STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ FUNKCÍ STÁTNÍ POKLADNY V ČESKÉ REPUBLICE

Transkript

1 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ FUNKCÍ STÁTNÍ POKLADNY V ČESKÉ REPUBLICE Překlad: MF - Odbor 31 Finální verze Brian Olden Zpracováno v rámci grantu IDF Světové banky Leden 2001 Několik poznámek překladatele: Tato zpráva byla zpracovaná ve velmi krátké době v podstatě bez možnosti dodatečných konzultací v ČR. Proto je zatížená řadou nepřesností, které pramení jednak z nedostatku informací o českém rozpočtovém systému (např. části 4.2 či 4.3 a jinde), jednak z nemožnosti v tak krátké zprávě věnovat pozornost všem relevantním aspektům, a proto se autor dopouští zkratek. Dále upozorňujeme, že při tomto rychlém pracovním překladu jsme použili následující konvenci: protože dokument byl připraven jako podklad pro interní diskusi pracovníků MF, neopakujeme v překladu průběžně, že se jedná o budování státní pokladny v ČR a že veškerá hodnocení platí pro ČR, pokud není explicitně uvedeno něco jiného; extrabudgetary fund: jde o subjekty plně zahrnované do centrální vlády (veřejných rozpočtů centrální úrovně), které jsou vybavené finanční autonomií; zde je překládáno jako státní fondy; off-budget fund: jde o subjekty (fondy, prostředky), které nejsou součástí centrální vlády (veřejných rozpočtů centrální úrovně), zde je překládáno jako mimorozpočtové prostředky; cash: překládáme nepřesně jako hotovostní i když si jsme vědomi, že nejde o řízení operací s hotovostí; cash je zde používáno jako protiklad proti accruals; OBSAH: Prolog 1. Úvod 2. Předpoklady 3. Rámec 4. Současná situace 4.1. Plnění rozpočtu 4.2. Vládní účetnictví a řízení likvidity 4.3. Předpovědi 4.4. Řízení dluhu

2 5. Alternativní strategie rozvoje funkcí státní pokladny v ČR 5.1. Státní pokladna jako General Treasury System Výhody Problémy: 5.2. Státní pokladna bez GTS konceptu Výhody Problémy 6. Srovnání odlišných modelů státní pokladny v zemích EU a zemích střední a východní Evropy 6.1. Litva 6.2. Chorvatsko 6.3. Irsko 7. Doporučená strategie vytváření státní pokladny v ČR 7.1. Umístění Státní pokladny 7.2. Vytvoření Státní pokladny Odbor plnění rozpočtu Odbor vládního účetnictví Odbor řízení dluhu a cash managementu Odbor hotovostních předpovědí Odbor operací 7.3. Doporučený systém Státní pokladny 7.4. Sled kroku vedoucích k vytvoření Státní pokladny a GTS systému 7.5. Systémové požadavky na vytvoření GTS 7.6. Struktura projektu a informace 8. Závěr Příloha 1 - Použitá literatura Příloha 2 - Strukturovaný projekt postupu řízení Prolog Ministerstvo Financí ČR (dále MF) se v současné době zabývá modernizací státní pokladny. Předkládaná zpráva se pokouší obohatit tuto diskusi nastíněním několika možností řešení, mezi nimiž by se MF mělo rozhodnout a v závěru zprávy se objevuje doporučení nejlepší strategie pro budoucí systém státní pokladny. Zpráva byla zpracována s vědomím, že v polovině ledna plánuje MF setkání, na němž by prvky státní pokladny měly být detailně projednány. Zpráva vychází z následujících skutečností: Současná situace je neudržitelná. Funkce, jež by měla zajišťovat státní pokladna jsou rozmělněny mezi mnoho různých odborů v rámci MF. Za tohoto stavu lze pozorovat jen malou míru koordinacemi mezi odbory. MF primárně odpovídá za řízení státního rozpočtu, avšak nemá téměř žádnou odpovědnost za státní fondy (extra-budgetary) a mimorozpočtové fondy (offbudgetary). Jakákoliv konsolidace či analýza celkových veřejných financí se takto stává velmi složitou.

3 Existuje shoda, že státní pokladna by měla být v ČR zavedena. Lze najít v podstatě dva základní alternativní přístupy, jež může MF při vytváření státní pokladny použít: a. vyjít z nejlepší zahraniční praxe a vytvořit tzv. General Treasury System (GTS) b. využít současného IT systému, který používá MF, a aplikovat jej na řízení celých veřejných financí. Zpráva doporučuje jako nejvhodnější model státní pokladny General Treasury System upravený podle místních podmínek; státní pokladna by mohla být vnitřním útvarem MF nikoliv externí agenturou. Hlavní důvod pro vytvoření pokladny dle vzoru GTS spočívá v požadavku účinnější kontroly nad celými veřejnými financemi, nikoliv pouze nad státním rozpočtem. Koncept GTS zahrnuje jednotný účet (single treasury account 1 ), jenž takovou umožňuje kontrolu. Zavedení jednotného účtu bude představovat velkou změnu, která se stane katalyzátorem dalších změn. Budování státní pokladny na základě stávajícího systému by (jak zmiňuje bod b) konsolidaci veřejných financí velmi znesnadňovalo, právě kvůli nedostatku vzájemné konsolidace mezi jednotlivými rozpočty. Je třeba brát v úvahu rovněž náklady na vybudování systému, pro něž částka 2 miliony amerických dolarů nemusí být přehnaný odhad. Zpráva má sloužit jako podklad k diskusi. Jakékoliv změny vycházející z výše uvedeného setkání pracovníků MF jsou možné a vítány Ve smyslu hlavní účetní knihy - pozn. překladatele 1. Úvod Materiál vznikl na základě požadavku MF ČR (zadávající strana). Hlavní cíl spočívá ve vytvoření podrobné zprávy, která by poskytla strategické vize vytvoření a fungování státní poklady od nezávislých expertů. Další text obsahuje: Popis různých strategií, jež mohou být použity při vytváření státní pokladny, s důrazem na jednotný účet. Zhodnocení výhod a nevýhod každé volby, včetně dopadů zvolené strategie na řízení veřejných financí a řízení rozpočtového procesu. Pro každou alternativu se ve zprávě uvádí soupis systémových požadavků, odhad potřebných zdrojů a uvádí se zde rovněž hrubý odhad času potřebného k zavedení dané strategie. Podrobnější popis zkušeností ostatních zemí s vytvářením státní pokladny s důrazem na země střední a východní Evropy. Dokument je koncipován jako příprava diskusního podkladu pro další jednání o budoucím fungování státní pokladny. 2. Předpoklady Při přípravě materiálu se vycházelo z několika předpokladů. Doba vyhrazená pro přípravu této zprávy by relativně krátká, neboť, jak již uvedeno výše, v týdnu od 15. ledna 2001 se bude konat setkání odpovědných pracovníků MF, kde by tato zpráva měla sloužit jako jeden z podkladových materiálů. Časová zaneprázdněnost pracovníků MF, s nimiž bych mohl téma více diskutovat, mě vedla k tomu, že jsem zde využil pouze jinak dostupných informací. Hlavní předpoklady jsou:

4 Existuje shoda mezi jednotlivými odbory MF, že současná situace v řízení veřejných financí je neudržitelná a že je třeba celý proces modernizovat. Existuje též politická podpora pro změnu takového významu. Existuje ochota a schopnost vyčlenit finanční prostředky na vybudování a další činnost státní pokladny v doporučené struktuře a rozsahu. Zdroje pro budování státní pokladny budou k dispozici podle potřeb vyplývajících z postupu projektu. Hodnocení současné situace vychází z rozhovorů s vedoucími pracovníky Odboru finanční politiky, Odboru státního závěrečného účtu, Odboru státního rozpočtu a dalšími odbory MF. Názory ostatních ministerstev se vzhledem k časové dispozici v dokumentu neobjevují. 3. Rámec Na MF již proběhlo mnoho diskusí o vhodnosti a proveditelnosti vytvoření systému státní pokladny, který by více integroval všechny složky veřejných financí. Zdá se, že většina z nich se týkala výhod, které souvisejí s řízením hotovostních toků. Je však třeba zdůraznit, že koncept nazývaný jednotný účet (single treasury account) zahrnuje mnohem více než jen cash management či řízení likvidity.g Neznamená to, že záměr zlepšit cash management zavedením jednotného účtu není důležitý, avšak, pokud se uvažuje o tak závažném rozhodnutí, jímž rozhodnutí o zavedení takového účtu je, musí být podloženo komplexními analýzami o přínosem takového kroku. Existuje rovněž několik dokumentů od různých mezinárodních konsultantů, kteří nabízejí různé pohledy na nejlepší způsob zavedení státní pokladny v ČR. Na MF nyní zůstává, aby si vybralo nejvhodnější strategii. Modernizace řízení veřejných financí souvisí také s přípravou na vstup do EU a k tomu se vztahující očekávaný nárůst zpráv a analýz veřejných financí. Součástí rozhodování bude i již zmiňovaná konference. Autor se na dalších stránkách snaží probrat alternativní strategie a doporučit nejvhodnější model státní pokladny za předpokladu daných podmínek a finančních zdrojů. 4. Současná situace Má-li být navržena budoucí strategie, musí předcházet analýza současného stavu. Ačkoliv na MF neexistuje Odbor státní pokladny, její funkce z velké části MF zajišťuje. Uvádím "z velké části", protože některé z funkcí, např. operace spojené s řízením dluhu, zajišťuje ČNB. Vychází to z historických důvodů a také díky lepšímu expertnímu zázemí. Za hlavní problém však považuji roztříštěnost činností mezi jednotlivé odbory MF. Za situace, kdy jsou jednotlivé funkce rozptýleny, se koordinace politik vztahujících se k řízení státních aktiv a pasív stává velmi složitou. V obecně přijímané struktuře státní pokladny se do jednotné struktury zahrnují následující funkce: Plnění rozpočtu Vládní účetnictví Řízení hotovosti a předpovědi Řízení dluhu Dnes lze klíčové funkce státní pokladny popsat následovně: 4.1. Plnění rozpočtu Plnění státního rozpočtu zajišťuje Odbor státního rozpočtu. Odbor, který rovněž odpovídá za přípravu státního rozpočtu. Současná ředitelka odboru je s takovým stavem spokojena, neboť podle ní příprava a realizace rozpočtu jsou neoddělitelné funkce, a proto by měly i nadále zůstat v rámci jednoho odboru. Ředitelka nevidí důvod, proč by činnosti spojené s plněním rozpočtu měly být převáděny pod státní pokladnu. Většina činnosti zaměstnanců

5 daného odboru, pokud jde o plnění rozpočtu, spočívá spíše v administrativní činnosti, tedy v uvolňování limitů prostředků než analytické činnosti. V dokumentu "Strategie zavádění střednědobého a výkonově orientovaného rozpočtování v ČR" (září přeloženo MF) uvádí profesor Allen Schick následující: "Většina práce věnovaná přípravě a plnění rozpočtu se stala klasifikováním, vyplňováním různých údajů v nadměrně podrobných účtech." Tato otázka souvisí s budoucí strategií pro státní pokladnu, jestliže by došlo k zahrnutí činností spojených s plněním rozpočtu právě pod odbor státní pokladny (viz dále). Kontrola v rámci státního rozpočtu se zdá být dostatečná, stejně jako řízení plnění rozpočtu ve smyslu operativní činnosti. Jelikož Odbor státního rozpočtu odpovídá pouze za plnění prováděná ze státního rozpočtu, nemá odpovědnost za značný počet transakcí prováděných ze státních a mimorozpočtových fondů. Výjimku tvoří převody či dotace ze státního rozpočtu poskytnuté těmto fondům. Kontrola nad operacemi prováděnými mimo státní rozpočet je spíše nedostatečná a transparentnost daných operací neodpovídá kvalitě, kterou zajišťuje státní rozpočet. Prof. Schick vyjadřuje ve své zprávě vážné obavy spojené s nedostatečnou transparentností a objemem potenciálních závazků. Tento problém si vyžádá patrně ještě vážné diskuse také v souvislosti s činností státní pokladny Vládní účetnictví a řízení likvidity Obě funkce dnes spadají do působnosti Odboru státního závěrečného účtu. Ředitel odboru si uvědomuje, že reforma státní pokladny je nezbytná a stane se patrně hlavní osobou v diskusích o budoucí podobě státní pokladny. Zdá se, že tento odbor by se s ohledem na svoji činnost měl stát hnací silou všech reforem spojených se státní pokladnou. V oblasti výkaznictví a příprav zpráv o rozpočtovém hospodaření používá odbor několik informačních systémů, mezi nimi také ARIS a SUSR, které pokrývají účetnictví a sledování finančních prostředků těch institucí, které spadají pod státní rozpočet, respektive pohyb na jejich účtech u ČNB. Opět se ukazuje, že transakce spojené se státním rozpočtem se provádějí kvalitně a včas. Popis užívaných systémů lze najít v návrhu zprávy společnosti TWS International s názvem "Advisory Services on the Preconditions and Strategy for Building a Treasury Function in the Czech Republic" (srpen 2000). Za slabinu účetnictví lze opět považovat nedostatečné informace o ostatních fondech a mimorozpočtových prostředcích, které se neobjevují v konsolidovaných výkazech Odboru státního závěrečného účtu Předpovědi Z historických i kapacitních důvodů zajišťuje predikce Odbor finanční politiky. Odbor v současné době sestavuje krátkodobé i střednědobé výhledy fiskální pozice ČR, které pak dále využívají další odbory MF při přípravě řízení likvidity a plnění rozpočtu Řízení dluhu V současné době odpovídá za řízení dluhu a vydávání dluhových cenných papírů Oddělení dluhu, které je součástí Odboru státního závěrečného účtu. Oddělení autorizuje emise cenných papírů a sleduje současnou dluhovou pozici státu. Navíc ještě odbor zajišťuje sestavování odhadu dluhové služby, čehož se dále využívá při sestavování rozpočtu a také při makroekonomických výhledech. Nicméně, ČNB hraje velmi důležitou roli při řízení dluhu. Veškeré operace řízení dluhu (platby, vypořádání apod.) zajišťuje zcela ČNB. Navíc ČNB sehrává i roli poradce. Postavení ČNB při existenci státního pokladny se věnuje další text. Stručný popis ukazuje, že základní funkce státní pokladny se na MF provádějí relativně izolovaně. Zejména opět zdůrazňuji nedostatečnou koordinaci mezi jednotlivými součástmi státní pokladny. Jde o nedostatek, který zapříčiňuje, že analýza toků příjmů a výdajů v rámci státního sektoru se stává velmi složitou. Také sestavení vypovídajícího obrazu o fiskální pozici ČR je vzhledem rozptýlené odpovědnosti je velmi obtížné 5. Alternativní strategie rozvoje funkcí státní pokladny v ČR Existuje mnoho odlišných strategií, jež mohou být brány v úvahu při vytváření dlouhodobé vize budoucího působení státní pokladny v ČR. V této části zpráva obsahuje kritické analýzy hlavních přístupů, které by mohly být použity, jejich výhody a nevýhody. Všechny alternativy vznikaly z předpokladu, že je třeba modernizovat současný systém zajišťování pokladních

6 funkcí a z toho vyplývající souhlas s některými kroky reformy. Od zvolené strategie se bude i odvíjet "dávkování" reformy, některé z nich jsou radikálnější než jiné. V závěru autor nabízí svá doporučení ohledně nejvhodnější způsobu a nabízí seznam požadavků nutných k dosažení dané alternativní strategie. Doporučení se dotýkají jak předpokládané organizační struktury, tak role a odpovědnosti, systémových požadavků a časového rozvrhu potřebného k zajištění plného fungování. V každé variantě počítám s tím, že všechny pokladní funkce budou zajišťovány ať již na MF nebo mimo ně. Prodlužování současného stavu není podle mého názoru možné, a proto vycházím z toho, že skutečně bude přijato rozhodnutí o vytvoření Státní pokladny. Záleží pouze na formě a rozsahu odpovědnosti, kterou pokladna získá při řízení státních zdrojů. Problému, zda by pokladna měla spadat pod MF nebo by měla fungovat jako oddělená instituce se věnuje část Státní pokladna jako General Treasury System Plně fungující pokladnu na principu GTS považují mnozí nezávislí experti včetně MMF a Světové banky za nejlepší. Systém se spoléhá na široké využití informačních technologií, které navzájem propojují rozdílné funkce státní pokladny a podporují koncept jednotného účtu (single treasury account) pro všechny transakce související s příjmy a výdaji centrální vlády. Takový model se v různých obměnách zavádí v několika transitivních ekonomikách (Slovinsko, Chorvatsko, Maďarsko a v určité míře také v Litvě). Hlavní myšlenka jednotného účtu spočívá v soustředění všech příjmů a výdajů státního sektoru, tedy státního rozpočtu, státních fondů a mimorozpočtových fondů, v rámci jednotné struktury účtů. Dojde tak k zvýšení možnosti provádět analýzy zdrojů podléhajícím stejným pravidlům. V průběhu roku 2000 připravila SIGMA Group (OECD) vedená Stevem McLeudem pro MF presentaci, která se právě konceptu GTS detailně věnovala. Jednalo se o zahrnutí jednotného účtu jako součásti přetváření řízení prostředků v rámci státní pokladny. Takový přístup vychází z projektu reforem uplatňovaném v Chorvatské republice, jenž se zde naplňuje již čtyři roky a stále ještě probíhá. Pro ČR se nabízí několik ponaučení, neboť Chorvaté byli v podobné situaci. Nemíním dále popisovat podrobnosti GTS, neboť věřím, že tak udělali kolegové ze SIGMY. Aby pokladna založená na konceptu GTS mohla fungovat odpovídajícím způsobem, musí být provedeny výrazné organizační změny ve stávající praxi MF. Myšlenka GTS spočívá v integraci plnění rozpočtu, výkaznictví a platebního systému, funkcí, které se umístí do centrální organizace. Dle mého názoru se nejvhodnější zdá integrovaná státní pokladna, ať již v rámci MF nebo mimo něj. Mimo problému integrace vyvstává též otázka vlastnictví (obsluhy) systému a odpovědnosti za přesnost dat. Existuje-li mnoho odborů, které odpovídají za různé funkce, nejen že dojde k nedostatečné obsluze systému, ale hrozí i zdvojování dat, případně k nejasnostem o pravém původci dat. Systém tohoto druhu vyžaduje jediný bod, v němž se spojuje plnění rozpočtu, řízení likvidity, výhledy příjmů a výdajů a řízení dluhu. V případě, že se vláda rozhodne pro tento přístup, musí brát integraci všech výše uvedených činností skutečně vážně. V případě Chorvatska vznikla snaha zavést GTS za existujících vazeb a rozdělení činností. Za projekt odpovídal odbor vládního účetnictví. Ten se však dostal do vážných obtíží, neboť ostatní odbory (přípravy rozpočtu, plnění rozpočtu, veřejného dluhu a řízení likvidity) měly jen malý nebo vůbec žádný zájem o zavedení systému. Výsledkem byla naprostá nekoordinovanost a každý z odborů považoval vzniklé potíže za problémy někoho jiného. Zpoždění projektu a velká míra skepse, zda vůbec systém bude někdy fungovat, tak lze charakterizovat současný stav. Teprve v roce 2000 se začalo uvažovat o zřízení samostatného Odboru státní pokladny na MF. Myšlenka se rozpracovává a vzniká nová státní pokladna Výhody 1. Systém jednotného účtu umožňuje vykazovat konsolidovaně všechny příjmové a výdajové operace celého vládního sektoru. Zahrnuje vytvoření konsolidované hlavní účetní knihy (general ledger) a zjištění pozice veřejných financí, stejně jako vytvoření konsolidované rozvahy jmění a závazků vládního sektoru. V současné době dokáže

7 české MF skutečně kontrolovat jen příjmy plynoucí do státního rozpočtu, což znamená, že konsolidovaný pohled jej buď nemožný, nebo velmi zpožděný. Zjištění skutečné pozice přichází až příliš pozdě na to, aby se s ní dalo něco dělat. 2. Zavedení GTS by rovněž podpořilo přechod ve směru blíže k akruálnímu účetnictví. V současné době sice většina vlád stále spoléhá na cash účetnictví, avšak stále sílí tlaky na přechod k akruálnímu zachycování hospodaření veřejných rozpočtů. Všechny členské země EU přecházejí na metodiky ESA 95, která vyžaduje právě akruální účetnictví. Většina států EU používá jakýsi mix mezi cash a accrual přístupem. Nový Zéland přešel před několika lety na akruální účetnictví a navzdory problémům s přechodem od cash účetnictví se ukazuje, že by jej ostatní země začaly následovat. Díky integrovanému přístupu, což je hlavním znakem GTS, obzvláště pak vzhledem ke skutečnosti, že veškeré informace o skutečných i plánovaných příjmech a výdajích se přenášejí do účetního systému, dojde k výraznému usnadnění postupného přechodu na akruální princip účetnictví; půjde to snadněji než přímo ze současného cash účetnictví. 3. Analýzy plnění rozpočtu se stávají více analýzami prováděnými v reálném čase a tím se i usnadňuje zavádění výkonového rozpočtování. Za současného stavuje časové zpoždění rozpoznání toho, co se opravdu děje ve vládním sektoru, takové, že neumožňuje již přijetí korektivní akce a poznání se stává z tohoto hlediska bezvýznamným. Mnohonásobně se posílí kontrola nad skutečnými příjmy a výdaji ve vztahu k plánovaným, přístup k nejčerstvějším datům napomůže odhalení slabých míst v rozpočtu. Vláda pak může mnohem pružněji rozhodovat o potřebných rychlých změnách v rozdělování zdrojů a připravovat opatření směřující k některým změnám během rozpočtového roku. Úspěšné zavedení jednotného účtu pomáhá předcházet krizím, neboť hlavní příjmy a výdaje mohou být projednávány, případně omezeny, dříve, než se skutečně objeví. 4. Zavedení jednotného účtu bezpochyby přispěje k posílení řízení a kontroly nad veřejnými financemi. Některá výdajová ministerstva však v tomto mohou spatřovat zasahování do svých pravomocí. Ať již ze strany samostatné Státní pokladny, nebo ze strany MF ( také pokud má pokladna vůči MF informační povinnosti). Výdajová ministerstva totiž tradičně kontrolují státní fondy a jiné mimorozpočtové instituce. Je třeba však neustále zdůrazňovat, že hlavní cíl dohlížejících orgánů spočívá v zajištění, že veřejné finance se používají tím nejefektivnějším způsobem. Tradiční pravomoci výdajových ministerstev musí být podřízeny tomuto cíli. Pro zajištění maximální efektivnosti řízení veřejných financí se musí zavést jednotný a důsledný přístup. Zůstává pravdou, že některé mimorozpočtové fondy jako zdravotní nebo sociální pojištění představují výraznou část vládních výdajů, a proto musí být velmi důsledně sledovány. Jediná cesta, jak dosáhnout disciplinovanosti, vede přes konsolidaci. Není pochyb o tomu, že jednotný účet zvyšuje úroveň řízení a kontroly nad příjmy a výdaji, avšak dle mého názoru, jde o posílení v pozitivním smyslu slova. Nespatřuji žádný důvod k obavám v případě, že mimorozpočtový fond a ministerstvo splňují veškeré zákonné podmínky využívání jim svěřených prostředků. Jednotný účet napomáhá dodržování zákonných povinností. 5. Zavedení jednotného pokladního účtu umožňuje také konsistentní přístup k oceňování státních aktiv a pasív. Pokud jde o rozvahu, je imperativem zavedení konsistentní metodiky oceňování aktiv a pasív. Vládní rozhodnutí v oblasti odepisování a určování diskontních sazeb, jež se použijí pro ohodnocení aktiv a pasív, musí být přijaty z důvodu zajištění konsolidovaného výkaznictví. Za současného rozptýleného řízení různých rozpočtů se uplatňují různé způsoby oceňování a vzrůstá tak riziko používání nespolehlivých dat. Ve spojení s přechodem na akruální účetnictví a přecenění aktiv a pasív tržními spíše než historickými cenami, se ukazuje jako nezbytné vedení jednotné databáze všech státních aktiv, která by zahrnovala jak majetek hmotný, tak držené cenné papíry apod. GTS umožňuje, aby se taková databáze vytvořila.

8 6. Na tyto problémy navazuje i pravděpodobnost, že EU bude vyžadovat stále více pravidelných zpráv a informací postavených na (akruální) konsolidované bilanci příjmů a výdajů jak od členských, tak i od kandidátských států. Za současného systému výkaznictví, ať již jde o konsolidovanou rozvahu nebo výkazy o plnění příjmů a výdajů, by se odpovídající výkazy pokrývající celé veřejné finance sestavovaly jen velmi složitě. GTS výkaznictví usnadňuje. 7. Hotovostní řízení představuje velmi důležitou složku jednotného účtu. Schopnost konsolidovat příjmy a výdaje v jedné sadě účtů (zde mám spíše na mysli bankovní účty), což tzv. jednotný účet umožňuje, napomáhá k omezení nepotřebných výpůjček na kapitálových a peněžních trzích. Jestliže se ve vládním sektoru jako celku vyskytuje u některých institucí přebytek likvidity, nemá smysl, aby si státní rozpočet půjčoval mimo vládní sektor. Pokladna pak funguje jako banka pro vládní sektor, což vede k nižším nákladům financování a snižuje se tak objem transakčních nákladů, které se při výpůjčkách objevují (emise, zprostředkování atd.). Za jakýsi příjemný vedlejší produkt jednotného účtu lze považovat schopnost pokladny ukázat, kde se objevuje výrazný přebytek likvidity, případně potřeby financování a možnost ukázat na důvody vzniku této situace. 8. Aby mohl plně fungovat systém dluhového managementu, který by umožnil zajišťovat a vykazovat přesná data o nákladech dluhové služby a s tím souvisejícími výdaji, je třeba zavést tak propracovaný GTS, který by integroval dluhový management do jednotného účtu., které mohou být realizovány. Zahrnutí této funkce do státní pokladny umožní zkoumat, jakým způsobem dochází k financování rozpočtových deficitů a dojde též k posílení a zpřesnění fiskálních výhledů na krátké, střední i dlouhé období. Fiskální výhledy dnes čtvrtletně aktualizuje Odbor finanční politiky. Zavede-li se jednotný účet, který zahrnuje též mimorozpočtové prostředky a výhled dluhové služby, mohou fiskální predikce teoreticky vznikat na denní bázi. Tak by se mnohem více posílila přesnost analýz o vývoji fiskální pozice a navazující potřeby financování. 9. Na systém jednotného účtu nelze nazírat pouze jako na prostředek zlepšení plnění rozpočtu a plateb v rámci rozpočtového aparátu. Systém je také velmi výhodný pro potřeby přípravy rozpočtu, kdy využití údajů o minulém vývoji ve spojení se schopností odhadovat známé příjmy a výdaje příštího rozpočtového cyklu může usnadnit námahu spojenou se shromažďováním potřebných dat. Odborníci z Odboru státního rozpočtu se tak mohou více věnovat trendovým analýzám příjmů a výdajů či stanovování výkonů (cílů - objectives), jichž by měly jednotlivé kapitoly dosahovat při využívání prostředků získaných z rozpočtu. Domnívám se, většina času při přípravě rozpočtu se dnes věnuje přípravě rozpočtových dokumentů spíše než analýze věnované té či oné rozpočtové položce Problémy: a. Zavedení GTS zahrnujícího strukturu jednotného účtu bude od samého počátku vyžadovat značné zdroje. Projekt takového rozsahu bude vyžadovat zapojení pracovníků jak z oblasti IT, tak i soukromé sféry, kteří budou mít oprávnění ale i povinnost sledovat projekt jako celek. Bude-li GTS vyvíjen uvnitř MF nebo půjde o produkt dodaný externě, v každém případě se jedná o projekt s velmi vysokými náklady na zavedení. Za mnohem významnější však považuji skutečnost, že stávající zdroje v rámci MF budou muset být realokovány tak, aby byla zajištěna úspěšná implementace projektu takovéhoto rozsahu. Existuje riziko, že současné činnosti MF zůstanou nedostatečně financovány vzhledem k závazku dokončit tento projekt. I přes pomoc externích konsultantů, kteří již na podobných projektech pracovali, IT expertů a projektových manažérů ukazuje se jako nezbytné, aby do celého projektu byly zapojeny především interní zdroje. Pokud nebude existovat vysoký stupeň osobního nasazení žádná sebevětší vynaložená částka nezaručí úspěšné fungování systému.

9 b. Přijetí systému jednotného účtu znamená výrazný zásah do současného řízení veřejných prostředků v ČR. Dnes disponují výdajová ministerstva určitou mírou samostatnosti, pokud jde o řízení prostředků ze státních fondů či mimorozpočtových institucí. Odsouhlasení nového konceptu musí přijít ještě před samotným zahájením prací, ministři jej musí přijmout za svůj. Nejde jen o otázku souhlasu pro zavedení systému jednotného účtu, to bude mít dopad na fungování všech rozpočtových organizací, a proto musí dojít i k posílení spoluprácí s těmito organizacemi. To nepatří mezi jednoduché úkoly a MF potřebuje velmi důrazně lobbovat tak, aby si zajistilo potřebou spolupráci. Obdobně, je třeba podchytit jakoukoliv skepsi na MF, protože se bude vyžadovat výrazná změna v pracovních postupech. Myšlenka změny a očekávané pracovní metody ve zcela novém prostředí mohou narazit na pasivitu až odpor. Jeden ze způsobů, jak strachu či nechuti čelit, jsou školení nebo diskuse nad přínosy takového systému nejen, pokud jde o řízení veřejných financí, ale pokud se týká zlepšení každodenní práce každého odboru. c. Aby takový systém mohl fungovat, bude to vyžadovat i výrazné legislativní změny. Spolu se změnami zákonů je třeba zakotvit požadavek, aby veškeré transakce státních a dalších mimorozpočtových fondů procházely přes jednotný účet. Závazky státních fondů stejně jako současné příjmy a výdaje se zaznamenávají s využitím současné časové hodnoty, proto musí zákon požadovat jejich úplné odkrytí. Jak jsem již zmínil v poznámce b), takové kroky mohou vyvolat sváry mezi MF a dalšími ministerstvy. d. Nejčastější past, do níž vlády při zavádění GTS padají, lze nazvat "příliš mnoho a příliš rychle". Chorvatsko se nakonec dostalo do vážného zpoždění v zavádění GTS částečně také proto, že postavilo projekt od samého počátku příliš ambiciózně. Počáteční pokus navázat operace každé výdajové organizace přímo na GT systém udělal projekt tak nemotorným, že plán musel být již několikrát pozměňován. Skromnější návrh, který by spočíval v zapojení ministerstev a příjmových agentur, by výrazněji napomohl k úspěšnému zakončení projektu. Jde vlastně o test systému před tím, než dojde k jeho rozšíření na všechny výdajové organizace. Věřím, že jde o správnou cestu, jak postupovat. Jako i v jiných případech, je třeba nejprve zvítězit na vyšší úrovni, než se projekt začne rozšiřovat směrem na podřízené organizace. Technologický problém a nesnadné síťové řešení hraje také svoji roli v případě masivního zavádění GTS. e. Má-li koncept jednotného účtu fungovat, vyžaduje komplexní řešení. Jde o velmi výraznou investici do technologií. Kompletní balíček by zahrnoval rozpočtování a plnění rozpočtu, hlavní účetní knihu, dluhový management, cash management, řízení aktiv, řízení lidských zdrojů a systém elektronických plateb. Některé z těchto funkcí pokrývá tzv. Enterprise Resource Planning Solution (ERP), který má za cíl zajistit všechny jmenované činnosti. Dle mých zkušeností však se na trhu neobjevuje systém, který by zajišťoval komplexní řešení. Jedinou možností pak zůstává několik různých, navzájem propojených systémů. Zohledňuje se tak rovněž zamýšlené rozšíření systému. Z těchto důvodů je třeba přizvat množství IT odborníků. Vyžaduje se přesné a expertní řízení projektu a v počáteční etapě projektu nelze zapomínat ani na rozbor očekávání.jde o dlouhodobý projekt a dle mého názoru musí vláda počítat s tím, že k prvnímu stupni, tedy pouze ke spojení ministerstev, by byly třeba alespoň 2 roky. Další dva roky by trvalo propojení zbylých organizací. Jsem si vědom toho, že tato doba mezi rozhodnutím a "dodáním služeb podle zadání projektu" je extrémně dlouhá, avšak chtěl bych podtrhnout, že rozsah projektu není možné podceňovat Státní pokladna bez GTS konceptu Ačkoliv většina diskusí kolem modernizace funkcí státní pokladny v ČR směřuje k zavedení GTS, existují i jiné varianty. Za předpokladu zvoleného přístupu by MF mohlo přeorganizovat

10 výše uvedené funkce bez toho, že by potřebovalo používat značný rozsah finančních i lidských zdrojů pro zavedení GTS. Tento přístup doporučují ve své zprávě konsultanti z TWS International. Z pohledu TWS "struktury. musí vycházet ze současné situace, nelze vycházet z bodu nula. Projekt zahrnující rozsáhlé změny by mohl narušit probíhající práci a zvolené priority a jako řada projektů by pak byl jen ztěží uskutečnitelný." (Zpráva TWS, strana 7). Podle mého názoru je zavedení státní pokladny bez zahrnutí GTS konceptu oprávněné řešení. Jak se dále uvádí v tabulce 1, která zahrnuje obecný postup, projekt modernizace by měl být navrhován nejméně jako tříletý. Věřím však, že je třeba rozšířit operace státní pokladny více, než jak navrhuje zpráva TWS. Konsultanti zdůrazňují některé negativní prvky, které by takový velký projekt mohl přinést, a také poukazují na složitosti zavádění. Jistě mají pravdu, avšak domnívám se, že určitá míra přerušení současného způsobu práce se při snaze zavést fungující státní pokladnu vyplatí. Jak uvádí zpráva TWS, státní pokladna by měla zahrnovat jak vládní účetnictví, tak plnění rozpočtu, a dále dluhový management a cash management,. Za tohoto předpokladu by pokladna měla řídit příjmy a výdaje celého vládního sektoru a také zajišťovat výkaznictví a přípravu zpráv o rozpočtovém vývoji. Vzhledem k úzkému propojení s funkcemi cash managementu, plnění rozpočtu by zde mělo být nezbytně zahrnuto. Pokladna by měla zajišťovat operativní úkoly státního finančního plánování, zatímco odbory MF jako Odbor finanční politiky nebo Odbor státního rozpočtu by se soustředily více na strategické rozhodování. Jedna z hlavních funkcí státní pokladny spočívá v zajištění toho, že zvolená výdajová politika se skutečně uskutečňuje (z pohledu výdajů ze státního rozpočtu). Proto se činnosti spojené s plněním rozpočtu musí stát součástí plně fungující státní pokladny. I když se v tomto případě nepočítá s náročným projektem a souvisejícím převratem v dosavadní praxi, existují velmi závažné důvody pro změnu organizace práce v rámci MF, bez nichž není možno koncept státní pokladny úspěšně zavést. Z rozhovorů z ředitelem Odboru státního závěrečného účtu a ze studia výše zmiňovaných zpráv se zdá, že současné informační systémy používané ke sledování hotovostních pohybů na účtech státního rozpočtu a přípravě zpráv o vývoji rozpočtu pracují uspokojivě. Nicméně existující systém nemusí bez výrazných změn uspokojivě zajišťovat požadavky, které ČR bude muset zajišťovat v souvislosti s požadavky EU.(Rozsah potřebných změn není součástí této zprávy.). Otázkou tedy je, zda je v těchto systémech nutná taková radikální změna vedoucí až k zavedení pokladny. Zdá se, že účetní systém a systém cash managementu teď fungují dobře, i když systém řízení dluhu by potřeboval zlepšit, má-li se stát aktivnějším při řízení dluhu. Systémům se věnuje sekce věnovaná doporučením Výhody 1. Vyvinutí státní pokladny bez zavedení konceptu GTS bude výrazně jednodušší než plně rozvětvený GTS. V situaci, kdy zdroje MF lze považovat za relativně nedostatečné, se vytvoření pokladny s využitím stávajících IT systémů i lidských zdrojů může zdá velmi atraktivní. Není také pochyb, že taková strategie velmi zkrátí dobu potřebnou ke spuštění pokladny. 2. Současní zaměstnanci umí ovládat existující programy, což snižuje riziko neúspěchu. Vzhledem k rozsahu GTS vždy hrozí velké riziko neúspěchu, jestliže nejsou k dispozici odpovídající zdroje. To se týká i vysoce specializovaných IT odborníků schopných připravit řešení typu GTS. 3. V případě, že státní pokladna vznikne jako interní projekt MF, dojde jen k minimálnímu přerušení vazeb s ostatními ministerstvy a organizacemi. GTS by vyžadovalo součinnost všech ministerstev, institucí výběru daní a některých výdajových agentur. Jestliže nedojde k zavedení GTS modelu, může MF snáze kontrolovat celý postup. Lze rovněž předpokládat menší výhrady politiků, když změny zůstanou pod střechou MF, než jaké by patrně vyvolala snaha zapojit "do hry" i další ministry Problémy

11 a. Vytvoření státní pokladny bez zavedení GTS řešení by znamenalo, že pokladna zdědí současné systémy a postupy. To také znamená, že přechod na akruální účetnictví potrvá mnohem déle než v prvním případě. b. Přijetí takových radikálních řešení, jakým GTS bezpochyby je, podporuje změny v rámci organizace. Vzhledem k množství procesů a organizačních změn, jež by úspěšné fungování takovéhoto projektu vyžadovalo, by byla třeba silná motivace a podpora změn. Existuje možnost, že po změnách by zůstala stejná práce jen pod jiným šéfem; takové řešení představuje pouhý přesun funkcí do Státní pokladny, tedy řešení, kdy by se zachovala současná praxe pouze však pod novým šéfem. To je znepokojující možnost, zejména pokud jde o problematiku mimorozpočtových fondů a podmíněných závazků, na které již upozorňovalo několik zpráv zahraničních expertů. Obávám se, že bez zvláštního podnětu zahrnovat podmíněné závazky a zvláštní rozpočty do jednoho rámce vládních financí, problémy, které dnes existují, nemohou být vyřešeny pouhým zřízením státní pokladny. Při zavedení GTS dochází také k explicitnímu uznání, že všechny oblasti veřejných financí spadají do působnosti a kontroly Státní pokladny. Bez existence takové rámce se však jen velmi těžko bude hledat politická podpora nutná k provedení rozsáhlých změn. Za přímo životně důležité považuji, aby nejvyšší představitelé pochopili a přijali fakt, že hlavní funkce Státní pokladny spočívá v řízení všech zdrojů, které má veřejný sektor k dispozici, a to tím nejefektivnějším způsobem. Opět zdůrazňuji, nejde pouze o provádění operací spojených se státním rozpočtem. Bez pochopení základního principu všemi zúčastněnými vidím jen malý přínos ve vytváření státní pokladny, zejména pokud je za současného stavu státní sektor řízen relativně efektivně. 6. Srovnání odlišných modelů státní pokladny v zemích EU a zemích střední a východní Evropy Rozhodnutí o konkrétní strategii či modelu pokladny musí předcházet rozhodnutí, zda vůbec existuje vůle pokladnu vytvořit. Jak již bylo zmíněno dříve, tato zpráva vychází z předpokladu, že je obecně pociťována potřeba změny, tedy modernizace, současných funkcí státní pokladny. Než se začne hovořit o nejvhodnějších systémech apod., je třeba rozhodnout se, jaké organizační uspořádání by nejlépe vyhovovalo. Rovněž se musí určit úloha a odpovědnost jednotlivých částí státní pokladny. Při rozhodování o nejvhodnější podobě státní pokladny pro ČR jsem vycházel ze zkušeností z mnoha zemí, mezi nimž byly také Litva, Chorvatsko, Slovinsko a Irsko. Každá z jmenovaných zemí si zvolila svoji vlastní cestu, jak ukazuje následující stručný popis Litva Státní pokladna Litevské republiky vznikla krátce po nabytí nezávislosti v roce Státní pokladna pracuje jako oddělená agentura, které odpovídá přímo MF. V současné době pokladna zahrnuje následující oddělení: Domácích finančních zdrojů Zahraničních finačních zdrojů Plnění rozpočtu Risk managementu Vládního účetnictví a statistiky Operací Informačních technologií Právní Personální Vzhledem k tomu, že Státní pokladna představuje samostatnou právnickou osobu, potřebuje vlastní podpůrná oddělení jako právní, IT a personální. Oddělení zahraničních a domácích zdrojů odpovídají za řízení národního dluhu, provádění cash managementu a řízení podmíněných závazků.

12 Oddělení risk managementu zajišťuje pro výše uvedená oddělení podporu v podobě poradenství z oblasti úvěrového rizika, stavu podmíněných závazků, tržního rizika, jež se vztahuje k aktivum a pasivům Litevské republiky. Oddělení plnění rozpočtu odpovídá za rozdělování prostředků jednotlivým ministerstvům a dalším výdajovým agenturám, zkoumá a kontroluje požadavky na dodatečné zdroje či přerozdělování zdrojů, kontroluje též plnění rozpočtu v průběhu celého rozpočtového období. Oddělení vládní statistiky je zodpovědné za všechny výkazy o konsolidovaném rozpočtu ústřední vlády včetně zvláštních rozpočtů. Oddělení operací zajišťuje provádění a vypořádání transakcí, které se vztahují k rozpočtu, např. příjmy a výdaje spojené se stáním dluhem, cash managementem či s plněním rozpočtu. V mnoho ohledech se litevská Státní pokladna podobá klasické státní pokladně, kde jsou jasně odděleny funkce mezi: Front office - zahraniční a domácí zdroje a plnění rozpočtu Middle office - risk management a vládní účetnictví Back office - operace Struktura pokladny vznikala za podpory prostředků Phare soustředěnými v letech do projektu "Technická pomoc při rozpočtovém procesu a procesu řízení". Ačkoliv se organizační struktura litevského modelu zdá být dokonalá, existuje jedna oblast, kde se objevovaly a dosud objevují výrazné nedostatky. Informační systémy. Systémy, které používá státní pokladna, vznikly až dodatečně, čímž vznikalo nebezpečí, že nebudou schopny reagovat na změny v rozpočtovém procesu ani na změny v rámci samotné pokladny. Velká část práce zůstávala manuálního charakteru, v lepším případě se používaly formuláře programu MS Access. Oddělení plnění rozpočtu pracovalo se systémem Oracle vytvořením k účelu sledování rozpočtových transakcí, jeho kapacita odpovídá zadání. Během několika posledních let se vedení hlavní knihy spoléhá na účetní balíček SUN. V současné době probíhá snaha o zavedení systému rozpočtového plánování, který by navazoval jak na plnění rozpočtu, tak na systém řízení státních aktiv a pasív. Zvolená cesta k opravdovému GTS modelu, který by zahrnoval vzájemně integrované systémy plánování, plnění rozpočtu, hlavní knihy a dalších, bude patrně ještě dlouhá. I když Litva oficiálně nemá jednotný účet, provádí pokladna operace tak, jako kdyby existoval. Pokladna může konsolidovat všechny rozpočty včetně zvláštních do jednoho účtu a všechny transakce se zaznamenávají tak, jako kdyby procházely strukturou jednotného účtu. Zavádění výše uvedeného informačního systému by mělo posílit výkaznictví a kontrolu všech prvků ústřední vlády. Domnívám se, že po dokončení všech prací zde stejně dojde k oficiálnímu zavedení jednotného účtu Chorvatsko Chorvatské ministerstvo financí dnes formálně nemá strukturu státní pokladny ani v rámci MF ani mimo něj. Zdá se však, že by se tato situace mohla změnit, neboť došlo k jmenování státního pokladníka, který odpovídá za vytvoření odpovídající struktury v rámci MF. Zmínil jsem již v předchozím textu, že zhruba před 4 lety se začalo se zaváděním GTS modelu, který by zahrnoval rovněž koncept jednotného účtu. Šlo o velmi ambiciózní projekt pro tak mladou zemi, jakou tehdy bylo Chorvatsko. MF tehdy očekávalo, že každá výdajová agentura získá přímé napojení do systému tak, aby mohla přímo zadávat požadavky, podrobnosti přijatých faktur i charakter nakoupených výrobků či služeb. Projekt řídil tým odborníků z IBM a použili software SAP enterprise resource planning (ERP - podnikové plánování zdrojů). Ze strany MF zajišťoval projekt odbor vládního účetnictví. Projekt stále probíhá, i když první fáze měla být dokončena na začátku roku Lze najít mnoho důvodů zpoždění, mezi nejzávažnější patří: Nedostatečná koordinace na MF, což byl důsledek chybějícího prvku státní pokladny, který by řídil a koordinoval všechny činnosti ostatních odborů (plnění rozpočtu, veřejného dluhu, cash managementu, vládního účetnictví atd.). Tento nedostatek

13 způsobil, že projektoví manažéři mohli jen ztěží zajistit, aby jednotlivé odbory poskytly dostatečné zdroje na uvedení projektu, nebo aby byly vůbec motivovány k úspěšnému dokončení projektu. Spíše zde převažoval názor, že odbor vládního účetnictví pracuje na svém projektu a ostatní odbory jej po dokončení zhodnotí. Projekt byl příliš ambiciózní již na svém počátku. Ačkoliv MF očekávalo, že všechny výdajové agentury se do systému zapojí naráz, IBM navrhovalo postupný rozvoj. Rozdílnost pohledů zadavatele a manažéra způsobil vážné problémy. Možná se měl IBM tým více snažit přesvědčit MF o tom, na co by se měla první fáze omezit. Neexistovala dostatečná politická podpora. Vně MF bylo možno pozorovat jen malý zájem na úspěšném završení projektu. S ohledem na míru ambicióznosti by se MF v případě dostatečné podpory ze strany ostatních ministerstev a aktivní účasti výdajových agentur mohlo stát nejdůležitějším orgánem v zemi. Nestalo se. Software ERP nemohl zajistit všechny požadované funkce kompletního GTS modelu. Obzvláště v případě dluhového managementu došlo k nedostatečnému naplnění požadavků, které určilo oddělení veřejného dluhu a cash managementu. Oddělení vyžadovalo možnost provádět více analýz a sestav týkajících se cashflow než mohl systém ERP zajistit. Nacházím zde paralelu s ČR, pokud by se rozhodla pro GTS model. Zdá se být výhodnější nakoupit více specializovaných systémů a vzájemně je propojit než spoléhat na ERP jako celek. I přes uvedené důvody, které zpozdily projekt, není řečeno, že nakonec nemůže dojít k jeho úspěšné realizaci. Došlo k chybám, avšak věřím, že se Chorvaté dostatečně poučili a budou se snažit co nejdříve pracovat na GTS odpovídajícího rozsahu. Obzvláště jde o to, aby: Zvolili skromnější cíle, došlo ke shodě mezi MF a projektovými manažery, aby mohli spolupracovat. Nově vytvořená státní pokladna zajistila stav, v němž dojde k větší míře spolupráce. Systém řízení dluhu byl vyvinut tak, aby skutečně umožňoval dluh řídit. Systém musí spolupracovat s ERP tak, aby se zajistila funkčnost ostatních částí a zároveň se zajistila možnost dodatečných analýz, které požadoval odpovědný odbor. Považuji chorvatský příklad za velmi podnětný pro ČR, neboť se zde vyskytuje mnoho podobných znaků Irsko Zahrnuji Irsko jako příklad řešení v zemi, která patří do EU, i když se nedomnívám, že jde tak úplně o model hodný následování. Ministerstvo financí odpovídalo až do roku 1991 ve všech směrech za řízení státních finančních zdrojů. Stejně jako v případě Chorvatska neexistovala oddělená státní pokladna a její různé funkce byly rozděleny mezi různá střediska MF. V roce 1991 došlo ke krizi v souvislosti se zadlužením a v této souvislosti také ke zřízení specializované agentury dluhového managementu oddělené od MF a podléhající přímo ministru financí. Hlavní důvod vytvoření oddělené agentury spočíval v možnosti najmout specialisty na řízení dluhu jak z veřejného, tak soukromého sektoru. Specialisté měli dokázat řídit dluh efektivněji a díky vytvoření nezávislé agentury nepodléhali mzdovým tabulkám užívaným v rámci veřejného sektoru. Jediným úkolem agentury bylo aktivní řízení dluhu a dočasných přebytků. I když nesla název National Treasury Management Agency (NTMA) neměla žádnou odpovědnost za další funkce, jimiž se obvykle pokladna zabývá (plnění rozpočtu, vládní účetnictví brala agentura v úvahu, jen pokud se nějak dotýkalo dluhu). Model oddělení dluhové agentury následovalo Maďarsko, Rakousko a také Portugalsko. Nejsem však zcela přesvědčen, že by byl tento model vhodný pro Českou republiku, zejména z těchto důvodů: Ačkoliv se irské ministerstvo financí ze své povahy nevěnoval funkcí státní pokladny, metody řízení veřejných financí byly v irském systému zabudovány jiným způsobem. Organizační strukturu nelze považovat za vyhovující, avšak zdá se, že stačila.

14 V důsledku toho se irské ministerstvo financí mohlo zbavit odpovědnosti za řízení dluhu, a přesto mohl dostatečně úspěšně kontrolovat činnost NTMA dotýkala-li se rozpočtování. Nejsem si jistý, zda se v případě MF ČR jedná o stejný případ, zejména pokud jde o schopnost expertního dohledu. Můj přístup se shoduje s pohledem uváděným ve zprávě pánů Thomase Magnussona a Pala Bergstroma "State Debt and Contingent Liability management Strategies for the Czech Republic", kteří obhajují názor, že by se funkce řízení dluhu měly přesunout do nového odboru MF. Důvod pro vytvoření oddělené agentury řízení dluhu v Irsku souvisel více se mzdami než s hledáním nejvhodnějších organizačních struktur. Zaměříme-li se čistě na agenturu, je pravděpodobné, že vznikne zášť vůči jejímu privilegovanému postavení a následné napětí mezi MF a agenturou. Něco podobného se stalo i v Irsku. Využívání všech státních aktiv a pasiv (nejen tedy těch, které souvisejí s dluhem) co nejefektivněji je třeba koordinovat s dalšími činnostmi MF. Zahrnul jsem Irsko jako příklad jiného způsobu řešení státní pokladny. I když jsem pracoval v NTMA osm let, jsem přesvědčen spíše o výhodnosti státní pokladny, která zahrnuje řízení dluhu, ať již se jako taková stane součástí MF nebo ne. 7. Doporučená strategie vytváření státní pokladny v ČR Poté, co jsem se seznámil se současnou situací v ČR, zvážil výhody a nevýhody různých modelů, mezi nimiž se MF může rozhodovat při volbě budoucí strategie vytváření státní poklady, věřím, že níže naznačený směr je tím nejpříhodnějším. Následující doporučení nabízejí strategickou vizi modernizace a zlepšení systému řízení veřejných zdrojů v rámci MF Umístění Státní pokladny Při rozhodování o nejvhodnější pozici pokladny existují dva přístupy. Jeden z nich nabízí agenturu oddělenou od MF, druhý pak doporučuje zapojit pokladnu do stávajícího uspořádání MF. Podle mého názoru by Státní pokladna měla vzniknout jako součást struktury MF, a to především z těchto důvodů: 1. S ohledem na značné změny v rámci veřejných financí, k nimž musí v souvislosti se zaváděním pokladny stejně dojít, by vytváření nové organizace znamenalo jen další komplikaci. K dosažení cíle bude mnohem jednodušší použít existujících zdrojů MF. 2. Na MF dnes působí řada podpůrných odborů jako například právní, personální či IT. Pokud by vznikala nová agentura, potřebovala by vlastní stejně zaměřené, čímž by docházelo k duplikování a plýtvání zdroji. Zvláště pak vývoj samostatného informačního systému by vyžadoval značné prostředky také s ohledem na nedostatek kvalitních IT pracovníků. S ohledem na systémové požadavky při vytváření státní pokladny a dostupné zdroje (tyto zdroje však musí být nezbytně doplněny, jak se uvádí v dalším textu) je důležité zajistit úspěšnost projektu. 3. Vytvoření oddělené agentury by mohlo vést k chování typu "my a oni" a také k rivalitě mezi státní pokladnou a MF. Důkazem budiž zkušenosti z ostatních zemí jako Irsko a Litva, kde oddělená agentura vznikala v atmosféře, jež nenapomáhala úspěchu, obzvláště pak ne u takovéhoto projektu, kdy se vyžaduje spolupráce všech stran. 4. Je třeba, aby MF stále disponovalo pracovníky s odpovídající kvalifikací a zkušenostmi. Jen tak může zajistit dohled nad nezávislou agenturou, neboť MF má stále odpovědnost za ekonomickou a finanční politiku. Jestliže dojde naráz k převedení celého managementu veřejných financí na oddělenou agenturu, pravděpodobně se velmi oslabí schopnost MF zajišťovat další expertní dohled či analýzy. Na základě výše uvedených důvodů považuji v současné době Státní pokladnu coby součást MF za nejvhodnější. Ze středně či dlouhodobé perspektivy nevylučuji samozřejmě případnou

15 změnu dnes zaváděné struktury. Pozdější případné převedení všech funkcí na zvláštní instituci bude patrně plynulejší a méně rušivé než dnes Vytvoření Státní pokladny Jak jsem již zmínil v této zprávě, považuji vytvoření Státní pokladny za první krok v modernizaci celého procesu řízení veřejných financí. Státní pokladna by měla zahrnovat následující klíčové funkce: Plnění rozpočtu Vládní účetnictví a statistika Dluhový management (včetně řízení podmíněných závazků) Cash management/finanční plánování Operace (vypořádání a provádění transakcí) Každá z těchto funkcí by měla mít zvláštní poslání a odpovědnost. Mé doporučení nejvhodnější struktury zachycuje graf 1. Při definování operačních funkcí Státní pokladny by měl být zejména zdůrazněn úkol provádění plateb, zachycování a vykazování všech provedených transakcí. Umožní se tak, aby se pracovníci odpovědní za sledování plnění rozpočtu soustředili více na analýzy vývoje rozpočtu a nemuseli se jako dnes zatěžovat v podstatě technickými záležitostmi platebního styku. Pracovníci sekce Operace by zajišťovali i veškeré detaily související se zachycováním příjmů a výdajů na vládních účtech a převod do hlavní knihy. Graf 1 Organizační struktura Státní pokladny Činnosti a odpovědnosti jednotlivých odborů budou následující: Odbor plnění rozpočtu Vydávání souhlasu s převody ze státního rozpočtu a mimorozpočtových fondů v souladu se zákonem o rozpočtu a s dostupnými zdroji. Vytváření analýz požadavků na změny v převodech, provedení a sledování schválených změn. Sestavování analýz a výkazů o vývoji hospodaření rozpočtových organizací v průběhu rozpočtového období. Za současné situace vykonává plnění rozpočtu Odbor státního rozpočtu MF, kde se však většina činností soustřeďuje na provádění transakcí. Při existenci pokladny by mnohem více času mohlo být věnováno analýzám rozpočtových výdajů a požadavkům na změny v těchto výdajích, zatímco operativní činnosti by zajišťovalo odbor Operací státní pokladny Odbor vládního účetnictví Příprava účetní metodiky a zavádění účetních standardů nutných pro vládní výkaznictví. Takové standardy by musely být obsaženy také v legislativních normách. Vydávání zákonem stanovených výkazů o státních finančních zdrojích. Zaznamenávání všech transakcí v hlavní knize a příprava a vedení účtů.

16 Odbor bude též částečně připravovat výtahy z některých účtů dle zadání Odboru plnění rozpočtu nebo Odboru řízení dluhu Odbor řízení dluhu a cash managementu Zajišťování zdrojů pro rozpočet ústřední vlády Refinancování splatného dluhu prostřednictvím krátkodobých nebo dlouhodobých výpůjček Analýzy a výkazy týkající se dluhového portfolia, kde se zejména zmiňuje: Struktura dle doby splatnosti Rozložení dle zahraničních měn Struktura úrokových sazeb Nezajištěná úroková pozice Nezajištěná měnová pozice Odhad úvěrového rizika Jednání se současnými i případnými investory a finančními zprostředkovateli jako jsou brokeři a investiční bankéři. Investování dočasných hotovostních přebytků Sledování a analýzy všech podmíněných závazků ústřední vlády, včetně analýz každého návrhu na poskytnutí státní záruky. Zajištění a vypořádání všech transakcí spojených s řízením státního dluhu. Jde spíše o činnost povolovací, neboť skutečná platba bude provedena Odborem operací. Jednání s ratingovými agenturami. Aby mohl odbor v rámci Státní pokladny všechny výše uvedené úkoly zajistit, musí dojít k výraznému posílení zdrojů ve srovnání s tím, jak dnes pracuje oddělení zahrnuté do Odboru státního závěrečného účtu. V současnosti dochází k rozdělování činností okolo řízení dluhu mezi ČNB, která zajišťuje poradenství a působí částečně jako fiskální agent, a MF. Ačkoliv MF stále odpovídá za dluhovou politiku a vydávání dluhových cenných papírů, spoléhá velmi výrazně na doporučení ČNB ohledně poptávky po státních dluhopisech a ohledně situace na finančních trzích vůbec. Této problematice se již věnovala zpráva švédských kolegů, a proto se jí nebudu dále popisovat. Rád bych však nicméně zmínil, že považuji za nezbytné, aby v rámci reorganizace byly funkce oddělení řízení dluhu výrazně posíleny. Zvláště pak v tom smyslu, že by odbor řízení dluhu mělo mít přímý přístup na různé kapitálové trhy. Stejně tak by mělo mít možnost využívat informací o trhu, jaké poskytují například agentury Bloomberg nebo Reuters. K posílení významu a kvality práce celého odboru bude třeba též posílit zdroje pro odbor určené. Domnívám se rovněž, že ČNB by měla omezit svoji roli v řízení dluhu. Jako na vládě nezávislá instituce by měla sledovat svoje vlastní cíle v oblasti měnové politiky, což může být v některých případech i v rozporu se snahou vlády. Ve finální podobně by tedy, dle mého názoru, měla celá odpovědnost za řízení dluhu zůstat na Státní pokladně. Patřila by sem rovněž odpovědnost za vypořádání a povolování plateb, i když je třeba uznat, že vzhledem k nedostatečnému expertnímu zázemí půjde spíše o postupný proces. Zde se plně shoduji se švédskými kolegy. Navíc by v souladu s mezinárodní praxí došlo k oddělení dluhového managementu od řízení monetární politiky. Odbor řízení dluhu by též mělo zajišťovat investování dočasně volných přebytků likvidních státních prostředků na peněžních trzích nebo i případně na trzích kapitálových. Považuji tento odbor za nejvhodnější k tomuto účelu, také vzhledem k tomu, že má (bude mít) přístup k potřebným informacím. Vidím zde navíc velmi těsnou vazbu mezi řízením dluhu a cash managementem. Struktura řízení dluhu, která se vyskytuje ve švédské zprávě v části 5. 1., zhruba odpovídá mému úhlu pohledu, i když si nejsem zcela jist, zda by ekonomické a kvantitativní analýzy měly být též zahrnuty mezi činnosti tohoto odboru, resp. zda by vůbec měly být svěřeny pokladně. Dle mého názory by takové analýzy dál měl vypracovávat Odbor finanční politiky MF. Podobně se nedomnívám, že by právní analýzy měly spadat pod odbor řízení dluhu, přikláněl bych se k tomu, aby zůstaly mezi podpůrnými činnostmi MF.

17 Odbor hotovostních předpovědí Sestavování krátkodobých fiskálních předpovědí se zdůrazněním potřeb řízení likvidity. Vytváření variantních scénářů vývoje různých příjmů a výdajů a odpovídajícího přebytku či deficitu. Hlavní činnost tohoto odboru spočívá v sestavování prognóz finanční (likvidní) pozice vlády a zajištění dostatečné likvidity po celé rozpočtové období. Aby mohl odbor takový úkol splnit, musí existovat těsná vazba mezi odborem plnění rozpočtu, oddělením předpovědí daňových příjmů MF. Musí rovněž spolupracovat s odborem řízení dluhu tak, aby byla zajišťována vzájemná shoda předpokládaných příjmů a výdajů s očekávaným emitováním a splácením dluhu Odbor operací Vypořádávání všech transakcí cash managementu a dluhového managementu Kontrola a zajišťování všech plateb a příjmů schválených odborem plnění rozpočtu a odborem řízení dluhu. Sestavování výkazů pro odbor vládního účetnictví. Hlavní úkol odboru spočívá v zajišťování plateb a příjmů, které se vztahují k rozpočtu centrální vlády. Transakce musí být prováděny správně a včas. Navíc odbor kontroluje, zda platby schválené "front office" (odbor plnění rozpočtu a řízení dluhu) odpovídají ve všech detailech údajům na došlých fakturách. Oddělení takovýchto technických záležitostí se považuje za jeden z přínosů Státní pokladny, zejména pak z pohledu kontroly. S ohledem na objem transakcí, které bude odbor zajišťovat, považuji za nutné najmout dodatečné pracovní síly. 7.3 Doporučený systém Státní pokladny Došlo-li k rozhodnutí o podobě Státní pokladny, přichází nutné rozhodnutí, jak přizpůsobit nový systém současným podmínkám. Již dříve jsem uvedl, že existují dvě možnosti: 1. Vytvoření GTS zahrnujícího jednotný účet 2. Využití současného systému v rámci nového prvku státní pokladny. Ze svého pohledu považuji pro ČR za nejvhodnější alternativu GTS. Je zřejmé, že existují vážné problémy s konsolidací veřejných financí zejména kvůli státním fondům a dalším mimorozpočtovým institucím. Vytvořila-li by se státní pokladna bez GTS a jednotného účtu, hrozilo by, že výdajová ministerstva by stále plně kontrolovala hospodaření s prostředky v těchto fondech. Pokladna by se tak primárně soustředila pouze na státní rozpočet. Jak jsem již uvedl v části 5.1. zavedení GTS modelu zlepší kontrolu a sníží riziko momentálního nedostatku likvidity veřejných financí tím, že dochází ke konsolidaci všech veřejných rozpočtů na jednom účtu. Aby však GTS plnil skutečně svoji funkci, je jej třeba implementovat v celé jeho šíři. Použití GTS modelu lze považovat za katalyzátor změn v samotném systému a k přehodnocení metod sestavování rozpočtu a řízení veřejných financí. Bez takového katalyzátoru však bude jen velmi obtížné dosáhnout nějakých výraznějších změn a naopak zvítězí snaha o zachování současného status quo. Jedna ze základních chyb, které se vlády při vytváření státní pokladny, a zvláště GTS, dopouštějí, spočívá v již zmiňovaném přístupu "příliš mnoho a příliš brzy". To se ukázalo zejména v případě Chorvatska, kde se očekávalo, že každá výdajová agentura bude připojena do systému on-line hned od začátku. Ačkoliv jde o nádherný cíl celého projektu, v případě země o velikosti ČR by jeho dosažení bylo nesmírně těžké. Doporučuji GTS, ovšem jedním dechem varuji před přílišnými očekáváními, pokud jde o krátkou nebo střednědobou perspektivu. Nejrozumnější by bylo začít se zaváděním GTS v rámci státní pokladny (poté, co bude vytvořena) a zajistit její úspěšné fungování na centrální organizační

18 úrovni ještě předtím, než dojde k rozšíření na další výdajová ministerstva a výdajové agentury těchto ministerstev. Má-li celý proces postupovat efektivně, je nezbytné, aby pracovníci Státní pokladny chápali a podporovali koncept GTS, aby jej považovali za svůj ještě před tím, než se začne rozšiřovat na další prvky státního aparátu. Jakmile dojde k úspěšnému završení v rámci Státní pokladny, systém se může dále rozšiřovat na ministerstva, případně i na jednotlivé výdajové agentury (rozpočtové organizace) Sled kroků vedoucích k vytvoření Státní pokladny a GTS systému Mnoho kroků je třeba udělat k tomu, aby Státní pokladna a GTS vznikly a pracovaly úspěšně. Myšlenku státní pokladny, zatím bez zbytečných detailů, je třeba prodat jak na MF, tak rovněž vládě, vedoucím pracovníkům dalších ministerstev, jichž se fungování pokladny také dotkne. To bude možná ten úplně nejsložitější úkol, neboť fakt, že MF může prostřednictvím Státní pokladny zvýšit svoje pravomoci a zpřísnit kontrolu nad veřejnými financemi, nemusí ostatní ministerstva přijmout příliš dobře. Již jsem tuto skutečnost jmenoval mezi hlavním překážkami pro úspěšné vytvoření státní pokladny. Tabulka 1 slouží jako plán kroků, jež je třeba udělat k zavedení doporučovaného modelu státní pokladny. Obsahuje též orientační časový rámec jednotlivých fází. Časový rámec má skutečně velmi orientační povahu a konkrétní harmonogram záleží na dohodě všech stran, bez shody není možné realizovat kroky vůbec žádné. Postupné kroky Časový rozvrh Rozhovory a dohoda v rámci MF, že nejlepší přístup k modernizaci řízení veřejných zdrojů představuje modernizace funkcí státní pokladny. Vytvoření věcné strategie a strategie informačních systému, které podpoří modernizaci funkcí státní pokladny. Příprava návrhu memoranda pro vládu, které nastíní záměry státní pokladny pracující s na principu GTS. Návrh též zahrnuje orientační náklady a požadované zdroje. Návrh memoranda se odešle k připomínkám na ostatní ministerstva. Konec ledna 2001 Konec března 2001 Konec dubna 2001 Předložení memoranda do vlády Konec května 2001 V případě přijetí vládou se začne na přípravě zákonů, jejichž cílem bude začlenění Státní pokladny do struktury MF a taková úprava všech finančních toků vztahujících se k veřejným financím (včetně státních fondů a mimorozpočtových institucí), aby bylo možno je konsolidovat na jednotném účtu. Zákon též upraví pravomoci a odpovědnost Státní pokladny. Konec července 2001 Předložení návrhu zákona vládě Konec srpna 2001 Předložení návrhu zákona Parlamentu ČR Konec září Jmenování hlavního pokladníka Listopad 2001 Převod odpovídajících funkcí na Státní pokladu a vytvoření její organizační struktury Konec února 2002 Příprava detailního popisu GTS Červen Výzva k zasílání návrhů Červenec 2002 Seznam odpovědí Září 2002 Vyhlášení veřejné soutěže Říjen 2002 Vyhodnocení došlých odpovědí a výběr dodavatele Prosinec 2002 Zahájení implementace GTS Únor 2003

19 Změna účtové (rozpočtové) skladby a záležitosti s tím spojené Duben 2003 Završení I. etapy Září 2003 Jak je patrné z obecného scénáře uvedeného v tabulce 1, projekt modernizace státní pokladny vyžaduje přinejmenším 3 roky. Nezahrnoval jsem postup postupného rozšiřování systému na další ministerstva a další výdajové agentury, neboť se domnívám, že I. etapa by se měla omezit pouze na samotnou Státní pokladnu. Podaří-li se úspěšně dokončit i etapu připojení výdajových ministerstev, lze považovat GTS za téměř vytvořený. Jak jsem již několikrát zmínil, je velmi důležité stanovit realistické strategie, a proto jsem se soustředil na projekt interního charakteru, jak jen nejvíce to šlo. Celkové náklady projektu nelze dnes plánovat do přílišných detailů, avšak měly by se v případě I. etapy pohybovat mezi 1,5 a 2 miliony amerických dolarů. Ovšem za předpokladu, že MF dnes disponuje dostatečně kvalitním hardware a software vybavením. Rozšiřování informačního systému státní pokladny na další výdajové agentury přináší další náklady v podobě dalšího hardware vybavení, pokládky sítí a školení zaměstnanců. Hrubý odhad nákladů vychází z mých zkušeností s obdobnými veřejnými soutěžemi v transitivních ekonomikách. Před přijetím vyššího rozpočtu bych varoval, navíc projekt takového rozsahu má přirozenou tendenci překročit počáteční částky. Musí být rovněž k dispozici prostředky pro konsultanty, kteří se podílí na splnění hlavních úkolů Bude-li v září schůze PSP ČR. 3 Časový plán zavádění GTS vychází z návrhů uvedených v presentaci společnosti SIGMA, i když se osobně domnívám, že by hodnotící část mohla být o měsíc zkrácena a naopak by mohl být o měsíc prodloužena doba nutná pro přípravu návrhů. Jsem lehce skeptický, pokud jde o dobu implementace, protože zavedení GTS v takové krátké době předpokládá, že se neobjeví žádné neočekávané události, což se nedá zaručit. 7.5 Systémové požadavky na vytvoření GTS Pro zavedení systému GTS je třeba počítat s výrazným objemem investic. SIGMA vypracovala důkladný graf, který znázorňuje různé systémy nutné k vytvoření systému státní pokladny. Grafy vycházející zejména z návrhů zpracovávaných pro Chorvatsko, kde se za nejvýhodnější považovalo řešení ERP na bázi SAP R/3. Ačkoliv SAP nabízí ERP řešení na trhu s tím, že je určeno pro tento druh operací, opět varuji před slepým následováním této cesty. Řešení, která SAP nabízí, lze považovat za dostatečná pro rozpočtování, vedení hlavní knihy, a funkce spojené s platbami, nezajišťují však kompletní balíček. Při plánování struktury GTS je třeba brát v úvahu požadavky všech odborů Státní pokladny. Obzvláště pak odboru, které má pracovat se speciálními analýzami jako v případě řízení dluhu a podmíněných závazků. Při volbě mezi nabízenými systémy by se měli zadavatelé přesvědčit, zda systém skutečně bere v úvahu i požadavky těchto odborníků. Ze svých zkušeností bych řekl, že Chorvatsko spíše potřebovalo několik vzájemně propojených systémů k zajištění všech funkcí GTS. Vzájemné propojování dnes nepředstavuje tak výrazný problém, zejména díky otevřeným standardům a aplikačním programům, které většina výrobců nabízí. Jak se uvádí ve zprávě společnosti SIGMA, měly by zvolené systémy zajišťovat následující: Plnění rozpočtu (pokud možno s vzájemným propojením s oddělením přípravy rozpočtu na MF tak, aby bylo data možno využívat k analýzám) Řízení příjmů Řízení dluhu Vedení hlavní knihy Zajišťování plateb Sledování a vykazování aktiv Řízení lidských zdrojů/výplaty V případě vyhlašování veřejné soutěže na jakékoliv řešení GTS musí být funkční požadavky na každý z uvedených systémů definovány zvlášť. 7.6.Struktura projektu a informace

20 Spolu s požadavky na systém je třeba pamatovat na to, že zvolený projektový tým se musí zavázat zajistit úspěšné završení projektu. V příloze 2 se uvádí doporučená struktura projektu a informace o postupu. Je třeba zdůraznit, že projekt takového rozsahu vyžaduje projektového manažéra na plný úvazek. Dále musí zadavatelé počítat s tím, že k zavedení systému potřebují množství spolupracovníků a strojového času. Po sestavení projektového týmu by měl projektový manažér nést odpovědnost za podrobnější rozvržení jednotlivých kroků. Při sestavování harmonogramu a struktury by měl vycházet z doporučení systémových odborníků. Nejdůležitějším zůstává navržení reálného projektu a odpovědnost za všechny použité zdroje. 8. Závěr Při opětovném posouzení možností, které se ČR nabízejí v její snaze o modernizaci státní pokladny, se zdá jako nejvýhodnější koncept GTS spravovaný Státní pokladnou. Potřebné organizační změny, stejně jako zavedení odpovídajících systémů opravňují k přesvědčení, že je třeba první část projektu rozložit nejméně do 3 let. Taková doba se může zdát až příliš dlouhá, avšak pro zajištění moderní a fungující státní pokladny, které by vedlo k efektivní kontrole a umožňovalo provádět analýzy rozpočtového procesu dle požadavků EU považuji takové časové rozmezí za odpovídající. Udržování současného systému skrývá vážná rizika; je potřebné, aby MF získalo pravomoc změnit celý systém řízení veřejných financí tak, aby napomáhal rozvoji moderní ekonomiky s využitím těch nejlepších praktik. Příloha 1 - Použitá literatura "State Debt and Contingent Liability Management Strategies of the Czech Republic" - Thomas Magnusson and Pal Bergstrom - září 2000 (přeloženo - MF) "Strategies for Implementing Medium-Term and Performance-Oriented Budgeting in the Czech Republic" Allen Schick - září 2000 (přeloženo - MF) "Advisory Services on the Preconditions and Strategy for Building a Treasury Function in the Czech Republic" - předběžný návrh - TWS International - srpen 2000 (finální verze přeložena) Příloha 2 - Strukturovaný projekt postupu řízení Struktura projektu: