Integrační práva a praxe s ohledem na uznané uprchlíky v zemích střední Evropy

Transkript

1 Integrační práva a praxe s ohledem na uznané uprchlíky v zemích střední Evropy

2 Úvod Pozoruhodná demokratická transformace odehrávající se ve střední Evropě ke konci 80. let dala UNHCR a vládám zemí tohoto regionu novou škálu možností a výzev týkajících se ochrany uprchlíků. Země, které byly dříve jednoznačně vnímány jako země původu uprchlíků prchajících před komunistickými režimy se rychle staly zeměmi přijímajícími uprchlíky a tak závažně rozšířily skupinu evropských států, ve kterých osoby potřebující mezinárodní ochranu mohou hledat a užívat právo azylu. Všechny země střední Evropy nyní přistoupily k úmluvě z r vztahující se k Statutu uprchlíků a k Protokolu z r Taktéž ratifikovaly Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobodách a mnohé další mezinárodní a regionální lidsko-právní smlouvy. Během krátkého času vytvořily národní uprchlickou legislativu, vytvořily azylovou proceduru a potřebnou administrativní strukturu. UNHCR je vskutku velmi potěšeno, že se může podílet a přispívat k těmto chvályhodným humanitárním snahám. S ustavením azylových procedur, které dnes již z většiny fungují ve všech zemích střední Evropy, byla v posledních letech nastolena problematika integrace. Je zcela jasné, že efektivní ochrana základních potřeb uprchlíků vyžaduje praktická opatření směřující k pomoci a podpoře uprchlíků napomáhající jim dosáhnout odpovídajícího stavu samostatnosti a xx, vedoucí k jejich integraci do společenského, ekonomického a kulturního života společností, ve kterých žijí. Bez adekvátních a udržitelných integračních programů je determinace statutu uprchlíků vskutku nedokončeným dílem. V mnohých středoevropských zemích jsou snahy uskutečnit integraci uprchlíků pomocí jak legislativních opatření, tak i zaváděním specifických programů. Z velké většiny však tyto programy jsou lehkého typu, spočívající na takových opatřeních, jako je výuka jazyka, zaměstnavatelské poradenství, rekvalifikační školení apod. V několika málo případech se uskutečnily pilotní integrační projekty. Nepochybně existují velké překážky integrace uprchlíků ve střední Evropě, na neposledním místě díky převládajícím sociálním a ekonomickým podmínkám. Avšak přes tyto obtíže a výzvy je nutno pokračovat v integraci uprchlíků, jakožto klíčového prvku úspěšného režimu ochrany uprchlíků. Toto může vyžadovat po vládách, zapojených do sítě spolupráce a solidarity poukazovat větší část zdrojů než je tomu v současnosti. UNHCR bude ze své strany pokračovat v podpoře institucí a aktivit vedoucích k vytváření kapacit a poskytovat veškerou potřebnou technickou podporu a poradenskou službu. S tímto na paměti ustanovilo UNHCR konzultantku Rosu Da Costu k vypracování analytické studie o možnostech a výzvách integrace uprchlíků v 7 středoevropských státech. Studie identifikuje silné a slabé stránky existující legislativy a administrativního rámce a vykresluje stav jejich implementace. Nabízí sérii obecných i specifických doporučení k jejich vylepšení. Většina informací obsažených v této studii pochází z vládních zdrojů a dokumentace byla poskytnuta nevládními nestátními organizacemi podporujících uprchlíky v dotčených 7 zemích a obsahuje též relevantní výzkumný materiál nezávislých expertů. Ohodnocení situace a aktivit kancelářemi UNHCR v těchto zemích bylo též obsaženo xxx. Názory obsažené v této studii jsou názory autorky na základě užitých zdrojů. UNHCR doufá, že tato studie se stane solidním odkazovým materiálem pro dotčené státní úřady, nevládní

3 neziskové organizace, pracovníky UNHCR a další zainteresované osoby a organizace v středoevropském prostoru. Anne Willem Bijleveld ředitelka Evropská kancelář Ženeva, červen 2000

4 Kontext studie Jedním z důsledků pádu sovětského bloku byla transformace zemí střední a východní Evropy, vysílající uprchlíky na země uprchlíky přijímající. Do r zde neexistovaly azylové instituce založené na Úmluvě z r První ze zemí přistupující k Úmluvě se stalo v r Maďarsko, následované posléze všemi vybranými státy, které pak začaly budovat azylové systémy. Ve stejné době začalo v tomto regionu UNHCR otevírat své kanceláře a začalo vybudovávat xxx kapacitu. Tyto aktivity obsahovaly pomoc vládám při zavádění legislativních a administrativních struktur, nutných pro uplatňování Úmluvy z r. 1951, školení a dalších podpůrných nutných aktivit, vedoucích někdy k vytvoření zvláštního sektoru v rámci občanské společnosti, majícího mandát rozvíjet práva uprchlíků a poskytovat jim v nutných případech pomoc. Maďarsko mělo své první uznané uprchlíky podle Úmluvy v r. 1989, následovně Česká republika v r. 1990, Rumunsko v r. 1991, Slovensko a Polsko v r. 1992, Slovinsko v r a Bulharsko v r Komunity uznaných uprchlíků nyní existují ve všech těchto zemích kromě Slovinska. Největší komunitou je pětitisícové společenství v Maďarsku. Toto skromné, ale rostoucí množství uznaných uprchlíků, ve spojení s procesem harmonizace azylového práva s Evropskou Unií, vedlo k druhé vlně azylové legislativy, zakládající více srozumitelný rámec integrace uznaných uprchlíků a k dalšímu definování opatření determinace uprchlického statutu. Příkladem takového legislativy je maďarský azylový zákon, který v r zrušil předchozí geografické omezení na evropské uprchlíky a nedávné azylové zákony platné od srpna 1999 ve Slovinsku a Bulharsku, stejně tak jako věcný záměr českého uprchlického zákona, který má vstoupit v platnost na počátku r Bylo tak v těchto zemích dosaženo pozoruhodného pokroku během jedné dekády. Avšak vzhledem k mnoha důvodům, jejichž kořenem je nepoměr ekonomické prosperity mezi Západem a zeměmi středovýchodní Evropy, pokračuje pohyb uprchlíků směrem na Západ. Přestože existuje funkční azylový systém a legislativní rámec, snahy národních vlád, nevládních organizací a UNHCR jdou často vniveč, neboť žadatelé o azyl a utečenci míří dále na Západ, někdy poté, co výše zmíněné instituce učinily závažné kroky k zajištění jejich ochrany. Výsledkem je možná menší zainteresovanost dotčených vlád obětovat zdroje a energii a zavádět lepší azylové zákony a opatření k determinaci uprchlíků; opatření, která mohou být užitečná pouze jestliže uprchlíci se rozhodnou zůstat v dotčených zemích. Instituce azylu, která, jak se zdá splývá s migrací, se ocitá v nebezpečí umenšení v Evropě, jakožto důsledek neustávajícího pohybu západním směrem. V některých zemích, které jsou objektem této studie, není tento pohyb západním směrem pouze důsledkem lepších ekonomických vyhlídek na Západě, možností, která je více a více nákladnější a obtížnější v kontextu smluv o třetích bezpečných zemích, sankcích a restriktivnějších uprchlických opatřeních v západní Evropě, ale je spíše založen na skutečnostech, že přijetí žadatelů a asistence při jejich integraci jako uznaných uprchlíků, není adekvátní. Velmi málo bylo učiněno v rámci souhrnných studií, týkajících se tématu integračních práv a problémů uprchlíků v tomto regionu, kteří po uznání zápasí s obtížemi vést nový život v těchto hostitelských zemích.

5 STRUKTURA A OBSAH STUDIE Tato studie se zabývá pouze integračními právy uprchlíků, uznaných na základě Úmluvy z r. 1951, vztahující se k statutu uprchlíků. 1 Zatímco některé z poučení mohou být hodnotné v případě eventuální integrace osob s jinými statuty, zdá se nutné omezit toto bádání na statuty podchycené společnými a jasně definovanými integračními právy. Abychom zajistili, že studie bude praktickou a užitečnou, musí být rozšířena o integrační práva jako taková a poskytnout analýzu převládajících praktik a trendů a závažnějších obtíží, se kterými se potýkají uznaní uprchlíci, stejně tak jako analýzu majoritních integračních programů zaváděných v dotčených zemích. Takto činíce zdůrazňujeme některé příklady dobré praxe a inovačních přístupů, stejně tak jako poučení získané ve škále dalších zemí. Doufáme, že jak vlády, tak i další relevantní instituce v daném regionu, mohou pak využívat těchto rozdílných zkušeností, příkladů řešení a výhledů, uplatňovaných u svých sousedů. Vývoj v regionu je měřen dvěma způsoby. Nejprve v termínech objektivních dosažených met, učiněním analýz aplikovatelných mezinárodních standartů, nebo za druhé, učiněním komparativních analýz na téma, jak praxe a legislativní opatření v 7 vybraných zemích mohou být srovnávány. Informace o hostitelských zemích Abychom čtenáře vybavili potřebným kontextem, studie začíná sekcí s informacemi o hostitelských zemích, ve které jsou obsaženy základní ekonomická a azylová data, vztahující se k jednotlivým státům. Organizace kapitol Každá kapitola této studie (s výjimkou poslední) se věnuje specifickým právům nebo souborům práv a je rozdělena na 4 odlišné sekce: začínaje relevantními mezinárodními standarty; regionální srovnávací analýzou; doporučeními; a nakonec profilem jednotlivých zemí. Mezinárodní standarty První sekce o mezinárodních standardech zkoumá v jednotlivých kapitolách relevantní standarty obsažené v Úmluvě z r. 1951, stejně tak jako v dalších mezinárodních a regionálních lidskoprávních instrumentech, a kde je nutné, tak i zdroje měkkého práva, jako jsou UNHCR EXCOM závěry, doporučení Rady Evropy a stanoviska implementujících těles. Na začátku každé kapitoly se nalézá tabulka, obsahující hlavní mezinárodní standarty, týkající se specifických práv, ačkoliv nutno poznamenat, že tento seznam mezinárodních opatření není konečný. Zatímco je Úmluva z r obecně uznávaná jako nejspecifičtější mezinárodní nástroj, týkající se práv uznaných uprchlíků, v mnoha případech byly její standarty překonány vstřícnějšími 1 Používání termínu uprchlík v této studii se vztahuje pouze k uznaným uprchlíkům a netýká se žadatelů o azyl nebo osob s jiným statutem.

6 opatřeními následovných mezinárodních dokumentů. Kontrahované státy vázané dalšími mezinárodními závazky jsou povinny přiznat uznaným uprchlíkům nejvyšší výhody nebo ta nejvstřícnější opatření z mezinárodních dokumentů, které ratifikovaly. Toto je zvlášť důležité pro středoevropské státy, jejichž ústavy často zahrnují mezinárodní smlouvy, které jejich parlamenty ratifikovaly a tyto se tak staly součástí národního práva. Tento fakt znamená, že v případě nesouladu mezi ratifikovanou mezinárodní smlouvou a domácí legislativou má mezinárodní inkorporovaná smlouva přednost před domácím právem. Nejenže jsou některá opatření těchto jiných dokumentů vstřícnější, ale dokonce na rozdíl od Úmluvy z r požívají mnohé z nich výhod vymahatelnosti nebo existence implementačních mechanismů. Dokumenty OSN lidsko-právního charakteru včetně dvou mezinárodních úmluv, tedy Úmluvy o občanských a politických právech a Úmluvy o sociálních, ekonomických a kulturních právech, stejně tak jako mnoho dalších dokumentů OSN nabízejí kvazi-právní petiční systémy, které poskytují vymahatelné mechanismy chybějící v Úmluvě z r Na regionální úrovni obsahuje Evropská úmluva o lidských právech (ECHR) opatření, která mají v jistých případech efektivitu při ochraně práv týkajících se integrace, jako je právo cizinců na ochranu jednotnosti rodiny, právo na život v kontextu principu nenavratitelnosti a právo na sociální zabezpečení a načerpání prostředků z veřejných fondů. Samozřejmě pro tuto Úmluvu jsou závazná rozhodnutí Evropského soudu lidských práv, což je velkou výhodou. Evropská sociální charta, která je kontrapartem ECHR se též stává relevantnější pro uznané uprchlíky v daném regionu, neboť ji ratifikuje více a více středoevropských zemí. Zatímco jsou práva této charty garantovaná pouze občanům kontrahujících států, příloha specificky uvádí, že práva uznaných uprchlíků podle Úmluvy z r mají být zahrnuta. Tudíž uznaní uprchlíci mohou užít mechanismy supervize a možnosti stížností, které Evropská sociální charta uvádí, aby se domáhali práv daných Úmluvou z r Doplňující protokol k Evropské sociální chartě umožňuje Systém kolektivních stížností, který je zvláště důležitý nedávným vylepšením tohoto supervizního mechanismu, neboť pak NNO s poradenským statutem mohou podat zprávu o porušování charty ve formě stížnosti přímo Výboru nezávislých expertů. Srovnávací analýza Srovnávací analýzy, jako součásti jednotlivých kapitol, mají za cíl poskytnout přehled o vývoji vládní praxe v regionu a porovnat vybrané země mezi sebou, a také ve vztahu k mezinárodním standardům, platným pro konkrétní témata. Zároveň nabízí stručný pohled na to, jak se k jednotlivým problémům a tématům přistupuje, včetně vývojových trendů, poukazuje na společné problémy a nedostatky a také na nejlepší programy a praktické kroky v dané oblasti. Kdekoli je to možné, slouží pro rychlou orientaci čtenáře srovnávací tabulky. Tyto tabulky jsou nicméně co do kvality a obsáhlosti informací nutně omezeny a proto by měl čtenář další detaily vyhledat v individuálních profilech jednotlivých zemí. Doporučení Doporučení v každé kapitole jsou specifická pro konkrétní oblast, problematiku a zkušenosti uprchlíků v té které zemi, a jsou spíše rázu praktického. Proto je důležité, aby byla doporučení z této publikace doplněna doporučeními (programovými i politickými) z jiných zdrojů, ať už

7 domácích nebo ze strany mezinárodních organizací, jako je UNHCR, Rada Evropy, nebo Evropská rada pro uprchlíky. V tomto ohledu mohou subjekty, zabývající se praktickou integrací uprchlíků, čerpat spíše ze specializovaných informačních zdrojů, kupříkladu z materiálů speciální komise pro integraci při Evropské radě pro uprchlíky, které obsahují řadu zajímavých příkladů z oblasti integračních projektů (pomoc při hledání zaměstnání, profesní příprava, bydlení, rozvoj místních komunit), které proběhly v Západní Evropě. Individuální profily jednotlivých zemí V těchto profilech nalezne čtenář detaily o konkrétních právech a tématech, jimž se daná kapitola věnuje, včetně příslušných zákonů a opatření, vládní praxe, překážek při uplatňování těchto práv a upozornění na podpůrné programy v jednotlivých zemích. Závěry a doporučení Tato poslední kapitola slouží dvěma účelům. Za prvé poskytnout čtenáři přehled důležitých dosažených výsledků a legislativních trendů integračního procesu, ale také vážných regionálních překážek integrace, které se nejčastěji vztahují k obtížím, jimž musí uprchlíci čelit ve snaze zajistit si základní životní úroveň a dosáhnout soběstačnosti. Druhým účelem této kapitoly je poskytnout závěry a doporučení obecnějšího rázu, které nemusí nezbytně souviset s konkrétní problematikou a nebyly proto zahrnuty do předchozích kapitol. V této části studie jsou popsány tři typy doporučení: návrhy, jaké typy integrační pomoci na úrovni žadatelů o azyl by nejvíce pomohly následné integraci uznaných uprchlíků; doporučení o tom, jaké kroky by měly být podniknuty bezprostředně po uznání uprchlíka; a konečně doporučení v oblasti dlouhodobých investic do infrastruktury, potřebné pro podporu integračního procesu v regionu. Účel a cíle studie Kromě popisu situace je cílem této studie také posloužit jako referenční nástroj pro posouzení praktik jednotlivých vlád a úrovně řešení problémů, který by měl sloužit jak vykonavatelům moci, tak lidem, kteří s uznanými uprchlíky každodenně pracují. Snažili jsme se strukturovat tuto studii tak, aby byla užitečná především pro takové subjekty, jako jsou vlády, UNHCR, instituce v rámci EU a další, které se zajímají o politiku integrace uprchlíků a její financování a mohou tudíž využít srovnávací přehled o stavu této problematiky v regionu střední a východní Evropy. Detailní popis a diskuse o integračních programech v jednotlivých zemích snad zároveň poslouží jako inspirace pro ty, kdo pracují s uprchlíky přímo. Instituce, zabývající se ve východní Evropě problematikou uprchlíků, se navíc mohou více poučit ze zkušeností svých sousedů, s kterými sdílí společné problémy a kde rozdíl v délce uplatňování integračních programů činí nanejvýš několik let, než ze zkušeností západoevropského modelu, jenž může být z důvodu odlišných historických, společenských a ekonomických podmínek nepřenosný. Plodnější může proto být právě vzájemná výměna zkušeností mezi zeměmi daného regionu s podobnou charakteristikou i omezeními, kdy postupy, jež se osvědčí v jedné zemi, jsou pro ostatní země relevantní a prakticky proveditelné.

8 Kromě toho může být tato studie použita vládami jednotlivých zemí regionu pro zhodnocení jejich legislativy a praktických nařízení na pozadí mezinárodních závazků (a to nejenom Úmluvy z roku 1951), zatímco pro další subjekty na poli uprchlických práv může posloužit jako studijní materiál a zdroj argumentů, především v kontextu zemí střední a východní Evropy, kde vzniká nová legislativa a tvoří se nové integrační programy. Studie může také přispět k dosažení spíše regionálních cílů. Kupříkladu může posloužit jako doplněk už probíhajících procesů s cílem harmonizovat azylovou politiku se zeměmi EU. Práva na integraci uprchlíků jsou součástí legislativy EU, kam patří také Úmluva z roku 1951 a další mezinárodní nástroje. Proto může tato studie přispět k procesu příprav na začlenění jednotlivých zemí východní Evropy do EU. Dárci a organizace, zabývající se budováním infrastruktury pro integrační proces, kupříkladu UNHCR, EU, ale i další, mohou tuto studii využít ke zhodnocení pokroku, kterého bylo v regionu dosaženo. Studie umožňuje identifikaci oblastí, které si vyžadují více pozornosti a napomáhá tak analýze potřeb, strategií a rozhodnutí, týkajících se rozdělení finančních prostředků a dalších zdrojů. METODOLOGIE Informační zdroje Hlavní informační zdroje pro tuto studii se u jednotlivých zemí lišily, ale většinou se jednalo o UNHCR, vlády, nevládní organizace a nezávislé odborníky, kteří laskavě poskytli dokumentaci a obsáhlé rozhovory. I když hlavním cílem bylo získat co nejobjektivnější informace, přesně odrážející situaci v každé ze sedmi zde uváděných zemí, důležité také bylo získat přístup ke konsistentním informacím centrálních institucí, umožňujícím poskytnout informace společným, všem srozumitelným jazykem. Úřady UNHCR v jednotlivých zemích byly schopny tyto informace poskytnout, společně s anglickými překlady důležitých zákonů a dalších vládních dokumentů, která jinak v angličtině k dispozici nejsou. Pomoc těchto úřadů při výkladu jednotlivých zákonů byla také neocenitelná. Úřady UNHCR posloužily také k ověřování informací poskytnutých vládami a nevládními organizacemi a zároveň byly důležitým zdrojem informací o různých integračních programech a aktivitách, prováděných v jednotlivých zemích různými subjekty. Ve většině zde uváděných zemí jsou nevládní organizace a vláda partnery a prováděcími organizacemi programů UNHCR. Časový záběr studie Studie byla prováděna od počátku roku 1998 do konce roku Jelikož dostupnost informací se u jednotlivých zemí lišila, může se lišit také přesná doba jejich získání a jejich rozsah. Informace o programech, legislativě a dalších otázkách z období před rokem 1998 byly prozkoumány v těch případech, kdy se jednalo o informace relevantní, nebo pokud tvořily důležitý a užitečný kontext. Finanční částky jsou uváděny v původních měnách a v amerických dolarech, i když musí být bráno v potaz, že k přepočtu bylo použito průměrného kurzu z listopadu 1999, takže pouze čísla v původních měnách jsou směrodatná.

9 Legislativní změny V době přípravy této studie došlo k zásadním legislativním změnám především v Bulharsku, Slovinsku a České republice, kde byly přijaty nebo diskutovány nové azylové a další s tím související zákony. Proto byly příslušné kapitoly přepsány, aby odrážely nové zákony (resp. v případě České republiky jejich návrhy), takže v případě těchto tří zemí jsou popsány obě sady zákonů. Jelikož tyto zákony jsou příliš nové na to, aby bylo možné hodnotit jejich praktickou realizaci, je zde diskutována pouze vládní praxe z období platnosti předchozích zákonů. Co se týká České republiky, studie zahrnuje také návrh uprchlického zákona, který byl sněmovnou projednán v září 1999 a podepsán prezidentem 1. prosince Zákon by měl vstoupit v platnost počátkem roku ZÁKLADNÍ INFORMACE O HOSTITELSKÝCH ZEMÍCH 2 BULHARSKO Bulharsko ratifikovalo Úmluvu z roku května 1993 a úřad UNHCR v Sofii byl otevřen v roce První uprchlík získal status v roce Statistika V roce 1998 bylo předloženo 833 žádostí o azyl a z 431 rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 87 udělení statusu uznaného uprchlíka, 106 žádostí bylo zamítnuto a 230 jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 20,2%. Za období leden říjen 1999 bylo předloženo 1087 žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 149 udělení statusu uznaného uprchlíka, 139 žádostí bylo zamítnuto a 732 bylo uzavřeno z jiných důvodů. Za stejné období byl 345 osobám přiznán statut humanitární ochrany na období od 3 měsíců do jednoho roku, zatímco stejný status byl ukončen 249 osobám. Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získalo status uprchlíka 604 osob. Není známo, kolik uznaných uprchlíků území Bulharska opustilo. Asi tři uznaní uprchlíci získali bulharské státní občanství. 2 Finanční částky pro období jsou uváděny v původních měnách a v amerických dolarech, i když musí být bráno v potaz, že k přepočtu bylo použito průměrného kurzu z listopadu 1999, takže pouze čísla v původních měnách jsou směrodatná. Kromě toho bulharská měna (leva) 5. července 1999 devalvovala, takže 1000 leva má dnes hodnotu 1 leva, což jsou asi 2 americké dolary. Jelikož všechny zde uváděné informace pochází z období před 5. červencem 1999, pro přepočet byl použit starý kurz, tzn. 1 USD = 2000 leva.

10 Přijímací podmínky Agentura pro uprchlíky při bulharské Radě ministrů je státní institucí, provádějící vládní azylovou politiku. Agentura poskytuje žadatelům o azyl právní, lékařskou a sociální pomoc a také ubytování. UNHCR materiálně přispívá agentuře na pokrytí nákladů na bydlení, lékařskou péči a dopravu žadatelů o azyl uvnitř země a také na provozní náklady. Primární legislativa Zákon o uprchlících, XXXVII, Národní shromáždění Bulharské republiky, 27. květen 1999, v platnosti od 1. srpna Zákon u bulharském státním občanství, v platnosti od 19. února Partneři UNHCR Bulharský Červený kříž (Služba pro uprchlíky) Bulharský Helsinský výbor (Právní ochrana uprchlíků) Nadace FUTURE Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda 67 BGL (34 USD), zatímco průměrná mzda byla 210,91 BGL (105 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 14,71%. ČESKÁ REPUBLIKA Česká republika přistoupila k Úmluvě z roku května 1993 a v platnost Úmluva vstoupila v srpnu 1993, kdy byla zařazena do Sbírky zákonů. 3 UNHCR má v zemi kancelář od roku První uprchlík získal status v roce Statistika V roce 1998 bylo předloženo žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 78 udělení statusu uznaného uprchlíka, 584 žádostí bylo zamítnuto a jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 2,8%. Za období leden říjen 1999 bylo předloženo žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 55 udělení statusu uznaného uprchlíka, žádostí bylo zamítnuto a bylo uzavřeno z jiných důvodů. 3 Česká republika a Slovensko ratifikovali Úmluvu z roku 1951 už dříve, ještě v době společného Československa.

11 V roce 1999 obdrželo 1,034 osob z Kosova status dočasné ochrany, což byl režim zřízený vládním výnosem. Po ukončení programu dobrovolného návratu zůstalo v rámci tohoto statusu k 31. říjnu 1999 na území České republiky 77 osob. Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získalo status uprchlíka osob. Není známo, kolik uznaných uprchlíků území státu opustilo. K 1. lednu 1999 získalo české občanství 261 uznaných uprchlíků. Přijímací podmínky Provoz uprchlických táborů spadá pod Ministerstvo vnitra. V přijímacích střediscích musí žadatelé o azyl absolvovat po dobu tří týdnů karanténu, během níž jsou lékařsky vyšetřeni a jsou jim vystaveny identifikační doklady a víza. Žadatelé obdrží ubytování zdarma, základní lékařskou péči a minimální kapesné (10 USD měsíčně). V každém středisku jsou vládní sociální pracovníci. Nevládní organizace mají k žadatelům přístup během karantény i po ní. Jejich pracovníci, financovaní z fondů UNHCR, poskytují pravidelně každý týden sociální, psychologické a právní poradenství. Proces rozhodování o udělení statusu uprchlíka může trvat i déle než rok, pokud dojde k odvolání k vyšší instanci, a další rok i více, pokud dojde k odvolání k Nejvyššímu soudu. Primární legislativa Zákon o uprchlících č. 498/1990, platný od 1. ledna 1991, doplněný zákonem č.317/1993 a zákonem č. 150/1996. Zákon o pobytu cizinců na území ČR, č. 123/1992, doplněný zákonem č. 190/1994 a zákonem č. 150/1996. K říjnu 1999 sněmovna ještě neschválila plánované nové zákony o azylu a pobytu cizinců. Zákon o nabytí a ztrátě státního občanství č. 40/1993, doplněný zákonem č. 194/1999, vstoupil v platnost 2. září Partneři UNHCR Poradenské středisko pro uprchlíky při Helsinském výboru Poradenské středisko pro občanství při Helsinském výboru Organizace pro pomoc uprchlíkům (OPU) Občanské sdružení pro pomoc imigrantům (SOZE) Poradna pro integraci (PPI)

12 Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda Kč (137USD), zatímco průměrná mzda byla Kč (403 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 9%. MAĎARSKO Maďarsko ratifikovalo Úmluvu z roku března 1989 s geografickým omezením na uprchlíky z Evropy. Ve stejném roce byla v zemi otevřena kancelář UNHCR a byl přiznán první status uprchlíka. Statistika V roce 1998 bylo předloženo žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 438 udělení statusu uznaného uprchlíka, žádostí bylo zamítnuto a jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 9,1%. Celkem 232 osob získalo alternativní status ochrany. Za období leden říjen 1999 bylo předloženo žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 276 udělení statusu uznaného uprchlíka, žádostí bylo zamítnuto a bylo uzavřeno z jiných důvodů. Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získalo status uprchlíka osob. Není přesně známo, kolik uznaných uprchlíků území opustilo, i když k září 1998 získalo asi osob maďarské občanství, z nichž asi 95% byli zřejmě etničtí Maďaři. K říjnu 1999 získalo alternativní status asi osob. Přijímací podmínky Patří zde záchytná střediska pohraniční stráže a přijímací střediska Úřadu pru migraci a uprchlíky. Primární legislativa Zákon o azylu č.1997/cxxxix, v platnosti od 1. března Vládní výnos o péči o cizince, spadající pod Zákon o azylu č.1997/cxxxix, č.25/1998 (II.18), v platnosti od 1. března Zákon o pobytu cizinců na území Maďarska, Zákon o maďarském občanství, v platnosti od 1. října 1993.

13 Partneři UNHCR Úřad pro migraci a uprchlíky (Vláda). Menedek Maďarský svaz pro migraci. Maďarská Maltézská charitativní služba. Maďarský Helsinský výbor. Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda HUF (95 USD), zatímco průměrná hrubá mzda byla HUF (293 USD) (čistá mzda HUF (193 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 7,0%. POLSKO Polsko přistoupilo k Úmluvě z roku listopadu 1991 a kancelář UNHCR zde sídlí od roku 1992, kdy byl také přiznán první status uprchlíka. Statistika V roce 1998 bylo předloženo žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 62 udělení statusu uznaného uprchlíka, žádostí bylo zamítnuto a jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 1,9%. Za období leden říjen 1999 bylo předloženo žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 41 udělení statusu uznaného uprchlíka, žádostí bylo zamítnuto a 520 bylo uzavřeno z jiných důvodů. Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získalo status uprchlíka 939 osob. Není známo, kolik uznaných uprchlíků následně území Polska opustilo. Podle poznatků UNHCR získal k červnu 1999 polské občanství jeden uznaný uprchlík. Přijímací podmínky Přijímací zařízení pro žadatele o azyl financuje polská vláda. Podle UNHCR jsou podmínky v těchto zařízeních uspokojivé, rodiny, nezletilí a svobodné ženy mají k dispozici vlastní pokoje a vlastní oddělení. Ohledy jsou brány i na odlišné stravovací návyky různých náboženských skupin, kupříkladu Muslimů.

14 Primární legislativa Cizinecký zákon č. 114, položka 739, v platnosti od 27. prosince Partneři UNHCR Polská humanitární organizace Caritas Helsinská nadace pro lidská práva Sekce pro migraci a uprchlíky, Ministerstvo vnitra Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda 650 PLN (163 USD), zatímco průměrná mzda byla PLN (470 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 12,2%. RUMUNSKO Rumunsko přistoupilo k Úmluvě z roku srpna 1991 a kancelář UNHCR zde sídlí od ledna stejného roku, kdy byl také přiznán první status uprchlíka. Statistika V roce 1998 bylo předloženo žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 175 udělení statusu uznaného uprchlíka, žádostí bylo zamítnuto a 62 jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 6,6%.Celkem 101 osob získalo alternativní status ochrany. Za období leden říjen 1999 bylo předloženo žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 488 udělení statusu uznaného uprchlíka, 715 žádostí bylo zamítnuto a 804 bylo uzavřeno z jiných důvodů. Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získalo status uprchlíka osob. Není známo, kolik uznaných uprchlíků rumunské území opustilo. Ke stejnému dni získali rumunské občanství dva uznaní uprchlíci. Přijímací podmínky Ministerstvo vnitra spravuje přijímací středisko s kapacitou 250 osob. Středisko bylo zrekonstruováno s přispěním UNHCR a otevřeno v únoru Všechny provozní náklady hradí Ministerstvo vnitra. Další středisko by mělo být otevřeno v roce Jeho kapacita 350 osob bude rozdělena mezi žadatele o azyl a uznané uprchlíky v tíživé situaci. Pak je zde ještě

15 uzavřené středisko v blízkosti letiště Otopeni pro nelegální imigranty a žadatele o azyl s kapacitou 50 osob. K červnu 1999 byla průměrná doba rozhodnutí o statusu uprchlíka následující: Rozhodnutí komise: 1 měsíc. Rozhodnutí soudu první instance: 6 měsíců. Rozhodnutí tribunálu: 12 měsíců při potvrzení rozhodnutí, 18 měsíců při jeho zamítnutí. Primární legislativa Zákon o postavení uprchlíků č. 15, v platnosti od 2. dubna Zákon o rumunském občanství č. 21/1991, v platnosti od 6. dubna Návrh nového zákona o občanství byl k červenci 1999 ještě stále projednáván. Partneři UNHCR Rumunská národní rada pro uprchlíky Rumunské fórum pro uprchlíky a imigranty (ARCA) Zachraňte děti Rumunsko Rumunská asociace měst a obcí Ministerstvo vnitra, Úřad pro uprchlíky Policejní akademie Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda Lei (25 USD), zatímco průměrná mzda byla Lei (92 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 10%. SLOVENSKO Slovensko přistoupilo k Úmluvě z roku ledna 1993 a ratifikovalo ji 4. února Kancelář UNHCR zde sídlí od října 1993 a pracuje od ledna První status uprchlíka byl přiznán v roce 1992.

16 Statistika V roce 1998 bylo předloženo 506 žádostí o azyl a z 309 rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 49 udělení statusu uznaného uprchlíka, 36 žádostí bylo zamítnuto a 224 jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 15,9%. Za období leden říjen 1999 bylo předloženo žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 25 udělení statusu uznaného uprchlíka, 164 žádostí bylo zamítnuto a 626 bylo uzavřeno z jiných důvodů. Ke stejnému dni získalo celkem 8 osob mandátní status uprchlíka. Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získalo status uprchlíka celkem 480 osob. Podle odhadů UNHCR od zavedení procesu rozhodování o přidělení statusu uprchlíka opustilo území Slovenska 30% všech uznaných uprchlíků. K říjnu 1999 získalo slovenské občanství 41 uznaných uprchlíků. Přijímací podmínky Přijímací zařízení a péče o žadatele o azyl ji čistě v kompetenci slovenské vlády. Proces rozhodování o přidělení statusu uprchlíka je v působnosti Ministerstva vnitra. Po zažádání o statut uprchlíka jsou žadatelé ubytováni v přijímacím středisku, kde projdou zdravotní karanténou, a poté jsou přestěhováni do uprchlického tábora. Během pobytu v obou zařízeních se žadatelům o azyl dostává právnického a sociálního poradenství ze strany nevládních organizací a dostávají také materiální pomoc, kterou nehradí vláda. K září 1998 trval rozhodovací proces o udělení statusu uprchlíka od tří měsíců do dva a půl roku, podle složitosti jednotlivých případů. Primární legislativa Zákon o uprchlících č. 283/1995, v platnosti od 1. ledna Zákon o pobytu cizinců na území SR č.73/1995, v platnosti od 1. června Zákon Slovenské národní rady o slovenském občanství, v platnosti od 15. února Výnos Ministerstva vnitra č.4/1996 směrnice pro policejní oddělení a Imigrační úřad pro naplňování Zákona o uprchlících č.283/1995, v platnosti od 16. ledna Partneři UNHCR INFOROMA Společnost dobré vůle

17 Organizace na pomoc uprchlíkům Bjoernsonova společnost Slovenská humanitární rada Imigrační úřad Ministerstva vnitra Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda SK (86 USD), zatímco průměrná mzda byla SK (241 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 18,63%. SLOVINSKO Slovinsko ratifikovalo Úmluvu z roku července 1992 a kancelář UNHCR zde sídlí od stejného roku. První status uprchlíka byl přiznán v roce Statistika V roce 1998 bylo předloženo 499 žádostí o azyl a z 180 rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 1 udělení statusu uznaného uprchlíka, 97 žádostí bylo zamítnuto a 56 jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 0,6%. Celkem 26 osob získalo alternativní status ochrany. Za období leden říjen 1999 bylo předloženo 1087 žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 149 udělení statusu uznaného uprchlíka, 139 žádostí bylo zamítnuto a 732 bylo uzavřeno z jiných důvodů. Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získaly status uprchlíka 3 osoby, z nichž jedna byla naturalizovaným občanem třetí země. Slovinské občanství zatím nezískal žádný uznaný uprchlík.. Přijímací podmínky Přijímací středisko má kapacitu 250 osob a v současnosti je přeplněné a trpí nedostatkem pracovních sil. Deportační středisko je umístěno ve stejném objektu, i když žadatelé o azyl a osoby určené k deportaci jsou ubytovány odděleně. Provozní náklady platí vláda, zatímco UNHCR poskytuje finanční pomoc sociálně potřebným případům. K září 1998 trval rozhodovací proces o udělení statusu uprchlíka jeden a půl roku v případě, pokud žadatel o azyl zůstal v zemi do doby, než padlo definitivní rozhodnutí.

18 Primární legislativa Zákon o azylu č.61/99, v platnosti od 14. srpna Nařízení vlády o uplatňování práv cizinců po udělení statusu uprchlíka, č /96-4/1-8, 25 červenec Zákon o cizincích č. 1/91-I, v platnosti od 25. června 1991, ve znění doplňku z července Zákon o slovinském občanství č.1-8/91, v platnosti od 25. června Partneři UNHCR Ministerstvo vnitra. Ministerstvo školství. Ministerstvo práce, rodiny a sociálních věcí. Nadace GEA 2000 (právnické služby) Slovinska Filantropija (psychologická pomoc) Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda SIT (210 USD), zatímco průměrná mzda byla SIT (575 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 8,0%.

19 KAPITOLA I. LEGÁLNÍ STATUT POBYTU, UDĚLENÍ STÁTNÍHO OBČANSTVÍ A ASIMILACE Tato kapitola zkoumá statut pobytu, udělení státního občanství a asimilaci, tři témata, které je nejlépe zkoumat dohromady, neboť jsou navzájem propojena. Podle 34 Úmluvy o právním postavení uprchlíků 4 (dále jen Úmluva z r.1951) mají signatářské státy dvojí závazek: zajišťovat jak udělení státního občanství, tak i asimilaci (tj. integraci) uznaných uprchlíků. Protože typ legálního pobytu poskytnutý uprchlíkům po jejich uznání umožňuje žádost o udělení státního občanství, je tato problematika projednávána v této kapitole dohromady. ČÁST I: LEGÁLNÍ POBYT A K NĚMU SE VÁŽÍCÍ PRÁVA 1. Mezinárodní standardy Typ legálního statutu pobytu, který je poskytnut uznanému uprchlíkovi, nepožívá výhod z explicitních opatření Úmluvy z r.1951 nebo z jiného mezinárodního dokumentu, ale je nicméně integrálním aspektem integrace, zvláště pak v tomto regionu, kde se práva odvozují od statutu pobytu spíše než od občanství. Viděno z této perspektivy může být poskytování dlouhodobého pobytu uprchlíkům chápáno jako konkrétní opatření vedoucí k integraci. Kromě uznání uprchlického statutu v hostitelských zemích, a s ním spojených práv podle Úmluvy z r. 1951, ve většině zemí tohoto regionu požívají uprchlíci výhod daných statutem trvalého legálního pobytu a jeho velkorysejším režimem práv. Tento statut legálního pobytu tudíž ustavuje základnu jejich obecnějších práv a právního postavení v hostitelské zemi, a je tedy patřičně zohledněn na začátku této studie. Uznaní uprchlíci obvykle obdrží nejobvyklejší formu statutu pobytu v dotyčných zemích, jako je pobyt na dobu určitou (jinak známý jako dočasný nebo dlouhodobý pobyt) a trvalý pobyt. Méně výhodný statut pobytu neznamená nutně porušení standardů Úmluvy z r nebo jiných mezinárodních dokumentů, a to až do stadia garantovaného minima ochrany. Pokud však hodnotíme tuto problematiku, 34 Úmluvy z r. 1951, musíme mít na mysli i efekt statutu pobytu na udělení státního občanství a obecnou integraci uznaných uprchlíků. Legálnost pobytu je obvykle průkazná formou identifikačních/rezidenčních průkazů totožnosti, které jsou nutné pro uplatnění takových práv, jako je právo být zaměstnán a právo na čerpání sociálních dávek. V minulosti měli se získáváním takovýchto průkazů uprchlíci v dotčených zemích potíže a ačkoliv je dnes již z velké části tento problém vyřešen, poukazuje tento fakt na 4 Úmluva o právním postavení uprchlíků, UNTS Číslo 2545, 28. července 1951, platnost od 22. dubna 1954 a Protokol o statutu uprchlíků, UNTS Číslo 8791, 31. ledna 1967, platnost od 4. října 1967.

20 nemožnost uplatnění základních práv bez vlastnictví zmíněných průkazů. Více se tomuto tématu budeme věnovat v kapitole VII. o průkazech totožnosti a cestovních dokumentech a dále pak v kapitole III. o bydlení. Kromě poskytnutí legálního statutu pobytu a dalších práv uznaných uprchlíkům se některé z dotyčných zemí regionu též rozhodly poskytnout uznaným uprchlíkům velkorysejší prodlený režim práv, který často připodobňuje práva uprchlíků k právům občanů. Takováto opatření budou v této části též zkoumána. 2. Komparativní analýzy Statut pobytu Trvalý pobyt je predominantním typem statutu pobytu poskytovaným uznaným uprchlíkům v dotyčných státech této studie. Na Slovensku, v Slovinsku, Maďarsku a Bulharsku jsou typy trvalého pobytu poskytovány automaticky po uznání uprchlického statusu. V České republice je uprchlíkům poskytován trvalý pobyt, zaručující pouze některá práva a v Polsku je uprchlíkům poskytován pouze ekvivalent povolení k pobytu po 3 letech pobytu v zemi a splnění některých dalších požadavků. Podle vládního návrhu českého azylového zákona je však komplikovaný režim práv a statut pobytu zjednodušen uznaní uprchlíci mají mít uznán všeobecně platný trvalý pobyt. Tímto by byla praxe v České republice v souladu s většinou zemí v regionu. V případě Rumunska je zvláště problematický nedostatek zabezpečení poskytovaného uznaným uprchlíkům ve vztahu ke kontinuitě pobytu.. Závažná opatření v uprchlickém zákoně udávají, že uznaní uprchlíci mají právo inter alia zůstat na území Rumunska. Je jim tudíž poskytnuto povolení k pobytu, a to formou průkazu, který je obnovitelný po 6 měsících. Šance poskytnutí domicile, tedy statutu, který se jeví víceméně ekvivalentní k trvalému pobytu, je též dána uprchlickým a cizineckým zákonem. Avšak jak bude dále zmíněno, v Rumunsku není ani jeden ze zmíněných statutů funkční v praxi a není ani výhodný pro uznané uprchlíky. Neboť nejen že by byl uznaným uprchlíkům při získání domicile odebrán status, ale též by měli jako cizinci s trvalým pobytem méně práv než jako uznaní uprchlíci. Ještě tvrdší než tento restriktivní režim je pro uprchlíky problematické rumunské opatření dávající tříletou (max. pětiletou) dobu platnosti uprchlického statusu. Podle takovýchto opatření je s uprchlíky po uplynutí doby platnosti jednáno jako s jinými cizinci. Takto mohou mít právo zůstat na území Rumunska na základě některého typu pobytu pro cizince, ale musí v souladu s tímto režimem splnit všechny požadavky dané typem rezidenčního povolení. Takovéto požadavky včetně prokázání bydliště a finančních prostředků a cestovních dokumentů mohou pro uprchlíky znamenat důležitou překážku a vyústit v jejich neschopnost upravit svůj status v Rumunsku. K dnešnímu datu prodloužila rumunská Uprchlická komise platnost statusu uprchlíků za hranici tří, a dokonce i pětiletého omezení všem uprchlíkům, kteří o takovéto prodloužení požádali. Avšak nesmíme zapomenout na to, že tato prodloužení byla poskytnuta až po prověření každého individuálního případu za stejných podmínek jako původní žádost o azyl. Takováto prodloužení mohou být dočasným řešením jednotlivých případů na základě ad hoc, ale tato praxe nemůže znamenat zajištění trvalého pobytu či pokračující ochrany požadované Úmluvou z r