EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 30.1.2013 COM(2013) 34 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ o provádění ustanovení směrnice 2007/58/ES o otevření trhu mezinárodní osobní železniční dopravy Průvodní dokument ke sdělení Radě a Evropskému parlamentu o čtvrtém železničním balíčku (Text s významem pro EHP) CS CS
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ o provádění ustanovení směrnice 2007/58/ES o otevření trhu mezinárodní osobní železniční dopravy Průvodní dokument ke sdělení Radě a Evropskému parlamentu o čtvrtém železničním balíčku (Text s významem pro EHP) 1. ÚVOD Dne 23. října 2007 přijaly Evropský parlament a Rada směrnici 2007/58/ES, kterou se mění směrnice Rady 91/440/EHS o rozvoji železnic Společenství a směrnice 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury 1 (dále jen směrnice ). Všem železničním podnikům s platnou licencí a požadovanými osvědčeními o bezpečnosti bylo uděleno právo provozovat mezinárodní osobní železniční dopravu, včetně možnosti přepravovat od 1. ledna 2010 cestující na vnitrostátních dílčích trasách (kabotáž). Pro členské státy, u nichž podíl na mezinárodní železniční přepravě osob tvořil více než polovinu objemu cestujících železničních podniků na jejich území (jediným členským státem, který toto kritérium splnil, bylo Lucembursko), byla lhůta stanovena na 1. ledna 2012. Povinnost provést a uplatňovat směrnici se nevztahuje na Kypr a Maltu po dobu, po kterou na jejich území neexistuje žádný železniční systém. S cílem chránit zájmy železničních podniků, které provozují vnitrostátní přepravní služby na základě smlouvy na veřejné služby, stanoví směrnice možnost určitých omezení otevření trhu mezinárodní osobní železniční dopravy. Členské státy mohou omezit práva zavádět nové mezinárodní přepravní služby, pokud hlavní účel nové služby není mezinárodní přeprava, pokud by nová mezinárodní přepravní služba ohrozila hospodářskou vyváženost služeb poskytovaných v rámci smlouvy na veřejné služby, z důvodu časově omezených výlučných práv udělených před vstupem směrnice v platnost, pokud se jedná o tranzitní přepravní službu přes Evropskou unii. Směrnice dále umožňuje uložit provozovateli nové mezinárodní osobní přepravní služby poplatek k financování závazků veřejné služby. Poplatek se však uloží v souladu se zásadou spravedlnosti, průhlednosti, zákazu diskriminace a proporcionality a nesmí ohrozit hospodářskou životaschopnost přepravní služby, na kterou je uvalen. Směrnice se netýká přepravních služeb mezi členským státem a třetí zemí 2. Jelikož některé členské státy (Německo, Itálie, Švédsko a Spojené království) již před přijetím formálního závazku na úrovni EU podnikly kroky k otevření svých trhů osobní železniční dopravy, směrnice rovněž stanovila, že členské státy, které již trhy otevřely, nebyly povinny udělit před 1. lednem 2010 právo provozovat nové služby mezinárodní osobní dopravy železničním 1 2 Úř. věst. L 315, 3.12.2007. 4. bod odůvodnění směrnice 2007/58/ES. CS 2 CS
podnikům a jejich dceřiným společnostem licencovaným v členském státě, v němž nebyla práva přístupu podobné povahy udělována 3. Podle čl. 10 odst. 9 směrnice předloží Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů zprávu o provádění ustanovení týkajících se otevření trhu mezinárodní osobní železniční dopravy. Tímto Komise předkládá svou zprávu uvedeným orgánům, aby tak splnila tuto povinnost. Směrnice rovněž vyžaduje, aby zpráva zhodnotila rozvoj trhu, včetně stavu příprav na další otevření trhu, a provedla analýzu různých modelů organizace tohoto trhu a dopadu směrnice na smlouvy na veřejné služby a jejich financování. Tato zpráva uvádí, že provádění směrnice dosud vedlo k zahájení velmi málo nových přepravních služeb a usiluje o analýzu důvodů. Vzhledem k minimálnímu počtu nových přepravních služeb je jejich dopad na financování závazků veřejné služby zanedbatelný. Stav příprav na další otevření trhu a různé modely organizace tohoto trhu jsou analyzovány v posouzení dopadů přiloženém k legislativnímu návrhu na změnu směrnice 91/440/EHS. V následujících oddílech nejprve analyzujeme provádění ustanovení směrnice, která jsou relevantní pro otevření trhu mezinárodní osobní železniční dopravy členskými státy, z právního hlediska. Poté přezkoumáme praktický dopad směrnice na železniční trh a důvody, které mohou vysvětlit, proč se prozatím neprojevilo několik očekávaných pozitivních účinků. 2. PROVÁDĚNÍ USTANOVENÍ SMĚRNICE, KTERÁ JSOU RELEVANTNÍ PRO OTEVŘENÍ TRHU MEZINÁRODNÍ OSOBNÍ ŽELEZNIČNÍ DOPRAVY, Z PRÁVNÍHO HLEDISKA Lhůta pro provedení směrnice do vnitrostátních právních předpisů uplynula 4. června 2009. Do tohoto data neoznámil provedení žádný členský stát. Ačkoli tak některé z nich během následujících dvou měsíců učinily, zahájila Komise 31. července 2009 řízení pro nesplnění povinnosti proti 19 členským státům, neboť neoznámily opatření přijatá k provedení směrnice. Dne 3. června 2010 předložila Komise čtyřem členským státům z téhož důvodu odůvodněné stanovisko. Od té doby všechny členské státy provedení oznámily. Pozdní a nedostatečné provedení předchozích železničních balíčků rovněž může mít negativní vliv na praktické uplatňování ustanovení směrnice. V současné době projednává Soudní dvůr Evropské unie 12 žalob pro nedostatečné provedení prvního železničního balíčku a Komise zaslala čtyřem dalším členským státům odůvodněná stanoviska k podobným věcem. Tato řízení pro nesplnění povinnosti se mimo jiné týkají: nedostatečných záruk zajišťujících nezávislost provozovatele infrastruktury na železničním podniku a jeho přidružených dopravních podnicích při výkonu základních funkcí, nedostatečných pobídek, na jejichž základě by provozovatel infrastruktury snížil náklady a úroveň poplatků za přístup, poplatků za přístup, jež jsou stanoveny na vyšších úrovních než přímé náklady, a to bez odůvodnění, zda trh tuto situaci unese, nedostatečné nezávislosti regulačního subjektu na zavedeném 4 železničním podniku, provozovateli infrastruktury nebo ministerstvu, které kontroluje zavedený železniční podnik, 3 Čl. 10 odst. 3d. CS 3 CS
nedostatečných pravomocí regulačního subjektu přijímat a prosazovat nezbytná rozhodnutí. V září 2011 Komise kromě toho zahájila řízení pro nesplnění povinnosti proti Francii a Spojenému království pro nedostatečné provedení prvního železničního balíčku, pokud jde o dopravu v tunelu pod kanálem La Manche. Důvody, ze kterých Komise zahájila zmíněná řízení pro nesplnění povinnosti, jsou rovněž relevantní pro přístup na trh mezinárodní osobní železniční dopravy. Jedním z pozitivních důsledků řízení pro nesplnění povinnosti však je výrazné posílení pravomocí regulačních subjektů, které je zásadním faktorem zvýšení hospodářské soutěže (pouze tři ze šestnácti zmíněných probíhajících řízení pro nesplnění povinnosti se týkají pravomocí regulačních subjektů). Ustanovení čl. 10 odst. 3a umožňuje železničním podnikům, jež jsou usazeny v členském státě a získaly licenci a nezbytná osvědčení o bezpečnosti, přístup k infrastruktuře ve všech členských státech pro účely provozování mezinárodní osobní dopravy v rámci EU. Směrnice uděluje provozovatelům nově vstupujícím na trh oprávnění k nástupu a výstupu cestujících na kterékoli stanici umístěné na mezinárodní trase, včetně stanic umístěných v témže členském státě (kabotáž). Práva kabotáže by měla být zaměřen[a]... na zastávky, jež jsou doplňkové k mezinárodní trase 5 a zavedení by se mělo týkat přepravních služeb, jejichž hlavním účelem je přeprava cestujících mezi stanicemi umístěnými v různých členských státech. Regulační subjekty určí, zda hlavním účelem přepravní služby je přeprava cestujících na mezinárodní trase. Neměly by jednat z vlastní iniciativy, ale na žádost příslušných orgánů a/nebo zúčastněných železničních podniků. Vzhledem k tomu, že z průzkumu provádění směrnice provedeného útvary Komise na konci roku 2009 a z následných diskusí se zástupci členských států a sdružení odvětví železniční dopravy vyplynulo, že je třeba pokynů Komise o způsobu provedení tohoto ustanovení, zveřejnila Komise dne 28. prosince 2010 interpretační sdělení o některých ustanoveních směrnice 6. Toto sdělení potvrzuje, že regulační subjekty musí při určování hlavního účelu přepravní služby jednat nezávisle. Z toho vyplývá, že jejich rozhodnutí nemůže být podmíněno ani předem určeno pokyny žádných jiných orgánů veřejné správy podle vnitrostátního práva. Regulační subjekty by měly ověřit hlavní účel služby případ od případu. V rámci přepracování prvního železničního balíčku se spoluzákonodárci EU rozhodli pověřit Komisi přijetím prováděcích aktů, které stanoví podrobnosti postupu a kritéria pro posouzení povahy služby (test hlavního účelu), do 18 měsíců po provedení směrnice o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru do vnitrostátních právních předpisů (do roku 2015) 7. Estonsko a Švédsko neuplatňují na obchodní železniční dopravu žádná omezení, a proto ve svých vnitrostátních právních předpisech nezavedly žádné ustanovení o určení hlavního účelu služby. Ve všech ostatních členských státech kromě jednoho (Finsko) existují ve vnitrostátních právních předpisech ustanovení opravňující regulační subjekt k přezkumu hlavního účelu nových mezinárodních přepravních služeb, o něž bylo požádáno. Některé členské státy mají v úmyslu použít přístup založený čistě na kvantitativních limitech (pokud jde o délku trasy, která má být mimo členský stát, počet cestujících, kteří jsou přepravováni 4 5 6 7 Zavedený podnik je (bývalý) státní železniční podnik, který měl před liberalizací dominantní postavení na trhu. 8. bod odůvodnění směrnice 2007/58/ES. Úř. věst. C 353, 28.12.2010, s. 1 6. Ustanovení čl. 10 odst. 4 směrnice o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru, kterou přijal Evropský parlament dne 3. července 2012 a Rada dne 29. října 2012. CS 4 CS
na mezinárodní trase, část objemu, který mají tvořit mezinárodní cestující), zatímco v několika ostatních členských státech nebyly rozhodovací proces a metodika, která má být použita, zveřejněny. Kromě toho je zřejmé, že některé členské státy udělily právo požádat o test hlavního účelu tržním subjektům, jež nejsou uvedeny ve směrnici (zpravidla se jedná o provozovatele infrastruktury). Komise tyto případy analyzuje z hlediska souladu se směrnicí. Členské státy mohou vyloučit z oblasti působnosti této směrnice jakýkoli tranzitní železniční spoj přes Unii, který začíná a končí mimo území EU 8. Čtyři členské státy (Bulharsko, Litva, Rumunsko a Řecko) se rozhodly využít této příležitosti, která se pro ostatní státy zdá být ze zeměpisných důvodů nepodstatná. Jelikož zavedení nových přepravních služeb s právy kabotáže na trase, na niž se vztahuje smlouva na veřejné služby, může mít dopad na organizaci a financování závazků veřejné služby, mohou členské státy v souladu s čl. 10 odst. 3b omezit právo na přístup ke spojům mezi výchozí a cílovou stanicí, na něž se vztahuje jedna nebo více smluv na veřejné služby v souladu s právními předpisy EU 9, jestliže by tyto nové mezinárodní přepravní služby mohly ohrozit jejich hospodářskou vyváženost. Interpretační sdělení Komise zdůrazňuje, že toto omezení je nepovinné. Regulační subjekty nemohou jednat z vlastní iniciativy, ale pouze na žádost subjektů uvedených ve směrnici. Směrnice blíže neurčuje formu těchto omezení, ale kromě plného vyloučení kabotáže jsou možnými variantami například omezení počtu nebo četnosti zastávek, vyloučení některých zastávek či snížení četnosti vlakových spojů. Posouzení a rozhodnutí regulačních subjektů by měla být koordinována. Vedle výměny informací a případné koordinace zásad a postupů vyhodnocování v konkrétních případech vybízí 17. bod odůvodnění regulační subjekty k vypracování pokynů na základě jejich zkušeností. Interpretační sdělení objasňuje, že test hospodářské vyváženosti je nezávislý na testu hlavního účelu: tyto dvě činnosti mohou probíhat společně, ale nemohou se navzájem podmiňovat. Rovněž zdůrazňuje, že posouzení by se mělo omezit na body uvedené v předložené žádosti. Z důvodu průhlednosti a zákazu diskriminace by metodika použitá k určení toho, zda je hospodářská vyváženost smlouvy na veřejné služby ohrožena novou mezinárodní službou, měla být zveřejněna. V odpovědi na dotazník zaslaný v roce 2012 útvary Komise uvedlo 11 členských států, že neomezují práva kabotáže. Několik členských států, které se rozhodly této možnosti využít, nezveřejnilo rozhodovací postup a používanou metodiku. V několika ostatních členských státech se zdá, že vnitrostátní právní předpisy obsahují dosti přísná kritéria. Nejméně v jednom členském státě musí testu hospodářské vyváženosti předcházet test hlavního účelu, a to i v případě, kdy to nebylo požadováno. Komise tyto případy analyzuje z hlediska souladu se směrnicí. Zatímco se však zdá, že členské státy mají při provádění ustanovení čl. 10 odst. 3a a 3b do vnitrostátních právních předpisů potíže, existuje ve skutečnosti pouze jeden praktický příklad jejich použití k omezení práv kabotáže. V Itálii (jednom z mála členských států, kde byly rozhodovací proces a používaná metodika zveřejněny na internetových stránkách regulačního subjektu), se regulační subjekt v případě žádosti, kterou předložil italský soukromý provozovatel LeNord S.p.A. ve spolupráci s německým zavedeným železničním podnikem DB a rakouským zavedeným železničním podnikem ÖBB na provozování několika tras 8 9 Ustanovení čl. 2 odst. 4 směrnice 91/440/EHS ve znění směrnice 2007/58/ES. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70. CS 5 CS
spojujících tyto tři členské státy, rozhodl uplatnit částečné omezení práv kabotáže z toho důvodu, že by ohrozily hospodářskou vyváženost několika regionálních smluv na veřejné služby. Rozhodnutí pozastavil sám regulační subjekt, aby zajistil dopravu cestujících, kteří si již zakoupili přepravní doklady. Regulační subjekt na základě restrukturalizace požadovaných služeb mezinárodní osobní dopravy zrušil všechna omezení kabotáže a železniční podniky v současné době provozují každodenní spoje z Mnichova přes Brennerský průsmyk do tří cílových stanic v Itálii (Benátky, Boloňa a Verona). V rámci přepracování prvního železničního balíčku se spoluzákonodárci EU rozhodli pověřit Komisi přijetím prováděcích aktů, které stanoví podrobnosti postupu a kritéria pro posouzení vlivu nové služby na smlouvu na veřejné služby, do 18 měsíců po provedení směrnice o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru do vnitrostátních právních předpisů (do roku 2015) 10. V souladu s čl. 10 odst. 3c mohou členské státy rovněž omezit práva kabotáže, pokud bylo výlučné právo přepravovat cestující mezi příslušnými stanicemi uděleno v rámci koncesní smlouvy uzavřené před vstupem směrnice v platnost (4. prosince 2007) na základě postupu spravedlivého výběrového řízení a v souladu s odpovídajícími zásadami právních předpisů EU. Toto omezení může platit po původní dobu trvání takové smlouvy nebo 15 let podle toho, která lhůta uplyne dříve. Jediným členským státem, ve kterém je toto omezení uplatňováno, je Nizozemsko, a to po dobu 15 let na trase Amsterodam Roosendaal. Týká se kabotáže na nové vysokorychlostní trase HSL Zuid, která od roku 2009 spojuje letiště Schiphol s Antverpami v Belgii a na které je vnitrostátní přeprava vyhrazena pro provozovatele High Speed Alliance (společný podnik mezi zavedeným podnikem NS a národní leteckou společností KLM). Podle čl. 10 odst. 3e musí rozhodnutí týkající se omezení na základě koncesní smlouvy nebo ohrožení hospodářské vyváženosti smlouvy na veřejné služby podléhat soudnímu přezkumu. Podle informací, jež má Komise k dispozici, je tato podmínka stanovena ve vnitrostátních právních předpisech všech členských států, které těchto možností využívají. Ve většině případů nevyžaduje zvláštní právní předpis, neboť je v souladu s obecnými ustanoveními, které se týkají soudního přezkumu rozhodnutí orgánů. Avšak vzhledem ke skutečnosti, že dosud nebyla zpochybněna téměř žádná rozhodnutí, nebylo možné tato ustanovení uplatňovaná na otevření trhu mezinárodní osobní železniční dopravy ověřit v praxi. Podle čl. 10 odst. 3f mohou členské státy oprávnit orgán příslušný pro osobní železniční dopravu k uložení poplatku železničním podnikům zajišťujícím kabotáž, a to spravedlivým, průhledným a nediskriminačním způsobem. Sedm členských států (Bulharsko, Itálie, Maďarsko, Rumunsko, Řecko, Slovensko a Slovinsko) se rozhodlo tuto možnost začlenit do vnitrostátních právních předpisů. Tento poplatek však nikdy nebyl žádnému železničnímu podniku uložen. 3. NOVÉ PŘEPRAVNÍ SLUŽBY PROVOZOVANÉ NA ZÁKLADĚ SMĚRNICE Ačkoli byly základní právní požadavky směrnice týkající se otevření trhu pro nové mezinárodní přepravní služby s kabotáží splněny, tyto služby se v současné době v Evropě provozují zřídka. 10 Ustanovení čl. 11 odst. 4 směrnice o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru. CS 6 CS
Od prosince 2010 poskytuje soukromý italský provozovatel LeNord spolu s německým zavedeným železničním podnikem DB a rakouským zavedeným železničním podnikem ÖBB přepravní služby z Německa přes Rakousko do Itálie na trase Mnichov Brenner Verona (jeden pár vlaků denně), Mnichov Brenner Benátky a Mnichov Brenner Boloňa (pro každou trasu dva páry vlaků denně). Od prosince 2011 provozuje jiný železniční podnik se sídlem v Itálii (Società Viaggiatori Italia S.r.l.) a kontrolovaný francouzským zavedeným železničním podnikem SNCF nové přepravní služby na trase Paříž Modane Milán (tři páry vlaků denně), zatímco italský zavedený železniční podnik Trenitalia a soukromý provozovatel se sídlem ve Francii Veolia Transdev provozují na trase Benátky Paříž přes Švýcarsko noční vlak pod značkou thello. Jedná se o první přepravní službu na trhu dálkové osobní železniční dopravy ve Francii, která není provozována podnikem SNCF nebo ve spolupráci s ním. V roce 2010 začal švédský zavedený železniční podnik SJ nabízet přepravní služby ze Švédska do Dánska s kabotáží mezi Kodaní a Odense, avšak druhá část přepravní služby byla o rok později zastavena. Atypickou mezinárodní přepravní službou na zřejmě specializovaném trhu je Berlin Night Express, což je noční vlakový spoj na trase Malmö Berlín, který od konce března do začátku listopadu třikrát týdně provozují Veolia a GVG Verkehrsorganisation GmbH. Za zmínku stojí skutečnost, že až DB podle plánu ukončí spolupráci na mezinárodní rychlodopravě s SNCF a belgickým zavedeným podnikem SNCB, stane se Thalys dalším konkurentem na trhu dálkové dopravy, zejména na trase Cáchy Kolín nad Rýnem Essen. Thalys od roku 2011 protáhl svou trasu Paříž Kolín nad Rýnem do Porúří. Společnost DB rovněž ohlásila své plány na zavedení dopravních služeb InterCityExpress z Frankfurtu nad Mohanem do Londýna přes tunel pod kanálem La Manche. Hlavním účelem přepravních služeb provozovaných rakouským soukromým provozovatelem WESTbahn (společnost, v níž má 26% podíl SNCF) z Vídně do Salcburku a do Freilassingu na německé straně hranice se zdá být vnitrostátní přeprava. Přeshraniční regionální přepravní služby, na něž se vztahuje smlouva na veřejné služby, jako je osobní doprava z Enschede v Nizozemsku do Münsteru a Dortmundu v Německu, je třeba odlišit od mezinárodních přepravních služeb s otevřeným přístupem stanovených ve směrnici. 4. DŮVODY MALÉHO DOPADU PROVÁDĚNÍ SMĚRNICE NA TRH Lze určit několik překážek, které provozovatelům nově vstupujícím na trh (včetně zavedených železničních podniků s licencí v jiném členském státě) brání v nabízení mezinárodních přepravních služeb na základě směrnice. Pozdní a v některých případech restriktivní provedení směrnice a přetrvávající diskriminace v přístupu k infrastruktuře a souvisejícím železničním službám, které vedly k řízením pro nesplnění povinnosti týkajícím se provádění prvního železničního balíčku, mají negativní dopad na trh. Existuje málo mezinárodních destinací s dostatečně silnými dopravními toky, které by provozovatelům umožnily zavést hospodářsky životaschopné nové přepravní služby. Zejména specializované trhy, jako jsou noční vlakové spoje (které jsou vytlačovány rychlejšími denními vlakovými spoji nebo jinými druhy dopravy), nabízejí málo příležitostí pro ziskovou dopravu. Je rovněž dosti obtížné začlenit nové mezinárodní přepravní služby do vnitrostátního jízdního řádu tak, aby bylo možné poskytovat vhodné spoje. Zkušenosti s otevíráním trhu nákladní železniční dopravy rovněž ukazují, že noví provozovatelé (dokonce i dceřiné společnosti zavedených železničních podniků v ostatních členských státech) dávají před mezinárodními přepravními službami přednost vnitrostátním, CS 7 CS
neboť dopravní toky jsou větší a vnitrostátní dopravu lze snadněji organizovat (pouze jeden provozovatel infrastruktury, žádné jazykové problémy, atd.). Zúčastněné strany, jež mají zájem na mezinárodních přepravních službách, uvádějí tyto překážky přístupu: administrativní překážky: obtíže při získávání osvědčení o bezpečnosti nebo schválení vozidla (v několika případech jde o extrémně dlouhou dobu pro přijetí rozhodnutí), informační překážky: obtíže se získáváním informací a špatná kvalita informací týkajících se výše uvedených administrativních otázek, provozní překážky: zaměstnanci musí mluvit všemi oficiálními jazyky na trase, volatilita poplatků za infrastrukturu, přístup k operačním zařízením a službám, obtíže se sladěním vlakových tras ve vnitrostátních jízdních řádech s cílem získat vhodné mezinárodní trasy, nedostatečná vzájemná dostupnost přepravních dokladů, přístup k prodejním kanálům: obtíže s využíváním stávajících prodejních zařízení spravedlivým a nediskriminačním způsobem nebo s pronájmem prostor na zastávkách s cílem zřídit vlastní prodejní místa přepravních dokladů, či dokonce se zveřejňováním reklamy (podle jedné studie byly Česká republika, Portugalsko, Dánsko a Spojené království v roce 2011 jedinými členskými státy, v nichž byla všechna prodejní zařízení v osobní železniční dopravě k dispozici externím železničním podnikům bez jakýchkoli omezení 11 ). Překážkou mohou být rovněž stávající formy spolupráce mezi zavedenými podniky (které na rozdíl od provozovatelů nově vstupujících na trh využívají síťových účinků a dominantního postavení na vnitrostátních trzích), a to nejen pro provozovatele nově vstupující na trh, kteří mají obtíže s nalezením ziskového segmentu trhu, aby mohli zahájit vlastní služby, ale rovněž pro zavedené podniky, které zvažují měnící se strategie a samostatný vstup na trh jiného členského státu. Nedostatečné financování železniční infrastruktury v některých členských státech vede k nevyhnutelnému zhoršování kvality služeb a k nutnému rušení mezinárodních přepravních služeb, které již nemohou konkurovat jiným druhům dopravy. Vysokorychlostní železnice jsou úspěchem železniční dopravy a vysokorychlostní spoje mezi velkými městy nabízejí největší dopravní toky, a tudíž i skutečný potenciál k zavedení nových přepravních služeb (to mohou potvrdit plány DB na provoz vlastních vlaků InterCityExpress z Frankfurtu nad Mohanem do Londýna či nedávno zahájené nové přepravní služby mezi Frankfurtem nad Mohanem a Marseille ve spolupráci SNCF a DB). Potřebují však specializovaná kolejová vozidla, a tudíž vysoké investice, a na určitých trzích mohou narazit na zvláštní bezpečnostní překážky, jako například tunel pod kanálem La Manche, kde je zvláštní bezpečnostní předpis založený na normách pro vozidla, jež se liší od celoevropské TSI, překážkou pro DB při využívání vlastních vlakových souprav ICE. Stejné podmínky pro všechny neposkytují ani rámcové podmínky pro různé druhy dopravy. V některých členských státech podléhají mezinárodní vlaky DPH a/nebo spotřební dani z pohonných hmot, zatímco letecká doprava nikoli. 11 http://www.deutschebahn.com/site/shared/en/file attachements/position papers/study rail liberalisation index 2011 complete version.pdf, s. 70. CS 8 CS
Je nutno rovněž zohlednit celkově nepříznivou hospodářskou situaci od roku 2008 a pomalou reakci odvětví železniční dopravy na regulační změny (související s potřebou vysokých investic a dlouhou dobou užívání majetku železnic). Některými překážkami uvedenými v této zprávě se zabývali evropští spoluzákonodárci při přepracování prvního železničního balíčku, jež vyústilo v přijetí směrnice o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (přístup k zařízením a službám, větší stabilita financování infrastruktury, kratší lhůty pro správní rozhodnutí). Komise navrhuje odstranit další administrativní překážky v rámci čtvrtého železničního balíčku, a to harmonizací osvědčení o bezpečnosti a schválení vozidel. 5. ZÁVĚRY Mezinárodní osobní železniční dopravu včetně práv kabotáže liberalizovala v EU od 1. ledna 2010 směrnice 2007/58/ES (s výjimkou Lucemburska, kde byla tato lhůta prodloužena na 1. ledna 2012). Ačkoli se všechny členské státy s provedením směrnice opozdily, do dnešního dne již všechny přijaly vnitrostátní legislativní opatření k dosažení souladu se směrnicí. Pokud jde o praktické provádění, je pro členské státy nejobtížnější výklad ustanovení týkajících se hlavního účelu železniční přepravní služby a hospodářská vyváženost služeb v rámci smlouvy na veřejné služby. Komise na základě směrnice o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru v této oblasti přijme prováděcí akty. Několik členských států se rozhodlo nevyužít žádné z možností, které směrnice nabízí k omezení nových mezinárodních přepravních služeb nebo práv kabotáže. I v případech, kdy je možnost omezit kabotáž zaručena vnitrostátním právem, je praktické uplatňování těchto ustanovení minimální. Pokud jde o ochranné doložky, je omezení založené na koncesi zřejmě nejúčinnější způsob ochrany zájmů provozovatelů, kteří poskytují služby na trase, jež může být zajímavá pro kabotáž. Používá se však pouze v jednom členském státě. Přestože byly ve všech dotčených členských státech zavedeny příslušné vnitrostátní právní rámce, existuje málo příkladů nových mezinárodních přepravních služeb provozovaných na základě směrnice. Noví provozovatelé při vstupu na trh mezinárodní osobní železniční dopravy často čelí překážkám, které souvisejí s nedostatečným provedením předchozích železničních balíčků do vnitrostátních právních předpisů nebo s mezerami v předchozích právních předpisech EU. Lze očekávat, že řízení pro nesplnění povinnosti, přepracování prvního železničního balíčku a stávající návrhy čtvrtého železničního balíčku přispějí k řešení těchto problémů. Avšak i v případě odstranění všech překážek nemůžeme očekávat rychlý nárůst nových služeb mezinárodní osobní železniční dopravy, neboť většina segmentů trhu mezinárodní osobní železniční dopravy je málo zisková, a tudíž pro provozovatele nezajímavá. Organizovat vnitrostátní osobní dopravu je mnohem jednodušší a v členských státech, které otevřely trh vnitrostátní osobní dopravy konkurenci, je mnohem více provozovatelů nově vstupujících na trh než na mezinárodním trhu. Liberalizace nákladní železniční dopravy vedla k podobné situaci. Je také třeba uvést, že v osobní dopravě je v případě nabídkových řízení konkurence zřejmě největší v oblasti místní a regionální dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby. Zdá se tedy, že analýza zkušeností získaných z otevření trhu mezinárodní osobní železniční dopravy od roku 2010 potvrzuje skutečnost, že nové mezinárodní přepravní služby pravděpodobně vyplynou z otevření vnitrostátního trhu, spíše než naopak. Otevření vnitrostátního trhu by například umožnilo provozovatelům mezinárodní dopravy zavést napojené služby, které by zlepšily životaschopnost mezinárodní dopravy. Návrhy Komise na CS 9 CS
otevření vnitrostátních trhů osobní železniční dopravy a rozšíření nabídkových řízení v rámci čtvrtého železničního balíčku by měly podpořit rozvoj mezinárodních přepravních služeb. CS 10 CS