Nejvyšší správní soud R

Transkript

1 Page 1 of 9 Uveejnná rozhodnutí a stanoviska lze voln užívat k nekomerním úelm. K jakémukoliv komernímu užití uveejnných rozhodnutí a stanovisek je teba svolení Nejvyššího správního soudu. Citujete-li uveejnná rozhodnutí, oznate je prosím jejich formou, dnem vydání, íslem jednacím a internetovou adresou Nejvyššího správního soudu; nap. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , j. 6 A 25/ , 6 A 25/ U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšíeném senát složeném z pedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudc JUDr. Bohuslava Hnízdila, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Marie Turkové, JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní vci žalobce H. N., zastoupeného JUDr. Josefem Vávrou, advokátem v Donín 170, Hrádek nad Nisou, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, U Obecního domu 3, Praha 1, v ízení o žalob proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne ,. j. VS-462/RK/3-2001, t a k t o : I. Žadatel o udlení státního obanství eské republiky je legitimován k žalob proti rozhodnutí, jímž mu státní obanství nebylo udleno, tvrdíli, že v ízení o jeho žádosti byla porušena jeho práva úastníka správního ízení. II. Vc s e v r a c í 8. senátu Nejvyššího správního soudu k dalšímu ízení. O dvodnní: Žalovaný rozhodnutím ze dne ,. j. VS-3650/53/2-2000, nevyhovl žalobcov žádosti o udlení státního obanství eské republiky. Také rozklad, který žalobce proti tomuto rozhodnutí podal, ministr vnitra rozhodnutím ze dne ,. j. VS-462/RK/3-2001, zamítl. Žalobce se domáhá žalobou zrušení posléze uvedeného rozhodnutí. Namítl, že ízení o jeho žádosti bylo perušeno na dobu 18 msíc s odvodnním, že žadatel nespluje podmínku pozbytí dosavadního státního obanství [S. P., 7 odst. 1 písm. b) zákona NR. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního obanství eské republiky, v textu též jen zákon ]. Rozhodnutí ale obsahovalo doložku o tom, že jestliže žadatel v dob perušeného ízení pedloží doklad o tom, že toto obanství pozbyl bude mu obanství eské republiky udleno. Žalobce s tímto cílem pedložil doklad (získaný v zahranií) o tom, že palestinské zákony umožují, aby nabyl eské státní obanství, nicmén za podmínky, že zstane i nadále

2 Page 2 of 9 palestinským obanem. Žádost však žalovaný zamítl. Žalobce proto po vydání rozhodnutí I. stupn navštívil velvyslanectví S. P. v Praze a ped rozhodnutím o rozkladu pedložil nový doklad z o tom, že státním obanem P. není a že jej lze považovat za osobu bez státního obanství. Žalovaný však v ízení o rozkladu žalobci nevyhovl a rozklad zamítl s tím, že žalobce sice je osobou bez státního obanství, a spluje tedy podmínku 7 odst. 1 písm. b) zákona, nicmén po dobu, kdy má v eské republice povolen trvalý pobyt, se tu pevážn nezdržuje [ 7 odst. 1 písm. a) zákona]. Žalobce na jedné stran nahlíží, že na udlení státního obanství není právní nárok, na druhé stran poukazuje na to, že mu bylo udlení státního obanství pislíbeno, splníli zákonnou podmínku. Tu splnil, ale jeho žádost byla zamítnuta z dvodu jiného. Žalobce má za to, že udlením píslibu došlo k prominutí podmínky zdržování se a státní obanství mu mlo být v souladu s daným píslibem udleno. Správní orgán neposoudil správn a úpln skutkový stav vci ped vydáním rozhodnutí, a tím nesplnil povinnost uloženou mu 3 odst. 4, 32 odst. 1 a 46 správního ádu, a v dsledku toho nesprávn posoudil i žádost o udlení státního obanství. Senát, který ve vci ml podle rozvrhu práce rozhodovat, dospl pi pedbžném projednání vci k tomu, že jeho názor o jedné z klíových právních otázek je odchylný od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu; pedmtem posouzení se stala otázka, zda žalobci náleží žalobní legitimace, tvrdí-li zkrácení na procesních právech ve vci, kde není nositelem práva hmotného. V podobné vci již rozhodoval tvrtý senát Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne ,. j. 7 A 31/ ). Rozhodnutí, kterým ministr vnitra zamítl rozklad a potvrdil rozhodnutí Ministerstva vnitra o zamítnutí žádosti o udlení státního obanství, tento senát pezkoumal a zrušil je pro vady ízení. Pi vdomí toho, že na udlení státního obanství není právní nárok, tvrtý senát konstatoval, že rozhodování správních orgán nesmí podléhat libovli. Libovle pi rozhodovací innosti správních orgán by totiž zjevn odporovala charakteru státní správy jako innosti podzákonné a zákonem ízené (ke shodnému závru dospl již pedtím druhý senát v rozsudku ze dne ,. j. 6 A 94/ ; ob rozhodnutí jsou dostupná na internetové adrese Naopak šestý senát obdobnou žalobu odmítl (usnesení ze dne ,. j. A 11/ ). Odkázal na judikaturu správních soud (Soudní judikatura ve vcech správních. 839/2001), dle které je udlení státního obanství projevem neomezené státní suverenity a dje se ve sfée absolutního správního uvážení. Na udlení státního obanství nemá žadatel veejné subjektivní právo a rozhodnutí, kterým se zamítá žádost o udlení státního obanství, nezakládá, nemní, neruší ani závazn neuruje existující práva žadatele. Žaloba proti takovému rozhodnutí je proto nepípustná [ 65 s.. s., 46 odst. 1 písm. d) se spojení s 70 s.. s.]. Za této situace pedložil senát rozhodující v žalobcov vci (první senát) vc usnesením rozšíenému senátu Nejvyššího správního soudu ( 17 odst. 1 s.. s.). Proti názoru šestého senátu první senát v pedkládací zpráv namítl, že i v takovémto pípad má žadatel právo na to, aby byla respektována jeho práva úastníka ízení. Písluší mu tedy právo na ádn vedené správní ízení, v nmž bude jeho žádost vyízena procesn správným postupem. Není-li tomu tak, má úastník ízení dostat možnost namítat porušení svých procesních práv v ízení ped soudem. Pravidla ádné správy by totiž mla platit za jakýchkoli podmínek. Než však mže dojít ke kontrole zákonnosti správního aktu ped správním soudem, je teba jednoznan vyešit otázku procesní legitimace. Šestý senát tuto otázku zhodnotil tak, že žalobce (neúspšný žadatel o udlení

3 Page 3 of 9 státního obanství) v ízení o žalob proti rozhodnutí správního orgánu nemá hmotnprávní legitimaci, nebo na udlení státního obanství není subjektivní právo; nemže-li být tedy zamítnutím žádosti žadatel zkrácen na právu, které v tomto pípad nemá, nemže uspt ani s tvrzením o porušení práv v procesu o své žádosti. První senát se s tímto názorem neztotožnil. Je si samozejm vdom toho, že rozsah soudního pezkumu je nutn omezen s ohledem na skutenost, že rozhodnutí o neudlení státního obanství je vydáváno ve sfée volného uvážení správního orgánu. Kontrola zákonnosti takového rozhodnutí se proto mže odehrát jen v rovin pezkumu dodržení procesních práv žalobce a kontrole toho, zda nebyly pekroeny zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej nebylo zneužito. Nicmén i tam, kde správní orgán vede ízení o žádosti, na jejíž kladné vyízení nemá žadatel subjektivní právo, musí být respektována zákonná procesní pravidla; jsou-li ta porušena, musí mít i takový žadatel právo dovolat se na soud ochrany. Jeho procesní legitimace napadnout výsledek ízení správní žalobou a domáhat se zrušení vydaného rozhodnutí pro porušení ustanovení o ízení nemže být zpochybnna. V opaném pípad by se otevírala cesta ke správní libovli. Rozšíený senát Nejvyššího správního soudu posoudil vc takto: Právní otázkou, kterou se musel rozšíený senát v prvé ad zabývat, je otázka, zda je žalobce vbec k žalob legitimován i nikoliv; práv k tomuto problému se váže rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu. Právo na pístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíový význam l. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ), podle nhož ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veejné správy, mže se obrátit na soud, aby pezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloueno pezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Citovaný lánek je sice oproti souasným standardm soudní ochrany formulován úžeji (z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k l. 6 odst. 1 Úmluvy o ochran lidských práv a základních svobod dále vyplývá požadavek plné jurisdikce; krom toho se správní soudnictví dnes již neomezuje toliko na pezkum rozhodnutí, ale poskytuje rovnž ochranu ped neinností i ped nezákonnými zásahy); právo na pístup soudu ve vcech správního soudnictví z nj však beze vší pochybnosti vyplývá. Pravomoc správních soud je podle tohoto lánku založena na generální klauzuli: pezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního pezkumu výslovn vylouil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenní výluka možná není). Právo na soudní pezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovn vyloueno), je tedy jedním z veejných subjektivních práv explicitn zaruených Listinou. Dopadá na nj i píkaz ústavodárce obsažený v l. 4 odst. 4 Listiny, aby pi používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šeteno jejich podstaty a smyslu, a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným úelm, než pro které byla stanovena. Mezemi práva na pístup k soudu jsou mj. kompetenní výluky: proto pi jejich používání je nutno vždy klást si otázku, pro zákon uritou kompetenní výluku obsahuje, a respektovat její smysl; nepípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skutenému smyslu. Z ústavních interpretaních pravidel zárove plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svdí právo na pístup k soudu i nikoliv, je nezbytné piklonit se k výkladu svdícímu ve prospch výkonu tohoto práva. Na základ tchto interpretaních východisek se nelze ztotožnit se závrem, že neúspšný žadatel o udlení státního obanství není legitimován k žalob, a to pro údajnou absenci rozhodnutí ve smyslu 65 odst. 1 s.. s., tj.

4 Page 4 of 9 pro kompetenní výluku vyplývající z 70 písm. a) s.. s. Rozhodnutí o neudlení státního obanství totiž rozhodnutím správního orgánu je. Pojem rozhodnutí vymezuje pro ízení o žalob 65 odst. 1 s.. s., podle nhož se jedná o úkon správního orgánu [viz 4 odst. 1 písm. a) s.. s.], jímž se zakládají, mní, ruší nebo závazn urují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovn oznaen a zda má zákonem pedepsanou formu i nikoliv (posléze uvedená otázka je relevantní až pi posuzování merita). Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastn napadený úkon založil, zmnil, zrušil i závazn uril. Je nasnad, že u ady správních akt, které soudy již dnes bžn pezkoumávají, by pi striktním doslovném výkladu tohoto ustanovení nebylo možno žádné takové subjektivní právo nalézt. Tato situace mže nastat typicky tam, kde správní orgán rozhoduje o žádosti úastníka ízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud žádosti vyhoví, jeho konstitutivní rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zárove právní skuteností, tj. teprve jím je založeno subjektivní hmotné právo, ovšem naproti tomu jestliže žádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva pravotvornou povahu, tedy žádné subjektivní právo nebylo založeno, zmnno, zrušeno nebo závazn ureno. Nap. vyhoví-li stavební úad žádosti o vydání stavebního povolení, zakládá tím stavebníkovi subjektivní hmotné právo stavt (i provádt zmny staveb a udržovací práce na nich); pokud naopak stavební povolení neudlí, není tím žádné subjektivní hmotné právo založeno, zmnno, zrušeno i závazn ureno. Je ovšem zjevné, že i takové rozhodnutí se právní sféry žadatele dotýká, a to zcela zásadním zpsobem. Problematický je rovnž požadavek, aby žalobce tvrdil, že jej rozhodnutí správního orgánu zkrátilo na jeho hmotném, a nikoliv pouze procesním právu. Vyskytují se totiž rozhodnutí, u nichž lze jenom zprostedkovan dovodit zkrácení na hmotných právech (piemž takové situace nelze podadit ani pod zkrácení v dsledku porušení svých práv v pedcházejícím ízení, nebo nejde o vady ízení, ale o nesprávné rozhodnutí, které je výsledkem tohoto ízení). Nap. zamítne-li správní orgán nesprávn odvolání jako nepípustné nebo opoždné podle 60 správního ádu, nerozhoduje tím ve vci samé a o subjektivním hmotném právu i povinnosti se nijak nevyslovuje. Toto rozhodnutí netvoí jeden celek s rozhodnutím správního orgánu I. stupn a posuzuje se samostatn. Zamítnutím odvolání jako opoždného nebo nepípustného se toliko odvolateli odpírá právo na projednání jeho odvolání pro nesplnní procesních pedpoklad. Pestože takové rozhodnutí, jak již bylo eeno, odvolatelovo subjektivní hmotné právo nijak nezkracuje (na nm byl eventuáln zkrácen již samostatn stojícím rozhodnutím prvoinstanním), dovozuje novodobá judikatura Nejvyššího správního soudu jeho žalobní legitimaci z 65 odst. 1 s.. s. Výslovn se to podává z publikovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne ,. j. 5 A 14/ ,. 287/2005 Sb. NSS: Rozhodnutí podle 60 správního ádu je rozhodnutím ve smyslu 65 odst. 1 s.. s.; k podání žaloby je legitimován úastník, jehož odvolání (rozklad) správní orgán zamítl. Obdobné otázky vyvolává i rozhodnutí o zastavení správního ízení. Zastaví-li správní orgán správní ízení nap. z dvodu, že žadatel na výzvu neodstraní vady žádosti (nepedloží požadované podklady), nerozhoduje tím meritorn o podané žádosti (neposuzuje žádost z hlediska hmotného práva), nýbrž se jeho rozhodnutí zakládá výlun na aplikaci procesních norem; osoba, ohledn jejíž žádosti bylo ízení zastaveno, není zkrácena na svých hmotných právech, nýbrž opt na právu na meritorní projednání vci. I pesto jsou správní soudy povinny se žalobou proti takovému rozhodnutí o zastavení ízení meritorn zabývat. Tento závr bez jakýchkoliv pochybností vyplývá mj. z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva v rozsudku ve vci Kilián proti eské republice (stížnost /99, Pehled rozsudk Evropského soudu pro lidská práva 1/2005, s. 1). V dané vci rozhodl správní orgán o zastavení ízení

5 Page 5 of 9 pro neodstranní vad podání; odvolací správní orgán jeho rozhodnutí potvrdil. Krajský soud v Brn ízení usnesením ze dne zastavil podle 248 odst. 2 písm. e) o. s.., ve znní ped novelou provedenou zákonem. 30/2000 Sb., nebo dospl k závru, že rozhodnutí vydaná správními orgány obou stup jsou svou povahou procesní. Ústavní soud ústavní stížnost odmítl, nebo rozhodnutí krajského soudu bylo vydáno v souladu se zákonem. Evropský soud pro lidská práva naproti tomu dospl k závru, že popsaným postupem byl porušen l. 6 odst. 1 Úmluvy, nebo stžovateli nebyla poskytnuta dostatená soudní ochrana, ímž byl zbaven práva na pístup soudu. Ani rozhodnutí o zastavení správního ízení tedy ze soudního pezkumu vylouit nelze, by jde o rozhodnutí procesní povahy a jenom s obtížemi lze nalézt hmotné právo, na nmž by mohl být žalobce zkrácen. Ostatn procesních rozhodnutí si výslovn povšiml i Ústavní soud v nálezu ze dne , sp. zn. II. ÚS 419/01. Konstatoval v nm, že pokud zákonodárce zcela jasn celou skupinu tzv. procesních rozhodnutí podrobil zákonem. 30/2000 Sb. optovn soudnímu pezkumu, nelze jeho vli ignorovat cestou extenzivního výkladu, v jehož dsledku by rozhodnutí, díve výslovn považovaná za rozhodnutí procesní povahy, byla optovn vylouena ze soudního pezkumu s odvoláním na skutenost, že nezasahují do práv úastníka, která vyplývají z práva hmotného. Takový právní závr soudu v podstat diskvalifikuje úel novely zák.. 30/2000 Sb., jenž nepochybn smoval k tomu, podadit soudnímu pezkumu i procesní rozhodnutí, tudíž rozhodnutí, jež nezasahují do hmotných práv úastník, ale do jejich práv ve sfée procesní. I Ústavní soud tedy výslovn pipouští soudní pezkum procesních rozhodnutí správních orgán (tedy rozhodnutí nezasahujících do hmotnprávní sféry žalobce); pestože se jeho právní názor vyslovuje o pedešlé právní úprav správního soudnictví (ást pátá o. s.., po novele provedené zákonem. 30/2000 Sb.), pln platí i pro úpravu souasnou. Jestliže soudní ád správní nevyluuje ze soudního pezkumu rozhodnutí procesní povahy, ale pouze rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení ízení [ 70 písm. c) s.. s.], znamená to, že všechna ostatní rozhodnutí procesní povahy pezkoumatelná jsou, piemž pro jejich pouhý procesní (a chybjící hmotnprávní) charakter je nelze vyluovat ze soudního pezkumu podle 70 písm. a) s.. s. s tím, že nejde o rozhodnutí správního orgánu. Znamená to tedy, že procesní rozhodnutí (tj. rozhodnutí, která nezasahují do hmotných práv úastník, ale do jejich práv procesních) jako kategorie soudnímu pezkumu podléhají, ledaže by je zákon z tohoto pezkumu výslovn vyluoval; jejich povaha ale sama o sob dvodem kompetenní výluky není a být nemže. Shora popsaný interpretaní pístup, požadující, aby žalobce tvrdil zkrácení toliko na hmotných právech, a zkoumající, zda úkon, jímž se tak mlo stát, njaké (a jaké) subjektivní hmotné právo nebo povinnost založil, zmnil, zrušil i závazn uril, není jediný myslitelný i z dalších dvod. Lze totiž poukázat jednak na nmeckou literaturu z oblasti správního soudnictví, která pedmt sporu nechápe materiáln, ale procesn (nap. Eyermann, E.: Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar. 10. vydání, C. H. Beck, Mnichov, 1998, zejm. s. 155 a 1002 a násl.). Pedmtem sporu není subjektivní hmotné právo, ale procesní nárok, jenž se skládá z pedmtu nároku (z toho, eho se žalobce domáhá), a ze základu nároku (jenž je dán skutkovým djem, jímž je odvodován žalobní petit). V oblasti civilního procesu je toto pojetí ostatn již dostaten vžité (srov. Macur, J.: Pedmt sporu v civilním soudním ízení. MU, Brno, 2002). Dále je možno poukázat na 2 odst. 1 zákona. 36/1876. z., o nejvyšším správním soud, z nhož souasný 65 odst. 1 s.. s. zcela zjevn vychází. Toto ustanovení na rozdíl od 65 odst. 1 s.. s. nedefinovalo pojem rozhodnutí; pouze v návaznosti na l. 15 základního zákona. 144/1867. z., o moci soudcovské, stanovovalo, že Nejvyšší správní soud rozhoduje ve všech pípadech, ve kterých nkdo tvrdí, že nezákonným rozhodnutím neb opatením správního úadu byl poškozen ve svých právech.

6 Page 6 of 9 J. Hoetzel (Hoetzel, J.: Soudní kontroly veejné správy. 2. vydání, Všehrd, Praha, 1926, s. 22) k tomu dodával, že ochrana se poskytuje jen proti jejich rozhodnutím a opatením, tedy aktm, které by mohly vbec zasáhnouti do právní sféry obanovy. Rozhodnutím a opatením rozumti je zajisté - - jen ty úkony správních úad, kterými se bu autoritativn deklaruje, co už je právem, nebo se zakládají pro obana práva a povinnosti. Jde o to, aby se akt mohl dotknouti právní sféry obanovy. beze sporu sem patí i pouhé výroky urovací. Hoetzel tedy klade draz nikoliv na založení, deklaraci i urení právního vztahu, ale na to, zda se rozhodnutí dotýká právní sféry obana. Z Hoetzelových výklad mají pro souzenou vc bezprostední a aktuální význam jeho úvahy o tom, jaká subjektivní práva ml na mysli již citovaný 2 odst. 1 zákona. 36/1876. z., jak je to s pezkumem správního uvážení, jakož i rozhodnutí o udlení státního obanství. Na str uvádí: Práva arci nemusí býti jen hmotná, staí, jsouli formální (procesní). Formální právo se chrání, i když meritum je dáno do volného uvážení (nkdy se o tom pochybuje). Správní soud mže pouze zkoumati, nepekroilli správní úad okruhu své volné innosti, držel-li se v zákonných mezích padá tu na váhu i úel zákona. Je tu možná celá stupnice omezení a všecko záleží na stylisaci zákona. Nikdo nap. nemá právního nároku na udlení eskoslovenského státního obanství podle 9 ústavního zákona. 236/20. Z citovaného úryvku je patrné, že již Hoetzel jednak pipouštl, aby zkrácení na právech spoívalo pouze ve zkrácení na právech procesních, a jednak aby i v otázkách státního obanství správní soudy pezkoumávaly, zda nedošlo k porušení procesních pedpis i k pekroení mezí volného uvážení. Z pedestených úvah tedy vcelku jednoznan vyplývá neudržitelnost takové interpretace 65 odst. 1 s.. s., která omezuje pístup k soudu tím, že striktn vyžaduje v každém jednotlivém pípad hledání porušeného subjektivního hmotného práva, jakož i úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, zmnil, zrušil i závazn uril. Vyskytují se totiž pomrn zhusta situace, kdy se správní úkon dotýká právní sféry žalobce, a pesto žádné právo striktn vzato nezaložil, nezmnil nebo závazn neuril. Stejn tak nelze vždy žalobní legitimaci podmiovat zkrácením na hmotných subjektivních právech: jednak se uritá rozhodnutí hmotnprávní sféry žalobce vbec nedotýkají (a pesto jsou podrobena pezkumu viz i citovaná judikatura Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva), jednak je takový požadavek zpochybnitelný už z toho dvodu, že pedmtem soudního ízení není hmotné právo žalobce, ale jím uplatnný procesní nárok. Ze všech tchto píin nelze 65 odst. 1 s.. s. vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a úelu. Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny pípady, kdy je dotena právní sféra žalobce (srov. i uvedený Hoetzelv názor), tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní vci a konkrétním adresátm, závazn a autoritativn dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, zmnil, zrušil i závazn uril práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se podle tvrzení žalobce v žalob negativn projevil v jeho právní sfée. Rozhodnutí o žádosti o udlení státního obanství a již kladné i záporné se bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud Ministerstvo vnitra jeho žádosti vyhoví, založí tímto konstitutivním rozhodnutím státoobanský právní vztah mezi žadatelem a státem, a tím i právní status žadatele jako státního obana eské republiky; jestliže žádosti nevyhoví, odepe tím žadateli možnost být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobanského vztahu, tj. ústavou i zákony garantovanými subjektivními veejnými právy, jež svdí práv toliko obanm. Není pitom rozhodné, zda se rozhodování o udlení státního obanství dje ve sfée volného správního uvážení i nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního orgánu se mže dotknout právní sféry zcela stejn negativn, jak rozhodnutí, u njž se diskrece neuplatuje. Stejn tak mže být zatíženo vadami nejen ízení pedcházející vydání takového rozhodnutí, ale mže se rovnž pihodit, že i samo rozhodnutí založené na volné úvaze nemže pro zásadní porušení práva obstát (nap. pro porušení principu rovnosti, pekroení mezí, zneužití atd.).

7 Page 7 of 9 To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze i nikoliv, má význam z hlediska rozsahu pezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro pípady pezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, nebo jinak by soud vbec nemohl pezkoumat jeho použití ani z tch hledisek, které mu pedepisuje 78 odst. 1 vta druhá s.. s. Proti tomuto závru nelze argumentovat ani tím, že v nkterých pípadech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vbec mohly být pekroeny. Úvaha šestého senátu o tom, že udlení státního obanství je projevem neomezené státní suverenity a dje se ve sfée absolutního správního uvážení, je v podmínkách materiálního právního státu pinejmenším velmi pochybná. Správní uvážení je v prvé ad vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního poádku eské republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovle, píkazem rozhodovat v obdobných vcech obdobn a ve stejných vcech stejn (rznost rozhodování ve stejných i obdobných vcech mže být práv projevem ústavn reprobované libovle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, píkazem zachovávat lidskou dstojnost, jakož i povinností výslovn uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké dkazní prostedky si opatil, jaké dkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závrm dospl. V této souvislosti je namíst poukázat i na Doporuení Rady ministr Rady Evropy. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje adu požadavk na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný úel než ten, pro který byla diskrení pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným úelem), jakož i požadavek na pezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem. Každé správní uvážení i to, jež se (pouze) na úrovni obyejného zákona jeví jako neomezené i absolutní tedy má své meze. I u nj proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepekroil (optovn se pitom zdrazuje, že neomezené správní uvážení v moderním právním stát neexistuje; vc nelze konstruovat ani tak, že je neomezené pouze na úrovni obyejného zákona, nebo nelze od sebe umle odrhovat jednoduché právo od práva ústavního; ústava již dávno není pouhým monologem ústavodárce). Správní soud samozejm nepezkoumává pouze zneužití správního uvážení i pekroení jeho mezí ve smyslu 78 odst. 1 s.. s., nýbrž i to, zda ízení pedcházející vydání napadenému rozhodnutí probhlo v souladu se zákonem, tj. zda v nm byla respektována všechna procesní práva žalobce (srov. i shora uvedenou Hoetzelovu úvahu, že procesní práva se chrání, i když je meritum dáno do volného uvážení). V souzené vci žalobce v žalob práv na porušení svých procesních práv poukazoval: správní orgán zjistil neúpln a nesprávn skutkový stav, a krom toho žádost zamítl z jiného dvodu, než uvedl v závazném píslibu. Vzhledem k tomu, že se žalobce domáhal pezkumu procesního postupu žalovaného, jemuž vytýkal porušení svých práv úastníka ízení, je žalobce k žalob nepochybn legitimován. Dále se rozšíený senát ovšem musel zabývat otázkou, zda se žalobní legitimace zakládá na 65 odst. 1 s.. s. nebo na druhém odstavci citovaného ustanovení. Podle 65 odst. 1 s.. s. je k žalob oprávnn ten, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím správního orgánu zkrácen na svých právech. Toto zkrácení, tj. porušení nebo ohrožení subjektivních žalobcových práv, se mohlo udát bu pímo samotným rozhodnutím nebo tím, že správní orgán v ízení, které pedcházelo vydání napadeného rozhodnutí, porušil žalobcova procesní práva. V každém pípad žalobce musí tvrdit zkrácení na svých vlastních subjektivních právech, tj. musí jít o subjektivní práva náležející žalobci, a nikoliv osob tetí. Ustanovení 65 odst. 2 s.. s. rozšiuje žalobní legitimaci i na

8 Page 8 of 9 úastníky ízení ped správním orgánem, kteí nejsou k žalob legitimováni podle 65 odst. 1 s.. s. nebo pedmt správního ízení se nedotýkal jejich právní sféry, ale právní sféry nkoho jiného, pokud tvrdí, že postupem správního orgánu byli zkráceni na svých právech takovým zpsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Ze systematického výkladu se bez jakýchkoliv pochybností podává závr, že pojem rozhodnutí, užitý v tomto odstavci, má stejný význam, jako rozhodnutí podle odstavce prvého; závr, že by odstavec druhý ml na mysli zcela jiné rozhodnutí než odstavec prvý není odvodnitelný jakýmikoliv korektn použitými interpretaními metodami. Na rozdíl od žalobní legitimace podle pedchozího odstavce je jejím pedpokladem podle odst. 2 úastenství v pedcházejícím správním ízení (tato otázka se pitom posuzuje materiáln; viz. 162/2004 Sb. NSS). Podmínka, podle níž žalobce není k žalob oprávnn podle 65 odst. 1 s.. s., vystihuje to, pro se tomuto typu žalobc íká zájemníci: ve správním ízení nemohli být doteni na své vlastní právní sfée, a nemohou tedy žalovat podle odstavce prvého. Tyto osoby se úastnily správního ízení z toho dvodu, že v nm uplatovaly uritý zájem, nap. zájem na ochran pírody; nejastjšími zájemníky jsou práv ekologické spolky. Žalobce, jakožto úastník správního ízení, mohl být zkrácen na svých procesních právech. Jeho žalobní legitimaci zakládá práv tvrzení o zkrácení na procesních právech (. 291/2004 Sb. NSS). Žalobce tedy musí tvrdit, že jako úastník pedchozího správního ízení v nmž pouze uplatoval uritý zájem byl zkrácen na svých procesních právech; toto zkrácení zárove musí být takové intenzity, aby mohlo mít za následek nezákonnost rozhodnutí, proti nmuž žalobce brojí. Rozdíl mezi žalobní legitimací podle obou analyzovaných odstavc spoívá tedy pedevším v tom, že podle prvého odstavce mže žalovat ten, jehož právní sféry se napadené rozhodnutí dotýká, zatímco podle odstavce druhého je oprávnn podat žalobu ten, kdo ve své právní sfée není rozhodnutím doten a kdo v tomto ízení uplatoval uritý zákonem chránný zájem (nap. na ochran pírody a krajiny). Z toho je zejmé, že v souzené vci nemže být žalobce k žalob legitimován podle 65 odst. 2 s.. s., nebo nešlo o situaci, kdy by se pedcházejícího správního ízení úastnil z toho dvodu, že v nm uplatoval njaký zájem a rozhodnutí by se nedotýkalo jeho právní sféry. Ve správním ízení se rozhodovalo o žádosti o udlení státního obanství, kterou podal práv žalobce, tedy o jeho právním postavení, a nikoliv o právní sfée njaké jiné osoby. Z tohoto dvodu je žalobní legitimace podle odstavce druhého vylouena. Lze tedy shrnout tak, že soudnímu pezkumu podléhají i ta rozhodnutí, jejichž vydání závisí na úrovni jednoduchého práva toliko na volném uvážení správního orgánu (piemž o jeho neomezenosti již nemže být v podmínkách materiálního právního státu ani ei). Tvrdí-li žalobce jako je tomu v souzené vci, že v ízení pedcházejícím vydání takového rozhodnutí byla porušena jeho práva úastníka ízení, je k žalob legitimován podle 65 odst. 1 s.. s. S tímto právním názorem se vc vrací osmému senátu jemuž vc dále náleží v souladu s rozvrhem práce k dalšímu ízení. P o u e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostedky pípustné. V Brn 23. bezna 2005 JUDr. Josef Baxa pedseda rozšíeného senátu

9 Page 9 of 9