GI projekt o.p.s., komunitní plánování od roku 2000 METODIKA PRO ZAJIŠTĚNÍ KOMUNIKACE S VEŘEJNOSTÍ V PRŮBĚHU TVORBY ZÁSAD ÚZEMNÍHO ROZVOJE JIHOMORAVSKÉHO KRAJE APLIKACE KOMUNITNÍHO PLÁNOVÁNÍ V ÚZEMNÍM PLÁNOVÁNÍ Zadavatel: Jihomoravský kraj Zpracovatel: GI projekt o.p.s. Autor: Ivan Úlehla Spolupracovali: Ladislav Marek Jan Špatenka Dokončeno: 8. srpna 2013 www.g-i.cz, ulehla@g-i.cz Žďár 58, pošta Protivín 398 11 Telefon: 603 251 393
Obsah 1.Úvod...3 2.Východiska...4 3.Úrovně komunikace...9 Participační žebřík...9 Informování - osvěta - přesvědčování...10 Zpětná vazba...10 Konzultace...11 Partnerství...12 Rozhodování v rukou občanů...12 4.Partneři komunikace...13 Obce...13 Veřejnost...13 Spolky...14 5.Komunikace dle fází...15 Zadání...15 Návrh řešení...18 Zpracování...19 Projednání návrhu...20 Veřejné projednání...21 Řešení námitek a připomínek...23 Přijetí...23 Evaluace...24 6.Krizové situace...25 Rizika...25 Krizová komunikace...26 7.Řízení komunikace...28 Odbor...28 2
1. Úvod Zadáním této metodiky je položit základy umožňující využít zkušeností z komunitního plánování v rámci celého procesu pořízení zásad územního rozvoje (dále jen ZÚR), tj. od zadání až po jejich vydání a aktualizace. Komunitní plánování je metoda určená ke komunikaci při řešení složitých sociálních situací, které není možné rozhodnout prostým hlasováním, ale vyžadují celou řadu vyjednávání, projednávání a dohod. Jde o zacházení s velkými skupinami lidí, komunitami, spolky, sdruženími, kdy tématem jsou vzájemné požadavky na vstřícnost k potřebám a možnostem druhého. Tvorba ZÚR takovou složitou situaci představuje. Už jen proto, že musí respektovat kontext evropských, mezinárodních, národních a mezikrajových závazků a povinností. Na této úrovni projednávání je však méně problémů a těžkostí než na straně druhé, tedy projednávání s obcemi, spolky a jednotlivci, jichž se návrhy ZÚR dotýkají. Účelem metodiky je zmírnění těchto těžkostí. K tomu předkládáme jednak návrh jak těžkostem rozumět jednak konkrétní postupy jejich řešení. Metodologie komunitního plánování vychází ze systemického přístupu, zásad participativní demokracie a zapojování veřejnosti do rozhodování včetně potřeby aktivizovat mlčící většinu, která má mnohdy jiné postoje než namítající menšina. Tvůrcům ZÚR nabízíme rozšíření porozumění a možností komunikace s veřejností, kterou chápeme jako nezbytnou součást celého procesu jejich tvorby. Cílem je zmírnit nelibost lidí z dopadů ZÚR využitím postupů otevřené komunikace s veřejností podle metodik komunitního plánování. 3
2. Východiska Porozumění společensko-kulturním souvislostem, v jejichž rámci se ZÚR pohybují, je zásadní pro zvládání těžkostí v jednání s veřejností. Proto je v této kapitole použit slovník společenských věd a nikoli výhradně slovník stavebního zákona a předpisů souvisejících. Bez vědomí souvislostí přibývají těžkosti v komunikaci s veřejností. Nároky veřejnosti na kvalitu komunikace včetně komunikace o ZÚR narůstají s dobou. A právě proto, že nikdy nelze zajistit všeobecnou spokojenost, nezbývá než se v komunikaci neustále zlepšovat a neustále se snažit. Považujeme za vhodné, aby jednání s veřejností facilitoval někdo jiný, než odborníci, politici, úředníci. Tzv. mediátor je veřejností obvykle vnímán jako osoba nespojená s projednávaným tématem/problémem/dokumentací. Není a apriori osobou, o jejíž důvěryhodnosti veřejnost spíše pochybuje. Mediátor je neutrálním prostředníkem, který, zhostí-li se dobře své role, může významnou měrou přispět k porozumění mezi všemi zúčastněnými, které je základem pro diskusi o hledání přijatelného řešení. Porozumění souvislostem považujeme za základ dovednosti projednávat. Ať již jednání povede odborník pracující na ZÚR nebo mediátor zvenku, vědomí souvislostí usnadňuje komunikaci. Následující souvislosti nejsou neznámou novinkou. Avšak zapomínáme-li na ně, ztrácíme velkou výhodu v projednávání. Zásady územního rozvoje Oproti danému názvu se domníváme, že ZÚR nejsou z pohledu komunitního plánování primárně o území, ale o lidech. Jinými slovy říká, co tam lidé mají a nemají dělat. Lidé, kteří území obývají tedy zažijí vliv Zásad na své vlastní snažení, soužití a způsob života. Klíčovým slovem je soužití. Při hledání soužití je normální řešit spory, protichůdné požadavky a potřeby, neshody v nárocích, nerovnosti a práva. Vycházíme z přesvědčení, že lidé toto umí a v zásadě jsou na to připraveni. Teprve nešetrné zacházení je posune k odporu. Soudy Soudním sporům se nelze vyhnout. Územní plánování je veřejná služba a jako taková musí při hledání řešení zohledňovat potřeby lidí. Obracet se na soud je legitimní nástroj. Je třeba si zvyknout, že celá, náročná a dlouhodobá práce taky nemusí projít. ZÚR jsou a budou předmětem soudních sporů. Stále se bude jednat o tenkou linii mezi destrukcí a podporou dobrého fungování systému. Znamená to dvě věci. Jednak zkoušet komunikovat s potenciálními žalobci, jakkoli to může být beznadějné. Jednak mít připravené obhájce. Jestliže na straně žaloby jsou specializovaní právníci, je třeba mít na své straně taky takové. 4
Plány v plánech Další rys kontextu spočívá v obecné nedůvěře k plánování, které je vnímáno buď jako mocenský nástroj nátlaku, nebo jako formální povinnost. Ve veřejnosti je mnoho lidí přesvědčeno, že plány, ani ty vzniklé na dohodě se neplní. Odpor k plánování a koncipování výhledů je při formulování ZÚR vražedný, protože ty jsou naopak na léta. Doporučujeme najít obrázky toho, jak to vypadá, když se neplánuje a když se plánuje. Např. krajina Jižních Čech je výsledkem dlouhodobého plánování a budování třeba Rožmberků včetně Jakuba Krčína a jeho rybníkové soustavy, není v ní (včetně pralesa ) ani kousek, který by nebyl člověkem plánován a přetvořen. Neplánováním vznikají slumy, vyloučené lokality, divoké skládky apod. Špatným plánováním pak např. nesmyslné regulace řek. Po staletí lidé plánují rozvoj, využití a budoucnost svých pozemků, svého bydlení, krajiny, přírody. Jsou to plány nejrůznější úrovně a rozsahu. Ale existují jako mnohočetné plány v plánech jiných lidí. ZÚR pro mnohé stávající plány znamenají nutnost jejich změny. To může být vnímáno jako ohrožující, nepříjemné a znepokojující. Je proto třeba zohledňovat zásahy do stávajících plánů a nabízet pomoc při jejich změně a vytváření plánů nových v nových podmínkách. Střet vyznání Zakopaný pes není ve financích, není v majetkoprávních vztazích, není v kompetencích rozhodnout, jakkoli jsou to podmínky pro dořešení nutné. Problém je v lidech. Přesněji, největší úskalí představuje střet odlišných vyznání (např. stylu života), odlišných ideologií (např. udržitelného rozvoje), odlišných návodů na to jak postupovat správně. Jinými slovy jde o to, čemu lidé věří. Důležité je pochopit, že takovýto střet nemá racionální řešení. Snaha v takovém střetu vyznání zvítězit a prosadit to správné čemu věřím, vede k zákazům, bojkotům a obecně k válce. Při domlouvání a jednání pak nastává chyba záměny, kdy se jakoby vede spor o průchodné řešení, ale oběma stranám jde ve skutečnosti o ideovou podstatu protichůdných vyznání. Jakmile se vyznání začnou racionálně obhajovat, stanou se nesmiřitelná a jsme v pasti pocitu, že jde o rozhodnutí mezi dvěma vzájemně se vylučujícími možnostmi. To nikdy není realita. Nejde o to, zda silnice nebo čolci. Cílem je, aby tu byla i silnice i čolci. Jakkoli je to obtížné, znamená to, že nesmíme přistoupit na boj o vítězství jedné strany, koncepce, pojetí, životního stylu, ale musíme hledat životaschopnou existenci obou vedle sebe nebo lépe pospolu. Aby jedna i druhá strana mohla dosáhnout svého. Zdroje minulosti Problematická území, problematické projekty, a vůbec úskalí územního rozvoje kraje jsou v zásadě známa. Prakticky o všech se ví dlouhá léta. Právě tak jsou známé varianty řešení těchto úskalí, protože během proběhlých let o nich přemýšlelo mnoho lidí včetně mnoha odborníků. Doporučujeme vyjít z jejich soupisu a přehledu dosud navrhovaných řešení. Lidé, kteří v dotčených loka- 5
litách žijí, o tom také vědí a čím déle to visí ve vzduchu, tím více předsudků a mýtů se kolem toho zrodí. V nich bují nespokojenost. Právě lidi na těchto místech je třeba pečlivě informovat a vést s nimi dialog. Občané Nejsou nepřátelé státu, ani pokroku, ale brání se, jestliže se cítí ohroženi, omezováni ve svých nárocích, rušeni ve svých plánech a očekávání od budoucnosti. Je jasné, že pokud se někdo odstěhoval z centra města, investoval do stavby vlastního domu, a to celé proto, že se těšil na výhody klidného a snad i zdravějšího prostředí, tak není divu, že se štětí, když mu má přes silnici vyrůst průmyslová zóna, dálnice apod. A dnes má poměrně mocné páky, které na obranu může použít. Lidé se rozhodují na základě vlastního odhadu svých budoucích zisků a ztrát. Jakkoli zvenku nahlíženo to může vypadat jako iracionální rozhodnutí, vždy vychází z jejich potřeb a proto je potřebujeme znát, zjišťovat a pracovat s nimi. ZÚR mají být jedním z užitečných nástrojů informovanosti občanů, která je nejlepší prevencí nespokojenosti. Dávají podklady k rozhodování o nákupu a prodeji, o investicích, o místě pro bydlení a pro práci. Lidem je nutné vysvětlovat smysl ZÚR. Je nutné vysvětlovat, o čem je a není možné při jejich vytváření vést jednání. Obce Obce mají své zastupitele, kteří se o obec starají a mluví za ni: Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku 1. Pro budování státu je důležité podporovat obce v tom, aby mluvily za většinu a znaly potřeby menšin. Podporovat je v tom, aby informovaly a informace získávaly. Podporovat je v tom, jak komunikovat o složitých věcech. A jestliže ZÚR nějakým způsobem zasahují do plánů, které na svém území obec má, pak je podporovat v hledání příležitostí, které to vytváří. Obce jsou primárním prostředím komunikace s občany. Spolky Obecně platí, že spolkový život je chudý, sdružení je málo a je o ně malý zájem. Občanská společnost by se měla projevovat a kultivovat právě skrze sdružení. Ve vztahu k ZÚR se lidé sdružují prakticky výhradně, aby se něčemu bránili, nikoli aby něco obhajovali či dokonce tvořili. Jsou to však tito lidé, kteří se o rozvoj území zajímají. Tento zájem je nutné přivítat, podporovat a využít tvořivý potenciál, který bývá dobře skryt, ale nalezneme-li jej, může přinést užitečné pohledy a řešení. 1 dtto 35 odst. 2 6
Současně je třeba dostat se k tomu, co potřebují ti lidé, kteří se nezapojují, přestože se jich to týká. Obecně a dlouhodobě podpora spolkového života a sdružování umožňuje se na tyto spolky posléze obracet, případně je využít jako pracovní a diskusní skupiny. Spolky jsou velmi účinným nástrojem doručení informací k občanům. S ohledem na chystaný zákon o spolcích, používáme tento souhrnný název pro všechny formy sdružení občanů. Projednávání Projednávání jak je definováno stavebním zákonem je nepodkročitelné minimum. Jakékoli komunikování s veřejností nad rámec tohoto minima, musí s ním být v souladu. Lpění na dodržení pouze předepsaného však omezuje možnosti prevence konfliktů, sporů a nedorozumění. Stojíme tak v dilematu mezi dvěma riziky. Minimalistická, zákonem předepsaná komunikace zvyšuje množství opomenutých vyjasnění, která nebyla vyřešena v průběhu tvorby, a s nimi spojené nespokojenosti. Komunikace nad rámec předepsaného zvyšuje množství z formálního hlediska napadnutelných kroků, kvůli nimž by soud případně mohl dokument zrušit. pozornost se aktivně věnuje zapojování a projednávání v počátečních fázích procesu, tím menší je riziko fatálních neshod v jeho závěru. Přesvědčení, že projednávání přinese užitek, je rozhodující při řízení celého procesu tvorby ZÚR. Bez tohoto přesvědčení je na místě varianta striktního dodržení minima předepsaného zákonem. Adorace neloajality Širším, i když skrytým kontextem je tradice oceňující neloajalitu vůči státu a vrchnosti obecně. Počínaje pohádkami, kde král je bambula, k hlubokým kořenům této tradice z 18. a 19. století ve vztahu k monarchii, přes upevnění této tradice ve čtyřicátých až osmdesátých letech minulého století. Tradice se projevuje v tom, že: každý přece ví, že politika je svinstvo, ti nahoře jen na nás hrajou habaďůru, za tím vším je někdo, kdo si nahrabe, sám člověk proti tomu nic nezmůže. Důsledkem je koncept prostého občana, naprosto nesmyslný a nelogický, na jehož obhajobu však kde kdo vystupuje. Prostý občan neexistuje. (Existuje snad neprostý občan?) Budování státu, obecný prospěch, dlouhodobé výhledy, to je dnes lidem pro smích. Jenže zdravý duch zavání blbostí. Tradice adorující neloajalitu vede k fatálním důsledkům: jednak k pohrdavému nezájmu o věci veřejné, jednak k neochotě přestat si stěžovat a začít jednat, jednak z pocitu bezmoci ke zbytečné a nemístné agresi. Proto je nezbytné podporovat obce v jejich zákonné povinnosti: Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. 2 Co jiného jsou ZÚR než formulace veřejného zájmu? 2 Zákon o obcích 2 odst. 2 7
Pěstování odpovědnosti Popsaná východiska jsou odrazovým můstkem k pěstování odpovědnosti. ZÚR a komunikace s nimi spojená vytvářejí jednu z mnoha cest jak odpovědnost pěstovat. Pomáhá učit se jak hájit své zájmy, V systému zastupitelské demokracie obhajobu svých společných zájmů lidé delegují na politiky v první řadě na zastupitele své obce. Podstatné je, že je mohou nejen kontrolovat, ale také úkolovat. To ovšem znamená nejen pasivně nadávat v hospodě, ale aktivně vstupovat do dění, účastnit se ho, vyjadřovat svůj názor. Znamená to hledat cesty k řešení problémů, k jejich odstraňování, tj. vzít na sebe spoluodpovědnost za společná rozhodnutí a naučit se, že pokud se mi nepodaří prosadit svůj názor, není to vždy prohra. Cílem by mělo být dosáhnout kompromisu přijatelného pro všechny zúčastněné strany. Zásady zásad V úvahu přichází ještě jedna úvaha. Přes mnohé diskuse se jeví nevyjasněné, jak mají ZÚR být správně vypracovány. Jak mají být stanoveny jejich priority, jak jsou dány věci, o kterých se debata již nepovede, protože jsou rozhodnuty a podobně. To mimo jiné zavdává možnosti napadat je z hlediska formální správnosti. Na základě zkušeností krajů s jejich tvorbou považujeme za nutné na národní úrovni pracovat na vyjasnění specifik tvorby Zásad územního rozvoje. 8
3. Úrovně komunikace Touto metodikou formulujeme postup, který umožní ve stávajících legislativních podmínkách účinně využít komunikace při zapojování veřejnosti v procesu tvorby ZÚR. V textu navrhujeme řadu činností, které stavební zákon pořizovateli ZÚR přímo neukládá, ale které mohou vést ke zvýšení všeobecné přijatelnosti a tím i zhodnocení kvality připravovaného dokumentu. Přiznáváme, že každý krok nad rámec povinnosti je dvojsečný a může být zneužit proti dobře míněné snaze spolupracovat. Vycházíme z předpokladu, že komunikace s veřejností tvoří nedílnou součást procesu pořizování ZÚR. Metodický postup vychází z: participačního žebříku, který klasifikuje způsoby komunikace a zapojování partnerů, zúčastněných subjektů a veřejnosti dle míry jejich zapojení do řešení dané problematiky, jde o metodu hojně popsanou v odborné literatuře, v Česku tuto metodu popsali např. společnost Agora-CE (Systém pro komunikaci a zapojování veřejnosti, Praha 14, 2011) či Centrum pro komunitní práci z rozlišení veřejnosti, obcí a spolků pro jejich specifické role v komunikaci s veřejností při tvorbě ZÚR rozfázování procesu pořizování ZÚR, případně jejich aktualizace Tato kapitola definuje úroveň zapojování veřejnosti do rozhodování o věcech veřejných. Popis jednotlivých úrovní zapojování veřejnosti slouží k rozhodování, kterou volit, jak při ní postupovat, a co lze očekávat jako výstup. Zapojování veřejnosti a komunikace s veřejností jsou pro tuto metodiku synonyma. Komunikace s veřejností a dalšími partnery v území jejich působnosti náleží mezi normální a základní povinnosti a činnosti každého územněsprávního celku. Participační žebřík Stupně zapojení veřejnosti do rozhodování 1. informování 2. zpětná vazba 3. konzultace 4. partnerství 5. rozhodování z rukou občanů 9
Informování - osvěta - přesvědčování Chceme vám sdělit důležité či přímo povinné. Informace přinášejí osvětu. Představují nejjednodušší a zároveň nejběžnější způsob komunikace s okolním prostředím. Jde o jednosměrný tok informací směřující od úřadu směrem ven do svého okolí. Klíčové je posouzení vhodné doby k informování, tj. včas v době, kdy se téma stává aktuální, a posouzení míry nutných informací. Přes veškerou snahu a plnění povinnosti informovat, vždy zůstane významné procento občanů s pocitem, že informací se jim nedostává. Pomáhá využít paralelně maximum možných komunikačních kanálů. Doporučujeme zřídit Facebookovou stránku ZÚR. Významným spolupracovníkem v informování veřejnosti jsou obce a regiony, ty musí mít zajištěny informace mezi prvními. Společně s nimi jsou to komory, spolky, svazy, sdružení, a to jak občanská, tak dobrovolná a samozřejmě profesní a odborná, která jsou významným zprostředkovatelem informací. Informování a osvěta je pro zapojování veřejnosti podmínka nutná, nikoli však dostačující. Osvěta a přesvědčování je cílené informování musí být transparentní, měla by vždy padnout věta: Chtěl bych vás přesvědčit, že Mohu to zkusit? Nejúčinnějším způsobem informování je osobní sdělení. málo účinné: úřední deska, tisková zpráva, tiskový článek na webových stránkách bez možnosti diskuse, leták, plakát, bilboard středně účinné: písemná či emailová korespondence, článek v tisku, zprostředkování přes obce, spolky apod., účinné: osobní sdělení, televizní a rozhlasové vysílání, interaktivní webová prezentace, tematický blog, Facebook a podobné sociální sítě, videoklip na YouTube Pozn.: výše i níže uvedené příklady je třeba považovat za přibližně vymezené, některé nástroje se mohou využívat ve více úrovních komunikace, např. zatímco jedna internetová diskuze může sloužit pro získání zpětné vazby, další podobná diskuze může sloužit již v úrovni konzultace Zpětná vazba Chceme se dozvědět, co si myslíte. Na této úrovni zapojování žádáme veřejnost o aktivní účast. Jde tedy o dvousměrný tok informací, nejprve od úřadu k cílové skupině a následně zpět. Lze ji využít pro zjišťování názorů, potřeb a preferencí obyvatel a dalších subjektů. Touto úrovní vyjadřujeme zájem o pohled, názory, zkušenosti, přání a potřeby veřejnosti. Takto získané informace nám slouží ke zpřesnění naší práce, k ověření výstupů předešlých participačních aktivit, získání připomínek apod. Získávání zpětné vazby je aktivní zakládání spolupráce. Podmínkou je, aby se výsledky či shrnutí dostaly k respondentům. 10
Získávání zpětné vazby je první krok v zapojování veřejnosti do rozhodování. V současnosti jde o nejběžnější a namnoze jediný. Typicky jde o jednorázovou zpětnou vazbu, čímž se liší od konzultace. Na základě zpětné vazby rozhodují pověřené osoby, či odborníci o jejím využití, zapracování či odmítnutí. málo účinné: anketa, dotazník středně účinné: průzkum veřejného mínění, internetová diskusní fóra, formalizované připomínkování účinné: fokusní skupiny, rozhovory vedené cvičeným dotazovatelem Konzultace Chceme s vámi projednat věci, které řešíme. Konzultace je opakovaný, obousměrný tok informací. Jde o diskusi, dialog, výměnu a hledání společných stanovisek. Umožňuje vyjasnit, vzájemně pochopit různá stanoviska, pohledy, návrhy, upřesnit je a zjistit zda a jakým způsobem s nimi zacházet do budoucna. Jestli sbližováním, nebo sporem, který bude muset rozhodnout někdo jiný. Konzultace jsou formalizované a předem organizované. Je dán cíl konzultace, téma a jeho hranice, zaručeny dostačující informace a podklady. V rámci konzultací mohou jeho účastníci vyjasnit svá stanoviska, upřesnit své návrhy. Konzultace vyžadují náročnou a pečlivou přípravu. Je nutné znát kompetence jednajících. Doporučujeme pečlivě dbát na přesnou formulaci tématu, aby každý věděl, o čem se debata povede a co již předmětem debaty být nemůže. Jednak se konzultace koná za účelem dosažení výsledku, což by při rozmělněné diskuzi bylo jen velmi obtížné. Jednak jsou omezení daná z venku např. legislativní rámec, kompetence rozhodovat či jinak stanovené limity. Konzultace jsou zásadní pro jednání s angažovanými skupinami, se skupinami lidí, na které dopadají důsledky ZÚR. Mohou nacházet konsensuální, ale i úplně nová řešení, v procesu pořizování ZÚR pak minimalizovat možnost zásadních neshod a případné následné komplikace. Stejně důležité jsou pro jednání s mlčící většinou. Výstupy konzultací je třeba pečlivě zaznamenat a zároveň poskytnout veřejnosti, minimálně však zapojeným osobám a subjektům. Samotné závěry konzultací nelze považovat za závazné. Výsledky však lze dodatečně legitimizovat schválením příslušnými orgány. Z hlediska pořizování ZÚR jde v současnosti o nejvyšší prakticky využívanou úroveň zapojování veřejnosti. málo účinné: veřejná setkání, veřejné debaty, panelové debaty středně účinné: pracovní semináře a konference, práce v terénu účinné: pracovní skupiny, kulaté stoly 11
Do budoucna stojí za to uvažovat a hledat možnosti jak využít následujících způsobů zapojování veřejnosti na principech komunitního plánování. Partnerství Víc hlav, víc ví Společné hledání a navrhování řešení stanovených problémů. Na této úrovni jsou si všichni účastníci partnerství rovni, tzn., že úředníci, politici, občané, akademici atd. disponují stejnou silou svého hlasu, všichni jsou aktivními součástmi rozhodovacího procesu, řešení předmětného problému hledají všichni společně. Je přitom nutné zajistit jednoznačné zadání toho, co se má řešit, stejně jako reprezentativní zastoupení různých názorových směrů ve skupině. Kraj může podporovat obce, aby si pro svůj rozvoj podobné skupiny zřizovaly. Doporučujeme mít zkušeného vedoucího pro práci skupiny. Řešitelská skupina je zřízena k specifickému úkolu a po jeho zvládnutí se rozpouští. Poradní sbory případně orgány jsou trvalejší tělesa, která se dlouhodobě zabývají problematikou ZÚR např. jako konzilium odborníků, nebo rada pro komunikaci s veřejností. řešitelské skupiny, poradní sbory, orgány Rozhodování v rukou občanů Rozhodněte sami Nejvyšší, i když ultimativní, formu participace veřejnosti představuje přenesení zodpovědnosti za rozhodnutí do rukou občanů. Referendum případně kvazireferendum (na rozdíl od referenda může občan odpovědět i jinak než ANO nebo NE). Doporučujeme využívat zcela výjimečně, pouze tam, kde nelze dosáhnout shody více skupin občanů a kde tomu nebrání obecný zájem. Vůči referendům trvá politický odpor a také díky tomu nejsou zavedený způsob řešení. Obtíž referenda je pro tvorbu ZÚR v tom, že může rozhodnout pouze uzavřené otázky, volbu jedné ze dvou variant u nichž je možné použít princip voleb. Tam, kde je více možností, které nelze redukovat na polární varianty, nelze referendum použít referendum, kvazireferendum 12
4. Partneři komunikace Pro tak náročnou činnost, jakou představuje proces pořizování ZÚR (a vůbec jakékoliv územně plánovací dokumentace), je nezbytné, aby veškeré komunikační participační aktivity tvořily provázaný systematický soubor. Zajištění kvalitní informovanosti a osvěty považujeme za klíčový předpoklad úspěchu projednávání. Jejich zvládání pokládáme za běžnou součást náplně práce osob zodpovědných za pořízení ZÚR ať už je vykonávají sami nebo je zajišťují prostřednictvím někoho jiného. Vždy za ně ponesou odpovědnost. Z hlediska prevence nedorozumění a sporů je nezbytné mít veškeré komunikační postupy rozmyšlené a připravené. Doporučujeme mít zpracovaný jednotný vzhled a formu všech materiálů pro veřejnost, tzv. vizuální identitu. Dále doporučujeme mít připravený jednotný, lidem přístupný a současně přesný slovník, který bude trvale používán. Dobrá příprava komunikace s veřejností ušetří mnoho následné práce, je proto třeba dbát zejména na: - stanovení účelu komunikace - definici cílové skupiny - aktuálnost, včasnost - pravidelnost - korektnost - věcnou správnost - volbu správné formy sdělení s ohledem na cílové skupiny příjemců informací - volbu správného nosiče informací (média) či jejich kombinace - volbu správného okamžiku pro zveřejnění Máme na mysli v zásadě tři nejdůležitější cílové skupiny komunikace, které takto odlišujeme protože vůči nim se komunikační strategie a postupy liší. Přestože Stavební zákon nerozlišuje spolky od veřejnosti, z hlediska komunikace s nimi pokládáme za nutné s nimi jednat odlišně.. Obce Obce jsou rozhodujícím partnerem veškeré komunikace. Obce zprostředkovávají informace k občanům a od občanů, obce mají své plány a záměry atd. Obce pro ZÚR zajišťují zpětnou vazbu a konzultace. Obce mluví za všechny své obyvatele. Veřejnost To jsou všichni v daném území. Obracíme se na ně především celoplošnými sdělovacími prostředky, tiskem, pomocí nových medií webu, sociálních sítí a 13
podobně. V zásadě jde o vytváření různých příležitostí a nabídek, jak lidé mohou informace získat. Spolky Hovoří za zájmové skupiny včetně těch, které se sdružují z jiných důvodů než ZÚR. Spolky se samy vydělují z veřejnosti a samy sebe vnímají jako zástupce skupinových názorů. Považujeme za nezbytné při komunikaci v rámci tvorby ZÚR respektovat toto jejich postavení a věříme, že to zvýší možnosti spolupráce s nimi. Máme zajisté na mysli nejen spolky sdružené kvůli ZÚR, ale všechny veřejně činné. Ostatních partnerů, subjektů, jichž se pořizování ZÚR dotkne, i občanů s nejrůznějšími zájmy (každý má nějaký zájem a je třeba soukromé i skupinové zájmy považovat za legitimní, pokud nejdou za etické či zákonné hranice) nalezneme v území velikosti kraje mnoho. Mezi ně patří například zástupci podnikatelů, investoři, i lobbisté, dále pak vlastníci pozemků, nebo odborná veřejnost. Při zapojování dalších subjektů považujeme za klíčové, aby kraj volil aktivní přístup při komunikaci s nimi a při jejich zapojování, kraji se vyplatí, pokud se mu podaří zapojovat všechny relevantní subjekty, naopak při pasivním přístupu se zvyšuje riziko prosazování parciálních zájmů, shrnuto: ZAPOJUJME VŠECHNY, ABY NÁS NEUKŘIČEL JEDEN. 14
5. Komunikace dle fází Obecně platí dvě protichůdná tvrzení o komunikaci s veřejností: - lidé mají svého dost, než aby se zajímali o věci veřejné, - lidé jsou aktivní ve vyhledávání informací o věcech, které je zajímají. Plyne z toho úkol učinit obsah a formu našich sdělení zajímavou, či dokonce zábavnou. Doporučujeme zvláště pro osvětu angažovat filmové, výtvarné školy a využívat nejnovější komunikační technologie typu Facebook, YouTube a podobně. Tvrobu ZÚR pro účely této metodiky rozdělujeme do následujících fází a ke každé příslušné podoby a obsahy doporučené komunikace. 1. Zadání 2. Návrh řešení Zpracování Projednání návrhu Veřejné projednání Řešení námitek a připomínek 3. Přijetí 4. Evaluace Zadání Ve fázi přípravy zadání ZÚR je třeba informovat veřejnost a rovněž má smysl cíleně komunikovat s obcemi a spolky. Víme, že jsou to právě obce a spolky, které jsou nejužitečnějším zprostředkovatelem našich informací dál k lidem. ZÚR jsou živý materiál a jeho tvorba je cyklický proces. Proto je komunikace také průběžnou aktivitou a jednotlivé komunikační kroky je potřeba využívat přiměřeně fázím a stanoveným cílům komunikace. Obce Obce jsou v celém procesu komunikace kolem ZÚR rozhodujícím partnerem ve smyslu jejího zajištění a zprostředkování s lidmi na území obce, včetně využití hierarchie typů obcí, kdy vyšší typ má zavedené postupy komunikace s nižšími. komunikace Cíl postupy evaluace informování zahájení a proces ZÚR základní informace místo a význam sdělení manuál pro obce o 15
komunikace Cíl postupy evaluace obce v procesu kompletní informace jejich možnostech osvěta co je a není ZÚR sdělení, osobní jednání, využití pracovních setkání. web, mail, telefon, návštěva přesvědčování co může obec dělat smysl a podoba ZÚR časový harmonogram ZÚR kdy a jak se angažovat aktivní role obce v informování, zpětné vazbě a konzultacích obec bude mluvčí (mlčící) většiny dokument, osobní návštěva, web, Facebook zpětná vazba neřešené otázky rozhovor, řízené dotazování jaké zájmové skupiny jsou aktivní co zajímá mlčící většinu informované dotazy věcné podněty ne/formální dohoda o formách spolupráce věcné podněty Veřejnost Veřejnosti poskytujeme informace komunikace cíl postupy evaluace informování zpravit o zahájení pořizování ZÚR, resp. aktualizace celoplošná média místní média, tisk a webové stránky vydané zprávy přístupné webové a podobné stránky 16
základní informace dostupné zdroje dalších informací kompletní informace obcí interaktivní web, Facebook, zákon, stávající dokumenty osvěta co je a není ZÚR sdělení, osobní jednání, využití pracovních setkání. web, mail, Facebook, příklady formou šotů uveřejněných na YouTube návštěvy webových stránek informované dotazy věcné podněty Spolky Mohou být nejobtížnějšími, ale také těmi, kdo ZÚR podporují. To bude hodně záležet na tom, jak s nimi budeme komunikovat. Otevřená a férová komunikace přispívá ke spolupráci i tam, kde druhá strana nedodržuje tato pravidla. komunikace cíl postupy evaluace informování osvěta přesvědčování zahájení a proces ZÚR místo a význam v procesu dtto jako obce potřeba spolupráce se spolky sdělení manuál pro spolky o jejich možnostech přímé oslovení zpětná vazba neřešené otázky věcné podněty Doporučujeme zpracovat jednoduché schéma o místě a účelu ZÚR při plánování a rozhodování o rozvoji území obce, resp. tvorbě územních plánů. Nabízí se využít zjednodušené analogie se schématem nástrojů územního plánování. 17
Je-li Zadání již schváleno, pak je nutné pokračovat v informování o množnostech obce a veřejnosti ovlivnit další vývoj prací na ZÚR až k zpracování zprávy o uplatňování ZÚR. Návrh řešení Ve fázi zpracování návrhu ZÚR je nejobtížnější slaďovat různé pohledy a zájmy veřejné, odborné, ekologické a další. V této metodice neřešíme komunika- 18
ci vyplývající z postupů daných stavebním zákonem případně dalšími obecně platnými předpisy. Soustavná komunikace s veřejností vedená od počátku práce na Zadání je základem, k němuž se v této fázi zpracování návrhu přidávají další komunikační témata a prostředky. I přes důkladně vedené informování, osvětu a přesvědčování je nutné počítat s tím, že nikdo pořádně nic neví a s tím, že všechny základní informace a osvětu bude nutné dokolečka opakovat. Zpracování Návrh ZÚR se zpracovává na základě zadání nebo zprávy o uplatňování ZÚR. Souběžně se zpracováním návrhu ZÚR se zpracovává vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Výsledkem je návrh, který může být variantní. Obce, veřejnost, spolky Předpokládáme, že základní informace předávané během předchozí fáze jsou veřejnosti nejen stále k dispozici, ale jsou veřejnosti aktivně připomínány. Povinnost obcí zjišťovat potřeby lidí na svém území je sice dána zákonem o obcích a je využívána v rámci zákona o sociálních službách, přesto většina obcí nemá zavedené pravidelně se opakující zjišťování potřeb, případně zjišťují něco, co potřeby nejsou. komunikace cíl postupy evaluace informování zpřístupnit co nejvíce informací harmonogram procesu ZÚR přehled o všech zpracovatelích, info o zdroji informací média, sdělení, e- mailové zprávy přehled na webu včetně kontaktů návštěva webové stránky osvěta přesvědčování konzultace kdo a kdy z veřejnosti, obcí a spolků do zpracování ZÚR může zasahovat obce je nutné průběžně přesvědčovat, aby zjišťovaly potřeby lidí získání náhledu té veřejnosti, jíž se ZÚR dotýká info o zdroji informací přehled na webu včetně kontaktů přímé oslovení, metodická pomoc, kontakt na sociální odbory 3 práce v terénu, odborníci se setkávají s veřejností obec má funkční systém opakovaného zjišťování potřeb přírůstek spolupráce 3 Sociální odbory obcí zpravidla mají zkušeností se zjišťováním potřeb občanů, neboť jsou k tomu povinny ze Zákona o sociálních službách, jejich zjištění mohou být užitečná pro tvorbu ZÚR 19
Projednání návrhu Fáze projednávání variantního návrhu ZÚR s dotčenými orgány, MMR, sousedními kraji a sousedními zeměmi. Krajský úřad na základě výsledků projednání navrhne zastupitelstvu kraje ke schválení výběr nejvhodnější varianty. Výsledkem je invariantní návrh. Vedle povinných zveřejňování v této fázi doporučujeme zahájit přípravu na veřejné (veřejná) projednání. Obce komunikace cíl postupy evaluace osvěta přesvědčování konzultace mediace vyjasnit smysl, poslání a pravidla veřejného projednávání obce přijmou roli zprostředkovatele a organizátora komunikace s veřejností a roli mluvčího mlčící většiny vyjasnit smysl, poslání a pravidla veřejného projednávání řešit spor dohodou a předejít soudním sporům web, média, semináře, poradní skupiny. návštěvy, metodická pomoc, kontak na sociální odbory pracovní stoly a porady mediace s dobrým mediátorem obce uveřejňují informace ve svých zdrojích, pořádají veřejná setkání, kulaté stoly, semináře s odborníky, místní referenda smírné řešení smírné řešení Veřejnost komunikace cíl postupy evaluace informování znalost obsahu a průběhu zpracování ZÚR vyjasnit smysl, poslání a pravidla veřejného projednávání média, info o zdroji informací interaktivní web 20