Odpovědnost za újmu způsobenou nesprávným úředním postupem

Transkript

1 Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právo a právní věda Katedra správní vědy a správního práva Diplomová práce Odpovědnost za újmu způsobenou nesprávným úředním postupem Iva Ryšová 2015/2016

2 Čestné prohlášení Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma: Odpovědnost za újmu způsobenou nesprávným úředním postupem zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury. Iva Ryšová 2

3 Poděkování Na tomto místě bych chtěla poděkovat doc. JUDr. Soně Skulové, Ph.D., za odborné vedení mé diplomové práce, trpělivost, vstřícný přístup a cenné rady. 3

4 Abstrakt Tato práce se zabývá problematikou odpovědnosti veřejné moci v souvislosti s nesprávným úředním postupem. Nejdříve jsou popsány obecné základy odpovědnosti a jejich aplikace na danou problematiku. Následně je popsána současná právní úprava, včetně úpravy Rady Evropy. Stěţejní část práce je zaměřena na definici nesprávného úředního postupu, převáţně ve spojení s nečinností a judikatorními kritérii. Součástí je také definování rozsahu náhrady škody a v závěru je rozebrán postup pro její uplatnění. Klíčová slova veřejná moc, nesprávný úřední postup, nečinnost, odpovědnost za škodu, odpovědnost státu, uplatnění odpovědnosti, přiměřené zadostiučinění, přiměřená doba řízení Abstract This diploma thesis deals with the issues of liability for harm caused by maladministration. First, general groundings of liability and its influence on the topic are described. Further, recent legal regulation including the Council of the Europe legislation is mentioned. The crucial part is focused on definition of maladministration, mainly in connection with inactivity and the criteria made by courts. Definition of scope of the satisfaction for harm is mentioned and also assertion of claim before the state organs. Key words public authority, maladministration, inactivity, liability for harm, state liability, just satisfaction, reasonable time of the proceedings 4

5 OBSAH OBSAH... 5 SEZNAM POUŢITÝCH ZKRATEK... 8 ÚVOD ODPOVĚDNOST Podmínky vzniku odpovědnosti Protiprávní skutečnost Škodlivý následek Příčinná souvislost Odpovědnost v rámci systému správního práva Zásada zákonnosti ve veřejné správě Záruky zákonnosti PRÁVNÍ ÚPRAVA Evropská úmluva o lidských právech Ústavněprávní základy Ústava České republiky Listina základních práv a svobod Zákonná úprava Odpovědnost dle zákona č. 82/1998 Sb Zvláštní zákony SUBJEKTY Oprávněný Pozůstalí Náklady léčby a pohřbu Povinný Státní orgány Úřední osoby

6 3.2.3 Územní celky v přenesené působnosti Územní celky v samostatné působnosti NESPRÁVNÝ ÚŘEDNÍ POSTUP Nesprávný úřední postup v uţším smyslu Nesprávný úřední postup dle správního řádu NEČINNOST Překročení lhůty Zákonná lhůta dle správního řádu Přiměřená doba řízení Sloţitost případu Chování poškozeného Postup příslušných orgánů Význam předmětu řízení pro poškozeného NÁHRADA VZNIKLÉ ÚJMY Náhrada škody dle občanského zákoníku Skutečná škoda Ušlý zisk Nemajetková újma Celkový rozsah náhrady dle 82/1998 Sb Zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu Soudní korektiv výše přiměřeného zadostiučinění u nečinnosti Celková doba řízení Základní částka Celková výše přiměřeného zadostiučinění UPLATŇOVÁNÍ ODPOVĚDNOSTI Promlčení Předběţné uplatnění nároku Příslušný orgán Lhůta pro uplatnění nároku

7 7.2.3 Ukončení projednávání Úroky z prodlení Postup před soudy Podmínka řízení Příslušný soud Ţaloba Označení ţalovaného ZÁVĚR SEZNAM POUŢITÝCH PRAMENŮ A LITERATURY Kniţní publikace Elektronické zdroje Seznam pouţité judikatury Právní předpisy a důvodové zprávy

8 SEZNAM POUŢITÝCH ZKRATEK zákon o odpovědnosti za škodu, ZodpŠ zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) občanský zákoník zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník správní řád zákon č. 500/2004 Sb., správní řád soudní řád správní zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní Listina Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. Ústava Ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Úmluva Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8.) ESLP Evropský soud pro lidská práva Sjednocující stanovisko Stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu České republiky ze dne k výkladu ustanovení 13 odst. 1, věta druhá a třetí, a 31a zákona č. 82/1998 Sb. sp zn. Cpjn 206/2010 občanský soudní řád, o.s.ř. zákon č. 99/1963 Sb. občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů 8

9 ÚVOD Tato práce se zaměří na komplexní zpracování problematiky odpovědnosti státu, případně samosprávných celků, za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem veřejné moci. Přestoţe se veřejná moc dá rozdělit na zákonodárnou, výkonnou a soudní, bude převáţná část práce analyzovat pouze úpravu odpovědnosti moci výkonné a soudní, protoţe tyto dvě odpovědnosti obsahují část stejných rysů. Odpovědnost zákonodárné moci bude zmíněna pouze okrajově, zejména v souvislosti s implementací práva Evropské unie. Tato práce shrne současnou právní úpravu na území České republiky a porovná ji s Evropskou úmluvou pro ochranu lidských práv, kterou je Česká republika vázána. Práce si dává zá úkol nalézt rozdíly mezi současnou úpravou, tzn. zákonem č. 82/1998 Sb., a úpravou vyplývající z Evropské úmluvy pro ochranu lidských práv. Okrajově bude zmíněna také judikatura Evropského soudního dvora, zejména v souvislosti s rozhodováním Nejvyššího a Ústavního soudu České republiky. V první části bude osvětlen obecný pojem odpovědnosti společně se specifiky odpovědnosti státu. Součástí bude zařazení odpovědnosti veřejné moci do systému ústavního a správního práva, včetně popsání konkrétní současné právní úpravy. V další části bude popsán rozsah náhrady škody za způsobenou újmu a taktéţ samotný rozsah újmy, která zahrnuje nejen majetkovou škodu, ale i tzv. imateriální újmu. Úprava bude posuzována zejména z pohledu zákona č. 89/2012 Sb. zákon občanský zákoník, který se v případě náhrady újmy za nesprávný úřední postup pouţije subsidiárně, a vlivu judikatury Nejvyššího soudu. Kvůli komplexnímu shrnutí dané problematiky bude v závěrečné části práce popsán také kompletní postup pro přiznání náhrady škody, a to jak postup před příslušnými orgány veřejné správy, tak následný postup před soudy v případě podání ţaloby poškozeným. Práce bude vypracována na základě analýzy současné judikatury českých soudů a odborné právnické literatury. 9

10

11 1 ODPOVĚDNOST Pojem odpovědnosti je sám o sobě značně široký a můţe být na něj nahlíţeno z různých pohledů. Právní odpovědnost je pouze jednou vrstvou ve společenské struktuře odpovědnosti člověka. 1 Mimo právní odpovědnosti rozlišujeme odpovědnost politickou a morální. Tyto odpovědnosti se vzájemně prolínají a nelze je od sebe vţdy striktně rozlišit. Například odpovědnost trestně právní je úzce spojena s odpovědností morální nebo politická odpovědnost je propojena s odpovědností zákonodárce či jiných volených orgánů. Samotná právní odpovědnost pak má různé formy a můţeme ji úţeji dělit na odpovědnost ústavní, soukromoprávní (civilní), mezinárodněprávní, správněprávní (administrativní) a trestní. 2 Odvětvové dělení odpovědnosti vychází z návaznosti na jednotlivá právní odvětví, která jsou chápána jako relativně samostatná v rámci jednotného systému práva. Specifické odpovědnosti v jednotlivých odvětvích pak můţeme chápat jako konkretizovaný projev obecně přijímané právní odpovědnosti, lišící se podle toho, do kterého odvětví je zařazena. 3 Co se týče pojmu odpovědnosti, bývá definován různě. Za nejobecnější znak je moţno povaţovat povinnost snést zákonem stanovenou újmu v případě, že nastane zákonem stanovená skutečnost. 4 Typickým případem takto zákonem stanovené skutečnosti je porušení primární povinnosti, kterou pak následuje povinnost sekundární. Kromě porušení povinnosti můţeme za právní skutečnost spojenou s odpovědností povaţovat také zákonu odporující stavy. 5 Právní odpovědnost můţe vzniknout pouze na základě právních norem a způsobem upraveným právním řádem. Na základě toho, zda skutečnost zakládající právní odpovědnost vznikla na základě volního jednání či bez ohledu na vůli subjektu, rozlišuje právní teorie odpovědnost za zaviněné protiprávní jednání, tzv. subjektivní odpovědnost (odpovědnost za zavinění), a jednání nezaviněné, kdy odpovědnost vzniká bez ohledu na zavinění, tzv. objektivní odpovědnost, zahrnující odpovědnost za protiprávní stavy (tzv. 1 VEVERKA, V. a kol. Základy teorie práva a právní filozofie. Praha: CODEX, s KNAPP, V. Teorie práva. Praha: C.H.Beck, s PRŮCHA, P. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2012, s KNAPP, V. op. cit. s KNAPP, V. opt cit. s

12 odpovědnost za výsledek). 6 Odpovědnost vznikající bez ohledu na zavinění pak můţeme dále dělit na absolutní či objektivní podle toho, zda je umoţněno se jí zprostit. Jak uţ název napovídá, odpovědnosti absolutní se nejde zprostit a odpovědný subjekt bude odpovídat vţdy (tzv. odpovědnost za riziko). V případě, ţe subjekt můţe uţít v zákoně uvedené liberační nebo exonerační důvody, jako je zásah vyšší moci, jedná se o odpovědnost objektivní. 7 Funkce odpovědnosti jsou různé a mohou se lišit v jednotlivých odvětvích. Mezi základní funkce se řadí reparační, satisfakční, represivní a preventivní. Účelem reparační funkce je odčinit škodlivý následek a bývá spojena s náhradou vzniklé škody. Nad rámec náhrady vzniklé škody je moţno přiznat přiměřené zadostiučinění jako výraz satisfakční funkce. Represivní sloţka spočívá ve způsobení újmy odpovědnému subjektu a má spíše podpůrný charakter. Preventivní sloţka působí do budoucna a snaţí se zabránit dalšímu porušování práva, ať uţ ze strany odpovědného subjektu anebo kohokoli dalšího. Je moţno zmínit také funkci signalizační, která signalizuje porušení práva, či funkci dozorovou a ochrannou Podmínky vzniku odpovědnosti Jak bylo řečeno výše, za odpovědnost se obvykle povaţuje vznik sekundární povinnosti,v případě porušení povinnosti primární. Obecně je podmínkou ke vzniku odpovědnosti triáda jednání, následek a příčinná souvislost, které musí být naplněny kumulativně. Aplikujeme-li obecné podmínky na odpovědnost za nesprávný úřední postup, dospějeme k tomu, ţe je třeba naplnit obecná kritéria, tzn. protiprávní jednání či stav (nesprávný úřední postup), škodlivý následek (vznik škody či újmy) a příčinná souvislost mezi protiprávní činností a škodlivým následkem. V mnoha případech je ke vzniku odpovědnosti třeba také zavinění, ale jelikoţ tato sloţka není třeba ke vzniku odpovědnosti za nesprávný úřední postup, nebude v této práci blíţe rozebírána. Není-li některé z obecných kritérií naplněno, nelze v daném případě o odpovědnosti státu či samosprávného celku uvaţovat. Nutno zdůraznit, ţe existenci podmínek je třeba bez pochyb prokázat, nestačí pouhý pravděpodobností závěr o splnění některé z nich. 9 6 srov. VEVERKA, V. a kol. op. cit. s. 149 a HARVÁNEK, J. a kol. Teorie práva. Brno: Masarykova univerzita, s KNAPP, V. op. cit., s PRŮCHA, P. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2012 s Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne sp.zn. 30 Cdo 656/

13 1.1.1 Protiprávní skutečnost Jelikoţ se tato práce zabývá odpovědností za nesprávný úřední postup, je primárním titulem pro vznik odpovědnosti nesprávný úřední postup a nečinnost, definované zákonem č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen zákon o odpovědnosti za škodu nebo ZodpŠ ) v 13 (odpovědnost státu) a obdobně v 22 (odpovědnost samosprávných celků). O samotném pojmu nesprávný úřední postup, jeho zákonné a judikaturní definici a dalších souvislostech bude pojednáno blíţe v následujících kapitolách Škodlivý následek Obecně se škodlivým následkem rozumí škoda. Dle zákona o odpovědnosti za škodu jsou povinné subjekty povinny zaplatit vzniklou škodu, případně i vzniklou nemajetkovou újmu, 10 která můţe vzniknout a být uplatňována bez ohledu na vznik škody. Při poţadování náhrady škody příp. přiměřeného zadostiučinění je třeba tvrdit a prokázat, ţe škoda vznikla, jinak uplatnění nároku nebude moţné. Jelikoţ zákon o odpovědnosti za škodu přesně nedefinuje, co lze povaţovat za škodu, pouţije se podpůrně zákon č. 89/2012 Sb. občanský zákoník (dále jen občanský zákoník ). Obecným protiprávním následkem je vznik škody, kterou musí poškozený tvrdit a prokázat Příčinná souvislost Příčinnou souvislost je třeba chápat jako objektivní kauzální vztah mezi příčinou a následkem. Při posuzování příčinné souvislosti nebude záleţet na subjektivních momentech, jako je zavinění. 11 Příčinná souvislost bude dána tehdy, jestliţe bez existence nesprávného úředního postupu by škoda nebyla vznikla, a to tak, ţe nesprávný úřední postup je primární příčinnou vzniku škody. Linka mezi nezákonným postupem a následkem musí být přímá a ověřitelná. Nejvyšší soud zamítl dovolání stěţovatelky, která tvrdila, ţe v důsledku nedodrţení zákonné lhůty pro vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí jí nebylo umoţněno 10 1 odst. 3 zákona č. 4. Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů 11 HENDRYCH, D. a kol. Právnický slovník [online]. 3. vyd. C.H.Beck, Dostupné z: Index=0. [cit ] 13

14 vyzvednout si finanční prostředky z notářské úschovy k zaplacení dalších nemovitostí včas tak, aby kupní cena za nabývané nemovitosti mohla být zaplacena před koncem roku 2008, kdy byla daň z převodu nemovitosti o 4 % niţší. Přestoţe lhůta pro vydání rozhodnutí vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí byla překročena o 4 týdny, Nejvyšší soud po přezkoumání dovodil, ţe i při dodrţení všech zákonných lhůt by dovolatelka nebyla schopna dodrţet lhůtu, ke které se smluvně zavázala a nemohla tak bez ohledu na průtahy v řízení zaplatit kupní cenu do konce roku. Soud konstatoval, že příčinou vzniku škody byla jiná skutečnost než nesprávný úřední postup spočívající ve vydání rozhodnutí po zákonem stanovené lhůtě, a proto odpovědnost žalované za škodu nenastává. 12 Přestoţe došlo k nesprávnému úřednímu postupu ve formě průtahů, nebyla vzniklá škoda v příčinné souvislosti a odpovědnost státu tak nevzniká. 1.2 Odpovědnost v rámci systému správního práva Tam, kde jednotlivec jedná s důvěrou ve věcnou správnost aktů státu či jeho postupů a rovněž s důvěrou v jejich soulad s právem, musí být současně garantováno právo na náhradu škody, pokud se ukáže, že presumpce správnosti či zákonnosti byla klamná. [ ] Udržování důvěry občanů v právo je jedním z podstatných pilířů odpovědnosti státu za škodu a, vice versa, nemůže být dána důvěra tam, kde nezákonnost či nesprávnost aktů veřejné moci není sankcionována v podobě odpovědnosti za škodu. 13 Tento závěr Ústavního soudu vystihuje důleţitost právní úpravy odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem v systému správního práva a právního řádu vůbec. Odpovědnost za nesprávný úřední postup je v rámci správního práva pouze jedním z moţných druhů odpovědnosti. Jedná se o zvláštní případ odpovědnosti, který je určován bezprostředním vztahem k veřejné správě a postavení a činnosti jejich pracovníků. 14 Oproti tomu správněprávní odpovědnost vystupuje jako právní odpovědnost realizovaná správními orgány a aplikovaná na podmínky a potřeby veřejné správy. 15 V rámci správní doktríny můţeme rozlišovat dva základní druhy odpovědnosti: správní (správněprávní) odpovědnost a odpovědnost veřejné správy. Odlišení těchto dvou typů odpovědnosti spočívá v tom, který subjekt správního práva nese sekundární povinnost za protiprávní jednání či protiprávní stav. V případě správní odpovědnosti, 12 Rozsudek NS ČR sp.zn. 30 Cdo 656/ Nález Ústavního soudu České republiky ze dne , sp.zn. I. ÚS 529/09 14 PRŮCHA, P. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2012, s PRŮCHA, P. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2012, s

15 která obvykle bývá spojována s volní sloţkou (zavinění či nedbalost), odpovídají adresáti správního práva, kteří nejsou nositeli veřejné moci, za porušení povinnosti stanovené normami správního práva. Správní odpovědnost můţeme dále dělit na odpovědnost za přestupky a za jiné správní delikty (disciplinární, pořádkové, delikty právnických osob a jiné správní delikty fyzických osob). 16 Oproti tomu odpovědnost veřejné správy je moţno chápat jako odpovědnost veřejné správy strpět zákonem předvídané důsledky protiprávního nebo nesprávného chování vykonavatelů veřejné správy nebo jím vyvolaného protiprávního stavu. 17 Obecně se dá říct, ţe správní odpovědnost je starší. Stát vţdy býval suverén, který vyţadoval dodrţování zákonů po svých občanech. Teprve s rozvojem osvícenství a zejména s rozvojem právního státu byl stát ochoten přiznat, ţe sám porušil právo a poskytl odškodnění poškozeným. Počátek odpovědnosti veřejné správy je tedy spatřován aţ s nástupem právního státu. V dřívějších dobách odpovídali za nesprávný postup spíše samotní úředníci, ale většinou se však již v 19. stol. uznávalo, že stát má v nějaké podobě za škody způsobené svými orgány odpovídat. 18 Rozvoj odpovědnosti státu můţeme pozorovat zejména v prosazování zásady zákonnosti veřejné správy a veřejné správy jako sluţby Zásada zákonnosti ve veřejné správě Základní východiska zásady zákonnosti nalezneme jiţ v Ústavě v čl. 2 odst. 3 a v Listině v čl. 2 odst. 2, které stanoví, ţe státní moc lze uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon. Správní právo procesní není ovládáno pouze zásadou zákonnosti, ale i ostatními, jako je princip proporcionality, ochrana dobré víry a oprávněných zájmů, zásada legitimního očekávání a další, které jsou společně se zásadou zákonnosti obsaţeny v části první, hlavě druhé správního řádu. Vyjmenované zásady nejsou úplným katalogem zásad (požadavků) kladených na správné, řádné postupy a řádné, resp. spravedlivé rozhodování správních orgánů. 19 Zásady obsaţené ve správním řádu se aplikují na veškerá správní řízení a to i ve chvíli, kdy je v daném řízení postup dle správního řádu vyloučen. 20 Jedná se tedy o zásady univerzální, ovládající 16 PRŮCHA, P., 2012, op. cit. s HORZINKOVÁ, E.; FIALA, Z. Správní právo hmotné. Obecná část. Praha: Leges, 2010, s HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, s SKULOVÁ, S. et al. Správní právo procesní. 2 vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, s odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů 15

16 výkon veřejné správy a mimo sféru jejich uplatnění by neměl zůstat ţádný z postupů, kterými orgány veřejné správy zasahují nebo ovlivňují poměry adresátů veřejné správy. 21 Zásada zákonnosti je jednou z nejdůleţitějších zásad správního řízení a určuje základ pro aplikaci dalších zásad, neboť zákonem je určován jejich obsah, způsob uplatnění a závaznost. 22 Speciálně je upravena v 2 odst. 1 správního řádu, který stanoví, ţe správní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Správní řád dále stanoví, ţe v rámci jeho ustanovení se za zákon povaţuje i mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu. K naplnění zásady zákonnosti je třeba zkoumat soulad postupu správního orgánu s předpisy procesními, hmotněprávními a kompetenčními. Není tak zkoumán pouze samotný postup orgánu, ale také vymezení oprávnění a povinnosti, o kterých orgán rozhoduje, a především to, zda je splněna pravomoc a působnost správního orgánu. 23 Správní orgány jsou vázány zákonem a nemohou postupovat s ním v rozporu. Přestoţe správní orgány mohou činit pouze to, co jim právní normy ukládají, neznamená to, ţe v případě jejich uţití má jít jen o jejich pouhou mechanickou a formalistickou interpretaci a aplikaci nepřihlížející k celkovému kontextu právního řádu a hodnotám, na nichž je založen. 24 Kromě správních orgánů se zásada zákonnosti vztahuje i na další subjekty, které se účastní správních řízení, jako jsou znalci, svědci, překladatelé a další dotčené osoby. Jelikoţ se však v jejich případě nejedná o výkon veřejné moci, bude intenzita uplatňování zásady u nich menší a bude vyplývat ze zásady každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá Záruky zákonnosti Právní záruky ve veřejné správě slouţí k zajištění zákonné realizace úkolů a cílů veřejné správy. Podstatnou část právních záruk tvoří záruky zákonnosti ve veřejné správě. 26 Záruky zákonnosti je moţno pojímat v uţším a širším smyslu. V širokém smyslu se jedná o právní formy činnosti státních orgánů, způsobilé zabezpečit jednak tvorbu práva, jednak jeho realizaci. Jako právní záruky zákonnosti v užším smyslu označujeme právními normami upravené způsoby zabezpečení realizace práva státními orgány, směřující 21 SKULOVÁ, S. op. cit. s SKULOVÁ, S. op. cit. s SKULOVÁ, S. opt cit. s FRUMAROVÁ, K. Ochrana před nečinností veřejné správy. Praha: Leges, 2012, s SKULOVÁ, S. op. cit. s PRŮCHA, P. 2012, P. op. cit, s

17 bezprostředně proti porušování práva. 27 Na záruky zákonnosti je moţno nahlíţet jako na soubor právních prostředků sloužících k zajištění dodržování principu zákonnosti, případně k obnovení právního stavu a zajištění zákonné realizace norem správního práva a výkonu veřejné správy v případě, že byl princip legality porušen. 28 Institutů, které lze zařadit mezi záruky zákonnosti ve správním právu, je více druhů a plní různou funkci. Lze mezi ně zahrnout kontrolu veřejné správy, ochranu před nezákonnými právními předpisy, nezákonnými správními akty i nezákonnými zásahy veřejné správy, uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností, přímé donucení ke splnění povinností, právo na přístup k informacím, trestní, příp. disciplinární odpovědnost úředníků a pracovníků ve veřejné správě, petice a stíţnosti, ochrana před nezákonnou nečinností ve veřejné správě. Tento výčet není úplný. Ochranu zákonnosti mohou zajišťovat i jiné instituty, které primárně slouţí k jinému účelu, ale ve svém důsledku chrání i zákonnost. Někteří autoři povaţují za jednu ze záruk zákonnosti samotnou zásadu zákonnosti. 29 Základní funkce záruk zákonnosti jsou čtyři, obdobně jako u funkcí odpovědnosti. Jedná se o funkci preventivní, nápravnou, reparační a represivní. Preventivní sloţka slouţí k tomu, aby nedocházelo k porušování zásady zákonnosti. Působí do budoucna a měla by motivovat subjekty veřejné správy k dodrţování správněprávních norem. V případě, ţe k porušení jiţ dojde, nastupuje funkce nápravná, která se snaţí napravit právní stav a zajistit zákonnou aplikaci norem. V soukromém právu náprava často spočívá v návratu do původního stavu, coţ v případě veřejného práva nebude vţdy dost dobře moţné. V souvislosti s nápravou je třeba zmínit reparace. Reparace se uplatní v případě, kdy vznikla škoda, případně imateriální újma a zajišťuje její kompenzaci. Funkce represivní pak kromě nastolení souladu určuje i určitou represi či donucení. 30 Odpovědnost za újmu nesprávným úředním postupem plní primárně funkci reparační. Stát nahrazuje škodu, která vznikla při výkonu veřejné moci. Zároveň ale plní i funkci preventivní, kdy motivuje stát, aby přijímal úpravu vedoucí k minimalizaci moţnosti vzniku škody a následné odpovědnosti ze strany státu. Pro zajištění větší důvěry občanů ve stát by měla převaţovat funkce preventivní, aby k porušování práv občanů ze strany státu nedocházelo a nebyla tak narušena jejich důvěra ve stát. Bohuţel, realita je taková, ţe převaţuje uplatňování následné reparace. Přestoţe je občanovi nahrazena 27 VEVERKA, V. a spol. Základy teorie práva a právní filozofie. Praha: CODEX, s FRUMAROVÁ, K. op. cit. s SKULOVÁ, S. op. cit. s FRUMAROVÁ, K. op. cit. s

18 vzniklá škoda, příp. újma a jeho důvěra ve stát se můţe částečně obnovit, dle mého názoru nikdy nebude na takové úrovni jako ve chvíli, kdy by k porušení práv nedošlo. Prevence vzniku je ovšem sloţitější, je spojena s reformami, které jsou ne vţdy přijímány kladně, a není jim pokaţdé poskytnut prostor k tomu, aby se plně projevily pozitivní efekty. Aplikace změn pak potřebuje odvahu ze strany veřejných představitelů, která ne vţdy existuje, a raději jsou přijímána populistická či ţádná řešení. Příkladem tomu můţe být kodex upravující postavení státních zaměstnanců, jehoţ účinnost se odkládala 10 let, a nakonec byla přijata nová úprava. 18

19 2 PRÁVNÍ ÚPRAVA Evropská úmluva o lidských právech Vstupem do Rady Evropy se Česká republika zavázala k přijetí a dodrţování Evropské úmluvy o ochraně lidských práv. Tato mezinárodní smlouva je od ostatních úmluv chránících lidská práva výjimečná tím, ţe vytváří soudní instanci sjednocující výklad Evropské úmluvy o ochraně lidských práv, a to Evropský soud pro lidská práva se sídlem ve Štrasburku. Význam tohoto soudu je zejména v tom, ţe stíţnosti na porušení Úmluvy mohou podávat nejen smluvní strany (státy), ale taktéţ jednotlivci, tzn. obyvatelé členských států. Klíčový je především význam judikatury Evropského soudu pro lidská práva v problematice odpovědnosti státu za nesprávný úřední postup. Rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva je právně závazné pouze pro konkrétní strany sporu, ale přestoţe národní soudy nejsou právně vázány rozhodovací praxí Evropského soudu pro lidská práva, vycházejí některá rozhodnutí národních soudů na podkladě jiţ vydaných rozhodnutí Evropského soudního dvoru. Co se týče odpovědnosti za nesprávný úřední postup, Nejvyšší soud sám zdůrazňuje, ţe při posuzování předpokladů odpovědnosti státu za škodu způsobenou nevydáním rozhodnutí v přiměřené lhůtě [ ] je nutno postupovat též v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva vztahující se k čl. 6 odst. 1 Úmluvy. 31 K problematice nesprávného úředního postupu se nejvíce vztahuje článek 6 Úmluvy, který stanoví právo na spravedlivý proces, a společně s článkem 13 stanovícím právo na účinný právní prostředek nápravy patří mezi nejpodstatnější články stanovící rámec regulace odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Dalším významným ustanovením je čl. 41 Úmluvy, podle kterého jestliže Soud prohlásí, že byla porušena Úmluva nebo její protokoly, a jestliže vnitrostátní právo zúčastněné Vysoké smluvní strany umožňuje jen částečné odstranění důsledků tohoto porušení, Soud přizná v případě potřeby poškozené straně spravedlivé zadostiučinění. V rámci spravedlivého zadostiučinění můţe Evropský soud pro lidská práva přiznat poškozenému finanční částku, která bude vyjadřovat kompenzaci za újmu, jeţ mu byla způsobena porušením Úmluvy. Pod újmu je přitom zahrnována nejen imateriální (morální) újma 31 Stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu České republiky ze dne k výkladu ustanovení 13 odst. 1, věta druhá a třetí, a 31a zákona č. 82/1998 Sb. sp zn. Cpjn 206/

20 v podobě úzkosti, nejistot, nepohodlí či jiných obdobných forem, ale také škoda, tedy skutečně utrpěná ztráta. 32 Článek 6 odst. 1 je jedním z nejvýznamnějších článků Úmluvy, který zakotvuje právo na spravedlivý proces a právo na projednání věci v přiměřené lhůtě. Konktrétně stanoví, ţe každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem[ ], který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Ze samotného textu článku 6 vyplývá, ţe se primárně vztahuje pouze na řízení, ve kterých se rozhoduje před soudem o občanských právech a závazcích nebo trestním obvinění, a implicitně je vyloučena aplikace na správní řízení. Ovšem autonomním výkladem 33 pojmů rozhodování o občanských právech a závazcích a rozhodování o trestním obvinění, ESLP dospěl k tomu, ţe článek 6 můţe být aplikován i na některá správní řízení, která naplňují výše uvedená kritéria. 34 Pro pojem rozhodování o trestním obvinění je nejvýznamnější případ Engel a další proti Nizozemsku, ve kterém se Evropský soud pro lidská práva zabýval otázkou, zda lze čl. 6 odst. 1 aplikovat na řízení o deliktech, které vnitrostátní právní řád označuje jako disciplinární delikty, a nikoli jako trestné činy. 35 Soud vyslovil tři základní kritéria, na která pak odkazuje ve svých dalších rozhodnutích hovoří se o tzv. Engelových kritériích. Dle ESLP by se tedy mělo posuzovat: - zařazení skutku v domácím právu - povaha deliktu zejména z hlediska toho, zda se skutková podstata vztahuje jen na specifickou skupinu osob nebo má naopak dopad na širokou skupinu obyvatel - jak těžký trest přestavuje sankci za daný delikt. 36 Článek 6 se pak bude vztahovat na ta řízení, která i kdyţ nebudou splňovat první podmínku (označení jako trestněprávní delikt), budou ve své podstatě obsahovat znaky trestní represe, které se vymezí dle dalších dvou kritérií. Pro určení rozsahu pojmu rozhodování o občanských právech a závazcích se ţádný jednotný ustálený soubor kritérií nevytvořil. Přesto lze z rozhodování Evropského soudu 32 KMEC, J. a kol. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. Praha: C.H.Beck, s Způsob výkladu ze strany Evropského soudu pro lidská práva, dle kterého pojmy nejsou vykládány ve vazbě na jednotlivé právní řády, ale samy o sobě. viz. např. MOLEK, P. Právo na spravedlivý proces. Praha: Wolters Kluwer, s MOLEK, P. Právo na spravedlivý proces. Praha: Wolters Kluwer, s KMEC, J. a kol. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. Praha: C.H.Beck, s MOLEK, P. op. cit. s

21 pro lidská práva vyčíst určitá vodítka. Například v rozhodnutích König proti Německu a Feldbrugge proti Německu určil Evropský soud pro lidská práva následující kritéria. Řízení musí být rozhodné pro určení soukromých práv a závazků, důleţitá bude povaha projednávaných práv a závazků (zejména to, zda jsou civilní povahy), ohled se bude brát na případnou shodu států ohledně jejich zařazení a jako poslední kritérium je jejich zařazení ve vnitrostátním právu. 37 V rozhodnutí Le Compte, Van Leuven a De Meyere proti Belgii Evropský soud pro lidská práva dovodil, ţe aby se na řízení, které je dle vnitrostátního právo určeno jako správní, mohl aplikovat čl. 6 Úmluvy, musí být civilní práva a závazek buď předmětem (jedním z předmětů) sporu a výsledek musí být pro tato práva a povinnosti přímo určující, to značí, ţe budou mít význam pro jejich samotnou existenci, příp. pro jejich rozsah nebo podmínky jejich výkonu. 38 Po přezkoumání povahy práv Evropský soud pro lidská práva shledal, ţe spory týkající se práva na licenci k provozování veřejné dopravy (Pudas proti Švédsku), právo na přístup k základnímu i vyššímu vzdělání, právo být znovu zapsán do seznamu advokátů (H. proti Belgii) a právo na výkon lékařské praxe (Běleš a další proti České republice) 39 spadají pod definici občanských práv nebo závazků a jako takových na ně lze aplikovat čl. 6 odst. 1. Naproti tomu práva a povinnosti, u kterých převaţuje jejich veřejnoprávní povaha, zpravidla pod čl. 6 odst. 1 spadat nebudou. Typově je moţno zmínit zejména oblast daní, politických práv a práv na vstup a pobyt osob cizí státní příslušnosti na území státu. 40 Dále je třeba zdůraznit, ţe článek 6 představuje minimální standard procesní ochrany, který musí smluvní státy zaručit všem, kteří podléhají jejich jurisdikci. Jelikoţ se jedná o minimální standard, mohou státy přijmout vyšší standard procesní ochrany 41 a ve vnitrostátní právní úpravě zahrnout pravidla stanovená čl. 6 i na správní řízení, na která by se článek 6 nevztahoval. 2.2 Ústavněprávní základy Základní zásady odpovědnosti za újmu způsobenou nesprávným úředním postupem jsou definovány právní úpravou s nejvyšší právní silou, a to zejména ústavním zákonem č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (dále jen Ústava ) a usnesením předsednictva České národní rady č. 2/1993 o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky (dále jen Listina ). 37 MOLEK, P. op. cit. s KMEC, J. a kol. op. cit. s KMEC, J. a kol. op. cit. s KMEC, J. a kol. op. cit s KMEC, J. a kol. op. cit. s

22 2.2.1 Ústava České republiky Článek 2 odst. 3 Ústavy zakotvuje základní limity státní správy vyslovením, ţe státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Ústava tak hned v jednom z úvodních ustanovení deklaruje, ţe státní moc není neomezená a zdůrazňuje zákaz libovůle při uplatňování prostředků a nástrojů veřejné moci ke všem osobám. 42 Obecně je třeba předpokládat, ţe je státní správa vykonávána řádně. Dle Ústavního soudu nelze presumovat a priori její [myšlena státní správa] nikoliv řádný výkon, nýbrž v materiálním právním státě a v tom rámci smysluplně uspořádané funkční lidské společnosti nota bene platí a musí platit maxima právě opačná. Právě pro případ, že by tomu tak v konkrétní situaci nebylo, a který takto je a měl by být výjimkou, umožňuje zákon č. 82/1998 Sb. následně podat žalobu na náhradu škody u soudu. 43 Výše uvedené ustanovení sice hovoří pouze o státní moci, ale je třeba interpretovat jej široce a zahrnout pod něj veškerý výkon veřejné moci, tzn. nejen státní správu, ale i veřejnou správu přenesenou na jiné orgány, např. orgány územní a profesní samosprávy, u nichţ je výkon pravomoci odvozen od státní moci. Jednou ze základních zásad tedy je presumpce zákonnosti postupů orgánů veřejné moci. Komentář ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy povaţuje za přímo aplikovatelné materiální právo, na jehoţ základě je moţno aplikovat ustanovení o náhradě škody. Tento nárok je pak rozvíjen čl. 36 odst. 3 Listiny Listina základních práv a svobod Listina v ustanovení čl. 36 odst. 3 a 4 stanoví: (3) Každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. (4) Podmínky a podrobnosti upravuje zákon Článek 36 se obecně zabývá právem na spravedlivý proces a obsahuje procesní garance uplatňování práv, 45 právo na náhradu škody je však svou povahou hmotněprávní a je tak zahrnuto poněkud nesystémově RYCHETSKÝ, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a.s s Usnesení Ústavního soudu ze dne sp.zn. III. ÚS 1619/09 44 RYCHETSKÝ, P. a kol. op. cit. s WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha:Wolters Kluwer ČR, a.s. 2012, s WAGNEROVÁ, E. a kol. op. cit. s

23 Právo na náhradu škody za nesprávný úřední postup není pouhým soukromoprávním nárokem vůči státu, ale je něčím víc, o čemţ značí samotné zařazení tohoto práva do Listiny. Tímto zařazením do předpisu veřejného práva je z něj učiněno veřejné subjektivní právo, jemuţ odpovídá pozitivní závazek ze strany státu. 47 Na druhou stranu není moţno soukromoprávní povahu odpovědnosti pominout, neboť stát nejedná ve vrchnostenském postavení, protoţe o nároku poškozeného nerozhoduje, ale jedná s ním jako rovný s rovným. 48 Bliţší úpravu odpovědnosti upravuje zákon. Zákonodárce však v rámci zákonné úpravy nemůţe právo na náhradu škody zúţit, omezit, či dokonce anulovat, neboť by došlo k popření ústavně zaloţeného práva. Například uţ jen vyloučení z rozsahu náhrady škody nákladů příslušného řízení shledal Ústavní soud za nedovolené omezení. 49 Oproti tomu není nikde zakázáno přijmout úpravu širší, která bude poškozeným subjektům přiznávat větší nároky. 2.3 Zákonná úprava Zákon, který provádí čl. 36 odst. 4 listiny, je zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu. Tento zákon se vztahuje na škodu způsobenou při výkonu státní moci a na škodu způsobenou samosprávnými celky při výkonu samostatné působnosti. Jedná se o obecnou úpravu, ve které zákonodárce reguluje odpovědnost způsobenou buď nezákonným rozhodnutím, anebo nesprávným úředním postupem. Jelikoţ zákon o odpovědnosti za škodu neposkytuje odpovědi na veškeré otázky týkající se hmotněprávní a procesněprávní úpravy, odkazuje v 26 ZodpŠ na občanský zákoník, který se uţije subsidiárně v situacích, které nejsou upraveny zákonem o odpovědnosti za škodu. Z toho vyplývá, ţe zákon o odpovědnosti za škodu je vůči občanskému zákoníku předpisem speciálním a pokud obsahuje jinou úpravu neţ občanský zákoník, pouţije se zákon o odpovědnosti za škodu. 50 Úprava občanského zákoníku se pouţije zejména u obecného vymezení pojmu škoda a rozsahu její náhrady. 51 Značnou roli v rámci interpretace hraje také soudní judikatura, ať uţ Nejvyššího či Ústavního soudu, ale také Evropského soudu pro lidská práva, jehoţ judikaturu v oblasti nepřiměřené délky řízení je moţno povaţovat za stěţejní. 47 WAGNEROVÁ, E. a kol. op. cit. s. 748 a VOJTEK, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci: komentář. 3.vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, s WAGNEROVÁ, E. a kol. op. cit. s VOJTEK, P. op. cit. s VOJTEK, P. op. cit. s

24 Zákon o odpovědnosti za škodu je stěţením zákonem provádějícím čl. 36 odst. 4 Listiny, ale není to jediný zákon upravující problematiku odpovědnosti státu. V českém právním řádu nalezneme také další zákony, ve kterých je zmíněna odpovědnost státu za výkon veřejné moci, jedná se však o úpravy s menším rozsahem působnosti Odpovědnost dle zákona č. 82/1998 Sb. Odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem je dle zákona č. 82/1998 Sb. koncipována jako odpovědnost objektivní a absolutní. V rámci posuzování vzniku odpovědnosti veřejné moci není brán ohled na zavinění, ale významný bude konečný protiprávní stav. Případné úmyslné či nedbalostní zavinění konkrétní pověřené osoby nebude mít vliv na posuzování odpovědnosti státu ani případnou výši náhrady škody. Vnitřní pohnutka pachatele, tedy osoby, která způsobila to, ţe došlo k nesprávnému úřednímu postupu, má význam pouze v rámci regresní úhrady dle 18 ZodpŠ. Odpovědnosti za vzniklou újmu se není moţné zprostit, jak zdůrazňuje zákon hned z počátku, v druhém paragrafu. Stát nemůţe pouţít ţádné liberační důvody, bez ohledu na to, zda vzniku nesprávného úředního postupu mohl zabránit či ne. Zejména se stát nemůţe odvolávat na nedostatečnou kapacitu úřadu a na chybějící zdroje. Odpovědnost státu bude moţno pravděpodobně určit i tehdy, pokud jednající sám neměl dostatek pravomoci, tj. šlo o jednání ultra vires, neboť skrze tento institut je třeba chránit i důvěru jednotlivce akty států. 52 Stát se nemůţe zprostit odpovědnosti ani v případě vis major, i kdyţ to můţe být jedním z důvodů pro sníţení konečné výše náhrady škody, viz níţe. S ohledem na subsidiaritu občanského zákoníku je však třeba zohlednit 2918 zákona č. 89/2012 Sb., dle kterého se povinnost nahradit škodu poměrně sníţí, vznikla-li následkem přičinění poškozeného. 53 Důvod absolutní úpravy odpovědnosti bývá shledáván lapidárně v tom, že je třeba, aby každá majetková i jiná újma způsobena nezákonným zásahem orgánu veřejné moci nebo nesprávným úředním postupem, byla odčiněna. 54 Na stát je tak vyvíjen zejména ekonomický tlak, aby předcházel vzniku škody, tedy aby k nesprávnému úřednímu postupu nedocházelo. Ve chvíli, kdy v určitém sektoru dochází k pravidelnému porušování úředních postupů, měla by být přijata reforma, tak aby se výskyt nezákonnosti omezil, tzn. např. jednoznačně definovat kompetence (pravomoc a působnost) 52 WAGNEROVÁ, E. a kol. op. cit. s HENDRYCH, Dušan a kol.,2012, op. cit. s MATES, P., SEVERA, J. Odpovědnost státu za výkon veřejné moci. Praha: Leges, 2014, s

25 problematického orgánu, upravit procesní postup, zajistit dostatečnou odbornou úroveň úředníků společně s jejich průběţným vzděláváním a důsledněji uplatňovat jejich odpovědnost 55. Veškeré kroky by měly působit preventivně tak, aby nedocházelo ke zbytečnému omezování důvěry občanů ve stát, neboť nedůvěryhodná státní správa ve svých důsledcích ohroţuje demokracii a demokratický stát Zvláštní zákony Zvláštní úpravu odpovědnosti státu, odlišnou od zákona o odpovědnosti za škodu, nalezneme například v následujících předpisech: zákon č. 273/2008 Sb., o policii České republiky, zákon č. 17/2012 Sb., o celní správě České republiky, zákon České národní rady č. 555/1992 Sb., o vězeňské a justiční stráţi České republiky, zákon č. 539/1992 Sb., o puncovnictví a zkoušení drahých kovů, zákon č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a změně některých souvisejících zákonů, zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád a další. Tyto úpravy se liší zejména v přísnosti odpovědnosti vůči orgánu, v jehoţ působnosti vznikla škoda, neboť tyto zvláštní zákony obvykle přiznávají státu liberační důvody. Nejsou tedy postaveny na odpovědnosti absolutní, ale pouze objektivní, v některých případech dokonce na subjektivní. Stát tedy nebude muset odpovídat vţdy, jako v případě zákona č. 82/1998 Sb. S ohledem na odlišnou úpravu náhrady škody ve zvláštních zákonech je důleţité určit, v jakém poměru jsou tyto jiné úpravy k zákonu o odpovědnosti za škodu. Zda jsou úpravou speciální, kdy se zákon o odpovědnosti za škodu pouţije subsidiárně, a kdy se uţijí na něm nezávisle. S ohledem na různé úpravy nelze obecně říct, ţe všechny úpravy jsou speciální, příp. stojí vedle sebe na sobě nezávisle. Je vţdy nutno zkoumat situaci v daném případě. 55 TOTHOVÁ, K. Nečinnosť jako příčina nevymoţiteľnosti práv a povinností v oblasti verejnej správy. In: KADEČKA, Stanislav et.al. Nečinnost ve veřejné správě: sborník z mezinárodní konference. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2012, s HOLLÄNDER, P. Soumrak moderního státu. Právník : teoretický časopis pro otázky státu a práva. Praha: Academia, nakladatelství AV ČR, 2013, roč. 152, č. 1, s

26

27 3 SUBJEKTY V rámci odpovědnostních vztahů vţdy nalezneme dva typy subjektů. Oprávněného, kterému vznikla škoda a který má právo na její náhradu, a povinného, který nese sekundární povinnost k odškodnění vzniklé újmy. Odpovědnost za nesprávný úřední postup je specifická tím, ţe škoda byla způsobena při výkonu veřejné moci. Veřejnou moc je třeba chápat jako takovou moc, jež přímo či zprostředkovaně rozhoduje autoritativně o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s orgánem veřejné moci a na jejichž vůli obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí. 57 Tím je třeba rozlišit situace, kdy orgán vystupuje v rovnoprávném postavení s účastníkem, typicky v soukromoprávních vztazích (např. kupní smlouvy, nájemní smlouvy atd.). V takovém případě se zákon o odpovědnosti za škodu neuplatní a nastoupí obecná odpovědnost podle občanského zákoníku. 3.1 Oprávněný Oprávněným k náhradě škody je dle zákona ten, jemuţ byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda, 58 bez ohledu na to, zda byla škoda způsobena právnické či fyzické osobě. Přestoţe imateriální újma je spojena především s psychickou a morální újmou jedince, dle Nejvyššího soudu můţe i právnické osobě vzniknout morální újma v případě nesprávného úředního postupu a jeho nepřiměřené délky. Se zohledněním judikatury Evropského soudu pro lidská práva Nejvyšší soud také konstatoval, ţe nelze obecně stanovit niţší výši přiměřeného zadostiučinění osobám právnickým oproti osobám fyzickým. 59 Na rozdíl od náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím nemusí být poškozený účastníkem původního řízení. Zákon tak stanovuje značně široký okruh osob, které jsou oprávněné k náhradě škody jsou jimi jakékoli osoby, kterým byla postupem orgánu veřejné moci způsobena škoda či imateriální újma v příčinné souvislosti s jednáním správního orgánu. Právo na náhradu škody v důsledku nesprávného úředního postupu je dle judikatury ryze osobnostní právo, které zaniká spolu se zánikem jeho nositele a nemůţe se tak stát např. součástí dědictví, tím méně být převedeno na právního nástupce 57 MATES, P., SEVERA, J. op. cit. s odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb. 59 Stanovisko NS ČR, sp.zn. Cpjn 206/

28 právnické osoby. 60 Soudy jsou v případě smrti oprávněného v průběhu řízení o přiznání přiměřeného zadostiučinění povinny dané řízení zastavit a nelze dále pokračovat s dědici poškozeného Pozůstalí Ustanovení 27 zákona o odpovědnosti za škodu výslovně opravňuje pozůstalé po poškozeném, který zemřel v důsledku výkonu státní moci nebo v důsledku výkonu pravomocí územních samosprávných celků v samostatné působnosti, k náhradě nákladů na výţivu. Zákon výslovně odkazuje na 448 občanského zákoníku, tzn. na zákon č. 40/1964 Sb. Přestoţe byl zákon 40/1964 Sb. nahrazen s účinností od zákonem č. 89/2012 Sb., zákonem občanský zákoník, v textu poznámky odkazující na konkrétní paragraf ke změně nedošlo. V novém občanském zákoníku odpovídá ustanovení 448 původní úpravy ustanovení v 2966 a 2967 občanského zákoníku. Dle obou ustanovení jsou oprávněny osoby, kterým zemřelý výţivu poskytoval nebo byl povinen poskytovat. Dle staré úpravy se výše nároku řídila buď rozsahem zákonné vyživovací povinnosti zemřelého, tj. v jakém rozsahu vyplývá ze zákona, i když ji fakticky neplnil, anebo naopak rozsahem, v jakém na výživu skutečně přispíval, ač k tomu nebyl podle zákona povinen. 62 Nová úprava oproti tomu zavádí moţnost přiznat výţivné z důvodu slušnosti i jiné osobě, tzn. odlišné od pozůstalého, pokud jí usmrcený poskytoval takové plnění, ač k tomu nebyl dle zákona povinen. 63 Pozůstalé osobě pak náleţí rozsah náhrady ve výši rozdílu mezi dávkami důchodového zabezpečení poskytovanými z téhoţ důvodu a tím, co by poškozený mohl podle rozumného očekávání pozůstalým na těchto nákladech poskytovat, pokud by k jeho zranění nedošlo Náklady léčby a pohřbu Kaţdý, kdo vynaloţil náklady spojené s léčením poškozeného a náklady pohřbu, má právo na jejich náhradu. 64 Zákon opět výslovně odkazuje předchozí úpravu, na 449 zákona č. 40/1964 Sb., kterému odpovídá současná úprava v 2960 a 2961 občanského zákoníku. 60 MATES, P., SEVERA, J. op. cit. s např. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne sp. zn. 30 Cdo 3255/ VOJTEK, P. op. cit. s odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník zákona č. 82/1998 Sb. 28

29 V obou úpravách se hradí pouze přiměřené náklady pohřbu, a to v rozsahu, v jakém nejsou kryty veřejnou dávkou, tzv. pohřebným. Menší změna nastává u vynaloţených nákladů na léčení. V předchozí úpravě byla výslovně zakotvena úhrada účelných nákladů spojených s léčením a teprve judikatorně se dospělo k tomu, ţe náhrada zahrnuje i náklady na rehabilitaci, výpomoc v domácnosti, jakoţ i náklady nejbliţších příbuzných spojených s návštěvami poškozeného v nemocnici atp., pokud se jednalo o náklady účelně vynaloţené, které slouţily k obnovení či alespoň zlepšení zdravotního stavu poškozeného. 65 Oproti tomu současná úprava výslovně zakotvuje, ţe škůdce hradí nejen účelně vynaloţené náklady spojené s péčí o zdraví poškozeného, ale také účelně vynaloţené náklady spojené s péčí o osobu poškozeného nebo jeho domácnost. Dokonce je moţno vyţadovat přiměřenou zálohu na tyto náklady. Otázkou je, jak moc bude moţné a efektivní uplatnění zálohy v případě nesprávného úředního postupu, zvláště ve chvíli, kdy příslušný orgán má 6 měsíců na to, aby o nároku rozhodl. 3.2 Povinný Nést sekundární povinnost v případě vzniku škody či újmy způsobené nesprávním úředním postupem jsou určeny 2 subjekty: stát, při výkonu veřejné moci, a územně samosprávně celky, při výkonu samostatné působnosti. Stát v dnešní době přestal být jediným nositelem veřejné moci. Úkoly, které v minulosti byly vykonávány monopolně státem, jsou přesouvány (delegovány) na jiné nositele veřejné správy, kde zvláštní místo zaujímají samosprávné svazky. Kromě dělení na státní správu a samosprávu můţeme veřejnou moc, jejíţ výkon představuje veřejná správa, dělit na moc státní a zbývající veřejnou moc. 66 Na základě zákona můţe být výkon veřejné správy vykonáván i dalšími subjekty. 67 Dle Hendrycha se jedná o tzv. formální hledisko veřejné správy, které je v českém právním řádu vyjádřeno v 1 správního řádu a v 4 soudního řádu správního. 68 Oba tyto zákony legislativní zkratkou definují tzv. správní orgán, za který povaţují orgány moci výkonné, orgány územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Zákon o odpovědnosti za škodu pak toto dělení 65 ŠVESTKA, J. a kol. Občanský zákoník I, II [online]. 2. vyd. C.H.Beck, Dostupné z: [cit ] 66 PRŮCHA, P. Veřejná správa a správní právo. Praha : Vysoká škola aplikovaného práva, 2014, s HENDRYCH, D., 2012, op. cit. s HENDRYCH, D., 2012 op. cit. s. 5 29