Obsah. 1. Úvod (str. 4) 1.1. Vymezení tématu (str. 4) 1.2. Vztah práva a politiky. Metodologické poznámky (str. 5)

Transkript

1 UNIVERSITA KARLOVA, FILOSOFICKÁ FAKULTA,Ústav politologie DIPLOMOVÁ PRÁCE: Polistopadové proměny českého práva: politika a zákonodárství v letech Jan Wintr, Úvod (str. 4) 1.1. Vymezení tématu (str. 4) 1.2. Vztah práva a politiky. Metodologické poznámky (str. 5) 2. Předlistopadový právní řád (str. 8) 2.1. Ústavní právo (str. 9) 2.2. Významné zákoníky (str. 12) 2.3. Shrnutí (str. 17) Obsah 3. Politické záměry a zákonodárství v letech (str. 17) 3.1. Do svobodných voleb (str. 18) Zákonodárství (str. 18) Politické záměry (str. 21) 3.2. Dvouletí (str. 24) Zákonodárství (str. 24) Politické záměry (str. 30) 3.3. Konec federace a budování státu do roku 1996 (str. 35) Zákonodárství (str. 35) Politické záměry (str. 44) 3.4. Dvouletí (str. 53) Zákonodárství (str. 53) Politické záměry (str. 56) 4. Právní řád v roce 1998 principiální analýza (str. 64) 4.1. Úvodní výklady (str. 64) 4.2. Systematika právního řádu (str. 65) 4.3. Odvětví soukromého práva (str. 67) 4.4. Odvětví veřejného práva (str. 71) 4.5. Kontinuita a diskontinuita právního řádu shrnutí (str. 81) 5. Závěr zhodnocení vlivu politiky na zákonodárství (str. 83) 5.1. Obecné úvahy (str. 83) 5.2. Legislativní místa politického střetu (str. 84) 5.3. Shrnutí (str. 87) 6. Prameny a literatura (str. 89) 6.1. Prameny (str. 89) 6.2. Literatura (str. 90) 1. Úvod 1.1. Vymezení tématu Následující práce se zabývá právními a politickými změnami u nás po revoluci roku 1989, konkrétně v letech 1989 až Předmětem analýzy jsou proměny právního řádu v tomto období. Přechod ze starého režimu do nového byl doprovázen zásadní proměnou práva, jež může být hodnocena buď jako transformace právního řádu, nebo dokonce jako faktické nahrazení jednoho právního řádu druhým. Rok 1998 tu ohraničuje sledované období ze dvou důvodů: a) v tomto roce došlo k politické změně a b) od roku 1999 byla v českém právu výrazněji započata harmonizace s právem EU, která by do analýzy právního řádu vnášela další komplikující prvek. Porovnáním principů československého právního řádu a pozdějších změn do roku 1998 zjistíme, které části práva zůstaly bez větších změn a které naopak byly změněny od základů, čili kde v právním řádu byla zachována kontinuita a kde došlo k výrazné diskontinuitě. Z hloubky transformace práva lze pak čerpat poznatky pro hodnocení transformace společenské. Náš zájem ale musí být upřen na celý právní řád, na všechna právní odvětví, nejen na právo ústavní a obchodní, jež se nabízejí. Opřít se můžeme o jurisprudenci předrevoluční i porevoluční, o velké kodexy ze šedesátých let a o důležité zákony transformační éry včetně jejich důvodových zpráv. K tomuto zkoumání lze doplnit analýzu politických vlivů a idejí. Vyjděme z výše řečeného předpokladu, že řada politických záměrů směřuje do legislativní oblasti. Můžeme sledovat a hodnotit cestu od politických záměrů až k jejich faktickému prosazení do právního řádu, stopovat, jak se veřejně prohlášené politické záměry daří transformovat do podoby práva. Porovnejme a) veřejně deklarované politické záměry relevantních politických sil, jak jsou obsažené v programových dokumentech významných parlamentních stran a hnutí a v programových prohlášeních vlád, b) texty významných zákonů přijatých v letech 1989 až 1998 a důvodové zprávy k nim a c) principy nového právního řádu, jak je zachycuje právní věda.

2 Soubor a) vypovídá o politických programových tezích, soubor b) o legislativním výsledku a jeho výchozích principech a hodnotách (výsledek i principy se mohou od deklarovaných obecných politických záměrů podstatně lišit) a soubor c) o reálném dopadu jak politických záměrů, tak jejich legislativní realizace na právní řád jako takový (nedokonalost legislativní úpravy nebo postoj soudů a jurisprudence mohou vést ke značnému nesouladu mezi zamýšleným smyslem litery zákona a jejím faktickým fungováním v právním řádu; a to vůbec nemluvím o reálném dopadu právní úpravy na regulované vztahy, jenž může být mizivý i z dalších důvodů). Domnívám se, že porovnání výsledků a veřejně deklarovaných záměrů politického působení na právo přinese obraz ne zrovna přesvědčivých úspěchů. Jak je patrné, jádrem celého projektu je studium zákonů přijatých v letech 1989 až Z těchto zákonů vyberme jednak ústavní zákony, jednak komplexní či zásadní novely kodexů, jednak důležité nové zákony a významem srovnatelné novely jiných starých zákonů. Dobrým vodítkem by nám měly být výsledky práce právní vědy. Pohled právní vědy bude nejen kontrolou našeho postupu, ale rovněž důležitou informací o doktrinálním výkladu zákona. Principiální analýza proměny českého právního řádu v letech 1989 až 1998 má a) prozkoumat hloubku transformace práva po listopadové revoluci a b) porovnat veřejně deklarované politické záměry s jejich reálným dopadem na právní řád. Myslím, že právní dokumenty a právní věda skýtají řadu poznatků, které mohou napomoci k důkladnému zhodnocení české transformace. Cílem předkládané diplomové práce je tedy sledovat a hodnotit cestu od politických záměrů až k jejich faktickému prosazení do právního řádu, stopovat, jak se veřejně prohlášené politické záměry daří transformovat do podoby práva, a sledovat proces vznikání současné podoby českého právního řádu, podat jeho celistvý obraz prostřednictvím jeho stěžejních principů a zejména z hlediska politických principů stojících za ním. Vycházím z teze, že právo funguje jako autopoietický systém a politikům se nedaří ve větší míře prosadit do práva vyhraněnou politickou koncepci. Pojem autopoietického systému popř. autopoietického práva razí sociolog Niklas Luhmann. J. Přibáň pojem a problém vysvětluje takto: Právo se stává autonomním systémem a zvětšuje se jeho nezávislost na ostatních oblastech společenského života, především na životě politickém a ekonomickém. Právo si začíná určovat svůj vlastní vývoj, své struktury a pravidla, organizovat samo sebe podle vlastních limitů a definovat si svou změnu stává se právem autopoietickým Vztah práva a politiky. Metodologické poznámky Vztah práva a politiky je mnohovrstevnatý a tato práce se bude věnovat jen malé výseči problému. V krátké úvodní úvaze se pokusím ukázat některé aspekty tohoto vztahu. Právo bylo snad vždy v dějinách významným nástrojem politiky. Od 18. století, od dob absolutistických monarchií, význam práva jako nástroje politiky ještě výrazně vzrostl. Role práva jako nástroje politiky přitom nabývá rozmanitých podob. Absolutistické režimy 18. století byly jako první okouzleny nástrojem dalekosáhlé správní regulace a všechny pozdější vlády je v tom následovaly. 2 Zakladatelé USA se snažili bránit svůj politický režim proti tyranii důmyslným ústavním systémem brzd a rovnováh, který se stal základem moderního konstitucionalismu. 3 Reakcí na živelnou první fázi gründerského kapitalismu podle zásady laissez-faire byla regulace živnostenského práva a práva obchodních společností. I postupné budování základů sociálního či pečovatelského státu postupovalo především prostřednictvím práva. Idealistické, kooperativní pojetí mezinárodní politiky s sebou rovněž přináší zvýšený důraz na právní základy, jak vidíme na případu haagských kodifikací válečného práva či systému mírového urovnávání sporů v mezinárodních organizacích jako Společnost národů či OSN. Výrazný nárůst počtu právních norem v posledních desetiletích ukazuje, jak se politika při řešení problémů uchyluje k právu už zcela automaticky. 4 Právo Evropské unie, ale i nejnovější právní vývoj v České republice ukazují, jak je zákonodárný nástroj při řešení politických problémů až nadužíván. Oblíbeným instrumentem řešení aktuálních problémů se u nás stává zavádění nových skutkových podstat trestných činů vzpomeňme trestnost držení drog, trestní postih sprejerů, verbální delikt tzv. osvětimské lži, zvláštní skutkovou podstatu k ochraně hrobů, máme-li jmenovat příklady z poslední doby. Přestože právo jako celek možná je autopoietickým systémem, jak tvrdí závěr minulé kapitolky, vliv parlamentní většiny na podobu práva je také zjevný. Samozřejmě některé oblasti práva představují větší politikum než jiné. Velkou stabilitou a nízkým vlivem aktuálních politických poměrů se vyznačuje občanské právo, jehož základní kontury vykreslili pro celou kontinentální Evropu staří Římané. Obecná část trestního práva (ne však jednotlivé trestné činy) zůstává od svého ustálení v 19. století rovněž poměrně stabilní. Totéž platí o právní úpravě činnosti soudů o civilním procesu a trestním procesu. Tvorba nového občanského zákoníku, trestního zákona, občanského soudního řádu či trestního řádu je tak spíše věcí dlouhodobou a odbornou nežli předmětem konkrétních aktuálních politických střetů. Nejblíže k politice má ústavní právo, které určuje pravidla politické hry. Jako takové by mělo být stabilní a vyjadřovat konsensus aktérů politické hry. Ústavní systém musí hlavně vytvářet optimální podmínky pro fungování politického systému, upozorňuje italský politolog G. Sartori. 5 Pravidla politické hry ovšem koneckonců určují sami hráči, pokušení změnit volební systém, parlamentní procedury, pravomoci hlavy státu nebo vztah vlády a parlamentu může být poměrně silné. Ústavní právo však málokdy vyjadřuje konkrétní politickou koncepci, o ústavu se nevede nebo by se neměl vést primární politický boj. Ve dvou případech však mají politické ideje na podobu ústavního práva. Revoluce, změna politického režimu, se samozřejmě odrazí a to především ve změně ústavního systému. A zvláštní vztah k politickým idejím má i oblast lidských práv za každou generací lidských práv, ať už jde o práva občanská a politická, práva hospodářská, sociální a kulturní nebo, v poslední době, práva týkající se životního prostředí, ochrany osobních údajů nebo ochrany spotřebitele, můžeme nalézt konkrétní 1 Přibáň, J.: Sociologie práva. Systémově teoretický přístup k modernímu právu, Praha 1996, str srov. vynikající popis tohoto jevu v: Tocqueville, A. de: Starý režim a Revoluce, Praha srov. Hamilton, A.; Madison, J.; Jay, J.: Listy federalistů, Olomouc Pozoruhodným případem použití práva jako nástroje politiky je vznik a vývoj Evropské unie; srov. Wintr, J.: Právně politická metoda evropské integrace a návrh evropské ústavy, in: Acta Universitatis Carolinae Iuridica 1-2/2004, str Sartori, Giovanni: Srovnávací ústavní inženýrství, Praha 2001

3 politickou koncepci, která ji prosadila. Konkrétním politickým koncepcím a směrům však můžeme naproti tomu připsat jiná celá právní odvětví, např. pracovní právo, motivované ochranou zaměstnance, a rovněž právo sociálního zabezpečení jsou silně ovlivněny politickou koncepcí sociální demokracie. Právo životného prostředí by nevzniklo, nebýt myšlenkového a politického proudu ekologického. Některé oblasti práva se neustále mění a právě o ně se vede politický boj typicky o výši a strukturu daní. Právě na případu daňových zákonů je ale zřejmé, že vliv politiky na právo nelze zjednodušit na protipól levice-pravice, liberalismus-socialismus, apod. Nepřehledný systém daňových úlev, odpočitatelných položek a slev na dani ukazuje nejen na střet politických koncepcí. Odráží rovněž konkrétní politické zájmy či lobbyistické tlaky. Zákon je tak výsledkem řady faktorů a) politických idejí a obecných politických zájmů a z nich odvozených politických programů, b) konkrétních politických zájmů a lobbyistických tlaků, c) názorů a postojů konkrétních politických osobností. Tyto faktory může označit jako politické. Do zákonodárného procesu však vstupují i experti jednak právníci, jednak odborníci na předmět konkrétního zákona. Právníci podílející se na tvorbě zákona vnášejí do legislativy své představy o optimálním právu, často ale i své, třeba skupinové, zájmy. Zákonodárství nevelkého evropského státu je dále pochopitelně vystaveno vlivům ze zahraničí. Jde jednak o vlivy, které vyplývají z mezinárodněprávních závazků republiky provedení mezinárodních smluv, např. úmluv o lidských právech nebo úmluv na ochranu životního prostředí, dále harmonizace českého práva s právem ES. V jiných případech se český zákonodárce pouze inspiruje právní úpravou cizích států, jako tomu bylo v poslední době u instituce ombudsmana, u zákona o svobodném přístupu k informacím, dříve u procedury posuzování vlivů na životní prostředí EIA nebo u zákona proti praní špinavých peněz. Tento výčet faktorů ovlivňujících zákonodárství činím proto, abych ukázal, jakou výsečí problému se předkládaná práce bude zabývat. Zaměřím se na politické ideje a obecné politické zájmy a z nich odvozené politické programy (tedy politické faktory ad a)). Každý z faktorů ovlivňujících zákonodárství vyžaduje jiný typ analýzy. Rovina politických idejí a programů abstrahuje od konkrétních aktérů politiků, lobby, zájmových skupin. Analýza spočívá v porovnávání textů politických programových dokumentů (vlád a politických stran) na straně jedné a textů zákonů na straně druhé. Výsledky získané takovou analýzou budou nutně jen dílčí, budou jen příspěvkem k porozumění vztahu mezi politikou a právem v 90. letech 20. století v českých zemích. Zvolená metoda však umožňuje pohled v jistém ohledu celistvý. V demokratickém politickém systému lze navíc právě na veřejně deklarované politické záměry vlád a politických stran pohlížet jako na kontrolovatelný závazek vůči veřejnosti. Posouzení vlivu konkrétních politiků, odborníků či zájmových skupin na tvorbu zákonů by vyžadovalo použití mnohem důkladnější metody historické a možná též delšího časového odstupu od studovaných událostí Předlistopadový právní řád Komunistickému režimu se podařilo za čtyřicet let jeho existence vytvořit propracovaný právní řád, jenž byl výrazně ovlivněn vládnoucí ideologií. Jádrem právního řádu byly tzv. socialistická Ústava z roku 1960, ústavní zákon o československé federaci z roku 1968 a zákoníky (kodexy) z první poloviny 60. let, které představovaly základ jednotlivých právních odvětví. Hospodaření podniků pod systémem jednotných plánů reguloval hospodářský zákoník, vztahy mezi občany navzájem a především mezi občany a organizacemi poskytující služby občanům reguloval občanský zákoník. Těmto čtyřem dokumentům budeme věnovat největší pozornost Ústavní právo Do revolučního období na konci roku 1989 vstupovalo Československo se socialistickou Ústavou ČSSR (ústavní zákon č. 100/1960 Sb.). Ústava z doby prezidenta Novotného měla být právním vyjádřením úspěšného dosažení tzv. socialistické společnosti, předstupně beztřídní společnosti komunistické. Mnohé formulace v této ústavě byly vysloveně ideologické - především úvodní Prohlášení ( Socialismus v naší zemi zvítězil! Vstoupili jsme do nového období našich dějin a jsme odhodláni jít dále k novým, ještě vyšším cílům. Dovršujíce socialistickou výstavbu, přecházíme k budování vyspělé socialistické společnosti a shromažďujeme síly pro přechod ke komunismu, můžeme v něm číst.). Úvodní články ústavy zakotvují ČSSR jako socialistický stát, KSČ jako jeho vedoucí sílu, socialistickou hospodářskou soustavu a plánování jako ekonomický základ, kulturní politiku, výchovu a vyučování v duchu marxismu-leninismu a další principy. Nedílnou součástí ústavního řádu byl ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. Tento ústavní zákon, účinný od 1. ledna 1969, prohlásil ČSSR za federativní stát dvou rovnoprávných, bratrských národů (čl. 1). Klíčový význam měla jeho druhá hlava, která rozdělovala kompetence (působnost) federace a republik. V čl. 7 bylo vyjmenováno taxativně šest oblastí výlučné působnosti federace (mj. zahraniční politika, měna a obrana). Čl. 8 taxativně vymezil společnou působnost federace a republik, přičemž čl. 10 až 28a blíže určovaly rozdělení těchto kompetencí. Čl. 9 pak svěřoval kompetence, které nebyly vyjmenovány v čl. 7 či 8, výlučně do rukou republik. Další hlavy ústavního zákona pak určovaly jednotlivé ústavní orgány, jejich působnost a vzájemné vztahy. Těmito orgány podle ústavního zákona jsou především prezident, dvoukomorové Federální shromáždění, federální vláda, národní rady a vlády republik a Ústavní soud (ten ovšem za komunistické éry nevstoupil v život). V Ústavě ČSSR z roku 1960 zůstala úprava soudů, prokuratury a národních výborů. Ústavní zákon o čs. federaci byl značně pozměněn ústavním zákonem č. 125/1970 Sb., a to v neprospěch republik. Politicko-ideologická východiska ústavního a politického řádu jsou obsažena v první hlavě Ústavy z roku 1960, nazvané Společenské zřízení. Ján Gronský 7 zde rozlišuje ustanovení zakotvující a) třídní podstatu státu, b) základy politického 6 V poslední době byly publikovány zajímavé stati zabývající se tvorbou Ústavy ČR, např. Filip, Jan: Příprava Ústavy ČR v období do voleb 1992, in: Jirásková, V.; Suchánek, R. (eds.): Pocta Prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, Csc. k 70. narozeninám, Praha 2004, str ; Kysela, Jan: Dvoukomorové systémy. Teorie, historie a srovnání dvoukomorových parlamentů, Praha 2004, str ; Výborný, M.: K okolnostem vzniku Ústavy ČR z parlamentní perspektivy, in: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy, Praha autor kapitoly o Ústavě z roku 1960 v díle Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. Část 1., Praha 2001, str.

4 systému a c) ekonomický základ státu. Třídní podstatu státu vyjadřuje zejména čl. 1, podle kterého mj. ČSSR je socialistický stát, založený na pevném svazku dělníků, rolníků a inteligence, v jehož čele je dělnická třída 8 a náleží k světové hospodářské soustavě 9. Základy politického systému jsou vedoucí úloha komunistické strany (čl. 4), role společenských organizací (čl. 5) a Národní fronty (čl. 6), model jednoty moci, podle kterého pracující lid vykonává státní moc svými zastupitelskými sbory (Národní shromáždění, Slovenská národní rada a národní výbory) a jejich odvolatelnými poslanci, přičemž pravomoc ostatních orgánů státu je od zastupitelských sborů odvozena (čl. 2 a 3). Ekonomickým základem státu je socialistická hospodářská soustava, která vylučuje jakoukoli formu vykořisťování člověka člověkem 10 V socialistické hospodářské soustavě jsou výrobní prostředky zespolečenštěny a veškeré národní hospodářství je plánovitě řízeno 11 a práce v socialistické společnosti je prací ve prospěch celku a zároveň ve prospěch pracovníka samého 12. Ústava dále rozlišuje formy vlastnictví: tzv. socialistické společenské vlastnictví rozlišuje na státní vlastnictví, které je vlastnictvím všeho lidu (národní majetek), a družstevní majetek (majetek lidových družstev) 13. Dále existuje nedotknutelné osobní vlastnictví občanů k spotřebním předmětům, zejména k předmětům osobní a domácí potřeby, rodinným domkům, jakož i k úsporám nabytým prací 14, a marginální vlastnictví soukromé ( V mezích socialistické hospodářské soustavy je přípustné drobné soukromé hospodářství založené na osobní práci a vylučující vykořisťování cizí pracovní síly. 15 ). Další ustanovení se týkají např. hospodářských organizací, jednotných zemědělských družstev, demokratického centralismu, hospodářského plánování. Proslulý je čl. 16 odst. 1: Veškerá kulturní politika v Československu, rozvoj vzdělání, výchova a vyučování jsou vedeny v duchu vědeckého světového názoru, marxismu-leninismu, a v těsném spojení se životem a prací lidu. Druhá hlava Ústavy, Práva a povinnosti občanů, je pozoruhodná a) obráceným pořadím základních práv od hospodářských, sociálních a kulturních přes politická k základním lidským právům, b) nemožností základní práva omezit zákonem (to z nich však paradoxně činí pouhé nevynutitelné proklamace), c) relativizací práv některými ustanoveními (např. v úvodním čl.19 se praví: Ve společnosti pracujících, ve které je odstraněno vykořisťování člověka člověkem, jsou rozvoj a zájmy každého jejího příslušníka v souladu s rozvojem a zájmy celé společnosti. Práva, svobody a povinnosti občanů slouží tedy svobodnému, všestrannému rozvoji a uplatnění osobnosti občanů a zároveň upevnění a rozvoji socialistické společnosti... 16, ustanovení čl. 28 o svobodě projevu, slova a tisku je uvozeno slovy v souladu se zájmy pracujícího lidu 17, atd.) a d) širokým výčtem povinností občanů, který ústavy obvykle neobsahují a v němž zde můžeme najít povinnosti chránit a upevňovat socialistické vlastnictví 18, obrana vlasti a jejího socialistického zřízení 19 či uvědomělé zachovávání pravidel socialistického soužití 20. Další hlavy Ústavy upravovaly postavení orgánů státní moci. Upozorníme zde na některé důležité prvky: a) Model jednoty moci: Klíčová role v systému státních orgánů připadla (pouze ovšem de iure, vzpomeňme na čl. 4 o vedoucí úloze KSČ) Národnímu shromáždění, které volilo prezidenta republiky a soudce Nejvyššího soudu, schvalovalo programové prohlášení vlády a mohlo návrhem prezidentovi přivodit odvolání vlády, jejích členů a generálního prokurátora. Podobným středobodem soustavy orgánů na nižší úrovni byly Slovenská národní rada a národní výbory. Pravomoc Národního shromáždění však byla oslabena širokými pravomocemi jeho předsednictva, které mohlo vydávat i zákonná opatření s mocí zákona, čehož hojně využívalo. Model jednoty moci byl zachován i po federalizaci Československa, nejvyššími orgány státní moci se staly Federální shromáždění pro federaci a národní rady pro republiky. b) Důraz na participaci širokých lidových vrstev: Ústavní a zákonné texty velmi lpěly na socialistické demokracii jakožto vyšší formě demokracie, v níž je zajištěna skutečná vláda pracujícího lidu. Výrazem lidové participace měly být kromě společenských organizací především národní výbory jako zastupitelské orgány ( Národní výbory vyvíjejí veškerou svou činnost za stálé a činné účasti pracujících svých obvodů. Zapojují tak pracující v nejširší míře do správy státu, využívají jejich zkušeností a učí se z nich 21 ), dále volba soudců národními výbory a rovnoprávná účast laiků po boku kvalifikovaných soudců 22 a zřízení místních lidových soudů dle sovětského vzoru. Od roku 1969 ovšem soudce z povolání volí zpravidla národní rady republik a místní lidové soudy jsou zrušeny. c) Upřednostňování zájmů společnosti před zájmy individuálními a výchova občanů: Zásadou, která se výrazně projevuje nejen v Ústavě, ale prostupuje celým právním řádem (jmenujme trestní zákon), je výrazná preference celospolečenských zájmů na úkor zájmů individuálních. V Ústavě je tato zásada spojována s pozoruhodným prvkem výchovy občanů státními orgány: Národní výbory se řídí zásadou, že zájmy všeho lidu Československé socialistické republiky jsou nadřazeny zájmům dílčím a místním, a veškerou svou činností vychovávají občany k uvědomělému a dobrovolnému plnění povinností ke společnosti a státu. 23 a Soudy a prokuratura chrání socialistický stát, jeho společenské zřízení i práva a čl. 1 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 9 čl. 1 odst. 3 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 10 čl. 7 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 11 čl. 7 odst. 2 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 12 čl. 7 odst. 3 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 13 čl. 8 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 14 čl. 10 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 15 čl. 9 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 16 čl. 19 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 17 čl. 28 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 18 čl. 35 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 19 čl. 37 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 20 čl. 38 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 21 čl. 87 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 22 čl. 100 odst. 2 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 23 čl. 93 odst. 2 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR

5 oprávněné zájmy občanů a organizací pracujícího lidu. Soudy a prokuratura celou svou činností vychovávají občany k oddanosti vlasti a věci socialismu, k zachovávání zákonů a pravidel socialistického soužití i k čestnému plnění povinností ke státu a společnosti Významné zákoníky Hospodářský zákoník. Hospodářský zákoník (zákon č. 109/1964 Sb.) tvořil základ tzv. hospodářského práva. Vymezení jeho působnosti obsahoval 1: Hospodářský zákoník upravuje ze vztahů vznikajících při řízení národního hospodářství a při hospodářské činnosti socialistických organizací: plánovité řízení národního hospodářství a socialistické společenské vlastnictví, organizaci hospodářské činnosti, postavení socialistických organizací a jejich hospodaření, spolupráci socialistických organizací a jejich majetkovou odpovědnost za porušení stanovených povinností, platební a úvěrové vztahy socialistických organizací. Takto můžeme rozčlenit i pojednání o hospodářském zákoníku. K prvnímu a poslednímu bodu je možno uvést toto: Základem hospodaření státu bylo centrální plánování, realizované soustavou plánů rozvoje národního hospodářství; plány se vypracovávají na základě směrnic KSČ. 25 Socialistické organizace byly povinny provádět vzájemné platby jedině bezhotovostně prostřednictvím Státní banky československé. Základním subjektem v národním hospodářství byly tzv. socialistické organizace, mezi nimiž klíčové postavení měly státní hospodářské organizace. Státní hospodářské organizace byly zřizovány a řízeny jednak ministerstvy, jednak národními výbory, a byly organizovány zpravidla podle odvětví a hlavních oborů. Státní hospodářské organizace hospodařily podle zásad podnikového chozrasčotu 26 s jistou autonomií, avšak právní úkony socialistických organizací jsou neplatné, jsou-li v rozporu s právními předpisy nebo jejich účel obcházejí nebo jsou v rozporu se zásadami hospodářské politiky Československé socialistické republiky 27 a prostředky z finančních zdrojů vytvářených státními hospodářskými organizacemi se jednak odvádějí ve stanoveném rozsahu do státního rozpočtu, jednak se jich používá ve prospěch těchto organizací, a to buď přímo těmito organizacemi, nebo jejich nadřízenými orgány. 28 Kromě státních hospodářských organizací se hospodářských vztahů účastnily rozpočtové organizace (školy, nemocnice, atd.), družstevní organizace (zejména jednotná zemědělská družstva) a společenské organizace. Vztahy mezi socialistickými organizacemi vycházely sice ze zásad smluvní autonomie a objektivní odpovědnosti za škodu, organizace však byly vázány plánovacími akty a opatřeními nadřízených orgánů a organizací. Průlomem do smluvní autonomie byla možnost uložit organizaci povinnost uzavřít hospodářskou smlouvu: Vyžadují-li to potřeby plánovitého proporcionálního rozvoje národního hospodářství nebo jsou-li pro to jiné důležité důvody, mohou ústřední orgány, národní výbory nebo orgány (organizace) jimi pověřené uložit organizacím, které řídí, aby uzavřely hospodářskou smlouvu, nebo jim přímo uložit hospodářské závazky, popřípadě jejich závazky změnit nebo zrušit 29. Toto a podobná ustanovení popírala samostatnost podniků a umožňovala přímé státní řízení podniků. Státní orgány de facto řídily i družstevní sféru. Občanský zákoník. Vztahy mezi občany navzájem a mezi občany a socialistickými organizacemi upravoval (vedle zákoníku práce) občanský zákoník. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, v pozměněné podobě platí dodnes a po zákonících z let 1811 a 1950 je třetí kodifikací občanského práva na našem území. Občanský zákoník je polistopadovou právní vědou silně kritizován. Zdeněk Jičínský mu např. vytýká výrazné odchylky od dosavadního vývoje vycházejícího z římského práva, slovní novátorství (např. občan a socialistická organizace místo fyzické a právnické osoby) a vypuštění řady tradičních institutů (držba, vydržení, služebnosti, relativní neplatnost, sousedské právo). 30 Na následujících řádcích se budeme zabývat několika koncepcemi uvedenými v občanském zákoníku - a) koncepcí osobního vlastnictví, b) tzv. službami, které nahradily závazkové právo, a c) občanskou výpomocí. Osobní vlastnictví, garantované Ústavou (viz výše), je vymezeno v občanském zákoníku jako odvozené od socialistického společenského vlastnictví: Věci, které jsou určeny k osobní potřebě občanů, se převádějí ze socialistického společenského vlastnictví do jejich osobního vlastnictví, nebo se jim přenechávají do osobního užívání. 31 Osobní vlastnictví je omezeno svým zdrojem ( Zdrojem osobního vlastnictví je především práce občana ve prospěch společnosti. Majetek získaný z nepoctivého zdroje nepožívá ochrany osobního vlastnictví. 32 ), účelem ( Osobní vlastnictví slouží k uspokojování hmotných a kulturních potřeb občanů. 33 ) i předmětem ( V osobním vlastnictví jsou především příjmy a úspory z práce a ze sociálního zabezpečení. V osobním vlastnictví jsou dále zejména věci domácí a osobní potřeby, rodinné domky a rekreační chaty. 34 ), přičemž věci nahromaděné v rozporu se zájmy společnosti nad míru osobní potřeby vlastníka, jeho rodiny a domácnosti nepožívají ochrany osobního vlastnictví 35. V osobním vlastnictví tak mohl občan mít pouze jeden rodinný domek, v osobním užívání pak jediný byt a jediný pozemek. Pravidla pro osobní užívání bytů obsahuje jednak občanský zákoník, jednak zákon č. 41/1964 Sb., o hospodaření s byty (národní výbor mohl např. zrušit osobní užívání bytu, byl-li byt nadměrný 36 ). 24 čl. 97 odst. 1 a 2 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 25 4 odst. 1 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářského zákoníku odst. 2 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářského zákoníku odst. 1 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářského zákoníku odst. 1 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářského zákoníku odst. 1 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářského zákoníku 30 Jičínský, Z.: Právní myšlení v 60. létech a za normalizace, Praha 1992, str. 37 a násl zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku

6 Služby tvoří významnou část obsahu občanského zákoníku. Jedná se o vztahy mezi občany a socialistickými organizacemi, na jejichž základě organizace poskytují občanům plnění za úplatu (široká škála služeb od prodeje v obchodě, přes opravu věci, přepravu osob až po právní pomoc advokátní organizace). Organizace poskytující služby jsou povinny vytvářet předpoklady pro jejich poskytování tak, aby společensky odůvodněné požadavky občanů byly řádně a plynule uspokojovány. 37 Monopol socialistických organizací na poskytování služeb občanům prolamovala pouze tzv. občanská výpomoc, tedy vztahy mezi občany navzájem. Její rozsah však mohl být pouze velmi omezený: Poskytnutí občanské výpomoci musí být v souladu s pravidly socialistického soužití. Při poskytnutí občanské výpomoci má občan právo na náhradu účelně vynaložených nákladů. Právo na odměnu má občan jen potud, pokud byla dohodnuta a pokud odpovídá povaze výpomoci, zejména bylo-li výsledku dosaženo jeho osobním přičiněním. 38 Obdobné omezení možnosti zaměstnávání občanů občany obsahuje zákoník práce: Mezi občany může být sjednán pracovní poměr jen k poskytování služeb pro osobní potřebu za mzdu. 39 To, co bylo v socialistické éře nazýváno melouchem, tedy hraničilo s protiprávním jednáním už kvůli těmto ustanovením. V souvislosti s hospodářským zákoníkem a občanským zákoníkem je třeba se zmínit i o zákoníku mezinárodního obchodu (zákon č. 101/1963 Sb.), který se týkal právních vztahů v mezinárodním obchodním styku, podržel si tradiční instituty soukromého práva a je považován za poměrně zdařilé legislativní dílo. Občanský zákoník byl podstatněji novelizován už zákonem č. 131/1982 Sb. Kodex z roku 1964 se ukázal být příliš optimistickým, pokud se týče povahy socialistického člověka, a nedokázal reagovat na některé každodenní problémy, např. sousedské spory. Proto se do občanského zákoníku vrací tradiční právní instituty jako držba, vydržení, věcná břemena, sousedská práva, vydědění či relativní neplatnost právních úkonů. Po listopadové revoluci byl občanský zákoník zásadně změněn novelou č. 509/1991 Sb. Přijetím obchodního zákoníku (zákon č. 513/1991 Sb.) ukončil svou platnost jak hospodářský zákoník, tak zákoník mezinárodního obchodu. Další významné kodexy. V této části se krátce zmíníme o dalších významných zákonících přijatých v první polovině šedesátých let a zpravidla dodnes platných. Jedná se o trestní zákon, trestní řád, občanský soudní řád, zákon o rodině, zákoník práce a zákon o mezinárodním právu soukromém a procesním. Trestní zákon č. 140/1961 Sb. byl rozhodně krokem správným směrem v porovnání s jeho předchůdcem z roku Zmírnila se trestní represe (to souvisí s poněkud spornou tezí o stále se zvyšující socialistické morálce), ubylo trestných činů proti republice, objevily se i další moderní prvky, tento trestní zákon jako jeden z prvních na světě zrušil obecnou trestnost homosexuality. Přesto i trestní zákon vyjadřoval základní principy socialistického práva. Trestných činů proti republice zůstalo poměrně mnoho, byly uvedeny hned v I. hlavě, hrozily za ně poměrně přísné tresty a byly dosti vágně formulovány. Jinou známkou doby byl přísnější postih trestných činů proti majetku v socialistickém vlastnictví oproti majetku osobnímu či soukromému. Ochrana veřejných činitelů se vztahovala na neúměrně široký okruh osob včetně představitelů podniků a družstev. Trestní řád č. 141/1961 Sb. kladl oproti dnešnímu stavu zvýšený důraz na prevenci a zásadu spolupráce se socialistickými organizacemi v boji proti kriminalitě. Oproti trestnímu řádu z roku 1950 byla posílena práva obhajoby a lépe zajištěna presumpce neviny. Občanský soudní řád č. 99/1963 Sb. se vyznačoval neadekvátními zásahy státu do dispoziční sféry účastníků řízení. Jmenujme zde pravomoci prokurátora vstupovat do řízení a zásadu materiální pravdy, podle které soud je povinen zjistit skutečný stav věci a provádí za tím účelem i důkazy nikým nenavržené. Ve velmi oslabené formě existovalo správní soudnictví. Zákon o rodině č. 94/1963 Sb. označuje rodinu za základní článek společnosti. Zákon o rodině předpokládá pouze občanský sňatek, o rozvodu rozhoduje soud na základě objektivního kritéria vážného rozvratu manželství, přičemž soud je povinen zjistit příčiny rozvratu. Zákoník práce č. 65/1965 Sb. je první kodifikací pracovního práva u nás, což je jistě jeho předností. Monopol socialistických organizací na zaměstnávání občanů však ještě umocňovala ustanovení o výpovědi pracovníka, který ji mohl podat pouze ze zákonem vyjmenovaných důvodů, jinak mu mohla být prodloužena výpovědní doba až na šest měsíců. I zákoník práce mění zažitou terminologii, zaměstnance a zaměstnavatele nahrazuje občan a socialistická organizace. Zákon o mezinárodním právu soukromém a procesním č. 97/1963 Sb. byl a dosud je kvalitním předpisem obsahujícím zejména kolizní normy, které určují, jakým právním řádem se řídí soukromoprávní vztahy s cizím prvkem. Významným orgánem socialistického státu byla prokuratura. Působnost prokuratury se neomezovala na veřejnou žalobu v trestním řízení, prokuratuře příslušel všeobecný dozor nad zákonností: Prokurátoři vykonávají dozor nad důsledným prováděním a zachováváním zákonů a jiných právních předpisů ministerstvy a jinými orgány státní správy, národními výbory, hospodářskými a jinými organizacemi a jednotlivými občany a nad tím, aby nikdo nebyl nezákonně omezován ve svých právech. 40 Nástrojem prokurátora byl tzv. protest, kterým mohl zasáhnout jak proti nezákonnému právnímu předpisu, tak proti individuálnímu rozhodnutí. Orgány prokuratury tvořily centralizovanou soustavu na čele s generálním prokurátorem 41 ; nadřízený prokurátor mohl provádět i úkony příslušející prokurátorům jemu podřízeným. 42 Prokurátoři mohli vstupovat i do řízení před soudy a státními notářstvími, dávat podněty k zahájení řízení a podávat opravné prostředky. Vůči občanům měli i mimo trestní řízení právo předvolat je, nechat předvést a ukládat jim pořádkové pokuty zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku odst. 2 a 385 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku zákona č. 65/1965 Sb., zákoníku práce odst. 1 zákona č. 60/1965 Sb., o prokuratuře 41 1 odst. 2 zákona č. 60/1965 Sb., o prokuratuře 42 3 odst. 2 zákona č. 60/1965 Sb., o prokuratuře

7 2.3. Shrnutí Zákony z první poloviny šedesátých let se od současných zákonů liší na první pohled. Řada z nich obsahuje preambuli plnou nabubřelých frází o vítězství socialismu a cestě ke komunismu, v úvodu textu zákona se nezřídka objevují též zásady, které jsou ovšem spíše politickými tezemi než právními principy. Zákony z šedesátých let lze charakterizovat též snahou přiblížit jejich obsah prostému člověku; to vede k opuštění tradiční terminologie, ke zjednodušení práva, ovšem často na úkor jeho kvality. Ke zjednodušení práva přispěla i teze o zlepšování socialistické morálky a odumírání buržoazních přežitků - dokladem může být vypuštění sousedských práv z občanského zákoníku: socialistický člověk se přece nebude handrkovat o hranice pozemku nebo o přesahující větve. Teze o odumírání státu a s ní spojený důraz jednak na socialistické organizace, jednak na samosprávné lidové orgány, byla jen prázdným heslem - řada takových ustanovení spíš posilovala dominanci státu nad veškerým společenským děním. Socialistické právo popřelo oddělení soukromého a veřejného práva, když téměř vše podřídilo metodám práva veřejného. O autonomii subjektů hospodářského práva nemůže být ani řeči, ale i v občanském zákoníku je občanům leccos předepisováno, aniž by se mohli dohodou odchýlit (přílišné používání kogentních norem). Právní normy socialistického státu vždy upřednostňovaly zájmy státu a jím řízených institucí a organizací nad zájmy individuální. Obecně lze říci, že v celém právním řádu vždy dominuje kolektiv nad jednotlivcem, socialistická organizace nad občanem. Výstavba státních orgánů v ústavě a navazujících zákonech a základy hospodářských a majetkových vztahů v hospodářském a občanském zákoníků jsou tak jen dvěma stranami téže mince. 3. Politické záměry a zákonodárství v letech Je třeba předeslat, že se v následujícím popisu nejvýznamnějších přijatých zákonů omezíme na zákony, které znamenaly změnu právního řádu relevantní z dnešního hlediska. Proto opomíjíme zákony jednorázové (např. o navrácení majetku KSČ lidu ČSFR nebo o zkrácení volebního období) a také zákony, které se týkaly především problému československého (např. ústavní zákony o názvu státu, kompetenční zákony). Na začátek jednotlivých kapitol vyčleníme zákony s právní silou ústavního zákona. U přehledu běžných zákonů bude dávána přednost hledisku věcnému před hlediskem časovým. Po kapitole rekapitulující nejvýznamnější legislativní počiny příslušného období bude následovat kapitola shrnující politické záměry dotýkající se legislativy. Zveřejněné politické záměry budeme hledat nejprve v programových dokumentech relevantních, především vládních, stran a poté v programových prohlášeních a podobných dokumentech vlád. U politických záměrů stran a vlád se pokusíme komentovat, do jaké míry ovlivnily zákonodárství, a pokusíme se tak odhalit vztahy mezi výsledky zákonodárné činnosti a politickými záměry Do svobodných voleb Zákonodárství Legislativní činnost kooptacemi rekonstruovaného Federálního shromáždění do voleb v červnu 1990 zevrubně popisuje Zdeněk Jičínský. 43 Ústavní zákony. Rozlišme pro začátek úroveň ústavních zákonů a běžných zákonů. Již během revolučních dnů listopadu 1989 vyvstala potřeba odstranit z ústavy nejkřiklavější známky totalitního režimu. Stalo se tak ústavním zákonem č. 135/1989 Sb. z 29. listopadu 1989, který zrušil proslulý článek 4 Ústavy, zakotvující vedoucí úlohu KSČ ( Vedoucí silou ve společnosti i ve státě je předvoj dělnické třídy, Komunistická strana Československa, dobrovolný bojový svazek nejaktivnějších a nejuvědomělejších občanů z řad dělníků, rolníků a inteligence. ) a změnil dikci čl. 6 o Národní frontě a čl. 16 o kulturní politice a výchově. NF už nebyla politickým výrazem svazku pracujících měst a venkova pod vedením KSČ, ale politickým výrazem svazku národů a národností, sociálních vrstev a zájmových skupin. Kulturní politika, rozvoj vzdělání, výchova a vyučování už nadále nebudou vedeny v duchu vědeckého světového názoru, marxismu-leninismu, ale v duchu vědeckého poznání a v souladu se zásadami vlastenectví, humanity a demokracie. Na základě novely Ústavy a ústavního zákona o čs. federaci z 27. února 1990, č. 46/1990 Sb., zmizely z Ústavy všechny známky imperativnosti poslaneckého mandátu - zejména odvolatelnost poslance rozhodnutím voličů (čl. 3 odst. 3 Ústavy). Počet poslanců Sněmovny lidu FS se snížil z 200 na 150, byla zavedena neslučitelnost funkce poslance např. s funkcí soudce, vojáka z povolání či poslance jiného zákonodárného sboru a ze slibů ústavních činitelů vymizela pasáž týkající se věrnosti věci socialismu. Ústavní zákon z 18. dubna 1990, č. 100/1990 Sb., změnil ideologickou část Ústavy. Především vypustil úvodní Prohlášení a změnil čl. 7 až 15. Odrazila se tu změna ekonomického systému. Ustanovení o socialistické hospodářské soustavě, plánovitém řízení ekonomiky, formách vlastnictví a socialistické dělbě práce byla nahrazena ústavními principy ochrany vlastnického práva, vyvlastnění jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, ale také zákazu zneužívání vlastnictví. V čl. 13 se stát zavazuje vytvářet podmínky a stanovovat pravidla pro rozvoj a ochranu podnikání a hospodářské soutěže. Nový čl. 15 odst. 2 je také významnou inovací: Stát dbá o vytváření ekologické rovnováhy ochranou přírody a péčí o tvorbu a ochranu zdravého životního prostředí i o šetrné využívání přírodních zdrojů. V souvislosti s těmito změnami došlo i k novele kompetenční části ústavního zákona o čs. federaci. Dalším ústavním zákonem, který přinesl zásadní, byť rozsahem nevelkou, změnu, byl ústavní zákon z 3. května 1990, č. 161/1990 Sb. Přinesl možnost poskytovat v soukromých a církevních školách vzdělání za úplatu a zrušil čl. 24 odst. 3 o výchově a vyučování založených na vědeckém názoru a na těsném spojení školy se životem a prací lidu. Demokratický právní stát. Běžnými zákony byly budovány základy nového demokratického řádu. Už 23. ledna 1990 bylo zákonem č. 15/1990 Sb. umožněno svobodné sdružování občanů v politických stranách. Předpokladem svobodných voleb byl volební zákon č. 47/1990 Sb., který vrátil do československého právního řádu volební systém poměrného zastoupení a jako novinku zavedl pětiprocentní klauzuli, která měla posílit funkčnost parlamentu. Zákony z 27. března Jičínský, Z.: Československý parlament v polistopadovém vývoji, Praha 1993, str

8 otevírají dveře pro faktické uplatňování politických práv. Dodnes platné zákony č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, a č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, přinesly liberální úpravu obou politických práv registrační princip u sdružování a ohlašovací princip u shromažďování. Tiskový zákon č. 81/1966 Sb. byl změněn zákonem č. 86/1990 Sb., který zrušil cenzuru a umožnil vydávání periodického tisku soukromými osobami. A novelou předpisů o občanství č. 88/1990 Sb. byl stát zbaven práva zbavovat občany státního občanství. Tržní hospodářství. Další skupina zákonů připravovala předpoklady přechodu na tržní ekonomiku. Východiskem byl již zmíněný ústavní zákon č. 100/1990 Sb. Novela hospodářského zákoníku č. 103/1990 Sb. odstraňovala hlavní známky plánovaného hospodářství, např. dodávkovou povinnost, a vymezila typy obchodních společností (mj. veřejná obchodní společnost a společnost s ručením omezením), důležité pro tržní ekonomiku. Hospodářský zákoník byl pak koncem roku 1991 nahrazen obchodním zákoníkem. Na novelu hospodářského zákoníku navazoval zákon č. 104/1990 Sb., o akciových společnostech. Největší symbolický i faktický význam měl z této skupiny zákonů zákon č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, který upravil podnikatelskou činnost fyzických osob a představoval provizorní úpravu před přijetím živnostenského zákona. Podnikající fyzické osoby mohly též zaměstnávat neomezený počet zaměstnanců. Nový zákon č. 111/1990 Sb., o státním podniku, měl připravit půdu pro privatizaci a odstranění monopolů. Byla zvolena cesta posílení práv zakladatele (tedy příslušného úřadu státní správy) a omezena podniková samospráva. Zakladatel mohl podnik též rozdělit na menší části či přeměnit na akciovou společnost. 44 Zákon č. 116/1990 Sb., o nájmu a podnájmu nebytových prostor, dodnes platný, usnadnil zakládání provozoven nových podnikatelů a zavedl smluvní volnost do nájemních vztahů. Sociální oblast. Ke změnám došlo i v pracovním právu a právu sociálního zabezpečení. Zákon č. 120/1990 Sb., kterým se upravují některé vztahy mezi odborovými organizacemi a zaměstnavateli, rozbil monopol ROH a zakotvil pluralitu odborů. Novely zákonů o sociálním zabezpečení a o nemocenském pojištění č. 110/1990 Sb. a č. 180/1990 Sb. zrušily tzv. osobní důchody, odňaly správu nemocenského pojištění odborům a promítly do sociálního zákonodárství nové postavení soukromých podnikatelů mj. odstraněním znevýhodnění osob samostatně výdělečně činných. Trestní právo. Urychlené změny vyžadovalo trestní právo. Už 12. prosince 1989 novela trestního zákona č. 159/1989 Sb. vypustila ze zákona náboženské trestné činy a naopak novými skutkovými podstatami posílila ochranu soudů a životního prostředí. Velká novela trestního zákona č. 175/1990 Sb. z 2. května 1990 zrušila trest smrti a nahradila ho doživotím a přísnějším trestáním recidivistů. Byly vypuštěny skutkové podstaty chránící socialistické zřízení, přestaly být trestány samostatné výdělečné aktivity občanů, byla odstraněna privilegovaná ochrana společenského vlastnictví. Nové trestné činy ochraňují spotřebitele, autorská práva, domovní svobodu, sdružování a shromažďování. Zpřísňují se tresty za výrobu a prodej drog, pomluvu a ohrožování mravnosti. Téhož dne přijatá novela trestního řádu č. 178/1990 Sb. rozšířila práva obviněného a obhájce, upravila telefonní odposlechy zákonem, zakázala použití důkazů získaných nezákonným donucením a zavedla ke stíhání některých trestných činů nutný souhlas poškozeného. A zákon č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, byl prvním z řady zákonů, vyrovnávajících se s minulostí. Zákon rušil rozsudky za vybrané trestné činy, umožňoval soudní přezkum dalších rozsudků a rehabilitoval nespravedlivě trestané. 45 Další oblasti. Novelou branného zákona č. 72/1990 Sb. byla zkrácena vojenská služba z 24 na 18 měsíců a byla garantována základní práva a svobody vojáků. Důležitý zákon č. 73/1990 Sb., o civilní službě, umožňoval písemným prohlášením odmítnout výkon vojenské služby z důvodu náboženského vyznání či přesvědčení; náhradou byla o polovinu delší veřejně prospěšná civilní služba. Masové využívání tohoto zákona vedlo k jeho nahrazení zákonem č. 18/1992 Sb., o civilní službě, který zakotvil komisionální přezkum důvodů odmítnutí služby. A zákon č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, vrátil vysokým školám samosprávu, zavedl akademické senáty škol i fakult a všestranně život na vysokých školách demokratizoval. V tomto přehledu se objevují jen nejdůležitější zákony, které ovlivnily budoucí vývoj českého právního řádu. První pololetí roku 1990 přineslo především odstranění těch norem, které byly v nejkřiklavějším rozporu se směřováním k demokratickému právnímu státu a tržnímu hospodářství. Na pozitivní budování základů nového řádu se muselo ještě počkat, základy z této doby byly jen provizorní Politické záměry K období do června 1990 máme k dispozici čtyři zásadní dokumenty programové zásady Občanského fóra Co chceme z 26. listopadu 1989, 46 dokument Požadavky OF a VPN při jednání o novou federální vládu, 47 programové prohlášení Čalfovy vlády, přednesené ve Federálním shromáždění 19. prosince 1989 a zprávu o plnění programového prohlášení z 27. února Programové zásady Občanského fóra. Občanské fórum se stalo v revolučních dnech listopadu 1989 hlavním mluvčím opozičních názorů a podílelo se ne nepodstatně na činnosti tzv. vlády národního porozumění od 10. prosince V programových tezích Občanského fóra Co chceme nalézáme mj. následující témata: Československá republika musí být právním, demokratickým státem, který respektuje lidská práva. Nová ústava přijatá nově zvoleným ústavodárným shromážděním má přesně upravit vztahy mezi občanem a státem. Občanská práva a svobody budou zajišťovat právní záruky, zejména nezávislé soudnictví včetně ústavního a správního soudnictví. Mají se nově vytvořit nebo obnovit demokratické instituce a mechanismy, důraz je kladen na rovné podmínky politických stran a dalších seskupení ve svobodných volbách. V hospodářské oblasti je záměrem OF vytvořit rozvinutý a nedeformovaný trh s konkurencí a rovnoprávnou existencí různých typů vlastnictví. Státu však zůstane řada nezastupitelných funkcí (zaručení rovných podmínek, makroekonomická regulace, zvládání inflace a nezaměstnanosti, sociální služby a ochrana životního prostředí). V sociální oblasti chce OF stejné šance, 44 Jičínský, Z.: cit. dílo, str srov. vládní návrh zákona o soudní rehabilitaci, důvodová zpráva, FS ČSSR 1990, V. volební období, tisk 303, 46 cituji podle Jičínský, Z: cit. dílo, str in: Jičínský, Z.: cit. dílo, str

9 pomoc ve stáří, v nemoci a ve svízelných životních situacích a pestrou síť sociálních služeb za účasti církví, obcí, podniků a státních i dobrovolných organizací. Je třeba zajistit dokonalejší ochranu přírody a přírodních zdrojů. Má být odstraněn státní monopol na vzdělávání a vysokým školám je třeba vrátit nezávislost a akademické svobody. Vidíme, že do voleb v červnu 1990 došlo k prosazení jen některých záměrů OF. Byl zrušen státní monopol ve školství a vráceny akademické svobody vysokým školám, byly vytvořeny podmínky pro svobodné volby a volnou soutěž politických stran, v dubnu 1990 byla na ústavní úrovni zakotvena rovnoprávnost všech typů vlastnictví a umožněno soukromé podnikání občanů. Další vytváření tržního prostředí a systému sociálních služeb či ochrany životního prostředí bylo spíše během na dlouhou trať, ústavní a správní soudnictví bylo v omezené míře realizováno až v roce 1991, zvláštní ústavodárné shromáždění nikdy zvoleno nebylo a k přijetí federální ústavy také už nedošlo. Požadavky OF a VPN na federální vládu. Zatímco obecné požadavky OF byly realizovány pouze zčásti, konkrétní požadavky na federální vládu se dočkaly rychlého provedení. Prvním požadavkem bylo zrušení ustanovení Ústavy ČSSR o vedoucí úloze KSČ, o Národní frontě vedené KSČ a o marxleninském světovém názoru. To bylo splněno už 29. listopadu Do konce února 1990 došlo i k požadované obměně zastupitelských sborů vyloučením některých poslanců a následnou kooptací za účasti OF a VPN, dále k přijetí zákonů o právu shromažďovacím a spolčovacím, k odstranění cenzury a k umožnění plurality ve vydávání tisku přijetím tiskového zákona, jakož i k zakotvení práva odepřít vojenskou službu se zbraní z důvodu náboženského nebo jiného přesvědčení. V prvních měsících roku 1990 byl rovněž upraven poměr státu a církví podle představ OF a VPN a byly započaty rovněž požadované změny trestního práva. Můžeme tedy říci, že požadavky OF a VPN na federální vládu se staly skutečným politickým východiskem legislativní činnosti v prvních měsících roku Výrazně se promítly i do programového prohlášení vlády z 19. prosince 1989, což bylo ostatně zamýšleno. Programové prohlášení vlády z 19. prosince Vládní program, byť předběžný, je samozřejmě mnohem rozsáhlejší než úsporné programové teze Občanského fóra. Federální vláda si osvojila řadu programových bodů OF a VPN urychlené přijetí zákonů o sdružování, shromažďování, politických stranách, tiskového zákona, volebního zákona a vysokoškolského zákona, dále změny v trestním právu (zejména vypuštění některých protistátních trestných činů jako pobuřování či rozvracení republiky a trestných činů týkajících se náboženské oblasti). Tyto záměry byly realizovány, stejně jako vládou prosazované zrušení trestu smrti a posílení role obhájce. Podařilo se i narovnat vztah státu a církví, ovšem zamýšlený zákon o svobodě náboženských vyznání byl přijat až v roce Vláda se plně přihlásila k přechodu na tržní ekonomiku. Bude třeba liberalizovat trh a vytvořit trh peněz a kapitálu, zrovnoprávnit všechny formy vlastnictví, restrukturalizovat státní podniky, rušit monopoly, podpořit zakládání družstevních a soukromých podniků, umožnit přechod podniků na akciovou formu, zahájit státní antimonopolní politiku a připravit kodifikaci obchodního práva. Z těchto plánů byla řada realizována se zpožděním nový obchodní zákoník i právní úprava kapitálového trhu na sebe daly čekat do přelomu let 1991 a Zrovnoprávnění všech forem vlastnictví, redefinice státních podniků a otevření prostoru pro soukromé podniky a akciové společnosti však bylo realizováno ještě za této vlády. Rovněž daňová reforma probíhala v zásadě podle představ vlády. Vláda chtěla vytvořit účinný a moderní daňový systém, nejprve zjednodušit a reformovat daň z obratu a poté, nejpozději do roku 1993 ji nahradit daní z přidané hodnoty a spotřebními daněmi. Zdanění příjmů obyvatel mělo být jednotné, s progresivní sazbou daně a s nezdaněnými a odpočitatelnými položkami se sociální funkcí. Tak se i stalo. V sociální oblasti chtěla vláda vytvořit systém rekvalifikací pro udržení zaměstnanosti, cenové dotace nahradit adresnými sociálními dávkami, prodloužit dovolenou, zavést ekonomické nájemné s podporami pro potřebné, posoudit tzv. osobní důchody a zavést fondové hospodaření v systému nemocenského a důchodového pojištění. Tyto úkoly, stejně jako posílení ochrany životního prostředí, byly splněny dílem v následujících letech, dílem nikdy zcela (ekonomické nájemné, důchodové a nemocniční fondy). Zpráva o plnění programového prohlášení vlády z 27. února Ke svým dosavadním záměrům v ekonomické oblasti vláda přidala konkrétnější cíle, např. plnou směnitelnost koruny, vytvoření sítě živnostenských úřadů, odstranění ustanovení znevýhodňujících soukromé podnikání z trestního zákona, otevření možnosti soukromého vlastnictví půdy. Většina z těchto záměrů se dočkala provedení, byť často až v následujících letech. Naopak ihned se splnil plán vlády zkrátit základní vojenskou službu z 24 na 18 měsíců. Vláda měla úspěch i s programem rehabilitací a nápravy nezákonností (alespoň pokud jde o legislativní stránku věci). Celkově lze říci, že v období do voleb v červnu 1990 se dobře dařilo uplatnit politické záměry OF a VPN i vlády; panoval ještě široký konsensus o nezbytných krocích a rekonstruovaný parlament byl spíše povolným nástrojem (výjimkou byly politické střety o název státu a státní symboly) Dvouletí Zákonodárství Období mezi volbami v červnu 1990 a v červnu 1992 bylo ve znamení neúspěšného hledání cesty k federální ústavě. Zároveň však byly položeny důležité základy tržního hospodářství jednak transformačním zákonodárstvím, jednak vytvořením základů obchodního práva. Opět začneme u ústavních zákonů a budeme pokračovat dalšími zákony přijatými v tomto období; ty rozdělíme do tématických skupin. Zákony neoznačené jako zákony ČNR byly přijaty Federálním shromážděním. Ústavní zákony. Nejprve se zabývejme ústavními zákony. Ústavní zákon z 18. července 1990, č. 294/1990 Sb., především nahradil komunistickou soustavu národních výborů skutečnou místní samosprávou. Základem místní samosprávy je 48 Programové prohlášení vlády ČSSR z , stenoprotokol z 18. společné schůze SL a SN FS, a násl. 49 Řeč předsedy vlády ČSSR M. Čalfy ve FS z , stenoprotokol z 24. společné schůze SL a SN FS, a násl.

10 obec, samosprávné společenství občanů. Zakotvuje se možnost obecního referenda. Národní výbory nahradila obecní zastupitelstva s pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky. Řídící a kontrolní pravomoci republikových vlád podléhají obce pouze tehdy, vykonávají-li tzv. přenesenou působnost, tedy státní správu. Tento ústavní zákon též přejmenoval zastupitelské sbory na zákonodárné a vypustil z Ústavy povinnost státních orgánů opírat se o tvůrčí iniciativu a o přímou účast pracujících a jejich organizací na své činnosti (čl. 2 odst. 4). Rok 1991 přinesl do našeho právního řádu Listinu základních práv a svobod. Stalo se tak 9. ledna 1991 ústavním zákonem č. 23/1991 Sb. Tento uvozující zákon též zakotvil přednost ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech před zákonem a svěřil ochranu základních práv a svobod (dosud neexistujícímu) ústavnímu soudu. Listina základních práv a svobod prohlašuje základní práva a svobody za nezadatelná, nezcizitelná, nepromlčitelná a nezrušitelná. Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a každému jsou garantována základní lidská, politická, hospodářská, sociální a kulturní práva a práva na soudní ochranu. Ústavním zákonem č. 91/1991 Sb. z 22. března 1991 byl zřízen Ústavní soud ČSFR. Sídlil v Brně, skládal se z 12 soudců (šesti z každé republiky) jmenovaných na 7 let prezidentem republiky. Prezident vybíral z 32 kandidátů, navržených po osmi Sněmovnou lidu, Sněmovnou národů, ČNR a SNR. Rozhodoval o souladu zákona s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami o lidských právech, o souladu podzákonných předpisů se zákonem, řešil kompetenční spory, vykládal ústavní zákony a rozhodoval o ústavních stížnostech na zásah do práv a svobod občana. Při rozhodování byl vázán pouze Ústavou a ústavními zákony. A ústavní zákon z 16. července 1991, č. 326/1991 Sb., radikálně změnil znění osmé hlavy Ústavy, týkající se soudní moci. Soudy a prokuratura od té doby nevychovávají občany k oddanosti vlasti a věci socialismu. Byla zdůrazněna nezávislost a nestrannost soudců, soudci už nejsou voleni zákonodárnými sbory, ale jmenováni prezidentem, popřípadě předsednictvem národní rady. Možnost odvolání soudce se zúžila; je to možné pouze z důvodů stanovených zákonem. Soudci z povolání a soudci z lidu byli přejmenováni na soudce a přísedící. Pro doplnění je třeba uvést tzv. první kompetenční zákon (ústavní zákon č. 556/1990 Sb.) a ústavní zákon č. 327/1991 Sb., o referendu, které se týkaly česko-slovenských vztahů. Restituce. Přejděme k běžným zákonům a začněme skupinou zákonů, které se týkaly vyrovnávání se s minulostí. Na zákon č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, navázal hlavní restituční zákon č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd. Upravoval vracení majetku zabaveného po 25. únoru 1948 a náhradu za majetek, který nelze vrátit. Restituce byla politiky chápána též jako vhodná forma privatizace. Zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, oba výše uvedené zákony doplňoval dalšími restitučními a odškodňovacími nároky. Vracení zabaveného nemovitého majetku probíhá i na základě zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě. Privatizace. Hlavním nástrojem hospodářské transformace měla být podle záměrů vlády privatizace. Zákon č. 427/1990 Sb., o převodech vlastnictví státu na právnické a fyzické osoby, zahájil tzv. malou privatizaci, spočívající především v dražbách menších provozoven. Velké podniky měly být privatizovány na základě zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby. Tzv. velká privatizace probíhala jednak přímým prodejem na základě privatizačních projektů, jednak tzv. kupónovou privatizací. Transformaci družstev, zejména zemědělských, do podoby vyhovující novým společenským a hospodářským poměrům a novému obchodnímu zákoníku, předpokládal zákon č. 42/1992 Sb., o úpravě majetkových vztahů ve družstvech. Obchodní právo a občanské právo. Tržní hospodářství potřebuje fungující soukromé právo, především obchodní právo. Základy porevolučního soukromého práva byly položeny koncem roku Hospodářský zákoník byl nahrazen obchodním zákoníkem (č. 513/1991 Sb.). Obchodní zákoník jako základní předpis obchodního práva upravuje obchodní společnosti a družstva, definuje pojmy jako podnikatel, podnik, obchodní jméno a upravuje některá pravidla hospodářské soutěže a závazkové vztahy mezi podnikateli včetně jednotlivých smluvních typů. Současně byla přijata velká novela občanského zákoníku z roku 1964, zákon č. 509/1991 Sb. Občanský zákoník byl od základu změněn a přizpůsoben novým podmínkám, přesto je jeho kvalita limitována dobou jeho vzniku. Vlády nejméně od roku 1992 plánují přijetí nového občanského zákoníku, dosud však marně. Důležitou součástí obchodního práva a důležitým úkolem státu v tržním hospodářství je ochrana hospodářské soutěže, zakotvená jednak v obchodním zákoníku, jednak ve zvláštním zákoně č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže. V občanském právu bylo dále třeba učinit transparentními vlastnické vztahy k nemovitostem; trh s nemovitostmi totiž začal hrát výrazně větší roli než dříve zákonem č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných práv k nemovitostem, byl zřízen katastr nemovitostí a zaveden princip, na základě kterého je každý převod vlastnictví k nemovitosti účinný až vkladem do katastru nemovitostí. Ekonomické subjekty. Tržní hospodářství potřebuje i další instituty, které umožňují podnikání, obchodování a dostupnost kapitálu. Živnostenský zákon č. 455/1991 Sb. stanovuje předpoklady vstupu do podnikatelské sféry. Podnikání probíhá obvykle na základě živnosti, přičemž ohlašovací a volné živnosti nejlépe odrážejí výchozí princip, svobodu podnikání. Pokud jde o dostupnost kapitálu, bylo třeba vybudovat bankovní systém. Zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, měl zajistit jeho fungování. Povolení působit jako banka vydávala centrální banka po dohodě s ministerstvem financí po splnění přísných podmínek. Banky musí dodržovat přísná pravidla kapitálové přiměřenosti, likvidity či diverzifikace rizika a podléhaly dohledu. Jak víme, zákon o bankách nezabránil výrazným problémům bankovního sektoru, a tak byl v následujících letech zpřísňován. V souvislosti s kupónovou privatizací byly upraveny další subjekty kapitálového trhu zákonem č. 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech. 50 I jejich zákonná regulace se později ukázala jako nedostatečná. Zákon č. 214/1992 Sb. umožnil vznik burzy cenných papírů. Ekonomická reforma vyžadovala i přijetí zákona o konkursu a vyrovnání, který řeší případ platební neschopnosti či předlužení právnických osob. Zákon č. 328/1991 Sb., upravoval konkursní řízení před soudy, které mělo vést alespoň 50 Zákon o investičních společnostech a investičních fondech je příkladem legislativní inspirace v zahraničí, důvodová zpráva vládního návrhu odkazuje na právní úpravu SRN a směrnice ES, srov. vládní návrh zákona o investičních společnostech a investičních fondech, důvodová zpráva, FS ČSFR 1992, VI. volební období, tisk 1412,

11 k částečnému uspokojení věřitelů. Sociální oblast. Především pracovní právo doznalo v tomto období významných změn. Velkou novelu zákoníku práce č. 3/1991 Sb. označuje vládní důvodová zpráva za dílčí a provizorní, 51 z plánovaného přijetí nového zákoníku práce však sešlo a další větší novela zákoníku práce přišla až v roce Novela dokončila odstátnění odborů, položila základy kolektivnímu vyjednávání a promítla do pracovního práva řadu úmluv Mezinárodní organizace práce. Kolektivní smlouvy se stanou závaznými a mohou stanovit pravidla oproti zákoníku práce výhodnější pro zaměstnance. Procesní stránku kolektivního vyjednávání na podnikové i vyšší úrovni upravuje zákon č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání. Zákon č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, spolu se zákonem ČNR č. 9/1991 Sb. zakládají dnešní podobu státní politiky zaměstnanosti se zprostředkovatelskou činností úřadů práce, rekvalifikačními kursy a odstupňovanými a časově omezenými podporami v nezaměstnanosti. Vládními nařízeními na základě zákona č. 1/1992 Sb., o mzdě, je stanovována minimální mzda. V oblasti sociálního zabezpečení byl stanoven jeho minimální standard v zákoně č. 463/1991 Sb., o životním minimu. Konkrétní výši životního minima zase určuje vláda nařízením. Dnešní systém sociální zabezpečení byl vybudován až ve volebním období 1992 až Výjimkou je systém povinného zdravotního pojištění s pluralitou zdravotních pojišťoven, veřejnoprávní VZP a bodovým systémem ohodnocení lékařů. Ten byl zaveden zákonem ČNR č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, a dalšími zákony. Životní prostředí. V tomto období byly položeny i právní základy současnému systému ochrany životního prostředí. Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, je rámcem celého odvětví, obsahuje základní principy ochrany životního prostředí a přihlašuje se k zásadě trvale udržitelného rozvoje. Ochrana životního prostředí byla převážně v působnosti republik. Zákon č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší, zakotvil systém limitů na znečištění ovzduší a poplatků za jejich překračování. Zákon ČNR č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivu na životní prostředí, zavedl u nás preventivní systém EIA veřejné zkoumání ekologických dopadů chystaných staveb, činností a technologií. Zákon vycházel ze směrnice ES. Zákon ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zesoustavnil územní a druhovou ochranu přírody. Jmenujme ještě zákon ČNR č. 246/1992 Sb., o ochraně zvířat proti týrání. Občanská a politická práva. Pokračovala obnova základů demokratického právního státu. O přijetí Listiny základních práv a svobod jsme již mluvili. Na nových základech byl postaven vztah státu a církví zákonem č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví. Novela zákona o rodině č. 234/1992 Sb. zavedla fakultativní církevní sňatek jako rovnocenný sňatku občanskému. Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách, podrobněji upravil činnost politických stran. Musejí mít demokratické stanovy a mají nárok na příspěvky na činnost ze státního rozpočtu. Zákony stanovily ale také omezení pro výkon některých státních funkcí. Proslulý lustrační zákon č. 451/1991 Sb. zakazuje výkon některých funkcí v orgánech státní správy, v armádě, policii, na státním zastupitelství, ve veřejnoprávních médiích, státních podnicích a organizacích osobám, které v letech byly příslušníky nebo spolupracovníky Státní bezpečnosti, funkcionáři komunistické strany od okresního tajemníka výše, příslušníky či členy Lidových milicí, akčních výborů nebo prověrkových komisí. Lustrační zákon byl schválen na pět let, do konce roku 1996, jeho účinnost je však permanentně prodlužována. 52 Zákon ČNR č. 238/1992 Sb., obvykle zvaný zákon o střetu zájmů, uložil členům vlády a poslancům ČNR povinnost oznamovat každou svou podnikatelskou či jinou výdělečnou činnost, oznamovat každý možný střet zájmů, podávat majetková přiznání a nepřijímat dary v souvislosti s výkonem funkce. Obecní samospráva. Jak víme, ústavní zákon z 18. července 1990, č. 294/1990 Sb., nahradil komunistickou soustavu národních výborů skutečnou místní samosprávou. Základem místní samosprávy je obec, samosprávné společenství občanů. Zakotvuje se možnost obecního referenda. Česká národní rada vydala několik zákonů k provedení obecní samosprávy zákon ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, zákon ČNR č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, zákon ČNR č. 553/1991 Sb., o obecní policii, a zákon ČNR č. 298/1992 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o místním referendu. Soudnictví. I reforma soudnictví má ústavní základ, a sice v ústavním zákonu č. 326/1991 Sb. Byla zdůrazněna nezávislost a nestrannost soudců, soudci už nejsou voleni zákonodárnými sbory, ale jmenováni prezidentem, popřípadě předsednictvem národní rady. Možnost odvolání soudce se zúžila; je to možné pouze z důvodů stanovených zákonem. Organizaci obecných soudů a postavení soudce upravuje především zákon č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích. Koncem roku 1991 byly novelizovány základní předpisy upravující soudní řízení, občanský soudní řád a trestní řád. Velká novela občanského soudního řádu č. 519/1991 Sb. proměnila civilní soudnictví vrátila obchodní spory do působnosti obecných soudů, zavedla správní soudnictví, tedy soudní přezkum rozhodnutí veřejné správy a odstranila z OSŘ některé předrevoluční prvky, např. silnou roli prokurátora. Notářský řád (zákon č. 358/1992 Sb.) zrušil státní notářství a notářskou praxi svěřil soukromým osobám. A novela trestního řádu č. 558/1991 Sb. promítla do trestního řízení přijetí Listiny základních práv a svobod k omezení svobod obviněného musí dát souhlas soud, ať už jde o uvalení vazby nebo o domovní prohlídku či další úkony v přípravném řízení. Policie a trestní právo. Tentýž účel, tj. ochranu základních práv a svobod a nové vymezení práce policie v demokratickém právním státě sleduje i nový zákon ČNR č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, který upravuje činnost policie dodnes. O zřízení obecní policie už byla řeč. Zákon č. 557/1991 Sb. znamenal další výrazné zásahy do zvláštní části trestního zákona. Příznačně pro proměnu režimu bylo z trestního zákona vypuštěno např. příživnictví a několik skutkových podstat trestných činů proti republice, zavedeny naopak byly skutkové podstaty k ochraně tržního hospodářství zvýhodňování věřitele, zneužívání informací v obchodním styku a další skutkové podstaty k ochraně hospodářské soutěže. Společnost má být chráněna i před rasistickými útoky. Daně. Rok 1992 přinesl daňovou reformu. Byl vytvořen nový systém daní a jejich správy, který funguje v hrubých obrysech dodnes. Celková koncepce daňové reformy byla zpracována federálním ministerstvem financí ve spolupráci s 51 srov. vládní návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákoník práce, důvodová zpráva, FS ČSFR 1990, VI. volební období, tisk 261, 52 Poprvé byla platnost lustračního zákona prodloužena v září 1995 zákonem č. 254/1995 Sb. do konce roku Zákon č. 422/2000 Sb. pak zrušil časové omezení platnosti lustračního zákona.

12 ministerstvy financí obou republik a schválena usnesením vlády ČSFR 2. srpna Před volbami v červnu 1992 přijaly řadu daňových zákonů jak Federální shromáždění, tak Česká národní rada. Především byla zavedena daň z přidané hodnoty, která spolu s daní z příjmu tvoří základ rozpočtových příjmů státu. Novinkou byly i spotřební daně, zatěžující vybrané komodity (alkoholické nápoje, cigarety, pohonné hmoty). FS přijalo rámcový zákon č. 212/1992 Sb., o soustavě daní, a zákony č. 213/1992 Sb., o spotřebních daních, č. 222/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, a č. 286/1992 Sb., o daních z příjmu. Tři naposled jmenované zákony byly koncem roku 1992 nahrazeny obsahově podobnými zákony ČNR. Česká národní rada přijala zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, a zákony ke zbylým jednotlivým daním zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, a zákon č. 357/1992 Sb., o dani dědické, darovací a dani z převodu nemovitostí. Všechny daňové zákony vstoupily v účinnost 1. ledna V letech byly provedeny nejdůležitější změny, byly odstraněny největší překážky, které stavěl procesu transformace do cesty předrevoluční právní řád. Byl vytvořen právní rámec restitucí a privatizací, právní prostředí pro podnikání, bylo reformováno soudnictví, vytvořena obecní samospráva, provedena daňová reforma a v sociální oblasti doplněno pracovní právo o systém kolektivního vyjednávání a státní politiky zaměstnanosti. Významným počinem bylo přijetí Listiny základních práv a svobod a zřízení Ústavního soudu. Nepodařilo se přijmout novou ústavu, nebyla provedena rekodifikace žádného právního odvětví s výjimkou obchodního práva a nebyl reformován ani systém sociálního zabezpečení s výjimkou zavedení institutu životního minima Politické záměry Ve dvouletí od voleb v červnu 1990 do voleb v červnu 1992 byly rozhodujícími politickými silami Občanské fórum a Veřejnost proti násilí, jejich volebními programy se tedy budeme zabývat především. Po volbách začala významně působit na podobu zákonodárství vedle federálního parlamentu i Česká národní rada, vedle záměrů federální vlády tedy bude třeba prostudovat i programové prohlášení české vlády vedené Petrem Pithartem. Významným faktorem československé politiky v letech byla činnost prezidenta republiky Václava Havla. Mezi širokými pravomocemi prezidenta podle článku 61 ústavního zákona o československé federaci nalézáme i pravomoc předkládat Federálnímu shromáždění návrhy potřebných opatření. V minulém i tomto období prezident Havel tohoto práva poměrně hojně využíval, většinou k návrhům řešení česko-slovenských vztahů. Jeho projev ve FS 23. ledna 1990 a jeho návrhy na změnu názvu ČSSR a státních symbolů stály na počátku tzv. pomlčkové války. Projevem ve FS 10. prosince 1990 zasáhl prezident Havel do státoprávních sporů, varoval před rozpadem federace a podal návrhy na zřízení Ústavního soudu a na zakotvení institutu referenda ke státoprávním otázkám (oba byly nakonec přijaty). A 3. prosince 1991 obhajoval ve FS sérii pěti zákonných předloh (ústavní zákon o přijímání nové ústavy, novela ústavního zákona o referendu, novela ústavního zákona o čs. federaci zakotvující pro případ rozpuštění FS prezidentovu pravomoc přijímat zákonná opatření, ústavní zákon týkající se struktury federálních zastupitelských sborů a konečně nový volební zákon); Federální shromáždění však všechny prezidentovy návrhy odmítlo. V této práci ovšem vliv prezidenta Havla na zákonodárství pomineme, neboť je zřejmé, že jeho návrhy na řešení česko-slovenských státoprávních problémů podstatněji neovlivnily vytváření právního řádu České republiky. 54 Volební programy OF a VPN. 55 Programy OF a VPN jsou dosti podobné, liší se především v názorech na československý poměr v rámci společného státu, od kterého v naší práci odhlížíme. Nebudeme rovněž opakovat programové teze z předchozího období, pokud nedošlo k posunu. Do popředí obou programů vystupuje záměr obnovit místní a regionální samosprávu se širokou pravomocí. K demokratickému právnímu státu se dodává důraz na dělbu moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní a na ochranu lidských práv. Zatímco obecní samospráva byla obnovena už v roce 1990 a lidská práva garantována na ústavní úrovni Listinou základních práv a svobod už zkraje roku 1991, prosazení důsledné dělby moci a regionální samosprávy ztroskotaly na nedohodě o státoprávním uspořádání. Léto 1991 přineslo ústavní nezávislost soudní moci, ovšem celý systém dělby moci se stal základem až ústav Slovenské republiky a České republiky v druhém pololetí Regionální samosprávu zdůrazňovala více VPN než OF, které hovořilo pouze o spravedlivé regionální politice a respektování identity Čech, Moravy a Slezska. Zemský princip se ještě několikrát objeví v politických záměrech různých subjektů, nakonec se ale nikdy neprosadil. Ekonomické programy OF a VPN se omezují na velmi obecné teze tržní hospodářství, svobodu podnikání, demonopolizaci; VPN kladla větší důraz na příliv zahraničního kapitálu, OF na domácí privatizaci soukromým subjektům, na přednostní prodej části akcií zaměstnancům a na převod státního majetku obcím. Vývoj šel zpočátku spíše českou cestou. V zemědělství se klade důraz na soukromé a družstevní podnikání, OF dodává požadavek zákonné ochrany zemědělské a lesní půdy před prodejem do zahraničí. Zákaz prodeje půdy cizincům byl skutečně prosazen a trvá dodnes, družstevní podnikání stát výrazně nepodporoval. V pracovněprávní a sociální oblasti se mluví o státní garanci sociálního minima a o silných nezávislých odborech, VPN navíc akcentuje právo na práci a aktivní přístup státu k rekvalifikacím. I tyto záměry byly legislativně realizovány. Důležitým bodem programů je ochrana životního prostředí, VPN zdůrazňuje právo na informace o životním prostředí a zásadu nápravy škod každým znečišťovatelem ovzduší. Právo na informace bylo důsledně prosazeno (alespoň v České republice) až v roce 1998, ovšem léta vskutku přinesla nejdůležitější normy práva životního prostředí. Školství a zdravotnictví má být pluralitní, se svobodnou volbou školy resp. lékaře; k tomu byly podmínky vytvořeny. Celkově lze říci, že volební programy OF a VPN z roku 1990 jsou spíše obecnými proklamacemi, z nichž příliš neplynou konkrétní legislativní záměry. Mnohem podrobnější jsou vládní programová prohlášení. 53 Návrh poslance Richarda Mandelíka na vydání zákona České národní rady o spotřebních daních, důvodová zpráva, Česká národní rada 1992, VII. volební období, tisk 98, tisky/t0098_01.htm 54 srov. Havel, Václav: Projevy (leden-červen 1990), Praha 1990, a týž: Vážení občané (Projevy červenec 1990 červen 1992), Praha 1992; Chrastilová, B.; Mikeš, P.: Prezident republiky Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha Jak a koho volit? Volební zákon a volební programy, Praha 1990

13 Programové prohlášení federální vlády z 3. července Programové prohlášení premiéra Čalfy rovněž uvádí na čelném místě samosprávu obcí, obce budou samostatně hospodařit a budou moci vybírat místní poplatky. K reformě práva se premiér Čalfa vyjadřuje takto: Súčasný stav právneho poriadku, v ktorom sa prelínajú zastaralé a prekonané právne normy s celým radom nových zákonodarných aktov a čiastkových novelizácií, nepredstavuje ucelený systém. Vniesť do právneho poriadku logiku garantujúcu právne istoty občanov, nie je úloha ľahká. ( ) Tvorba kultivovaného právneho systému vyžaduje dostatok času. Ten ovšem nemáme. Budeme v spolupráci s legislatívnymi orgánmi oboch republík pracovať na nevyhnutných novelizáciách a čiastkových právnych úpravách, ktoré neznesú odklad a bez ktorých by nebolo možné odštartovať ekonomickú reformu. Súbežne však začneme práce na veľkých kodifikáciách, ako sú napríklad nový Občiansky, Obchodný a Trestný zákonník, ktoré by spolu s ústavami položili základné kamene demokratického právneho poriadku. Tato pasáž celkem vystihuje budoucí legislativní činnost množství zákonů, hlavně nezbytných novel, právní úpravy spíše částečné, naproti tomu velké kodifikační práce na vzdáleném horizontu. Vypracován byl pouze obchodní zákoník s účinností od 1. ledna 1992, příprava nového občanského a trestního zákoníku a dalších kodexů zůstávají evergreenem stranických i vládních politických záměrů bez zjevných výsledků dodnes. Hospodářský program vlády vychází od sociálně a ekologicky orientované tržní ekonomiky. Jako v programech OF a VPN je i tady kladen důraz na silné, nezávislé odbory; vláda slibuje moderní pracovněprávní předpisy, zajišťující kolektivní vyjednávání a dodržování úmluv Mezinárodní organizace práce. Zákon o kolektivním vyjednávání a novela zákoníku práce byly přijaty začátkem roku Slibovaná mzdová reforma byla provedena zákonem o mzdě z ledna V sociální oblasti vláda rovněž ve shodě s programy OF a VPN hodlá zavést systém sociálního minima pro každého a fondové hospodaření v sociálním zabezpečení; koncept životního minima byl realizován v roce 1991, fondové hospodaření se neprosadilo. Dalším plánem vlády byla daňová reforma. Daně se měly snižovat a sjednocovat, což se i dělo, podle záměrů vlády byly v druhé fázi daňové reformy v roce 1992 zavedeny daň z přidané hodnoty a spotřební daň; ekologický aspekt měla prosazená silniční daň. Došlo rovněž ke zvýraznění peněžitých sankcí znečišťovatelům životního prostředí. Velké plány měla vláda v oblasti lidskoprávní občanská a politická práva chtěla účinně legislativně zaručit všem bez ohledu na národnost, sociální původ, rasu, jazyk, pohlaví, náboženské vyznání či poltické názory, posílit svobodu a důstojnost člověka, zabezpečit právo na ochranu žen, dětí, rodin, zdravotně postižených. Všechny tyto zásady byly vtěleny do nejvýznamnějšího legislativního počinu tohoto období, do Listiny základních práv a svobod, která přinesla ústavní garance lidských práv i jejich přímou vymahatelnost. Vláda chtěla pokračovat v napravování vztahů mezi státem a církvemi; i to se dělo. Vláda zamýšlela novým způsobem upravit činnost sdělovacích prostředků, a sice na zásadách autonomie a plurality sdělovacích prostředků; stát má mít nástroje proti propagaci násilí, nesnášenlivosti a šíření pornografie, stát si ponechá správu rozhlasových a televizních frekvencí, které bude pronajímat formou licencí. Zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání z těchto zásad vyšel. Lze shrnout, že vláda své programové prohlášení z větší části splnila, ovšem s výjimkou přijetí nové ústavy. Zákonodárná činnost FS však šla i cestami, které vládní prohlášení úplně nenaznačovalo vláda se třeba nekonkrétně vyjadřovala o privatizaci ( Dospeli sme k jednotnému názoru na potrebu odštátnenia a následnú privatizáciu podstatnej časti štátneho sektoru. Tento druhý hlavný směr rozvoja súkromného sektoru je však iba na samotnom začiatku, Zatiaľ čo rozvoj novozakladaných súkromných podnikov môže ísť cestou, ktorá je vo svete známa, je proces privatizácie podstatne zložitejší. Prevod štátnych podnikov do súkromného sektoru je svojím rozsahom a časovou naliehavosťou celkom mimoriadny. Ak nemá dojsť k chaosu ak národohospodárskym stratám, musí sa dôsledne regulovať. ), navíc záměr důsledné regulace se vskutku nevyvedl. Rovněž proces dalších rehabilitací, restitucí i lustrací stál mimo vládní prohlášení, stejně jako další témata úzce napojená na proměnu právního řádu, o nichž obšírně pohovořil český premiér. Programové prohlášení české vlády z 2. července O den dříve než federální premiér Čalfa přednášel programové prohlášení české vlády před poslanci ČNR předseda české vlády Petr Pithart. Zajímavé je, že se jeho prohlášení vyjadřovalo k řadě otázek spadajících do pravomoci federace, ovšem často k důležitým věcem, které premiér Čalfa opominul. Pro naše účely je tak Pithartovo prohlášení daleko přínosnější. Podle Pitharta je třeba garantovat práva a svobody občanů konstituováním Ústavního soudu a správního soudnictví. Ústavní soud by přezkoumával soulad předpisů nižší právní síly s předpisy vyšší právní síly, správní soudy by přezkoumávaly zákonnost správních rozhodnutí. První kroky byly učiněny v roce Pithart se konkrétněji vyjadřuje i ke změnám v soukromém právu. Mluví o změnách občanského zákoníku a navázání na tradiční pojetí občanského práva. Tímto směrem mířila velká novela občanského zákoníku účinná od 1. ledna Předpisy upravující bydlení a hospodaření s byty byly upravovány pomaleji. Naopak přijetí nového obchodního zákoníku, zřízení obchodních soudů a živnostenských úřadů a soustředění daňové správy pod specializovaný orgán (finanční úřady) bylo splněno. V kompetenci českých orgánů byla reorganizace SNB na Policii ČR, jež byla uskutečněna v roce Změny v trestním právu týkající se vazby a Vězeňské služby, směřující k humanizaci věznic, byly naopak věcí federace a realizovala je až Klausova česká vláda. Obrovský důraz kladl Pithart na obecní samosprávu, do níž budou státní orgány zasahovat jen v případech stanovených zákony. Obecní a městská samospráva, jak víme, zavedena byla; v listopadu 1990 se volilo podle záměru vlády už do obecních samospráv místo do národních výborů. ČNR toho dosáhla přijetím obecního zákona, zákona o volbách do obcí i zákona o hlavním městě Praze. Naopak plánované zemské zřízení navíc se zákazem majorizace moravských a slezských poslanců na republikové úrovni a křeslem zástupců zemí v české vládě se neprosadilo. Nebyla totiž ani přijata česká ústava, 56 Programové prohlášení vlády ČSFR z , stenoprotokol z 2. společné schůze SL a SN FS, a násl. 57 Programové prohlášení vlády ČR z , stenoprotokol z 2. schůze ČNR, cnr/stenprot/002schuz/s htm#r1 a násl.

14 jež měla zemské zřízení zakotvit. Z velkorysých plánů zůstalo jen umístění Ústavního soudu a dalších institucí do Brna. Česká vláda chtěla zkvalitnit i státní správu; zákon č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, byl pak pilířem státní správy až do roku Ekologické hledisko se mělo stát základním kritériem politiky; vláda chystá novelizaci zákona o ochraně ovzduší, zákon o ochraně přírody a krajiny, rámcový zákon o životním prostředí, zákon o odpadech, zákon o půdě a zákon o právní ochraně zvířat. Všechny tyto zákony byly také přijaty, byť ne vždy jako republikové zákony a ne vždy jako vládní návrhy. Česká vláda se hlásí k programu privatizace převážné části státních podniků a ve spolupráci všech tří vlád chce připravit transformační zákon jako zákon o odstátnění podniků. Ani české vládě zatím není jasno o konkrétní cestě privatizace. Pithart hovoří též o občanské společnosti a o rodině. Zmiňuje chystané zákony o svobodě víry a o postavení církví, které v následujících dvou letech opravdu budou přijaty; naopak vyřešení majetkových otázek s církvemi se žádné vládě zatím zcela nepodařilo. Záměru vrátit matku rodině také tato ani žádná příští vláda nedocílila. V sociální oblasti a v pracovním právu česká vláda opakuje témata federálního programu; poprvé se ale objevuje zvýhodnění dlouhodobých úspor domácnosti a moderně koncipované životní a důchodové pojištění osob obojí čekalo až na Klausovu vládu (státní podpory ve stavebním spoření, důchodovém připojištění a životním pojištění). Souhrnně řečeno, programové prohlášení české vlády nabízí program zasahující jak do federální, tak do republikové působnosti. Naprostá většina konkrétních záměrů vlády byla realizována, byť nezřídka až Klausovou vládou v letech 1992 až K problémům státoprávním a ústavněprávním se Pithartova vláda moc ve svém programu nevyjadřovala a, jak si pamatujeme, ani svou činností do těchto oblastí nijak přínosně nezasáhla Konec federace a budování státu do roku Zákonodárství Dohoda vítězů červnových voleb roku 1992 o rozdělení československé federace podstatně ovlivnila zákonodárnou činnost v nejbližším období. Federální shromáždění se sice v posledním půlroce své existence zabývalo především státoprávním uspořádáním a posléze demontáží Československa, přesto ze setrvačnosti přijímalo až do konce i běžné zákony. Česká národní rada musela urychleně koncem roku 1992 a v první polovině roku 1993 zakládat instituce vznikajícího českého státu přijala Ústavu, zákony o sbírce zákonů, státních symbolech, České národní bance, Nejvyšším kontrolním úřadu, Ústavním soudu, zákon o státním občanství, celní zákon, zákon o oddělení měny ad. Ještě v roce 1992 byla dokončena reforma systému daní a dalších obdobných dávek, tedy pojistného na sociální zabezpečení a zdravotní pojištění. Od druhé poloviny roku 1993 zákonodárná aktivita poněkud polevila, byly sice přijímány další důležité zákony, ale větším reformátorským legislativním počinem už byla jen reforma systému sociálního zabezpečení v roce Předznamenáním obrovského procesu přibližování českého práva k právu ES byla velká novela obchodního zákoníku č. 142/1996 Sb. Ústavní zákony. Ústavní zákony přijímané Federálním shromážděním po červnu 1992 se týkaly výhradně československých vztahů a vedly nakonec k rozdělení federace. Druhý kompetenční zákon, ústavní zákon č. 493/1992 Sb., přijatý 8. října 1992, dokonale rozvolnil svazky mezi oběma částmi federace a naprostou většinu kompetencí svěřil republikám. Dne 13. listopadu schválili poslanci FS ústavní zákon č. 541/1992 Sb., o dělení majetku ČSFR mezi ČR a SR a jeho přechodu na ČR a SR. Rozdělení federace nakonec proběhlo ústavní cestou, na základě ústavního zákona č. 542/1992 Sb., o zániku ČSFR, který byl přijat ve FS 25. listopadu Uplynutím dne 31. prosince 1992 zaniká ČSFR; na nástupnické státy ČR a SR přechází působnost ČSFR dnem 1. ledna ČNR a Národní rada Slovenské republiky mohou ještě před zánikem ČSFR s účinností nejdříve od 1. ledna 1993 přijímat ústavní a jiné zákony, jimiž zabezpečí výkon působnosti, která na ČR a SR přejde. Dva významné ústavní zákony přijala ČNR na základě tohoto ustanovení. 15. prosince 1992 to byl tzv. recepční zákon, ústavní zákon ČNR č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR. Recepční zákon převzal do právního řádu ČR veškeré ústavní zákony, zákony a ostatní právní předpisy ČSFR s výjimkou těch ustanovení, která jsou podmíněna toliko existencí ČSFR a příslušností ČR k ní. Pokud federální právní předpisy přijaté před zánikem ČSFR spojují práva a povinnosti s územím ČSFR a státním občanstvím ČSFR, rozumí se tím území a státní občanství ČR, nestanoví-li zákon jinak. V případě rozporu federálních a republikových předpisů téže právní síly se postupuje podle republikových. V čl. 3 se stanoví, které orgány ČR přebírají působnost orgánů federálních. Majetková a jiná práva a závazky ČSFR přecházejí na ČR v rozsahu stanoveném ústavním zákonem FS nebo smlouvou mezi ČR a SR. ČR uznává všechny státy a vlády, které ke dni svého zániku uznávala ČSFR. ČR přebírá další práva a závazky ČSFR vyplývající z mezinárodních smluv, s výjimkou závazků ČSFR spojených s územím svrchovanosti federace, na něž se nevztahuje svrchovanost ČR. Tím nejsou dotčeny nároky ČR vůči SR vyplývající z plnění těchto mezinárodněprávních závazků ČSFR. Tento ústavní zákon nabývá účinnosti dnem 31. prosince Tento ústavní zákon je formálním ohniskem právního řádu České republiky a zajišťuje jeho kontinuitu s právním řádem zanikajícího Československa. Den poté, 16. prosince 1992, byla přijata Ústava České republiky (ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb.). Účinnosti nabyla 1. ledna Spolu s Listinou základních práv a svobod, která byla prohlášena za součást ústavního pořádku ČR a znovu vyhlášena pod číslem 2/1993 Sb., představuje tato Ústava obsahový základ právního řádu České republiky. Představme si stručně Ústavu České republiky. Ústava České republiky a její problematické naplňování. Nejobecnější základy politického systému podává Ústava České republiky v čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 2, čl. 5 a čl. 6. Praví se v nich: Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. 58 Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává 58 čl. 1 Ústavy České republiky

15 státní moc přímo. 59 Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů. 60 Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin. 61 V samotné Ústavě je tedy zakotven primát reprezentativní demokracie před demokracií přímou a zdůrazněno klíčové postavení politických stran v politickém systému. Tomu odpovídá i následující pasáž z důvodové zprávy k návrhu Ústavy: Podle návrhu ústavy je Česká republika parlamentní demokracií. (...)... svým významem Parlament dominuje nad výkonnou mocí, zejména vládou, která je mu ze své činnosti odpovědna. Tím se navazuje na tradice, jejichž kořeny jsou v období první republiky. 62 Systém ústavních institucí je postaven na principu dělby moci. Zákonodárná moc náleží dvoukomorovému Parlamentu, jehož Poslanecká sněmovna je volena systémem poměrného zastoupení na čtyři roky a Senát většinovým systémem na šest let s částečnou obměnou vždy po dvou letech. Poslanecká sněmovna má silnější postavení než Senát, pouze jí je odpovědná vláda, pouze ona rozhoduje o státním rozpočtu, v běžném zákonodárství může Senát přehlasovat. Senát má rovné postavení pouze při přijímání ústavních zákonů, zákonů dotýkajících se postavení Senátu, při volbě prezidenta a v několika dalších případech. Poslanecká sněmovna může být v krajních případech rozpuštěna prezidentem republiky; 63 Senát pak v nezbytné míře přebírá zákonodárnou moc formou zákonných opatření. K vrcholným orgánům výkonné moci se řadí prezident republiky a vláda. Hlava státu, prezident republiky, je volena na pět let Parlamentem. Prezidentovy pravomoci jsou rozděleny do dvou skupin. K výkonu pravomocí podle čl. 63 Ústavy potřebuje prezident kontrasignaci předsedou nebo jím pověřeným členem vlády; odpovědnost pak nese vláda. Pravomoci podle čl. 62 Ústavy spolupodpis nevyžadují. Z těchto samostatných pravomocí jmenujme právo vracet Parlamentu přijaté zákony (suspenzivní veto), pravomoc jmenovat a odvolávat předsedu vlády a na jeho návrh další členy vlády, pravomoc jmenovat členy Bankovní rady České národní banky a právo udělovat milost. Výkonná moc ale náleží především vládě. Členy vlády jmenuje a odvolává prezident republiky. Vláda se musí opírat o důvěru Poslanecké sněmovny; ta může vládě nadpoloviční většinou všech poslanců kdykoli vyslovit nedůvěru a přivodit tak její demisi či odvolání. Členové vlády řídí ministerstva; ministerstva a jiné správní úřady lze zřídit jedině zákonem. Soudní moc náleží obecným soudům a Ústavnímu soudu. Soudce obecných soudů jmenuje prezident (s kontrasignací) bez časového omezení. Soudci jsou nezávislí, vázáni toliko zákonem; jsou oprávněni posoudit soulad podzákonného předpisu se zákonem. Dojde-li soud při řešení případu k závěru, že zákon odporuje Ústavě či ústavnímu zákonu, předloží věc Ústavnímu soudu. Ústavní soud má rozsáhlé pravomoci. Mimo jiné může zrušit zákon nebo jeho část pro rozpor s ústavním zákonem nebo s mezinárodní smlouvou o lidských právech, která Českou republiku zavazuje a má přednost před zákonem. Velice široká je možnost obracet se na Ústavní soud s ústavní stížností - každý může napadnout pravomocné rozhodnutí či jakýkoli jiný zásah orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby. O výklad tohoto ustanovení vypukl spor mezi Ústavním soudem a obecnými soudy, nazývaný někdy válka soudů. Ústava dále upravuje dva z tzv. nezávislých orgánů, Nejvyšší kontrolní úřad a Českou národní banku, a územní samosprávu na úrovni obcí a vyšších územně samosprávných celků. Naplňování Ústavy. Jedním z problematických míst ústavního systému České republiky v letech 1993 až 1998 byl fakt, že Ústava na několika místech dlouho zůstávala nebo dosud zůstává nenaplněna. V této krátké kapitole se zmíníme o pěti případech, z nichž poslední tři nebyly dotaženy ani do konce roku Nutnou podmínkou vytvoření Senátu bylo přijetí příslušného volebního zákona. Do doby zvolení Senátu měl podle čl. 106 odst. 2 Ústavy fungovat Prozatímní Senát. Ústavní zákon, který by zřídil Prozatímní Senát, však nikdy nebyl přijat, a na volební zákon se čekalo až do září Teprve tehdy byl schválen zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky. První senátní volby proběhly v listopadu Zákon o jednacím řádu Senátu byl přijat až v roce 1999 a jiný zákon předvídaný Ústavou, zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek (čl. 40 Ústavy) nebyl schválen dodnes. Velice dlouhá je i historie utváření regionální samosprávy. Podle čl. 100 odst. 3 Ústavy vytvořit nebo zrušit vyšší územní samosprávný celek lze jen ústavním zákonem. Po několikaletých politických diskusích zejména o počtu těchto celků byl učiněn první krok - ke konci roku 1997 byl přijat ústavní zákon č. 347/1997 Sb., který pouze vyjmenoval 14 vyšších územních samosprávných celků a vytvořil je k 1. lednu Prováděcí zákony však byly přijaty až během roku 2000, a tak kraje mohly začít fungovat až po volbách do krajských zastupitelstev v listopadu Čl. 2 odst. 2 Ústavy zní: Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo. Během let a i poté projednával Parlament několik návrhů ústavního zákona o referendu, předkládaných zejména levicovými poslanci. Jednalo se jak o komplexní návrhy, tak i o návrhy směřující k referendu ad hoc; v této souvislosti je možné zmínit závažné diskuse o potřebě rozhodnout v referendu o vstupu do NATO. Žádný z těchto návrhů však Parlamentem neprošel, a tak zatím jediné celostátní referendum proběhlo až v roce Podle čl. 79 odst. 2 Ústavy mají být zákonem upraveny právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech. O potřebě přijetí zákona o státní službě se mluvilo už v prvních letech republiky. Práce úředníků a státních zaměstnanců je natolik specifická, že vyžaduje speciální právní úpravu; dosud se však právní poměry státních zaměstnanců řídí především zákoníkem práce. Služební zákon byl přijat až v roce 2002 s účinností od 1. ledna čl. 2 odst. 1 a 2 Ústavy České republiky 60 čl. 5 Ústavy České republiky 61 čl. 6 Ústavy České republiky 62 Pavlíček, V.; Hřebejk, J.: Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 1. díl. Ústavní systém, 2. vydání, Praha 1998, str srov. čl. 35 Ústavy 64 Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon)

16 Soustavu soudů tvoří podle čl. 91 odst. 1 Ústavy Nejvyšší soud, Nejvyšší správní soud, vrchní, krajské a okresní soudy. Zatímco Nejvyšší soud, krajské a okresní soudy existovaly už v době federace a vrchní soudy byly vytvořeny v prvních letech po vzniku České republiky, Nejvyšší správní soud byl zřízen a nutná reforma správního soudnictví provedena až v roce Federální shromáždění. V krátkém exkurzu se zmiňme, že legislativní činnost Federálního shromáždění se nezastavila ani v okamžiku, kdy osud federativního státu byl zpečetěn. Ještě v prosinci byl přijat federální celní zákon (č. 618/1992 Sb.), zákon o cenných papírech (č. 600/1992 Sb.) a zákon o ochraně spotřebitele (č. 634/1992 Sb.). Zatímco celní zákon vyšel ve Sbírce zákonů 31. prosince 2002, už nevstoupil v účinnost a byl od počátku nahrazen českým celním zákonem (č. 13/1993 Sb.), zákon o cenných papírech platil tři a půl roku paralelně vedle stejnojmenného zákona ČNR č. 591/1992 Sb. Federální zákon o ochraně spotřebitele platí dodnes. Budování státu. Věnujme se však již jen zákonodárné aktivitě České národní rady, od 1. ledna 1993 Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. V souvislosti s rozdělením státu musela být přijata řada zákonů, např. o Sbírce zákonů, o České tiskové kanceláři, o Bezpečnostní informační službě, o státních symbolech, o Kanceláři prezidenta republiky, o Českých drahách či novela zákona o soudech a soudcích. Zastavme se u dvou zákonů, upravujících základy České republiky. Zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství ČR, komplexně upravil problematiku státního občanství. Snažil se zamezit dvojímu občanství a stanovil poměrně přísné podmínky pro získání českého občanství. Občané Slovenské republiky mohli do 30. června 1994 za určitých podmínek optovat pro české občanství, pokud měli nepřetržitý trvalý pobyt na území ČR alespoň dva roky. V dalších letech byla změkčována pravidla pro získání českého občanství Slováky, nejpodstatněji v roce Na základě zákona č. 60/1993 Sb., o oddělení měny, došlo k urychlenému kolkování bankovek a měnové odluce po krátkém experimentu se společnou česko-slovenskou měnou. Řada zákonů uváděla v život instituce zakotvené v Ústavě. Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, potvrdil nezávislé postavení centrální banky a vybavil ji rozsáhlými pravomocemi k ochraně stability měny a k dozoru nad bankami. ČNB má dbát i o cenovou stabilitu a působit protiinflačně. ČNB řídí sedmičlenná Bankovní rada v čele s guvernérem ČNB. Členy Bankovní rady jmenuje na šest let prezident republiky, a to bez kontrasignace člena vlády. Prezident může odvolat člena Bankovní rady v zásadě jen tehdy, pokud byl pravomocně odsouzen za trestný čin nebo pokud podle rozhodnutí Bankovní rady pozbyl schopnosti vykonávat funkci. Nejvyšší kontrolní úřad, zřízený zákonem č. 166/1993 Sb., o NKÚ, definitivně nahradil ministerstvo kontroly. Na vládě nezávislý NKÚ kontroluje hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu jmenuje na 9 let prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny. Prezident republiky může odvolat prezidenta nebo viceprezidenta NKÚ, pokud nevykonává funkci déle než šest měsíců, nebo na základě rozhodnutí Kárné komory NKÚ. Ostatních 15 členů NKÚ volí Poslanecká sněmovna na návrh prezidenta NKÚ natrvalo; odvoláni mohou být Poslaneckou sněmovnou jen na základě rozhodnutí Kárné komory NKÚ. Velký vliv i respekt si v právní i politické oblasti vybudoval Ústavní soud, podle svého vzoru, Spolkového ústavního soudu SRN, vybavený značnými pravomocemi. O Ústavním soudu už byla řeč při výkladu Ústavy. Doplňme, že 15 soudců Ústavního soudu je jmenováno na 10 let prezidentem republiky se souhlasem Senátu (do zřízení Senátu se souhlasem Poslanecké sněmovny). Předsedu a místopředsedy z nich vybere sám prezident. Funkce soudce může zaniknout jedině usnesením pléna Ústavního soudu v kárném řízení. Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, určil, že Ústavní soud jedná v tříčlenných senátech nebo v plénu. Návrh na zrušení zákona mohou bez spojitosti s konkrétní kauzou podat prezident republiky a skupina nejméně 41 poslanců nebo 17 senátorů. Jen na okraj zmiňme, že Ústavní soud poprvé rozhodl nálezem č. 14/1994 Sb., kterým zamítl návrh skupiny poslanců na zrušení zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. Tento převážně deklaratorní zákon a nález k němu můžeme zařadit k hodnotovým základům ČR. Naše nová Ústava není založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a procesů, ale včleňuje do svého textu i určité regulativní ideje vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické společnosti. Ústava České republiky akceptuje a respektuje princip legality jako součást celkové koncepce právního státu, neváže však pozitivní právo jen na formální legalitu, ale výklad a použití právních norem podřizuje jejich obsahově-materiálnímu smyslu, podmiňuje právo respektováním základních konstitutivních hodnot demokratické společnosti a těmito hodnotami také užití právních norem měří, uvádí se v nálezu. Zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, pak nahradil starou prokuraturu modernější koncepcí státního zastupitelství. Úkoly státního zastupitelství jsou omezeny na funkci veřejné žaloby v trestním řízení. Je garantována i nezávislost státního zastupitelství při vyšetřování trestných činů. Reforma daní a obdobných dávek. Na tomto místě se budeme zevrubněji věnovat daňové reformě, účinné od 1. ledna Česká národní rada adaptovala do českého právního řádu federální zákony o spotřebních daních, o dani z přidané hodnoty a o daních z příjmu (viz výše). Stalo se tak zákony č. 586/1992 Sb., o daních z příjmu, č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, a č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty. Tyto zákony, spolu se zákony ČNR o správě daní a poplatků, o dani z nemovitostí a o dani dědické, darovací a dani z převodu nemovitostí (č. 337, 338 a 357/1992 Sb.), jsou dodnes základem daňového systému české republiky; jedině zákon o dani z přidané hodnoty byl v roce 2004 nahrazen novým zákonem. Daň z přidané hodnoty nahradila dřívější daň z obratu, zatěžuje v důsledku konečného spotřebitele, ale odvádí ji dodavatel. Každý plátce daně si může odečíst daň, kterou zaplatil svým dodavatelům na vstupu, a zdaňuje pouze přidanou hodnotu. To klade nároky na účetnictví, zároveň však účinně zmenšuje prostor pro daňové úniky. 66 Po daních z příjmu je daň 65 Reformu si navíc vynutil Ústavní soud svým nálezem č. 276/2001 Sb. Ústavní soud zrušil celou pátou hlavu občanského soudního řádu, neboť shledal celou dosavadní úpravu správního soudnictví nedostatečnou. 66 Návrh poslance Richarda Mandelíka na vydání zákona České národní rady o dani z přidané hodnoty, důvodová zpráva, Česká národní rada 1992, VII. volební období, tisk 99, tisky/t0099_01.htm

17 z přidané hodnoty nejvýnosnější daní. Spotřební daně jsou uvaleny na vybrané komodity potravinářský líh, pivo, víno, tabákové výrobky a uhlovodíková paliva a maziva. Zatímco daň z příjmu právnických osob má jednotnou daňovou sazbu, daň z příjmu fyzických osob je charakterizovaná progresivní daňovou sazbou. Daň z příjmu navíc není jediným odvodem fyzické osoby. Od 1. ledna 1993 byl zaveden i současný systém pojistného na sociální zabezpečení a zdravotního pojištění. Zákon ČNR č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, stanovuje povinnost zaměstnance, zaměstnavatele a osoby samostatně výdělečně činné platit pojistné na důchodové zabezpečení a nemocenské pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti. Důvodová zpráva předpokládala odstátnění sociálního zabezpečení zřízením Všeobecné sociální pojišťovny už během roku 1993; 67 nedošlo však k němu dodnes. Vybrané pojistné tedy směřuje do státního rozpočtu, z nějž se pak vyplácejí důchody, nemocenské i podpory v nezaměstnanosti. Zaměstnanci je pojistné sráženo ze mzdy, zároveň další část pojistného za něj platí přímo zaměstnavatel. Zákon ČNR č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, konstruuje toto pojistné podobně. Osoby samostatně výdělečně činné platí toto pojistné samy, na zaměstnancovo pojistné se skládají zaměstnanec se zaměstnavatelem. Vybrané pojistné dostanou zdravotní pojišťovny, dojde ovšem k přerozdělení, zejména ve prospěch Všeobecné zdravotní pojišťovny, která ze zákona pojišťuje ekonomicky neaktivní občany. Systém daní doplňuje daň silniční, upravená zákonem č. 16/1993 Sb. Reforma sociálního zabezpečení. V roce 1995 provedla Klausova vláda reformu sociálního zabezpečení. Zákonem č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, byl zaveden systém adresných sociálních dávek pro děti a rodiny. Novinkou bylo poskytování dávek v závislosti na výši příjmu (zejména přídavek na dítě); nárok na dávku i výše dávky jsou odvozeny od relace příjmu rodiny k násobkům životního minima. Rozsáhlá agenda spojená s devíti dávkami státní sociální podpory byla svěřena okresním úřadům. Zákonem č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, byla provedena důchodová reforma. Byl zpřehledněn systém důchodového pojištění, stanovena pravidla pro valorizaci důchodů. U starobního důchodu bylo nastaveno postupné zvýšení důchodového věku z 60 let u mužů a 57 let u žen v roce 1995 až k 62 letům u mužů a 61 letům u žen v roce Reforma však řešila problém důchodového systému jen dočasně. Už v roce 1994 byl přijat zákon č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění, který nabízí státní podporu těm, kteří nebudou spoléhat jen na státní systém důchodového pojištění. A podobný charakter, tentokrát v otázce bydlení, má zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření systém stavebního spoření se postupem času stal velmi populárním rovněž díky masivní státní podpoře. Novely kodexů. Od roku 1992 do roku 1998 nedošlo k přijetí žádného nového zákoníku, dosavadní zákoníky však byly poměrně často novelizováno, obvykle nikoli zásadně. Zákon č. 171/1993 Sb. byl poměrně důležitou novelou občanského soudního řádu posílil zásadu formální pravdy, která je pro civilní proces typická (OSŘ původně vycházel ze zásady materiální pravdy - soud má vždy zjišťovat pravý stav věci, i proti přání stran); s tím souvisí i zavedení rozsudku pro uznání a rozsudku pro zmeškání. Občanský soudní řád byl doplněn paralelním zákonem č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení. Procesního práva se dotýká i přijetí nové komplexní úpravy poskytování právní pomoci zákonem č. 85/1996 Sb., o advokacii. Zákon č. 74/1994 Sb. odstranil ze zákoníku práce další relikty minulosti úvodní proklamace, povinnost zaměstnance doložit, že ukončil předchozí pracovní poměr, a horní limit odpovědnosti zaměstnavatele za pracovní úraz zaměstnance. Odstranil rozdílné právní postavení zaměstnávajících fyzických a právnických osob. Zákon č. 152/1995 Sb. novelizoval trestní zákon i trestní řád a zavedl alternativní tresty (obecně prospěšné práce), odklony v trestním řízení (narovnání s poškozeným; zkrácené řízení používající trestní příkaz bylo zavedeno už zákonem č. 292/1993 Sb.). Proti organizovanému zločinu je možné použít anonymního svědka a trestná je samotná účast ve zločinném spolčení. Už zákonem č. 290/1993 Sb. byla rozšířena beztrestnost jednání v nutné obraně. Zákon č. 293/1993 Sb., o výkonu vazby, konečně přinesl zákonnou úpravu vazby a zajistil práva vazebně stíhaných. Nejvýznamnější novelou kodexu byla ve sledovaném období novela obchodního zákoníku č. 142/1996 Sb. Touto novelou byly do obchodního zákoníku promítnuty četné směrnice ES a obchodní zákoník byl zdokonalen. Zvýšení jistoty a transparence v obchodněprávních vztazích měla napomoci detailnější a preciznější úprava akciových společností, vzniku obchodní společnosti a obchodního rejstříku, s ochranou hospodářské soutěže souvisela definice jednání ve shodě a ovládající a ovládané společnosti. Další důležité zákony. Už koncem roku 1992 byl přijat zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, který podrobně upravil pravidla obchodování s cennými papíry specializovanými obchodníky s cennými papíry. Z oblasti finančního práva jmenujme dále devizový zákon č. 219/1995 Sb., který přinesl plnou směnitelnost koruny a zrušil většinu omezení v nakládání s devizami. Na hospodářskou kriminalitu reagoval zákon č. 61/1996 Sb., obvykle zvaný zákon proti praní špinavých peněz. Banky měly identifikovat účastníky každé transakce přesahující Kč a oznamovat podezřelé transakce ministerstvu financí. Trhu s byty napomohl zákon č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů, který umožňoval rozdělit dům na bytové jednotky, které pak byly předmětem vlastnictví; společné části domu pak byly ve spoluvlastnictví vlastníků bytových jednotek. Dalekosáhlé záměry vlády deregulovat nájemné a otevřít prostor pro trh s byty však skončily neúspěchem. Zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, uložil státním úřadům a obcím povinnost udílet zakázky přesahující Kč na základě obchodní veřejné soutěže. Ve výjimečných případech bylo lze adresovat výzvu jednomu zájemci k podání nabídky, čehož bylo často využíváno. Na poli ochrany životního prostředí byl přijat lesní zákon č. 289/1995 Sb., který přinesl komplexní úpravu, reagoval na pluralitu vlastníků lesů a podřídil vlastníky lesů řadě povinností. Zákon č. 86/1995 Sb., o ochraně ozónové vrstvy Země, reagoval na mezinárodní závazky České republiky a zakázal používání tzv. freonů. 67 Důvodová zpráva k návrhu zákona ČNR o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ČNR 1992, tisk 62,

18 V roce 1995 došlo k přijetí zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, který konečně nahradil nevyhovující předrevoluční zákon ČNR č. 35/1989 Sb. Nový jednací řád mj. nahradil projednávání zásad a osnovy zákona systémem trojího čtení návrhů zákonů. A téhož roku nový volební zákon, č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR, teprve nyní otevřel cestu k prvním volbám do Senátu. Nakonec byl zvolen dvoukolový systém absolutní většiny, do Poslanecké sněmovny se i nadále volí podle zásad poměrného zastoupení s pětiprocentní uzavírací klauzulí. Máme-li shrnout, musíme říci, že éra Klausovy vlády se vyznačovala spíše nižší legislativní aktivitou v porovnání s hektickými lety a s obdobím tak řečené legislativní smršti, která od konce roku 1999 trvá dodnes. Tento fakt je hodnocen někdy negativně jako předbíhání práva ekonomikou. Dnešní diskuse si ovšem všímají i negativ opačného postupu přemíra legislativní aktivity činí právní řád beznadějně nepřehledným Politické záměry S volbami roku 1992 se politická situace stává uchopitelnější standardními politologickými schématy. Po volbách se vytvořila koalice tří stran 68 s profilovaným programem, nová koaliční vláda navíc vystřídala vládu, v níž žádná ze stran nové koalice nehrála významnější úlohu. Nová vláda se může i programově vymezovat vůči minulé vládě. Zároveň se do české politiky dostává klasický střet pravice-levice. Pravicové koalici vyrůstá během let levicový protihráč, který ji nakonec vystřídá a vymezí se proti její politice. Střet politických záměrů se tak stane čitelnější. Budeme pracovat se čtyřmi dokumenty, jednak s volebními programy tří vládních stran, Občanské demokratické strany (ODS), Křesťanské a demokratické unie - Československé strany lidové (KDU-ČSL) a Občanské demokratické aliance (ODA), jednak s programovým prohlášením vlády z července Začněme však krátkou zmínkou o programu poslední federální vlády. Její legislativní program lze shrnout do tří bodů: a) Vláda bude podporovat co nejrychlejší řešení státoprávního problému na základě dohody obou národních rad. Připraví právní úpravu způsobu přechodu České a Slovenské Federativní Republiky na dva svrchované státy s mezinárodně právní subjektivitou a dojde-li v této otázce k dohodě, předloží ji Federálnímu shromáždění. b) Vláda bude prosazovat urychlené dokončení daňové reformy a dobudování systému komunikace mezi finančními a daňovými správami. c) Vláda se zavazuje, že dokončí legislativní kroky k zavedení fondů sociálního pojištění a zaměstnanosti. 69 Federální vláda opravdu připravila návrh ústavního zákona o zániku ČSFR a ústavního zákona o dělení majetku federace. Je vidět, že se považovalo za nezbytné dobudovat systém daní a odvodů na sociální zabezpečení bylo do 1. ledna 1993, jak bylo původně v plánu. Nakonec všechny potřebné zákony, včetně transformace již existujících federálních daňových zákonů, přijala ČNR, a sice ještě za trvání federace. Volební program ODS z roku Občanská demokratická strana vznikla na jaře 1991 rozdělením Občanského fóra. Pod vedením federálního ministra financí Václava Klause dosáhla ve volbách v červnu 1992 s takřka 30 % získaných hlasů v českých zemích přesvědčivého vítězství. Volební program ODS Svoboda a prosperita se člení do tématických kapitol začínajících zhodnocením tehdejšího stavu. V kapitole Právní stát se ODS přihlašuje k myšlence demokratického právního státu a chce hájit svobodu občana před zásahy státu. Je třeba oddělit moc zákonodárnou, výkonnou a soudní (to se stane Ústavou ČR, jejíž hlavy budou dokonce takto nazvány, což není úplně obvyklé) a důsledně rozlišovat veřejné a soukromé právo (což se dařilo méně). Ministerstvo kontroly mělo být nahrazeno nezávislým Nejvyšším kontrolním úřadem (což se stalo) a prokuratura jako pozůstatek sovětského modelu institucí vyšetřujícího soudce (prokuratura byla nahrazena státním zastupitelstvím). Politický systém má být založen na soutěži politických stran (srov. čl. 5 Ústavy), veřejný život je třeba očistit od osob odpovědných za vládu a represi v minulém režimu (byl přijat zákon o protiprávnosti komunistického režimu a prodloužena platnost lustračního zákona). ODS chtěla navázat na Listinu základních práv a svobod a přijmout zákony k ochraně lidských práv zákony na ochranu vlastnictví, práv dětí, rodiny, právo na přiměřené životní prostředí (takové zákony ovšem přijímány nebyly). ODS chtěla prosadit neslučitelnost politických a ekonomických funkcí; zákon o střetu zájmů však ČNR přijala už před volbami a první snahy o omezení činnosti poslanců ve správních a dozorčích radách obchodních společností se objevily až po odchodu ODS z vlády. Vůbec se nepodařilo realizovat tento záměr: Úprava soukromoprávní oblasti by měla být zpracována tak, aby vydržela přinejmenším po několik generací. ODS se vyslovila pro vyváženou decentralizaci; zjevně dává přednost obecní samosprávě před regionální a přeje si fungující federaci. Klíčová pasáž ke státoprávní otázce je tato: Jednotný právní řád a jednotná ekonomická pravidla na úrovni federace jsou nezbytnou podmínkou pro zajištění řádného chodu státu. Ze široké škály možností v oblasti státoprávního uspořádání předem vylučujeme pouze uspořádání konfederativní. Rozdělení státu není naším programem; ukáže-li se však být nutným, dokážeme s ním vyrovnat. V kapitole Ekonomická reforma se ODS přihlásila k úspěchům radikální ekonomické reformy a kritizovala nejrůznější koncepty třetích cest. Hlavními úkoly státu v ekonomické oblasti jsou ochrana soukromého vlastnictví a adresná sociální pomoc skutečně potřebným. O měnu má pečovat nezávislá centrální banka (Ústava ČR a zákon o ČNB daly centrální bance do vínku v mezinárodním srovnání velmi nezávislé postavení), ke stabilitě měny má přispět i dodržování zásady vyrovnaného státního rozpočtu. V návaznosti na kupónovou privatizaci, již ODS prosazuje, má být rozvinut trh s cennými papíry (zákon o cenných papírech bude přijat už koncem roku 1992), v budování tržních institucí jmenuje ODS burzu cenných papírů, obchodní soudy, obchodní komoru, stát má pomoci záručními bankami, chce též dobudovat systém berních úřadů (naprostá většina těchto institucí byla vytvořena už před nástupem Klausovy vlády). V kapitole Zemědělství a venkov kritizuje ODS družstevní transformační zákon (č. 42/1992 Sb.), který umožňuje 68 ODS vytvořila před volbami v červnu 1992 volební koalici s Křesťanskodemokratickou stranou (KDS), KDS pak byla nejprve čtvrtou stranou vládní koalice, začátkem roku 1996 KDS vplynula do ODS. Programem KDS se zabývat nebudeme. 69 Programové prohlášení vlády ČSFR 1992, 70 Svoboda a prosperita. Volební program ODS 1992,

19 přežívat zemědělským pseudodružstvům. Do této kapitoly umístila ODS i některá témata ochrany životního prostředí výkon vlastnického práva v lesích má být regulován státem (viz lesní zákon z roku 1995), ochraně životního prostředí má být dán pevný právní rámec. Klausova vláda však právo životního prostředí příliš nerozvíjela. Ve zvláštní kapitole Životní prostředí nacházíme princip závislosti ekologie na ekonomické prosperitě. K ekologickému chování má vést i ekonomický tlak vlády, odbourávání dotací neekologických aktivit a naopak daňové zvýhodnění chování příznivého životnímu prostředí. Kapitola Sociální politika zdůrazňuje odpovědnost jedince, rodiny a obce, stát má zasahovat a přerozdělovat co nejméně. Stát má vytvořit podmínky pro nestátní sociální péči (zákon o nadacích byl ale přijat až v roce 1997) a podporovat soukromou aktivitu občanů v sociálním zabezpečení (roku 1994 byl přijat zákon o penzijním připojištění). Sociální dávky pro rodiny s dětmi mají být adresné (realizováno do určité míry zákonem o státní sociální podpoře č. 117/1995 Sb.). Podpory v nezaměstnanosti mají motivovat k hledání práce. V kapitole Zdravotnictví ODS kritizuje, že na rozdíl od zdravotního pojištění zůstalo nemocenské pojištění v rukou státních úředníků (což její vlády neodstranily). Ve zdravotnictví chce ODS větší privatizaci a konkurenci. V dalších kapitolách slibovala ODS podporu vzniku nezávislých televizních a rozhlasových stanic a vytvoření konkurenčního prostředí (to se dělo), umožnění vzniku nestátních vysokých škol (průlom nastal až v roce 1998), záhy byl splněn slib ODS zkrátit základní vojenskou službu na 12 měsíců. Volební program ODA z roku Program Občanské demokratické aliance se v mnoha ohledech podobá programu ODS, má četné obdobné pasáže, např. důraz na důsledné oddělení soukromého a veřejného práva. V soukromém právu má platit co není zákonem zakázáno, je dovoleno, ve veřejném právo co není zákonem povoleno, je zakázáno. Zákony jsou tedy tradičně chápány jako záruka občana před státem: Před zvůlí byrokracie musí být občané chráněni dobře formulovanou a soudně vynutitelnou soustavou práv a svobod. Zajímavou shodou s ODS je záměr zřízení institutu vyšetřujícího soudce; prokuraturu chtěla ODA přeměnit ve státní zastupitelství, což se i stalo. I ODA podporuje lustrační zákon a zákaz střetu zájmů. ODA jako ODS zdůrazňuje nezávislost centrální banky. Velmi podobný je i vztah ODS a ODA k územní samosprávě. Obě strany zdůrazňují samosprávu obcí a méně už územní samosprávu. Více záleží na dobrém zřízení našich obcí než na zřízení celého státu, vypůjčuje si ODA jako motto myšlenku Karla Havlíčka Borovského ze stati Co jest obec. Dohled státu nad obcemi musí být omezen na zákonem stanovené okruhy. ODA chtěla snížit celostátní daně s tím, že obce by mohly rozhodnout o přirážce k dani z příjmu a dani z nemovitostí; to se ale neprosadilo. Regionální samospráva měla být na úrovni pověřených obecních úřadů, tedy velmi nízko ( přirozené regiony ). Program ODA mluví i o zemích, které by ale vznikaly důsledně zdola, vyvinuté z přirozených regionů pro věci společného zájmu; ODA varuje před touhou po sebeuplatnění politiků a vnucování zemského zřízení tam, kde jeho potřeba není pociťována. Vlažný postoj ODS a ODA k regionální samosprávě měl jistě vliv na velmi pomalý průběh vznikání krajů. Rovněž v sociální politice se pozice ODA blíží pozici ODS. Půjde o adresné sociální dávky, určené rodinám na základě testu příjmu; tento systém byl realizován zákonem o státní sociální podpoře, byť ODA si představovala dávky nižší, pouze zaručující minimální standard. ODA kladla důraz na jednoduchost systému. Druhým pilířem sociální politiky je sociální pojištění, které však bylo jen napůl zákony sice mluví o důchodovém a nemocenském pojištění, ovšem při jejich správě státem a napojení na státní rozpočet se vlastně o pojištění nejedná. Ve zdravotnictví si ODA přála finanční spoluúčast pacientů, ovšem neprosadila ji. V minulém období se ODA hlásí k autorství restitučního zákona (ministr Tomáš Ježek), který znamenal kromě zadostiučinění spravedlnosti též efektivní způsob privatizace. ODA podporuje koncept kupónové privatizace, jejímž je Ježek spoluautorem. V oblasti ústavněprávní si ODA přeje silného premiéra voleného parlamentem a sesaditelného pouze volbou nového premiéra (německý model). Na federální úrovni si přeje odstranit zákaz majorizace a nahradit ho spoléháním na dvoukomorový parlament složený z Poslanecké sněmovny a Senátu. ODA chce posílit soukromé právo, dalšími deregulacemi podpořit smluvní volnost, důsledně prosadit odpovědnost za škodu, ať už poškozovatelů životního prostředí, výrobců vadných výrobků či managementu obchodních společností. Soudy mají být mnohem účinnější při exekucích. Je třeba posílit ochranu hospodářské soutěže (Úřad na ochranu hospodářské soutěže se podařilo uvést v život až koncem roku 1996; do té doby dohlíželo na hospodářskou soutěž zvláštní ministerstvo pro hospodářskou soutěž). ODA chce změnit podobu pracovního práva, když pracovní vztah chce podřadit stejným principům jako ostatní smluvní vztahy (k redefinici pracovního práva, ani ke zrušení zákoníku práce, po čemž pravicové strany občas volaly, však nikdy nedošlo). ODA tvrdí, že musí být imperativem pro naši legislativu evropské právo ; to se však, s výjimkou novely obchodního zákoníku č. 142/1996 Sb., nepotvrdilo. Nešlo se cestou naznačenou ODA: Převzetí vypracovaných právních konstrukcí ze zahraničí je i prvkem překonání naší právní nekulturnosti. ODA si přeje trh bez přívlastků a liberalizaci cen v energetice, zemědělství, bytech atd. Svým deregulačním plánům ovšem zůstala koaliční vláda leccos dlužna. ODA chtěla docílit stavu, kdy se obyvatelé stanou vlastníky bytů a spoluvlastníky domů, v nichž žijí. Tuto koncepci podpořil zákon o vlastnictví bytů z roku Hlavní podmínky, odstranění regulace nájemného a privatizaci obecních bytů, ovšem zdaleka nenastaly. Pluralita elektronických masmédií byla i programem ODS a podařila se, na rozdíl od záměru ODA demonopolizovat a privatizovat telekomunikační a radiokomunikační síť. ODA chtěla pokračovat v daňové reformě, snižovat daně a přesouvat přímé daně na nepřímé, daňovým zvýhodněním podporovat investice do ekologie, zdravotnictví, nevládních organizací. ODA věnuje poměrně velký prostor ochraně životního prostředí. Chce dokončit legislativní proces v této oblasti, podporovat proceduru posuzování ekologických vlivů EIA, naplňovat právo občanů na informace o životním prostředí, zakázat používání freonů a potravinovým zákonem zřídit státní úřad pro potraviny, který bude kontrolovat míru škodlivin v potravinách. Hlavním úspěchem vlády byl zákaz freonů, související ovšem s mezinárodněprávními závazky České republiky. K ochraně životního prostředí chce ODA používat ve velké míře ekonomické nástroje daňová zvýhodnění, 71 Na cestě Program ODA 1992, program1992_komplet.asp

20 poplatky za využívání životního prostředí, pokuty; v tom se shoduje s ODS. Program ODA se blíží programu ODS, řada věcí byla prosazena, ovšem nikoli hlavní ekonomické liberalizační ideje. Programové teze KDU-ČSL pro období po sjezdu Podívejme se do programového dokumentu Křesťanské a demokratické unie Československé strany lidové, jenž nese název Místo chaosu řád místo řečí skutky. Lidovci se v některých otázkách blížili svým koaličním partnerům (tržní hospodářství, privatizace a deregulace, odsouzení komunistického režimu), akcentovali však výrazně vlastní témata (podpora rodiny, zemědělství, narovnání vztahu s církvemi). KDU-ČSL se sice hlásila ke společnému státu, ovšem slovenským zájmům je podle ní lepší vyhovět i za cenu přechodného nebo trvalejšího rozdělení státu, než různost názorů vyhrotit ke skutečným sporům a konfliktům. KDU-ČSL chtěla z Československa spolkový stát s minimálně třemi zeměmi, s dvoukomorovým parlamentem z poslanecké sněmovny a senátu, se zákonodárnou pravomocí zemských sněmů, se silnou obecní samosprávou (s místními daněmi, poplatky, místní policií) a případně i samosprávným mezistupněm na úrovni okresů. Takové uspořádání odpovídá tradiční křesťanskodemokratické zásadě subsidiarity. V letech 1992 až 1996 se však prosadil spíše rezervovaný postoj ODS ke všem stupňům samosprávy mezi obcí a státem. Lidovci se vyjádřili i obecně k budování právního řádu a přišli s myšlenkou převzít hlavní myšlenky z moderního zákonodárství německého a rakouského (a jen výjimečně z anglosaských zemí). Myšlenka převzetí podstatných částí jiných právních systémů se ve své době neprosadila, nyní, ex post, však získává stále více příznivců. Lidovci stejně jako jejich koaliční partneři jsou pro radikální ekonomickou reformu, důslednou privatizaci, kladou však větší důraz na restituce, ekonomickou podporu regionů, příliv zahraničního kapitálu a sociální aspekty koncept sociálního tržního hospodářství tam, kde ODA mluví o trhu bez přívlastků. Důraz kladou lidovci na podporu hospodářských a živnostenských komor. Lidovecká obchodní politika je víc ochranářská, počítá s celní ochranou i dovozními kvótami. Lidovci prosazované sociálnější pojetí ekonomické reformy nakonec spíše odpovídá výsledku. Státní zakázky mají být podle lidovců zadávány formou veřejných soutěží to je hlavní princip zákona o zadávání veřejných zakázek z roku S koaličními partnery se KDU-ČSL shodne na odsouzení komunistické ideologie, potrestání těch, kteří porušovali lidská práva, a ocenění odbojářů. Z těchto představ koalice vznikl zákon o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. KDU-ČSL se tradičně profiluje na třech konzervativních tématech, jimiž jsou veřejný pořádek, rodina a venkov. Veřejný pořádek zajistí posílení soudů, prokuratury a policie. Mimořádně nebezpeční zločinci mají být zbaveni možnosti podmínečného propuštění. Sociální problémy má řešit obnovení institutu domovského práva (vázanost občana k obci a jeho sociální péči), který by zabránil zneužívání sociálních dávek a omezil hromadění kriminálně závadových osob ve velkých městech. Civilní službu lidovci vítají, má být ale tak náročná, aby nelákala ty, kdo nemají etické důvody. Lidovci jsou pro pluralitu médií a privátní vysílání, rozhodně však odmítají zneužívání těchto svobod k šíření kultu násilí, sexu, amorálního a abnormálního chování. Je třeba říci, že lidovci se svými přitvrzujícími návrhy v letech 1992 až 1996 velký úspěch neměli. Téma rodiny se objevuje v sociální oblasti, rodina má být základem sociálních systémů od rodiny jako základní jednotky se bude odvíjet systém záporných daní, mzda se má stát tzv. rodinným platem zabezpečujícím důstojnou životní úroveň celé rodiny pracovníka. Tyto nápady lidovci neprosadili, ovšem systém státní sociální podpory se podle zákona z roku 1995 odvíjí od částek životního minima počítaných na domácnost. Lidovci chtěli podstatně zvýšit sociální dávky matkám s malými dětmi a důraz kladou na bydlení. V oblasti bydlení byl už v roce 1993 prosazen systém stavebního spoření, avšak úsilí o maximální možnou míru privatizace bytového fondu a funkční vícegenerační byty se minulo účinkem. Soukromému vlastnictví bytů napomohl zákon o vlastnictví bytů z roku Věčným tématem lidovců je boj proti potratům. Lidovci neuspěli ani s představou matky starající se v domácnosti o dítě, kterou chtěli podpořit započítáním pěti let za výchovu dítěte (místo dosavadních tří) pro nárok na důchod; to by podle KDU-ČSL i snížilo nynější nepřirozeně vysokou zaměstnanost žen. Všemožná podpora venkova se projevuje v komplexu opatření ve prospěch zemědělců, krajiny a životního prostředí; sociální tržní hospodářství má být i ekologizováno. V systému sociálního zabezpečení se mají mnohem více uplatnit nestátní, charitativní subjekty. Sociální pomoc má probíhat více v rodinách než v ústavech. Nezaměstnaní mají dostávat podporu odvislou od výše příjmu, která však bude postupně klesat až k 80 % minimální mzdy. Ustanovení generální dohody o valorizaci mezd má mít povahu zákonné normy. Lze říci, že v oblasti sociálního zabezpečení nejsou diametrální rozdíly mezi představami koaličních stran. Lidovci neúspěšně prosazovali navrácení veškerého majetku, který byl po odebrán církvím. Míra prosazení programu KDU-ČSL se těžko hodnotí. Je zřejmé, že řada konkrétních nápadů lidovců zůstala nerealizována; na druhou stranu celou řadu svých obecnějších tezí dokázali lidovci prosadit modifikací či úpravou směru vládní politiky. Programové prohlášení české vlády z 13. července Přednes poměrně rozsáhlého programu vlády uvedl premiér Klaus několika slovy, která již předznamenávala budoucí vývoj: Vláda má mandát k tomu, aby spolu s Českou národní radou položila základy České republiky jako svébytného státního celku, schopného samostatné státní existence. Učiní k tomu nezbytné kroky jak v oblasti legislativy, tak pokud jde o institucionální zakotvení její existence ve sféře státní správy, hospodářství, bezpečnosti i sociálních a kulturních záležitostí. Musí též vytvořit pro případ tohoto vývoje nezbytné zahraničně politické předpoklady. Jedním ze základních úkolů v tomto směru bude předložit České národní radě návrh Ústavy České republiky. Ústavní a institucionální zakotvení samostatného státu se bez větších problému podařilo. Společným jmenovatelem stranických programů je důraz na budování právního státu (zvláště se zmiňují svoboda jednotlivce, rodina jako základ společnosti, rovná práva a povinnosti, právo vlastnit a svobodně podnikat) a parlamentní 72 Programové prohlášení vlády ČR z , stenoprotokol z 2. schůze ČNR, cnr/stenprot/002schuz/s htm#r16 a násl.