III. Problematika státem nařízených slev z jízdného ve veřejné osobní dopravě Dne.. 009 nabylo účinnosti Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 70/007 ze dne. října 007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 9/69 a č. 07/70 (dále jen Nařízení ). Z Nařízení mj. plyne povinnost kompenzovat dopravcům ztrátu způsobenou státem nařízenými slevami jízdného pro vymezené skupiny cestujících. K zabezpečení kompenzací vláda ČR přijala usnesení ze dne 7.6.00 č. 45.. Rozsah nařízených slev Poskytování slev z jízdného je nařízeno dopravcům zákonem č. 56/990 Sb., o cenách, v platném znění prostřednictvím Výměru Ministerstva financí, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami, v platném znění (dále jen Výměr MF ) a zákonem č. 9/0 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a o změně souvisejících zákonů (dále jen zákon č. 9/0 Sb. ). Výměr MF historicky rozlišuje veřejnou dopravu ve 4 základních kategoriích (železniční, silniční linková, městská hromadná doprava vč. příměstské dopravy MHD a jako čtvrtá skupina integrované dopravní systémy IDS). Bohužel výše slev a podmínky jejich přiznávání jsou mezi těmito druhy dopravy vzájemně nejednotné, což působí problémy při konstrukci tarifů v IDS, které jednotlivé kategorie zastřešují. V minulosti se Ministerstvo dopravy (dále jen MD ) společně s Ministerstvem financí opakovaně pokoušelo o sjednocení v oblasti výše a rozsahu nařízených slev. Jejich nekompatibilita je důsledkem obtížného hledání kompromisů mezi zájmy dopravců, cestujících a objednatelů veřejných služeb (kteří hradí ztrátu služeb). Sjednocení vždy znamená pro některé zúčastněné zisk, pro některé ale ztrátu. Tab. č. Rozsah státem nařízených slev Kategorie cestujících železnice silnice MHD IDS Děti do 6 let 00 % 00 % 00 % 00 % od 6 do 5 Žáci 6 5 let 6,5 % 6,5 % 6,5 % Studenti 5 6 let 5 % 5 % 5 % Zdravotně postižení (držitelé průkazu ZTP, ZTP/P) 00 % Průvodce držitele průkazu ZTP/P 00 % 00 % 00 % 00 % 4 Návštěvy rodičů v ústavech. věkové hranice jsou u dětí a žáků nastaveny do dne předcházejícího dni příslušných narozenin (např. děti do 6 let mají nárok na bezplatnou přepravu do dne předcházejícího dni jejich 6. narozenin). slevy jsou nařízeny pouze na časové jízdenky;. uvedená výše žákovského jízdného platí pouze mimo rámec MHD, kde je nařízena sleva ve výši 4. zařízení sociálních služeb podle 4 odst. písm. c), d) a f) zákona č. 08/006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů. Úhrady kompenzací v roce 0 Úvodem je potřeba zmínit, že adresně jsou slevy kompenzovány pouze na výkonech, které dopravci realizují mimo závazek veřejné služby (tedy objednávku veřejné dopravy ze strany státu, krajů nebo obcí) tzn. na komerčních spojích. Na výkonech realizovaných v rámci objednávky veřejných subjektů jsou slevy kompenzovány objednatelem jako součást úhrady celkové ztráty z poskytovaných veřejných služeb.
Na kompenzace ztrát vznikajících poskytováním slev na komerčních spojích jsou uzavírány smlouvy mezi dopravcem amd. Pro rok 0 i 0 byly shodně uzavřeny smlouvy s 90 dopravci. V roce 0 byly poskytnuty kompenzace v celkové výši 6,5 mil. Kč, z toho železniční dopravci (společnosti ČD, a.s., RegioJet, a.s. a Leo Express, a.s.) vykázali ztráty 95, mil. Kč a dopravci v silniční linkové (autobusové) dopravě 4,4 mil. Kč. Pro srovnání v roce 0 proběhly úhrady ve výši 4 mil. Kč, z toho železniční doprava dělala 6,7 mil. Kč a autobusová 5, mil. Kč. Následující tabulka ukazuje strukturu slev v rozlišení na jednotlivé skupiny cestujících. Tab. č. Úhrada kompenzací slev v roce 0 (tis. Kč) Druh slevy Žák (do 5 let) Student (56 let) Děti od 65 mimo MHD ZTP, ZTP/P ZTP, ZTP/P MHD Průvodce ZTP/P Děti do 6 let Návštěvy rodičů v ústavech Celkem Sleva I. čtvrtletí II. čtvrtletí III. čtvrtletí IV. čtvrtletí 6,5% 74 74 59 5,0% 700 70 8 54 5 88 8 4 77 4 607 9 68 75,0% 9 046 0 657 0 089 0 4 00,0% 7 69 4 45 00,0% 649 056 06 44 00,0% 5 79 7 4 9 56 7 778 0 59 65 70 44 555 67 544 celkem podíl [%] 7 580, 08 789 46,0 44 49 8,8 40 5 7,0 504 0,6 885,6 0 58,8 0,0 6 49 00 Za zmínku stojí téměř poloviční podíl studentů 5 6 let na celkové ztrátě. Ve srovnání s rokem 0 došlo tedy v roce 0 k podstatnému nárůstu objemu kompenzací (z 4 mil. Kč na 6,5 mil. Kč, tedy přes 0 %. U samotné železniční dopravy nárůst činí více než. Ten je způsoben zejména skutečností, že společnost RegioJet, a.s. zahájila poskytování služeb až v září 0 a v listopadu 0 se přidal další dopravce společnost Leo Express, a.s. Za České dráhy, a.s. došlo k mírnému růstu, který je důsledkem vyjmutí dalších vlaků na trase PrahaOstrava ze závazku veřejné služby. Rozpočet na rok 0 počítal s částkou na kompenzace ve výši 9 mil. Kč. Tato částka nebyla postačující, spolu s úhradou zbývajících kompenzací za rok 0 bylo uhrazeno celkem 47 mil. Kč (nad rámec rozpočtu na rok 0 byly využity prostředky z nespotřebovaných výdajů roku 0 ve výši 56 mil. Kč), a to především v důsledku výše uvedeného navýšení ztráty v železniční dopravě.. Predikce roku 0 V roce 0 lze při současném rozsahu státem nařízených slev počítat s dalším nárůstem potřeby kompenzací. K tomuto nárůstu přispěje též zvýšení sazby DPH o %. Větší vliv však pravděpodobně bude mít ohlášený nárůst výkonů v železniční osobní dopravě provozované na komerční riziko dopravce. V říjnu roku 0 zahájila společnost ČD, a.s. provozování tzv. D Expresů mezi Brnem a Prahou. Před koncem roku zahájil činnost další dopravce Leo Express, a.s. na trase Praha Ostrava, přičemž plánuje rozšíření svých služeb i na další trasy. Informaci o záměru provozovat své služby čistě na komerční bázi podali i další dopravci. V případě trasy Praha Ostrava lze očekávat pouze omezený nárůst potřeby kompenzací (dopravci si do značné míry pouze přerozdělí stávající zákazníky, nárůst nových bude jen omezený), na jiných trasách však bude situace odlišná.
S ohledem na výše uvedené lze předpokládat, že z cca 6 mil. Kč v roce 0 vzroste v roce 0 potřeba kompenzací na přibližně 60 mil. Kč. Přitom v rozpočtu kapitoly 7 Ministerstvo dopravy na rok 0 je na daný účel rozpočtováno 87 mil. Kč. Tab. č. Predikce kompenzace slev v roce 0 (tis. Kč) Druh slevy Žák (do 5 let) Student (56 let) Děti od 65 mimo MHD ZTP, ZTP/P ZTP, ZTP/P MHD Průvodce ZTP/P Děti do 6 let Návštěvy rodičů v ústavech Celkem Sleva I. čtvrtletí II. čtvrtletí III. čtvrtletí IV. čtvrtletí 6,5% 455 499 785 594 5,0% 5 950 4 86 9 90 9 40 9 69 94 6 059 0 585 75,0% 9 945 76 09 70 00,0% 99 405 45 497 00,0% 7 60 9 58 00,0% 6 68 8 70 0 066 8 55 0 65 000 7 758 48 984 74 58 celkem 8 4 9 60 48 856 44 4 654 4 7 56 60 000 4. Problematika obyčejného jízdného jakožto základu pro výpočet kompenzace Od zavedení žákovského jízdného v roce 004, které bylo první a dlouhou dobu jedinou slevou kompenzovanou dopravcům adresně (o jeho zavedení jako náhrady za zrušenou dávku státní sociální podpory příspěvek na dopravu bylo rozhodnuto usnesením vlády ze dne. června 00 č. 64), bylo stanoveno, že ztráta způsobená dopravcům na základě povinnosti poskytovat tuto slevu se bude odvozovat od plného (na dráze tzv. obyčejného ) jízdného, a to v souladu s dikcí Výměru MF slevy se nařizují z obyčejného jízdného. Naprostá většina dopravců má jednoduchý tarif založený na plném (obyčejném) jízdném se slevami určenými dle Výměru MF. Především v železniční dopravě, nicméně lze se s tím setkat i u některých autobusových dopravců či v integrovaných dopravních systémech, však existují plošně platné tzv. komerční slevy, které dopravci poskytují cestujícím v zájmu jejich motivování k opakovanému využívání svých služeb. V praxi se jedná zejména o určité formy předplatného (pořízení věrnostní karty, která umožňuje zakoupit v průběhu daného časového období jízdenku se slevou, či vložení částky na svůj účet vedený u dopravce) nebo slev poskytovaných cestujícímu při zakoupení jízdenky přes internet. S novým dopravcem v železniční dopravě, společností Leo Express. a.s., se do praxe dostalo též poskytování slevy za to, že si cestující koupí jízdenku s předstihem, a nebo využije méně atraktivní (vytíženou) denní dobu či den v týdnu což je řešení obvyklé u leteckých společností. Sleva v těchto případech nemá již ani zčásti sociální charakter, nýbrž je motivována snahou o optimalizaci výnosů dopravce vzhledem k rozvrstvení poptávky v předmětných přepravních spojeních. Výše uvedené nástroje na podporu věrnosti zákazníků resp. jejich častějšího využívání služeb dopravce jsou naprosto legitimní, není důvod je jakkoliv kritizovat. Problém ovšem vzniká tím, že cestující fakticky jezdí nikoliv za obyčejné jízdné (se slevou nařízenou státem), ale za jízdné zahrnující komerční slevu, které je podstatně nižší a odpovídá situaci na trhu. Současná pravidla vyčíslení kompenzací ztráty jsou však v zásadě nastavena tak, že sleva je nařízena z obyčejného jízdného (dopravce má dle Výměru MF povinnost poskytnout slevu z obyčejného jízdného), ztráta se tedy dopočítává jako rozdíl mezi cenou jízdenky se slevou a cenou jízdenky podle tarifu obyčejného jízdného, kterou by cestující zaplatil, kdyby sleva nebyla Výměrem MF nařízena. Pokud dopravce poskytne slevu vyšší (tedy zahrnující komerční slevu ), je kompenzována pouze procentuální výše obyčejného jízdného odpovídající výši státem nařízené slevy. To však znamená, že jeli např. obyčejné jízdné stanoveno dopravcem na 00 Kč, s komerční slevou však nabízí na dané trase jízdné 70 Kč a dětem do 5 let (s nárokem na 50% slevu dle Výměru MF) 5 Kč, je kompenzace vztažena k ceně obyčejného jízdného (v tomto případě nepoužitého) ve výši 00 Kč,
nikoliv k ceně jízdenky běžně nabízené, tedy 70 Kč. Rozdíl je zřejmý kompenzace k obyčejnému jízdnému je 50 Kč (50% ze 00 Kč), k jízdnému obvyklému by byla 5 Kč (50% ze 70 Kč). Pro příklad z praxe je možné uvést nabízené ceny jízdného na trase PrahaOstrava (stav k březnu 0): Dopravce ČD, a.s. obyčejné jízdné 47 Kč Včasná jízdenka Česko základní 0 Kč Akční cena 95 Kč Inkarta IN 5, Akční cena 60 Kč Dopravce RegioJet, a.s. obyčejné jízdné 450 Kč Jízdné RJ Promo, internetové a otevřené jízdné 95 Kč Kreditové jízdné 90 Kč Akční jízdné 0 Kč Z výše uvedeného plyne, že na trase PrahaOstrava, kde je konkurenční boj mezi dopravci velmi silný, je běžně možné zakoupit jízdenku za podstatně nižší cenu (až poloviční) oproti ceně obyčejného jízdného (pozn.: pro objektivní pohled je nutné poznamenat, že nejlevnější jízdenky jsou běžně nabízeny ve velmi málo kusech, na vytížených vlacích pak vůbec ne). Podobná situace je i na dalších relacích, kde ČD, a.s. soutěží s autobusovými dopravci např. na trase PrahaBrno. Právě tyto trasy jsou v současné době jediné, na kterých se vyskytují vlaky provozované mimo závazek veřejné služby, tzn. kde stát hradí kompenzace slev. Nicméně na podobný systém lze narazit i na jiných relacích v autobusové dopravě. Kompenzace je tedy na těchto výkonech fakticky prováděna do částky, která není v praxi využívána. Jako žádoucí se jeví úprava systému vyčíslení kompenzací tak, aby základem pro výpočet ztráty byla cena, za kterou by cestující jízdenku skutečně koupil, kdyby neměl nárok na slevu z titulu Výměru MF. Tzn. cena obvyklá, zahrnující komerční slevu/y, nikoliv obyčejné jízdné, které by si cestující dobrovolně nekoupil a tak je zde pouze v roli teoretické částky pro dopočet kompenzací. Takovémuto přístupu nahrává též znění Nařízení, které jednoznačně definuje, že kompenzace má být vyčíslena z porovnání rozdílu mezi situací, kdy je sleva nařízena, a situací, kdyby nařízena nebyla. Problém však může nastat při definování a hlavně následné kontrole, jaké částky jízdného jsou ze strany dopravců deklarovány. Pro rok 0 tedy byl upraven Metodický pokyn pro kompenzace slev z jízdného ve veřejné osobní dopravě a smlouvy s dopravci tak, aby byl výše uvedený princip zohledněn. Od tohoto opatření lze čekat určitou úsporu ve výdajích na kompenzace, kterou je však obtížné přesněji vyčíslit. Výše uvedený příklad jízdenek poskytovaných dvěma nejvýznamnějšími dopravci v železniční osobní dopravě pouze ilustruje, jaké jízdenky jsou nabízeny, nikoliv však strukturu, jaké je jejich skutečné zastoupení mezi cestujícími. Jak již bylo výše uvedeno, některé typy jízdenek jsou nabízeny jen v omezeném množství na konkrétní vlak, některé jsou podmíněny zakoupením věrnostní karty. Malá část cestujících pak skutečně využije obyčejné jízdné. Jestliže v roce 0 byly uhrazeny železničním dopravcům kompenzace ve výši cca 95 mil. Kč, je možné při změně metodiky výpočtu ztráty uvažovat o snížení vyčíslené výše kompenzace hrubým odhadem o 0 5 %, tedy řádově 0 mil. Kč v roce 0. 4
5. Úprava systému nařízených slev z jízdného Česká asociace organizátorů veřejné dopravy (ČAOVD) zastupující organizátory integrovaných dopravních systémů dlouhodobě volá po sjednocení slev z jízdného v jednotlivých druzích dopravy. Toto je i zájmem MD, které již v minulosti jednání v dané věci organizovalo. Při předchozím projednání problematiky v roce 00 na úrovni meziresortního připomínkového řízení (proběhlo jako součást projednávání koncepce samotných kompenzací slev) se bohužel nepodařilo nalézt v dané věci shodu, a tak bylo řešení problematiky odsunuto na pozdější dobu v zájmu schválení v té době naléhavějších otázek souvisejících s realizací kompenzací. Možným řešením tohoto problému je slevy nadále z pozice státu nenařizovat a ponechat jejich poskytování čistě na objednatelích veřejné dopravy (kraje, obce, MD) resp. samotných dopravcích (spoje mimo objednávku veřejných subjektů). Navrhuje se tedy zachovat pouze slevy pro zdravotně postižené garantované zákonem č. 9/0 Sb. Z tohoto řešení plyne pro státní rozpočet úspora řádově 97 mil. Kč v roce 0 (za II. pololetí) a minimálně cca 0 mil. Kč v roce 04 (obě hodnoty odvozeny dle předpokladu výše kompenzací na rok 0 po odečtení odhadu kompenzace slev pro zdravotně postižené viz tabulka č. ) s předpokladem nárůstu v dalších létech. Samotná kompenzace slev resp. bezplatné přepravy pro zdravotně postižené vč. průvodců je předpokládána ve výši cca 50 mil. Kč v roce 0. K tomuto navrhovanému řešení je nutné dále poznamenat, že napravuje současný nesystémový stav, kdy slevy poskytované dopravci vymezeným skupinám cestujících v zásadě suplují sociální politiku státu. Prakticky v žádném jiném odvětví však něco podobného není podnikatelům nařizováno (výjimkou jsou např. televizní a rozhlasové poplatky či regulační poplatky u lékaře, kde jsou poplatku zproštěni zdravotně postižení či osoby nedosahující stanovených příjmů). Při poskytování jiných služeb či prodeji zboží obecně nemají podnikatelé povinnost stanovit zvláštní ceny pro určené skupiny zákazníků na základě jejich věku, školní docházky apod. Současně je potřeba konstatovat, že z pohledu zajišťování sociální funkce jsou nařízené slevy značně neefektivní, neboť nerozlišují sociální potřebnost příjemce. Na slevu má nárok každý (v dané skupině), bez ohledu na svůj příjem (resp. příjem domácnosti). Je potřeba zmínit, že navržené řešení současně znamená částečný výpadek příjmů dopravců provozujících veřejnou dopravu na straně jedné a částečné navýšení výdajů jednotlivých skupin cestujících na straně druhé, a to podle toho, do jaké míry by se dopravci rozhodli slevy i nadále zachovat (ve svém komerčním zájmu). Zde je však nutné konstatovat, že do konce roku 009 slevy kompenzovány nebyly (vyjma žákovského jízdného zavedeného v roce 004) a dopravci byli na tyto podmínky adaptováni. 6. Závěr Vzhledem k potřebě úspor výdajů státního rozpočtu a současně též potřebě odstranění nekompatibilních podmínek stanovených pro poskytování slev v jednotlivých druzích veřejné dopravy se navrhuje, aby stát Výměrem MF nadále nenařizoval slevy z jízdného s výjimkou slev resp. bezplatné přepravy pro zdravotně postižené a jejich průvodce dle zákona č. 9/0 Sb. S ohledem na praktickou realizaci je vhodné změny provést s platností k.7.0, tedy po skončení školního roku 0/, což poněkud omezuje dopad na hlavní skupinu cestujících, které se navržené opatření týká tedy žáky a studenty. 5
Závěrem je ještě třeba zdůraznit, že předpokládané ukončení nařizování většiny slev ze strany státu automaticky neznamená, že dopravci slevy přestanou poskytovat. Například lze uvést, že po zrušení slevy pro seniory od..0 jak ČD, a.s. tak i RegioJet, a.s. i nadále tuto slevu poskytují, byť v poněkud menším rozsahu. V MHD je sleva pro tuto kategorii cestujících poskytována již tradičně, ačkoliv nikdy státem nařízena nebyla. Obecně lze vyslovit důvodný předpoklad, že v řadě případů i bez zásahu regulačních mechanismů, tj. stanovení obecného pravidla spočívajícího v povinnosti slevy poskytovat, budou dopravci slevy poskytovat i nadále s ohledem na situaci na trhu. Tuto hypotézu potvrzuje i množství komerčních slev nad rámec povinného minima stanoveného Výměrem MF již v současné době, a to jak v železniční, tak z velké části i v silniční veřejné dopravě, tyto slevy jsou dopravci poskytovány z velké části dobrovolně na základě tržních podmínek. Samotné MD předpokládá, že dopravci v železniční dopravě v konečném důsledku z rozhodující části slevy zachovají. Lze rovněž očekávat, že ani regionální objednatelé nebudou provádět zásadní zásahy do současného systému a upřednostní zachování stávajících slev, a to i bez existence cenového rozhodnutí. V případě služeb, provozovaných jako součást veřejných služeb, je na jednotlivých objednatelích, aby posoudili potřebu úpravy poskytování slev z jízdného v rámci smluv o veřejných službách, v souladu s nařízením EP a Rady č. 70/007 o veřejných službách v přepravě cestujících, vč. zohlednění dopadů na výši kompenzace. A to i s ohledem na to, že stávající smlouvy mohou v důvodných případech obsahovat ustanovení týkající se povinnosti akceptovat slevy. Z důvodu lepší orientace dopravců, objednatelů veřejné dopravy a cestujících v problematice slev z jízdného je MD připraveno ve spolupráci se zástupci dotčených subjektů vydat metodiku s doporučením rozsahu slev pro příslušné skupiny cestujících. To by mělo omezit riziko roztříštění slev přiznávaných jednotlivými dopravci. 6