Předloha obecného nařízení o blokových výjimkách DŮVODOVÁ ZPRÁVA

Transkript

1 Předloha obecného nařízení o blokových výjimkách DŮVODOVÁ ZPRÁVA I. CÍL A SOUVISLOSTI NÁVRHU Svým sdělením o modernizaci státní podpory z 8. května 2012 zahájila Komise komplexní přezkum pravidel v této oblasti. Jejich prosazování by mělo přispět k udržitelnému a inteligentnímu růstu, jenž podporuje začlenění, soustředit se na případy s největším dopadem na jednotný trh, zracionalizovat pravidla a zajistit rychlejší, kvalifikovanější a kvalitnější rozhodnutí. V centru pozornosti modernizace státní podpory je přezkum obecného nařízení o blokových výjimkách (dále jen obecné nařízení ), jenž má přispívat ke všem cílům reformy se zvláštním důrazem na zjednodušení právní úpravy. Členské státy stávajícího obecného nařízení hojně využívají a od jeho vstupu v platnost bylo zavedeno již zhruba opatření. Podpora, jež spadá do oblasti jeho působnosti, dosahovala v roce ,2 miliard EUR, a v rámci podpory poskytnuté odvětví průmyslu a služeb tak na ni připadalo 32,5 %. Díky přezkumu obecného nařízení budou mít členské státy a zúčastněné strany od roku 2014 k dispozici soubor jednoznačných pravidel, jimiž se budou řídit při koncipování svých politik a zásahů v podobě státní podpory. Díky obecnému nařízení bylo prosazování pravidel státní podpory rozšířeno a zjednodušeno. Při uplatňování nařízení však vyšly najevo dva hlavní nedostatky stávajícího právního režimu: i) pravidla jsou složitá a nejsou dostatečně motivující k dosažení souladu; ii) nevěnuje se dostatečná pozornost kumulativnímu dopadu podpory. Tyto nedostatky si žádají dvojí odpověď: na straně jedné lze obecné nařízení v zájmu jeho korektního uplatňování zpřesnit a zjednodušit. Současně by měly hodnocení velkých režimů podpory, povinnosti zveřejnění a kontroly ex post přispívat k důslednějšímu dodržování pravidel a prevenci zbytečného vynakládání prostředků a poskytování nadměrné podpory, která narušuje hospodářskou soutěž. Na straně druhé by režimy podpory poskytující prostředky v oblastech, v nichž lze předpokládat existenci selhání trhu, které však pravděpodobně nebudou vyvolávat vážné obavy z narušení hospodářské soutěže, měly spadat do působnosti obecného nařízení o blokových výjimkách na základě jednoznačnějších, předem stanovených pravidel a lepšího vyhodnocení jejich dopadu. II. NAVRŽENÉ ZMĚNY Reforma obecného nařízení může přispět k naplnění cíle modernizace státní podpory, kterým je zjednodušení pravidel. Za tímto účelem se nabízí rozšířit oblast jeho působnosti na nová opatření a navýšit v jednotlivých případech prahové hodnoty pro oznamovací povinnost. Přezkum nařízení je dlouhodobý proces, neboť je třeba dvakrát provést formální konzultace členských států (dva poradní výbory) a v období mezi konzultacemi zveřejnit v Úředním věstníku předlohu návrhu Komise. V rámci útvarů Komise stále probíhá práce na některých otázkách a v rámci první veřejné konzultace s členskými státy se předloží několik variant nebo jsou uvedené varianty ponechány k jednání s cílem zjistit názor zúčastněných stran. Až poté přijme Komise konečné stanovisko. Flexibilnější prahové hodnoty pro oznamovací povinnost 1

2 Pokud jde o podporu na výzkumné a vývojové projekty, návrh obecného nařízení stanoví, že u projektů orientovaných převážně na základní či průmyslový výzkum lze dvojnásobně navýšit současné prahové hodnoty pro oznamovací povinnost, aniž by Komise musela provádět předchozí kontrolu. Předpokladem je dodržení podmínek slučitelnosti s vnitřním trhem. V této změně se promítá význam, který výzkumu a vývoji přikládá strategie Evropa 2020, a nevýrazný potenciál pro narušení hospodářské soutěže u činností, jejichž uplatnění na trhu je poměrně nízké. U podpory na projekty experimentálního vývoje se navrhuje pouze mírně zvýšit tuto prahovou hodnotu pro oznamovací povinnost na [10] milionů EUR, jelikož možnost, že naruší hospodářskou soutěž vzhledem ke snazší uplatnitelnosti výsledků výzkumu na trhu, je vyšší. GŘ pro hospodářskou soutěž vybízí členské státy, aby ohledně návrhu poskytly zpětnou vazbu. Předloha obecného nařízení uznává význam vratných záloh jakožto mechanismu ke sdílení rizika, který narušuje hospodářskou soutěž méně nežli tradiční granty a který má silný motivační účinek. Incentivy k využívání vratných záloh nařízení upravuje zvýšením prahových hodnot pro oznamovací povinnost o [50] % a zvýšením intenzity podpory. Navrhované zvýšení prahové hodnoty pro oznamovací povinnost je ponecháno k diskusi. Vyšší prahové hodnoty pro oznamovací povinnost budou přínosné i pro projekty EUREKA a projekty společných podniků prováděné podle článku 187 Smlouvy. Vůbec poprvé navíc nebude nutno Komisi oznamovat podporu na výstavbu či modernizaci výzkumné infrastruktury, která vykonává hospodářské činnosti, a vztahují se na ni proto (zcela nebo zčásti) pravidla o státní podpoře, nepřekročí-li výše podpory [15] milionů EUR. GŘ pro hospodářskou soutěž vybízí zúčastněné strany, aby v této souvislosti poskytly zpětnou vazbu. Tuto podporu lze udělit pouze v případě, poskytuje-li se přístup k infrastruktuře na transparentním a nediskriminačním základě a za tržních podmínek. Každá odchylka od těchto podmínek (například pokud se za využívání infrastruktury neúčtují tržní ceny) by měla být oznámena Komisi ke schválení. Podpora pro rizikové financování malých a středních podniků musí lépe odrážet skutečná selhání trhu (zejména nedostatek finančních prostředků) a umožnit větší pružnost pro včasné investice; maximální investiční tranše ve výši 1,5 milionu EUR ročně bude proto nahrazena celkovým stropem ve výši 10 milionů EUR. Rizikové financování tak bude účinněji podporovat potřeby malých a středních podniků v každé fázi jejich rozvoje a nebude zavádět omezující roční investiční limity. Kromě toho nové se navrhují zjednodušené prahové hodnoty u podpory na zahájení činnosti poskytované v celé EU: 2 miliony EUR v případě půjček, 3 miliony EUR v případě záruk (v obou případech se jedná o nominální částky) a 0,4 milionu EUR v případě grantů s příplatky pro podniky usazené v podporovaných regionech. U malých a inovativních podniků budou tyto částky zdvojnásobeny. Stanovením nominálních částek se orgánům poskytujícím podporu významně sníží administrativní zátěž a poslouženo bude i záměru zjednodušit pravidla pro malé podniky. Pokud jde o podporu na ochranu životního prostředí, jsou současné prahové hodnoty pro oznamovací povinnost ve výši [7,5] milionu EUR u investiční podpory ponechány k diskusi. Zavádí se zjednodušený způsob výpočtu způsobilých nákladů a v této souvislosti vyzývá GŘ pro hospodářskou soutěž zúčastněné strany, aby vyjádřily svůj názor. Vzhledem k této změně je v této fázi konzultace intenzita podpory ponechána k projednání. 2

3 Posílení záruk v zájmu souladu s pravidly Větší flexibilita, kterou takto rozšířená oblast působnosti předlohy obecného nařízení umožní, bude vyvážena novými ustanoveními, jež zavedou povinnost oznamovat rozsáhlé režimy podpory, v jejichž rámci je ročně z veřejných prostředků vynakládáno kumulativně více než 0,01 % národního HDP a 100 milionů EUR, včetně ustanovení, jež zabraňuje umělému dělení rozsáhlých režimů podpory, kterým se toto pravidla obchází. GŘ pro hospodářskou soutěž vybízí členské státy, aby v této souvislosti poskytly zpětnou vazbu. V zájmu vyšší efektivity a větší odpovědnosti za vynakládání veřejných prostředků v době omezených zdrojů, jakož i v zájmu kvalitnější kontroly a informovanosti veřejnosti o poskytnuté podpoře se zavádí nové požadavky na transparentnost. Členské státy budou podle nich povinny po vydání rozhodnutí o udělení podpory zveřejnit na zvláštní internetové stránce vyhrazené tomuto účelu nejdůležitější informace, včetně jména či názvu příjemců a výše podpory. Veřejnost musí mít k těmto informacím neomezený přístup. Tyto nové požadavky na transparentnost pomohou vnitrostátním orgánům prosazovat právní úpravu a zkvalitní kontrolu poskytnuté podpory. V konečném důsledku nebude nutno podávat tolik zpráv, čímž se dále sníží administrativní zátěž. V neposlední řadě zavádí předloha obecného nařízení cílenější sankce v případě porušení předpisu. Sankce s takto zesíleným odrazujícím účinkem mají podobu odnětí výhody blokové výjimky. Komise může v takovém případě státu uložit povinnost, aby jí v budoucnu oznamoval veškerá nebo některá opatření podpory, která se budou týkat určitých příjemců nebo která přijmou určité orgány daného státu. Zjednodušená kontrola motivačního účinku Jednou z navrhovaných variant je podstatné zjednodušení oproti stávajícímu obecnému nařízení, které se bude týkat jednotně všech společností: společnosti budou muset předtím, než projekt či činnost zahájí, podat žádost na standardním formuláři. Administrativní zátěž orgánů poskytujících podporu i příjemců podpory by se tím výrazně snížila. Jelikož je obtížnější stanovit motivační účinek v souvislosti s podporou poskytovanou ad hoc velkým podnikům, musela by tato opatření být buď oznámena, nebo podřízena přísnějším podmínkám. GŘ pro hospodářskou soutěž vybízí členské státy, aby poskytly zpětnou vazbu k navrhovaným variantám týkajícím se podpory poskytované ad hoc velkým společnostem. Další možností je ponechat stávající pravidla a požadovat po velkých společnostech, aby předložily další doklady, které orgány poskytujícími podporu musí zkontrolovat. Členské státy by tak mohly snáze zaručit, že podpora je nezbytná a působí jako pobídka k dalším činnostem, administrativní zátěž by však zůstala zachována. V každém případě zůstane zachována hlavní zásada, a sice že podpora není k dispozici na činnosti, které by příjemce již vykonával pouze na základě tržních podmínek. Regionální podpora [články 14 až 16] Tuto podporu lze poskytnout v oblastech, jež jsou pro ni způsobilé podle schválených map regionální podpory na období

4 Regionální podporu lze poskytovat v regionech kategorie C, a to na počáteční investici do malých a středních podniků. Velkým podnikům lze tuto podporu poskytnout pouze na počáteční investice do nových činností v dané oblasti, neboť velké podniky jsou regionálními nevýhodami při rozhodování o umístění investice ovlivněny méně nežli podniky malé a střední. Režimy regionální investiční podpory mimo rámec operačního programu nyní musí přispívat ke strategii regionálního rozvoje, přičemž musí stanovit jednoznačné cíle. Na některé režimy regionální podpory zaměřené na konkrétní odvětví hospodářství se regionální bloková výjimka nevztahuje, neboť strukturální schodky odvětví převažují nad potenciálními pozitivními účinky soudržnosti: ocelářství a odvětví syntetických vláken. Na regionální podporu poskytovanou v odvětví stavby lodí, uhelném průmyslu a v odvětví dopravy a infrastruktury letišť se blokové výjimky nevztahují a podporu je třeba oznámit Komisi ke schválení, aby byly zohledněny její specifické rysy. Aby se minimalizoval negativní dopad na vnitřní trh s energií a zvýšila nákladová efektivnost, povolují se investice v podporovaných regionech poskytované na energii z obnovitelných zdrojů, kombinovanou výrobu tepla a elektřiny a účinné dálkové vytápění za podmínek stanovených v oddílu návrhu nařízení upravujícím životní prostředí, případně ve spojení s regionálními příplatky k řešení nevýhod podporovaných regionů (varianta týkající se regionálních příplatků). Na druhé straně není státní podpora na výrobu elektrické energie z neobnovitelných zdrojů a na energetickou infrastrukturu osvobozena od povinnosti oznámení s ohledem na její vysoký potenciál narušit vnitřní trh s energií. Tyto investice se oznámí Komisi, aby bylo možné posoudit jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Vzhledem k významu evropské územní spolupráce v rámci politiky soudržnosti EU a vzhledem k nevýhodám, se kterými se tyto projekty potýkají (četní partneři zapojení do projektu sídlící v různých oblastech), bylo zavedeno nové ustanovení, jehož cílem je rozptýlit intenzitu podpory určenou oblasti, v níž se nachází (většina) počáteční investice, na všechny příjemce, kteří se projektu účastní. A na závěr je třeba uvést, že vůbec poprvé se může bloková výjimka vztahovat na určitou podporu určenou nejvzdálenějším regionům s cílem snížit administrativní zátěž: provozní podporu na úhradu nákladů na dopravu zboží vyrobeného v nejvzdálenějších regionech a řídce obydlených oblastech, jakož i na úhradu dalších dodatečných nákladů, jež v nejvzdálenějších regionech vznikají. Podpora malých a středních podniků [články 17 až 22] Dříve rozptýlená ustanovení o podpoře malých a středních podniků byla podrobněji propracována a seskupena do oddílu 2 předlohy obecného nařízení. Rovněž bylo doplněno nové ustanovení o kompenzaci nákladů na spolupráci pro malé a střední podniky, které jsou zapojeny do evropské územní spolupráce, jehož cílem je pomoci malým a středním podnikům pokrýt dodatečné náklady společného řízení projektů prováděných v rámci evropské územní spolupráce. V důsledku neochoty finančních trhů riskovat narážejí malé a střední podniky nezřídka na potíže, chtějí-li si opatřit kapitál. Zrevidovaná pravidla pro uplatnění blokové výjimky na malé a střední podniky přispějí k naplnění jedné ze stěžejních priorit strategie Evropa 2020, kterou je přístup k dluhovému a kapitálovému financování malých a středních podniků při současné stimulaci soukromých investic. 4

5 Revize pravidel pro poskytování rizikového kapitálu rozšíří oblast působnosti blokové výjimky, zjednoduší související pravidla a nabídne větší flexibilitu. Toto rozšíření půjde ruku v ruce s promyšleným nastavením pravidel slučitelnosti tak, aby nedocházelo k vytěsňování soukromých investic a narušování hospodářské soutěže. Bude podporováno širší využívání nástrojů podpory s prodloužitelnou platností. Navrhuje se odlišně vymezovat malé a střední podniky, jež jsou způsobilé z hlediska pravidel rizikového financování, a rovněž zahrnout malé a střední podniky v pozdějších fázích růstu, jakož i následné nástroje a náhradní kapitál. Bude tak lépe zohledněn skutečný rozsah stávajících tržních selhání. Nové obecné nařízení se bude vztahovat na všechny formy rizikového financování, např. kapitálové investice, kvazikapitálové investice a dluhové financování, jež budou realizovány prostřednictvím finančních zprostředkovatelů. Nařízení tak bude lépe odrážet zvyklosti na trhu a rozšíří oblast působnosti pravidel z podpory v podobě rizikového kapitálu i na podporu pro rizikové financování. V důsledku této změny začnou do oblasti působnosti obecného nařízení spadat též četné finanční nástroje pro malé a střední podniky. Změna by tak měla poskytovat právní jistotu při koncipování těchto nástrojů. Oblast působnosti nového obecného nařízení bude rozšířena na některá obecně používaná daňová opatření a záruky s cílem poskytnout více právní jistoty a zohlednit stále širší uplatnění těchto opatření při podpoře rychle rostoucím malým a středním podnikům. Nová ustanovení zavádějí blokovou výjimku pro podporu, která je poskytována alternativním obchodním platformám zaměřeným na malé a střední podniky, a pro podporu na náklady spojené s výběrem vhodného subjektu pro investice. Podpora na zahájení činnosti: GŘ pro hospodářskou soutěž navrhuje zjednodušit výše uvedená, doposud rozptýlená ustanovení o podpoře na zahájení činnosti (regionální podpora, podpora ženám-podnikatelkám nebo mladým podnikatelům a podpora inovativním podnikům) jejich seskupením do široké kategorie podpory na zahájení činnosti. Tento krok má řešit selhání trhu, jež se projevuje při přístupu všech začínajících podniků k financování. Tohoto opatření podpory budou moci využívat malé podniky po dobu až pěti let od své registrace. Podpora výzkumu, vývoje a inovací [články 23 až 26] Ze zkušeností vyplývá, že tržní selhání brání dosáhnout optimálního objemu produkce na trhu výzkumu, vývoje a inovací a snižují efektivitu. Zrevidované obecné nařízení má zjednodušit poskytování podpory, jež souvisí se strategií Evropa 2020, a zejména s cíli rámcového programu Horizont Podmínky podpory výzkumu, vývoje a inovací podle obecného nařízení doznaly zjednodušení a racionalizace. Podpora pro demonstrační a pilotní projekty byla zjednodušena s cílem přiblížit vědecký výzkum tržnímu uplatnění výsledků a odstranit překážky, jež podnikatelům brání uvést myšlenky na trh tedy naplnit priority vymezené ve sdělení o stěžejní iniciativě Unie inovací či o klíčových technologiích. Rovněž díky vylepšeným definicím průmyslového výzkumu a experimentálního vývoje je nyní možné pružněji zahrnout do oblasti působnosti některé druhy výzkumných činností, zejména některé typy prototypů. Tyto změny budou užitečně doplňovat širší oblasti působnost a pružnost ustanovení a zaměří se na potřebu financování malých 5

6 a středních podniků nikoli jen ve fázi jejich zahájení činnosti a vývoje v raných fázích, ale též pokud jde o předvádění a uvádění vyvinutých inovací na trh. Nově jsou zavedeny dvě kategorie podpory, na něž se obecné nařízení dříve nevztahovalo: i. Výzkumné infrastruktury: zavedením blokové výjimky pro podporu na výstavbu či modernizaci výzkumné infrastruktury je uznána významná úloha, kterou tento druh infrastruktury sehrává při rozvoji poznání a technologického pokroku. Způsobilá infrastruktura musí být přístupná za transparentních a nediskriminačních podmínek. Tento článek se vztahuje pouze na podporu na výzkumnou infrastrukturu, a nikoli na podporu konečným uživatelům; podpora konečným uživatelům by měla být oznámena Komisi ke schválení. ii. Podpora na inovace: v souladu se strategií Evropa 2020 a iniciativou Unie inovací zavede nové obecné nařízení širší spektrum opatření na podporu inovací pro malé a střední podniky. Návrh zjednodušuje a zefektivňuje podmínky pro opatření na podporu inovací a seskupuje všechny kategorie podpory na inovace pro malé a střední podniky. Významně byla zjednodušena jednotná intenzita podpory. V zájmu stimulovat investice do výzkumu, vývoje a inovací v podporovaných oblastech jsou ve prospěch velkých společností, které se rozhodnou investovat v regionech kategorie C, zavedeny příplatky v případě investic, jejichž způsobilé náklady se pro účely regionální podpory a podpory výzkumu, vývoje a inovací překrývají. Podpora vzdělávání a zaměstnanosti [články 27 až 29] V případě vzdělávání je navržena jednotná kategorie podpory. V reakci na četné obtíže, na něž upozorňovaly členské státy a zúčastněné strany, je tedy upuštěno od rozlišování mezi vzděláváním obecným a specifickým. Příslušná pravidla tak doznávají podstatného zjednodušení a odpadnou i praktické problémy při uplatňování tohoto rozlišení a při posuzování vzdělávání jakožto vzdělávání obecného. Zjednodušení se dočkalo i vymezení způsobilých nákladů. Nové obecné nařízení rozšiřuje působnost blokové výjimky, jež platí pro podporu na nábor a zaměstnávání znevýhodněných a zdravotně postižených pracovníků. Způsobilost podpory na zaměstnanost se rozšiřuje tak, že definice znevýhodněného pracovníka se použije na mladé lidi ve věku let. Do definice vážně znevýhodněného pracovníka byly nově zahrnuty osoby, které současně splňují podmínku nezaměstnanosti v délce trvání 12 měsíců a konkrétního znevýhodnění. S ohledem na zvláštní znevýhodnění, jimž čelí malé a střední podniky, a na jejich vyšší relativní náklady na investice do vzdělávání by měla být intenzita vyňaté podpory v případě této kategorie podniků navýšena. Podobně by měla být intenzita podpory navýšena v případě vzdělávání zdravotně postižených či znevýhodněných pracovníků. Podpora na ochranu životního prostředí [články 30 až 38] Zrevidované obecné nařízení přispěje k vysoké úrovni ochrany životního prostředí, a tím i k udržitelnému růstu, což je jeden z hlavních pilířů strategie Evropa Ze zkušeností vyplývá, že selhání trhu postihuje i ochranu životního prostředí. Konkrétně jde o to, že podniky 6

7 nejsou ke snížení úrovně znečištění příliš motivovány, jelikož to pro ně znamená zvýšené náklady, avšak žádné dodatečné přínosy. Zrevidované obecné nařízení usnadní poskytování podpory na ochranu životního prostředí v oblasti účinného využívání zdrojů (úspora energie a energetická účinnost, kombinovaná výroba tepla a elektřiny), opatření na boj proti změně klimatu a energetických opatření. Rovněž bude zavedena nová kategorie, a sice podpora na dálkové vytápění. Nařízení usnadní opatření, která motivují podniky k dosažení vyšší úrovně ochrany životního prostředí, než je vyžadováno normami EU, a podpoří malé a střední podniky při včasném přizpůsobení se budoucím normám EU. Zavádí nová ustanovení týkající se podpory na sanaci kontaminovaných lokalit v případech, kdy nelze zjistit původce škod. Vzhledem k obtížím při určování dodatečných nákladů spojených s investicemi na zlepšení ochrany životního prostředí se nebude vyžadovat systematická identifikace alternativních investic; pokud alternativní investice nelze identifikovat, lze do úvahy vzít celkové náklady ekologických investic. Předloženy jsou rovněž dva alternativní modely na podporu obnovitelných zdrojů energie. Prvním je model dražby vycházející z technologicky neutrálního, otevřeného a konkurenceschopného nabídkového řízení, který by zajišťoval nákladovou efektivnost a omezil narušení vnitřního trhu s energií. Druhým je investiční model vycházející z celkových nákladů ekologických investic; pevná intenzita podpory není v této fázi stanovena. GŘ pro hospodářskou soutěž vybízí členské státy, aby v této souvislosti poskytly zpětnou vazbu, zejména ohledně zařazení odpovědnosti za vyvažování výkonu. Závěr Přezkum obecného nařízení o blokových výjimkách stojí před výzvou, jak prostřednictvím stimulace dobré podpory usnadnit růst a současně nadále dbát na kvalitu veřejných financí a podporovat integrovanější, dynamičtější a konkurenceschopnější jednotný trh. Horizontální a vertikální rozšíření oblasti působnosti a zjednodušení pravidel (ve prospěch jejich větší jednoznačnosti a konkrétnosti) je doprovázeno zárukami (povinnost zveřejnění, hodnocení). Tento integrovaný přístup by měl členské státy motivovat k tomu, aby realizovaly efektivnější, více prorůstově orientované zásahy. Stejně tak by měl vést k vzájemnému hodnocení a snížit počet případů narušování hospodářské soutěže na vnitřním trhu. 7