelováno nejméně 30 agend veřejné správy za účelem dosažení jejich zefektivnění, odstranění nadbytečné administrativní zátěže a nalezení úspor. Z projektu vznikne modelovací software a bude proškoleno cca 200 osob, kteří budou v zefektivnění agend pokračovat. Projekt navazuje na Registr práv a povinností. Projekt je jedinečný mimo jiné i tím, že v rámci soutěže na dodavatele procesního modelování agend je výběrovým kritérium kromě ceny také výše předpokládaných úspor. To znamená, že dodavatel bude odpovědný nejen za modelování, školení a vytvoření software, ale zejména za výsledek tedy za úspory. Abstract: The Ministry of the Interior of the Czech Republic is carrying out the project Process Modelling of the Public Administration Agendas with the total budget of 111 million CZK and the estimate deadline in March 2013. The project is financed from the structural funds within the priority Smart Administration. At least 30 agendas of public administration will be modelled in order to streamline them and to find possible cuts of costs. Modelling software will be created as an output of the project and approximately 200 persons will be trained to carry on streamlining the agendas. The project follows the Registry of Rights and Obligations and is unique, apart from other things, in the fact that within the call for tender for the project of process modelling of agendas both the cost and the amount of presumptive economies will be taken into consideration as selection criteria. It means that not only will the provider be responsible for modelling, training and building the software but also for the result the economies. Klíčová slova: Procesní modelování, agendy, veřejná správa, úspory, optimalizace procesů Keywords: Process modeling, agendas, public administration, economies, process optimization 1. Procesní přístup a Smart Administration 1.1 Smart Administration Za každým rozhodnutím ve veřejném sektoru stojí konkrétní lidé. Tato každodenní rozhodnutí politiků, úředníků a dalších zaměstnanců mohou situaci veřejné správy zlepšovat (pokud odpovídají zásadám dělat správné věci správně ), nebo ji zhoršují (špatné zákony, nehospodárné či neúčelné investice, všechny druhy plýtvání atd.). K zefektivnění veřejné správy přijala vláda ČR na základě usnesení č. 757, ze dne 11. 7. 2007, Strategii realizace Smart Administration v období 2007 2015. SYSTÉMOVÁ INTEGRACE 2 - PŘÍLOHA/2011 209
Milan Půček, Antonín Juriga Smart Administration je založena na zjišťování poptávky občanů po veřejných statcích a veřejných službách. Systém chytré veřejné správy dovede: (1) tuto poptávku identifikovat a (2) s ohledem na omezené zdroje a veřejné zájmy ji v pořadí stanovených priorit účinně uspokojovat. Cílem Smart Administration je spokojený občan (a spokojený zákazník veřejných služeb), tzn. cílem je (1) zvyšovat kvalitu života občanů (při respektování udržitelného rozvoje) a (2) zlepšovat výkon správy a veřejných služeb. Klíčem k implementačnímu úspěchu Smart Administration při rozvoji a správě území je (a) vybrat a prosadit správné (neboli nejpotřebnější či nejdůležitější) investice, aktivity, opatření a legislativu, (b) správně je provádět (zahrnuje nutnost měřit dosahování cílů, z hlediska samotné činnosti provádět výkonně, kvalitně, v přiměřených lhůtách, z finančního hlediska hospodárně, efektivně a účinně) a (c) správně je sdílet komunikovat o nich s veřejností. (Půček, Ochrana 2009, str. 186) 1.2 Procesní přístup ve veřejném sektoru Procesní přístup se orientuje na optimalizaci (změnu či zlepšování procesů). Znamená pohlížet na organizaci jako na systém vzájemně provázaných procesů. To pomáhá najít kritická místa v rámci procesů, najít méně výkonné procesy a zlepšit odpovědnost pracovníků za jednotlivé části procesů (tedy provést optimalizaci procesů neboli řídit změny procesů). Základní princip procesního přístupu je uveden na následujícím obrázku. Model je současně propojen s tokem peněz ve veřejném sektoru. Obrázek 1: Procesní modelování agend - příležitosti pro úspory a zlepšování Pramen: Půček, Ochrana, 2009, str. 103, upraveno 210 SYSTÉMOVÁ INTEGRACE 2 - PŘÍLOHA/2011
Procesní modelování agend veřejné správy Konkrétní organizace veřejného sektoru (např. město, kraj, případně ministerstvo atd.) je zobrazena uprostřed modelu. Má své hlavní, řídící a podpůrné procesy. Má stanovenou vizi, strategie a plány. Má k dispozici zdroje, kompetence, znalosti, partnerství atd. Na vstupu jsou požadavky zákazníků/občanů, legislativy a státu a dalších zainteresovaných stran. Na výstupu je poskytnutá veřejná služba nebo změna kvality života. Ta může mít vliv na spokojenost občanů, ekonomický růst, na společnost, na životní prostředí atd. Tok peněz jde od daňových poplatníků ke státu, který prostředky přerozděluje směrem k jednotlivým poskytovatelům veřejných služeb. Část peněz však může také jít přímo od zákazníků k poskytovateli v podobě různých poplatků. Poplatek však nezohledňuje celou cenu služby. Proti toku peněz jde tok hodnot poskytnuté služby nebo investice vedoucí ke změně kvality života. Procesy můžeme rozdělit na hlavní, řídící a podpůrné. Hlavní procesy jsou ty, které nesou přidanou hodnotu, nebo se přímo týkají zákazníků či občanů. U krajských a obecních úřadů je možné rozdělit hlavní procesy na dvě skupiny na procesy přeneseného výkonu státní správy a na procesy výkonu samosprávy. Snahou radnic je, aby výsledky procesů byly co nejlepší. Bez získávání zpětné vazby od zákazníků/občanů však není zřejmé, zda výsledky jsou kladně či záporně vnímány zda jsou občané a zákazníci spokojeni. 1.3 Optimalizace procesů ve veřejném sektoru Ve výrobních podnicích máme obvykle dlouhé procesy začínající marketingem, podpisem smlouvy, nákupem materiálu atd. a končící distribucí hotového výrobku a následnými službami. Proces je dlouhý a často prochází celým závodem. Ve veřejné správě a zejména v samosprávě při výkonu státní správy je situace jiná mnohé procesy jsou velmi krátké a začínají a končí u jednoho úředníka nebo v rámci jednoho odboru (například rozhodnutí o poskytnutí dávky, vydání výpisu ze živnostenského lrejstříku, registrace vozidla, ). Navíc jsou jednotlivé kroky procesu popsány zákony a jinými předpisy. V čem nám tedy může procesní přístup pomoci? Tento pohled nám umožní například snadněji: najít klíčové procesy, které výrazně ovlivňují kvalitu a výkonnost. Těmto procesům je pak možné věnovat mimořádnou pozornost. K těmto procesům patří například rozpočtový proces, komunikace se zákazníky/občany, proces strategického plánování, realizace významných investic, vytváření partnerství, učení se od druhých atd., najít kritická místa v rámci jednotlivých procesů, která snižují výkonnost (tato místa se nazývají hrdlem nebo úzkými místy ). Proces, který výrazně snižuje výkonnost (nebo by snižovat mohl), se nazývá kritickým procesem, najít příliš drahé nebo málo výkonné procesy a optimalizovat (změnit) je, ukázat potřebné vazby včetně významu získávání zpětné vazby od zákazníků/občanů, zlepšit odpovědnost pracovníků za jednotlivé části procesů atd. SYSTÉMOVÁ INTEGRACE 2 - PŘÍLOHA/2011 211
Milan Půček, Antonín Juriga 2. Informace o projektu Procesní modelování agend 2.1 Základní informace o projektu Projekt Procesní modelování agend veřejné správy má rozpočet ve výši 111 mil. a termín předpokládaného dokončení do března 2013. Projekt je realizován Ministerstvem vnitra, je označen jako strategický usnesením vlády č. 536/2008 a je schválen usnesením vlády č. 668/2008. Projekt je financován z prostředků Strukturálních fondů EU Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost. Projekt navazuje na Registr práv a povinností. 2.2 Cíle projektu Hlavní cíle projektu uvedené v žádosti jsou: 1 Zajistit základní obsahovou náplň Registru práv a povinností (dále jen RPP ): daty o výkonu agend, získaných procesním modelováním agend pro Agendový informační systém Registru práv a povinností (dále jen AIS RPP) Modelovací a datový zdroj informací o působnostech a rolích orgánů veřejné moci pro AIS RPP Působností, obsažených v Katalogu agend/působností orgánů veřejné moci. 2 Vytvořit a využívat software pro procesní modelování k řízení v úřadech a vytvořit na Ministerstvu vnitra metodické centrum procesního modelování. 3 Vytvořit přehledný a úplný popis výkonu nejméně 30 vzorových agend prostřednictvím procesních modelů. 4 Vytvořit předpoklady pro zrychlení, zjednodušení a zpřehlednění výkonu agend, včetně snížení administrativních nároků na jejich výkon a tím zkvalitnění služeb směrem ke klientům. 5 Zajistit efektivní, standardizované a transparentní řízení výkonu agend a veřejné správy jako celku. 3. Postup procesního modelování a hledání úspor 3.1 Postup procesního modelování Procesní modelování agend bude prováděno za účelem získání komplexního pohledu na každou vybranou agendu veřejné správy včetně návrhu úspor a návrhů na zlepšení, popsanou v souladu s platnými právními předpisy, upravující její výkon, a to napříč celou veřejnou správou za účasti dotčených orgánů státní správy a samosprávy, jimiž se v tomto smyslu rozumí obec se základním rozsahem kompetencí, obec s pověřeným obecním úřadem, obec s rozšířenou působností, kraj, ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad a jejich podřízené složky. V rámci projektu bude řešeno modelování nejméně 30 agend. Bude proškoleno nejméně 200 zaměstnanců z různých úřadů, kteří budou v procesním modelování agend, snižování zátěže a hledání úspor pokračovat i po ukončení projektu Při navrhování a zpracování výstupů (procesních modelů agend) bude nutné postupovat: v souladu s Metodikou procesního modelování agend veřejné správy, která bude v rámci projektu upřesněna a 212 SYSTÉMOVÁ INTEGRACE 2 - PŘÍLOHA/2011
Procesní modelování agend veřejné správy respektovat prostředí Registru práv a povinností a AIS RPP Modelovacího, využít příslušného Aplikačního programového vybavení (který bude v rámci projektu vytvořen) a brát v úvahu specifické možnosti a potřeby zaměstnanců výše uvedených dotčených úřadů státní správy a samosprávy, kteří se budou zpracování procesních modelů účastnit a minimalizovat jejich zatížení a negativní dopady na výkon jejich povinností. Popis procesního modelu agendy bude obsahovat: a) postup výkonu agendy (včetně jeho vizualizace) s odkazy na ustanovení platných právních předpisů b) uvedení základních referenčních údajů o výkonu agendy, které budou zahrnovat nejméně tyto údaje: časová náročnost, personální nároky, finanční náklady (mzdové, režijní, jednorázové ve smyslu Metodiky stanovení plánovaných nákladů na výkon státní správy dle přílohy č..), počty klientů agendy (denně, měsíčně, ročně), podmínky prostředí, technické vybavení, požadavky na IT atd.; c) uvedením přesně definovaných návrhů na úspory a zlepšení. Samotný předpokládaný postup procesního modelování agend v rámci projektu je uveden v následující tabulce. SYSTÉMOVÁ INTEGRACE 2 - PŘÍLOHA/2011 213
Milan Půček, Antonín Juriga Č. ZOBRAZENÍ NÁZEV A POPIS ČINNOSTI (KROKU) PROV EDE 1. ANALÝZA AGENDY: dodavatel Shromáždění dat, informací a znalostí k agendě; Analýza agendy (právních předpisů a shromážděních dat, informací a znalostí); Analýza výkonu agendy (postup výkonu, časová náročnost, personální nároky, finanční náklady mzdové, režijní, jednorázové, počty klientů a podmínky prostředí, slabé místa agendy, příležitosti pro zlepšení a úspory); Výběr min. 3 spolupracujících úřadů vykonávající agendu (magistrát, střední úřad, malý úřad) pro ověřování procesního modelu; Složení expertního týmu; Stanovení harmonogramu dalších prací 2. POSOUZENÍ VÝSTUPŮ ANALÝZY AGENDY: Je analýza agendy dostatečná pro další ne krok? 3. SESTAVENÍ 1. VERZE PROCESNÍHO MODELU: Modelování agendy; Sestavení 1. verze procesního modelu s odkazy na ustanovení právních předpisů a základními referenčními údaji o výkonu agendy: postup výkonu, časová náročnost, personální nároky, finanční náklady (mzdové, režijní, jednorázové), počty klientů, podmínky prostředí, technické vybavení, požadavky na IT atd.; přesně definované návrhy na úspory a zlepšení: identifikace slabých míst a konkrétních reálných návrhů na jejich vyřešení, návrhy na reálné úspory na straně veřejné správy a klientů agendy, návrhy na odstranění administrativní zátěže; Ověření agendy v praxi na spolupracujících úřadech; Vypořádání připomínek z praxe 4. POSOUZENÍ 1. VERZE MODELU: Jsou 1. verze modelu (včetně návrhů na úspory a zlepšení) a předložené výstupy dostatečné pro další ne krok? projekt. tým dodavatel projekt. tým CÍL ČINNOSTI Analyzovat výkon agendy za účasti expertů z úřadů Akceptovat výstupy pro další krok nebo vrátit k doplnění Vytvořit 1. verzi procesního modelu ověřenou na vybraných úřadech Akceptovat výstupy pro další krok nebo vrátit k doplnění VÝSTUPY PRO OVĚŘENÍ Seznam shromážděných dat, informací a znalostí; Výstupy z analýz agendy a jejího výkonu; Seznam spolupracujících úřadů včetně kontaktních osob; složení expertního týmu, harmonogram dalších prací Přijetí pro další krok nebo vrácení 1. verze procesního modelu podle právních předpisů s přiřazením jednotlivých ustanovení právních předpisů k aktivitám včetně všech referenčních údajů o výkonu agendy (viz popis činnosti), přesně definované návrhy na reálné úspory a zlepšení Přijetí pro další krok nebo vrácení 214 SYSTÉMOVÁ INTEGRACE 2 - PŘÍLOHA/2011
Procesní modelování agend veřejné správy Č. ZOBRAZENÍ NÁZEV A POPIS ČINNOSTI (KROKU) PROV EDE CÍL ČINNOSTI VÝSTUPY PRO OVĚŘENÍ 5. STANOVISKA K PROCESNÍMU MODELU A 2. VERZE MODELU: Získání stanoviska Svazu měst a obcí, Sdružení místních samospráv, Sdružení tajemníků, Asociace krajů a případně dalších institucí stanovených m; Získání stanoviska ministerstva, do jehož působnosti agenda patří; Vypořádání stanovisek; Vytvoření 2. verze modelu na základě vypořádaných stanovisek a její ověření v praxi 6. POSOUZENÍ 2. VERZE MODELU: ne Jsou 2. verze modelu (včetně návrhů na úspory a zlepšení) a předložené výstupy dostatečné pro další krok? 7. SESTAVENÍ FINÁLNÍ VERZE PROCESNÍMU MODELU: Vytvoření finální verze modelu a její ověření v praxi 8. AKCEPTACE FINÁLNÍ VERZE ne MODELU (AKCEPTAČNÍ ŘÍZENÍ): Jsou 2. verze modelu (včetně návrhů na úspory a zlepšení) a předložené výstupy dostatečné pro další krok? 9. ZAŘAZENÍ DO DATABÁZE: Zařazení modelu do centrálního úložiště dat; Návrh dalšího postupu ve věci úspor a zlepšení dodavatel projekt. tým dodavatel ředitel projektu projekt. tým Vytvořit 2. verzi procesního modelu na základě vypořádání stanovisek Akceptovat výstupy pro další krok nebo vrátit Vytvořit finální verzi procesního modelu Akceptovat výstupy pro další krok nebo vrátit Zařadit do databáze a navrhnout další postup 2. verze procesního modelu podle právních předpisů s přiřazením jednotlivých ustanovení právních předpisů k aktivitám včetně všech referenčních údajů o výkonu agendy, přesně definované návrhy na reálné úspory a zlepšení; Seznam připomínek a způsob jejich vypořádání; Veškerá dokumentace Přijetí pro další krok nebo vrácení Finální verze procesního modelu včetně všech referenčních údajů, přesně definované návrhy na reálné úspory a zlepšení; Seznam připomínek a způsob jejich vypořádání; Veškerá dokumentace k procesnímu modelu Přijetí pro další krok nebo vrácení Zařazení modelu do centrálního úložiště dat; Návrh dalšího postupu Tabulka 1: Postup procesního modelování agend. Pramen: autoři SYSTÉMOVÁ INTEGRACE 2 - PŘÍLOHA/2011 215
Milan Půček, Antonín Juriga 3.2 Hledání úspor v rámci procesního modelování Úspory v rámci projektu členíme na (1) úspory plynoucí z výkonu agendy na straně veřejné správy a (2) úspory plynoucí z výkonu agendy na straně klientů agendy. Pro výpočet úspor je v rámci projektu připravena metodika výpočtu úspor. Návrhy na úspory a zlepšení zahrnují nejméně: 4. Závěr identifikace slabých míst výkonu agendy a konkrétní reálné návrhy na jejich vyřešení (např. v podobě konkrétního návrhu změny postupu pokud není nutná legislativní změna, konkrétního návrhu na změnu dotčených paragrafů zákona atd.), návrhy na reálné úspory na straně veřejné správy a případně návrhy na úspory klientů agendy, návrhy na odstranění administrativní zátěže, návrhy na snížení rizika korupce. Projekt procesním modelování agend usiluje o zefektivnění agend veřejné správy pomocí modelování procesů za účelem hledání úspor, odstranění zbytečné zátěže a zlepšování. Projekt při procesní modelování využívá zahraniční zkušenosti a zkušenosti z podnikatelského sektoru. V rámci soutěže na dodavatele procesního modelování agend bude výběrovým kritériem kromě ceny také výše předpokládaných úspor. To znamená, že dodavatel bude odpovědný nejen za modelování, školení a vytvoření software, ale zejména za výsledek tedy za úspory. 5. Literatura PŮČEK, M., OCHRANA, F. a kol. (2009): Chytrá veřejná správa. Praha. MMR 200 s. http://www.mmr.cz/kohezni-politika-a-uzemni-agenda-eu/kohezni-politika/dokumenty MV: Dokumentace projektu Procesní modelování agend veřejné správy 216 SYSTÉMOVÁ INTEGRACE 2 - PŘÍLOHA/2011