EXPERTNÍ POSUDEK Doc. RNDr. Martin Ouředníček, Ph.D. Stručný výtah z posudku.

Transkript

1 EXPERTNÍ POSUDEK Doc. RNDr. Martin Ouředníček, Ph.D. Stručný výtah z posudku. EXPERTNÍ POSUDEK SE BUDE ZABÝVAT NÁSLEDUJÍCÍMI OTÁZKAMI TÝKAJÍCÍMI SE METOD ZPRACOVÁNÍ RURÚ: a. zjistit shodné metodické přístupy a uvést konkrétní příklady, které do nich patří b. jaké jsou výhody/nevýhody použitých metod c. lze aplikovat stejnou metodu na ÚAPo i na ÚAPk d. jaká referenční jednotka je vhodná pro RURÚ ÚAPo a ÚAPk e. které sledované jevy jsou významné ke zjištění nevyváženosti územních podmínek udržitelného rozvoje f. je účelné používat jiné informace než sledované jevy (obecně dostupné a nekladoucí nároky na veřejné rozpočty + kde je lze nalézt) g. lze určit kvalitu územních podmínek, je účelné určovat kvalitu územních podmínek, lze ji určit ze sledovaných jevů h. jaké metodické přístupy lze doporučit ke druhé úplné aktualizaci ÚAPo a ÚAPk A. HODNOCENÍ ZALOŽENÁ NA "SUBJEKTIVNÍM" A EXPERTNÍM HODNOCENÍ B. ÚAP ZALOŽENÉ NA "OBJEKTIVNÍM" A KVANTITATIVNÍM HODNOCENÍ SHRNUTÍ Jednotlivé metodiky (i v případě originálních nápadů a svědomitého zpracování) jsou výrazně ovlivněny třemi zásadními nedostatky špatným výběrem ukazatelů, které nemohou měřit dané tři pilíře; snahou o přílišnou generalizaci a zplošťování variability jednotlivých souborů; komplexním indexem složeným z jednotlivých pilířů, který žádným způsobem neumožňuje posoudit vyváženost jednotlivých pilířů. AD I) VÝBĚR INDIKÁTORŮ Základním problémem hodnocení je, že nikde není jasně zadán cíl měření - co mají vlastně jednotlivé indikátory měřit. V první řadě je potřeba provést revizi obou seznamů (A i B ve vyhlášce) tak, aby s jejich využitím bylo možné skutečně měřit příznivé životní prostředí, hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel. Přitom platí, že nelze rozdělovat jevy a procesy, které územní plánování ovlivňuje (přímo či nepřímo) a které nikoliv. Například řada globálních a makrosociálních procesů má velmi odlišný potenciál zasahovat (ovlivňovat) specifické regiony nebo lokality. Příkladem může být dopad takových procesů na městské a venkovské prostředí, na regiony se silnou pozicí nadnárodních firem na jedné straně a lokálně zakotvené ekonomiky na straně druhé. Zejména je potřeba doplnit některé indikátory přímo či nepřímo měřící sociální pilíř (např. participace ve volbách, kriminalita a sociálně patologické jevy, migrační fluktuace a stabilita obyvatelstva). Konečný seznam je na druhé straně potřeba vyčistit od ukazatelů, které jsou sice důležité pro popis základní situace regionu nebo obce, ale žádným způsobem (nebo pouze zprostředkovaně) neměří příznivé životní prostředí, hospodářský rozvoj a soudržnost

2 společenství obyvatel území (viz doporučení empirického ověření interpretační síly na předchozí straně). Takových ukazatelů je v současném seznamu (A i B) většina. Protože se řada zpracovatelů ÚAP držela právě seznamů daných vyhláškou, dopadla většina výsledků analýz špatně, tj. databáze a následně ani mapy neměřily s pomocí vybraných ukazatelů dané pilíře. Žádný výběr ukazatelů v krajských ÚAP nelze považovat za vhodný. Větší potenciál lze přece jen zaznamenat v případě zapojení vlastních proměnných. V některých případech jsou použity skutečně zarážející datové zdroje (Vysočina, Ústecký kraj), za nejméně zavádějící můžeme považovat výběr ukazatelů v případě Jihomoravského kraje. Příklad chybného výběru indikátorů nabízí ÚAP kraje Vysočina pro pilíř sociální soudržnosti, které neměří daný jev, jsou vzájemně závislé (vyjadřují dvakrát stejný jev a tím zvyšují váhu jevu) a využívají malých oscilujících čísel: PILÍŘ SOUDRŽNOST SPOLEČENSTVÍ OBYVATEL (použité indikátory pro kraj Vysočina): Počet obyvatel k (dle obcí) Hustota zalidnění k (dle obcí) Index vývoje počtu obyvatel v období (dle obcí) Podíl obyvatel ve věku 0-14 let v roce 2009 (dle obcí) Podíl obyvatel ve věku 65 let a více v roce 2009 (dle obcí) Přírůstek (úbytek) počtu obyvatel stěhováním v období (dle obcí) Přírůstek (úbytek) počtu obyvatel přirozenou měnou v období (dle obcí) JE POTŘEBA, ABY VÝBĚR INDIKÁTORŮ, KTERÉ SKUTEČNĚ MĚŘÍ JEDNOTLIVÉ DIMENZE (PILÍŘE) VYBRAL ODBORNÍK SE ZKUŠENOSTÍ S MĚŘENÍM KVALITY ŽIVOTA. Dále je potřeba z hodnocení odstranit extrémy - zejména rozkolísané výkyvy jednotlivých ukazatelů zařazených za malé územní jednotky například pouze v jednom roce. TYTO HODNOTY JE POTŘEBA NAHRADIT PRŮMĚRY ZA VĚTŠÍ ČASOVÉ OBDOBÍ NEBO ZA VYŠŠÍ ÚZEMNÍ JEDNOTKU (V PŘÍPADĚ NĚKTERÝCH ÚDAJŮ JE PRÁVĚ TENTO PŘÍSTUP NUTNÝ PRO VĚCNOU SPRÁVNOST VYPOVÍDACÍ SCHOPNOSTI UKAZATELE). Obce jsou velmi malé jednotky, ve kterých pracují zákonitosti malých čísel - například oscilují hodnoty šetřených ukazatelů v jednotlivých letech. Pokud mají charakteristiky drobnější zrnitost (tj. liší se mikroregionálně) je potřeba využít několikaleté (alespoň pětileté) průměry daných hodnot (nezbytné u migrace, demografických jevů atp.). Pokud mají jevy malou zrnitost (jsou podobné ve větších územních celcích (např. charakteristiky zaměstnanosti, vybavenosti sociální infrastrukturou) je vhodné využít například průměrnou hodnotu za celé území okresu (ORP). Některé funkce - školství, zdravotnictví, státní správa nelze hodnotit v menších obcích kolem střediskových obcí jako nedostatečné nebo dokonce ovlivňující ekonomickou prosperitu nebo sociální soudržnost.

3 V HODNOCENÍ JE POTŘEBA SLEDOVAT SPÍŠE NEŽ STAV TAKÉ VÝVOJ (RETROSPEKTIVNÍ A PRO PLÁNOVÁNÍ ZEJMÉNA PERSPEKTIVNÍ). Výběr indikátorů nelze hodnotit jednotlivě pro každý z 28 přístupů. Lze však generalizovaně prohlásit, že právě volba indikátorů je pro celkovou vypovídací schopnost determinující a většina zpracovatelů má s výběrem skutečně vhodných ukazatelů výrazné problémy. Obecně platí, že se ve výběru objevuje převážná většina chybně zvolených indikátorů, které nepopisují (někdy ani nepřímo) sledovaný jev, často je mu i přiděleno opačné znaménko. V ŽÁDNÉM Z ANALYZOVANÝCH DOKUMENTŮ NENÍ DOLOŽEN VLIV NA JEDNOTLIVÉ DIMENZE (PILÍŘE) VĚROHODNOU STATISTICKOU ANALÝZOU. AD II) NEVHODNÁ GENERALIZACE Při hodnocení není žádný důvod převádět dosažené bodové skóre v jednotlivých pilířích pouze do omezené škály <-2;2> nebo <-1;1>. Je naopak vhodné ponechat co možná největší diverzifikační prostor pro vyjádření variability jednotlivých ukazatelů i souhrnných hodnot pilířů například v rozmezí procent umožňuje v řadě případů představu o logické hodnotě (například území je z 24 % v záplavové oblasti atp.). Hodnota geografické diferenciace je zřejmá z map, které se požadovanou generalizací neřídily. V případě převedení na užší stupnici (v některých případech i 0, 1) dochází k nivelizaci hodnot a zejména ke ztrátě geografických vzorců v mapách. SLOUČENÍ DO KATEGORIÍ HODNOCENÍ 0 1 NEBO JAKÉKOLIV PŘEVEDENÍ DO KATEGORIÍ SNIŽUJE VYPOVÍDACÍ (DIVERZIFIKUJÍCÍ) POTENCIÁL MAPOVÉHO (STATISTICKÉHO) VYJÁDŘENÍ. Příkladem mnohem lepšího hodnocení než při využití úzké kategorie -2-2 má vynesení celkových absolutních hodnot, které například umožňuje vymezit podobná území (například mapa Příznivého životního prostředí Karlovarského kraje). Většina sledovaných ukazatelů má velmi čitelné (logické) prostorové vzorce, které několikerou standardizací a průměrováním zcela zákonitě z mapy mizí (dobře je to patrné ve srovnání map Jihočeského a Karlovarského kraje na následující straně) Alternativou je dosažené body (žlutý sloupec v tabulce) za všechny ukazatele jednotlivých pilířů sečíst, existují ale sofistikovanější a propracovanější metody mezi jednodušší patří alespoň z-score (tedy vztažení hodnot ke směrodatné odchylce, vzdálenosti od průměru). Určitou náhradou jsou v některých případech kvantily (v případě pěti kategorií jsou to kvintily, v případě deseti decily atp.). Ve výsledné mapě by měly být zvýrazněny potenciály a hrozby - většina obcí je nemá a měla by tedy logicky spadat do průměrné kategorie legendy. Tak to ale na základě současné metodiky není, což způsobuje několikerá generalizace (spíše nevhodné zjednodušení). Měli bychom se spíše ptát, kolikrát se jednotka dostane do spodního/horního kvantilu a poté vytvořit celkové skóre za pilíř. Spíše než o vyváženost bychom měli hodnotit násobnou deprivaci nebo problémovost - ty obce, které nemají problémy, není třeba tolik usměrňovat.

4 AD III) NEVHODNÉ POSUZOVÁNÍ VYVÁŽENOSTI Posuzování vyváženosti je determinováno metodickým pokynem MMR a je jednoznačně potřeba změnit. Zákon ani vyhláška nestanovují, jakým způsobem je potřeba hodnotit vyváženost územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území. Samotné spojování jednotlivých pilířů zdaleka neumožňuje posouzení vyváženosti. TENTO POSLEDNÍ KROK ZHORŠUJE VYPOVÍDACÍ SCHOPNOST ŘADY RELATIVNĚ DOBŘE PROVEDENÝCH ANALÝZ V JEDNOTLIVÝCH UKAZATELÍCH NEBO PILÍŘÍCH. Obecně pokládám za důležité upozornit na extrémní hodnoty, které představují ve SWOT analýzách významnou silnou nebo slabou stránku, příležitost nebo hrozbu - výsledná mapa by měla právě takové potenciály (realizované nebo budoucí) vizuálně zvýraznit. Tuto roli mapy neplní, protože do krajních kategorií legendy se mohou relativně náhodně dostat i obce bez takových výrazných potenciálů nebo hrozeb. Výsledné "syntetické" 32 mapy považuji tedy jednoznačně za zcela nesprávný přístup v kartografické syntéze a do značné míry za ohrožení správného pochopení prostorové organizace společnosti, osídlení a krajiny. "SČÍTÁNÍ" PLUSŮ A MINUSŮ NELZE V TÉTO PODOBĚ AKCEPTOVAT. Z jednotlivých textů je zřejmá snaha doplnit "komplexní" charakter vybarvené plochy v některých případech kartodiagramem s uvedenou velikostí jednotlivých pilířů (např. vyjádřeno sloupcovými grafy s uvedeným znaménkem a dosaženou bodovou hodnotou). V této souvislosti je nutné konstatovat, že řada dílčích analýz je v současné době zpracována na úrovni obcí nebo nižších statistických jednotek a funkci kvalitních informantů o územních potenciálech dobře plní. Z poslední doby jsou to například: Atlas krajiny České republiky (2009) Atlas sociálně prostorové diferenciace České republiky (2011) (je využit například pro aktualizaci ÚAP Libereckého kraje). Vyváženost je dosti neurčitý koncept, který je alternativně možné spíše nahradit konceptem deprivace. Tam kde je ekonomická, životní nebo sociální deprivace, deprivace bytového fondu, degradace přírody - to jsou úkoly pro regulaci a územněplánovací zásahy - tam, kde k tomu nedochází, není potřeba označovat obce modrou barvou. 1. přehodnotit metodiku hodnocení vyváženosti a nahradit ji hodnocením kvality jednotlivých dimenzí (například 7 dimenzí kvality života) 2. přehodnotit seznam indikátorů v příloze vyhlášky a nahradit je malým počtem relevantních indikátorů pro každou z dimenzí (vždy 2-3 jasně definované indikátory pro 1 dimenzi) 3. využívat váhy na základě společenské závažnosti nebo rozšíření zkoumaného jevu

5 4. nepoužívat zjednodušující systém hodnocení, který zplošťuje variabilitu, váže hodnoty k průměru - alternativou je například pozice územní jednotky v rámci všech jednotek (nebo jednotek podobného typu) v Česku nikoliv v kraji nebo ORP 5. posuzovat odlišně různé typy sídel a krajiny, které mají odlišnou funkci a určení. Definovat si cílový nebo rovnovážný stav pro tyto typy sídel a krajiny a tam za pomocí nástrojů územního plánování území směřovat. Není rozhodně správné penalizovat zápornými body malou obec za absenci školy nebo velké město za nízké hodnoty KES. 6. využívat malé statistické jednotky - základní sídelní jednotky 7. využívat dlouhodobých průměrných hodnot za malé jednotky 8. využít konzultace statistika nad používanými kvantitativními metodami, využít Theilův index nebo rozklad rozptylu vysvětlující jednotlivé úrovně regionální variability, využít jiných středních hodnot než je průměr, zohlednit ve škálách histogramy rozložení četností 9. využít konzultací kartografa a GIS specialisty - škály barev, názvosloví (všechny mapy nejsou kartogramy), tvorba legendy, kartografická generalizace, správa údajů 10. vytvořit kvalitní metadatové soubory a sdílet informace v jednotném systému na úrovni MMR. Karel Meier Stručný výtah z posudku Doporučení metodických přístupů pro další úplné aktualizace ÚAP obcí Vycházím z faktu, že řada krajů již upravila ve své působnosti datový model sledovaných jevů podle Přílohy číslo 1A vyhlášky číslo 500/2006 Sb. a některé kraje mají vlastní metodiky pro vypracování RURÚ. Za těchto okolností je zřejmě obtížné dále sjednocovat obsah RURÚ ÚAP obcí shora. Proto doporučuji respektovat vzniklou dvojkolejnost v pojetí RURÚ, spočívající buď v pouze kvalitativní analýze využívající výroky analýzy SWOT nebo klíčové faktory, nebo ve vyhodnocení kvantitativních indikátorů a kvalitativních výroků / klíčových faktorů. Společné metodické zásady s celostátní působností by měly respektovat obojí přístup, a tím jednak využít existujících informací obsažených v analýzách SWOT a tam, kde se užívají kvantitativní indikátory, umožnit zhodnocení vznikajících časových řad kvantitativních analýz založených na indikátorech pro stanovení trendů vývoje. V těch případech, kdy se sledují kvantitativní indikátory, lze pro vyhodnocení udržitelného rozvoje území a z něho vycházející vyhodnocení vyváženosti vztahu územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území postupovat triangulací obou postupů, tedy kvalitativních analýz SWOT a kvantitativních indikátorů.

6 Zásadním problémem pro další úplné aktualizace se stává po vyřešení metodických otázek spojených s využitím podkladů pro RURÚ a analýz SWOT respektive indikátorů pro vyhodnocení vyváženosti využití této informační základny pro určení problémů k řešení v územně plánovacích dokumentacích. Dosavadní praxe této výstupní fázi RURÚ ÚAP věnovala v řadě případů jen okrajovou pozornost. Bylo by třeba především vyjasnit, co znamená z hlediska vymezení problematiky k řešení v územně plánovacích dokumentacích zjištění, že některý z pilířů udržitelného rozvoje je v daném území slabý, jak s touto informací nakládat pro formulaci problémů respektive pro vymezování úrovně územně plánovací dokumentace, na níž má být problém řešen.