Nejvyšší správní soud R

Transkript

1 Page 1 of 7 Uveejnná rozhodnutí a stanoviska lze voln užívat k nekomerním úelm. K jakémukoliv komernímu užití uveejnných rozhodnutí a stanovisek je teba svolení Nejvyššího správního soudu. Citujete-li uveejnná rozhodnutí, oznate je prosím jejich formou, dnem vydání, íslem jednacím a internetovou adresou Nejvyššího správního soudu; nap. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , j. 2 As 31/ , 2 As 31/ ESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senát složeném z pedsedy JUDr. Vojtcha Šimíka a soudc JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní vci žalobkyn: O. M., zastoupené JUDr. Ing. Petrem Machálkem, Ph. D., advokátem se sídlem Palánek 1a, Vyškov, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem U Obecního domu 3, Praha 1, o kasaní stížnosti žalobkyn proti usnesení Mstského soudu v Praze ze dne , sp. zn. 10 Ca 189/2004, takto: Usnesení Mstského soudu v Praze ze dne , sp. zn. 10 Ca 189/2004, s e z r u š u j e a vc s e mu v r a c í k dalšímu ízení. Odvodnní: Žalobkyn (dále stžovatelka ) vas podanou kasaní stížností brojí proti shora oznaenému usnesení Mstského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne ,. j. VS-142/RK/3-2003, kterým byl zamítnut rozklad proti rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen žalovaný ) ze dne ,. j. VS 2848/53/2-2003, jímž nebylo podle ustanovení 7 odst. 1 zákona. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního obanství eské republiky, vyhovno stžovatelin žádosti o udlení státního obanství R. Stžovatelka v kasaní stížnosti uplatuje dvod obsažený v ustanovení 103 odst. 1 písm. e) zákona. 150/2002 Sb., soudní ád správní (dále jen s.. s. ), když namítá nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Stžovatelka reaguje na odvodnní napadeného usnesení, proti nmuž pipomíná, že udlením i neudlením státního obanství se rozhodn zakládají nebo závazn urují práva a povinnosti dotené osoby, když udlením obanství by jist došlo k založení nových práv, nap. ve vztahu k zamstnání i podnikání a s dopadem i do dalších oblastí života. Argumentace mstského soudu, podle njž je rozhodnutí o neudlení státního obanství rozhodnutím pouze z formálního hlediska, neuruje však práva a povinnosti, by vedla k tomu, že by rozhodnutí o udlení státního obanství nebylo vyloueno ze soudního pezkumu, zatímco rozhodnutí o jeho neudlení ano. V pípad trvání na tomto neudržitelném pístupu shledává stžovatelka dvody pro podání návrhu podle lánku 95 odst. 2 Ústavy R na zrušení píslušné ásti s.. s., tedy patrn ustanovení 65 s.. s. Toto ustanovení oznauje stžovatelka za rozporné s lánkem 4 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, stejn jako s právem na soudní a jinou právní ochranu podle jejího lánku 36 a podle lánku 6 Úmluvy o ochran lidských práv a základních svobod (pozn. soudu: publ. pod.. 209/1992 Sb.). ízení o udlení státního obanství je typicky správním ízením, v nmž správní orgán vystupuje ve vrchnostenském postavení, jak plyne i z ustanovení 10 odst. 4 zákona o nabývání a pozbývání státního obanství, piemž kladné rozhodnutí má konstitutivní povahu. I mstský soud ostatn uznal, že se z formálního hlediska jedná o rozhodnutí, jakkoli už se

2 Page 2 of 7 stžovatelka neztotožuje s navazujícím názorem mstského soudu, že na udlení státního obanství není subjektivní právo, a proto na nm stžovatelka nemže být ani zkrácena. Stžovatelka zdrazuje, že nemá právní nárok na udlení státního obanství, má nicmén právní nárok na to, aby její žádost byla správním orgánem ve správním ízení zákonem stanoveným zpsobem projednána a aby ve vci bylo rozhodnuto, a práv toto její právo bylo porušeno, proež se domáhá ped tímto nezákonným rozhodnutím ochrany. Stžovatelka piznává, že ped pijetím soudního ádu správního pozitivní právo podstatn zužovalo pezkumnou pravomoc soudu ve vci správních rozhodnutí, tato situace se však pijetím soudního ádu správního zmnila. Stžovatelka poukazuje také na to, že vylouení ze soudního pezkumu nkterých rozhodnutí, která nejsou pouze dílími rozhodnutími i informacemi, by založilo nejen vylouení ochrany subjektivních veejnoprávních práv, ale i nekontrolovatelnost orgán výkonné moci, což je v rozporu s eským právním ádem. Pitom žádné správní rozhodování jist nemže být bezobsažné a vykazovat znaky nezákonnosti i státní svévole. Stžovatelka neupírá státu jeho svrchovanost a volnou úvahu o tom, zda cizinci státní obanství udlí, i nikoliv. I toto volné uvážení státní výsosti však podléhá zákonem stanovenému procesu, který musí být pi výkonu státní moci dodržen. Stát nech rozhodne o obanství jakkoliv, jeho rozhodnutí však musí být souladné se zákony a s ostatními právními pedpisy a musí vycházet ze spolehliv zjištného stavu vci. Stžovatelka konen konstatuje, že ustanovení 70 písmeno a) až f) s.. s. napadené rozhodnutí ze soudního pezkumu nevyluuje, nebo se ve smyslu 10 odst. 4 zákona o nabývání a pozbývání státního obanství jedná o rozhodnutí; nejedná se zárove o úkon pedbžné povahy; ani o úkon, jímž se upravuje vedení ízení ped správním orgánem; ani o úkon, jehož vydání závisí výlun na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu vcí ve smyslu 70 písm. d) s.. s.; ani o úkon ve vci nepiznání nebo odntí odborné zpsobilosti fyzickým osobám; a konen nejde ani o úkon, jehož pezkoumání vyluuje zvláštní zákon, nebo v takovém pípad by se muselo jednat práv o zákon. 40/1993 Sb. Ze všech tchto dvod stžovatelka navrhuje napadené usnesení Mstského soudu v Praze zrušit a vrátit mu vc k dalšímu ízení. Žalovaný ve svém vyjádení ke kasaní stížnosti rekapituluje argumentaci mstského soudu i stžovatelky. Zejména však pipomíná, že podle 7 odst. 1 zákona. 40/1993 Sb. lze státní obanství udlit fyzické osob, která spluje vyjmenované zákonné podmínky. Pitom klade žalovaný draz práv na sloveso lze, z njž dovozuje, že i v pípad splnní všech stanovených podmínek nemusí být žádosti o udlení státního obanství vyhovno. Nelze tedy tvrdit, že by pi jejich splnní nebo prominutí z dvod stanovených citovaným zákonem muselo být státní obanství udleno a byl by na n právní nárok. Ve skutenosti toto splnní nebo prominutí nemá za následek vznik právního nároku na udlení státního obanství, je naopak pouze základním pedpokladem k jeho udlení, když jsou posuzována i další hlediska, napíklad míra integrace žadatele do eské spolenosti. Ustanovení 3 odst. 1 zákona. 71/1967 Sb., správního ádu, navíc ukládá všem správním orgánm chránit zájmy státu a spolenosti. Udlení státního obanství je výrazem svrchované státní suverenity, každý suverénní stát mže stanovit podmínky, za nichž mohou cizinci získat jeho státní obanství, a samotné udlení je zcela ve sfée volného uvážení tohoto státu, i když cizinec splní všechny stanovené podmínky. Tento princip je nezpochybnitelný a mezinárodn uznávaný a byl uznáván i v minulosti, jak žalovaný dokládá i rozhodnutími prvorepublikového nejvyššího správního soudu a usnesením Ústavního soudu R ze dne , sp. zn. IV. ÚS 586/99. Žalovaný dále dokládá vylouení rozhodnutí o neudlení státního obanství ze soudního pezkumu i celou adou rozhodnutí Mstského soudu v Praze, kde byly žaloby proti tomuto typu rozhodnutí odmítnuty s poukazem na ustanovení 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s 68 písm. e) s.. s. Žalovaný tak setrvává na názoru, že není základního práva, které by stát porušil tím, že cizinci své státní obanství neudlí, a není proto ani možné, aby stžovatelka byla na takovém neexistujícím právu zkrácena, což je základní podmínkou soudního pezkumu správního aktu. Ve správním soudnictví se lze domáhat ochrany subjektivních práv, nikoli neho, co vbec právem není, což je i pípad stžovatelky. Žalovaný také pipomíná, že není pravdou, že by byl možný soudní pezkum pouze u rozhodnutí o vyhovní žádosti o udlení státního obanství. V pípad takových vyhovujících rozhodnutí je totiž vydána pouze listina o udlení státního obanství eské republiky a správní rozhodnutí se vbec nevydává, což soudní pezkum podle 70 s.. s. zcela vyluuje. Ke stžovatelinu poukazu na hrozbu toho, že mimo soudní pezkum by zstaly i pípadné nezákonnosti v jeho rozhodování, žalovaný odkazuje na své vyjádení k žalob, kde se vypoádal s námitkami stžovatelky na svj postup v konkrétním ízení. Z jeho rozhodnutí i ze správního spisu vyplývá, že pi svém rozhodování použil v rámci diskrece pouze kritéria relevantní pro rozhodování o pijetí cizince do státního svazku. Ze všech tchto dvod žalovaný navrhuje, aby byla pedmtná kasaní stížnost zamítnuta jako nedvodná. Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stžovatelka podala dne žádost o udlení státního obanství R, kde žije spolu s matkou od roku V dob podání této žádosti ukonila maturitou studium gymnázia a byla pijata ke studiu na vysoké škole. eskou republiku považovala podle této žádosti za svj domov a na Ukrajinu se již nehodlala vrátit. V životopise piloženém k této žádosti dále zdraznila intenzitu svých osobních vazeb na eské prostedí. K žádosti bylo posléze doplnno také potvrzení o tom, že nemá záznam v rejstíku trest; dále potvrzení o tom, že pohovorem prokázala znalost eského jazyka; potvrzení Mstského úadu v Prostjov, který neml námitek k udlení státního obanství stžovatelce; doporuení kladného vyízení stžovateliny žádosti od Krajského úadu Olomouckého kraje; obdobné doporuení od Policie R, oddlení cizinecké policie Prostjov; a konen i prohlášení stžovateliny matky o tom, že zajišuje její výživu a bydlení. Pi ústním jednání konaném dne stžovatelka mimo jiné uvedla, že na území R žije se svou matkou. Její otec, s nímž se matka rozvedla, pispívá na její výživu, krom toho žije

3 Page 3 of 7 v R ješt nkolik dalších píslušník rodiny matky i rodiny otce. ízení bylo perušeno rozhodnutím žalovaného ze dne ,. j. VS 2848/52/2-2003, a to za úelem vyžádání doplujících informací od píslušných úad. Na toto perušení ízení zareagovala stžovatelka stanoviskem svého právního zástupce, kde uvedla, že ji toto perušení pekvapilo, nebo se domnívala, že zákonem stanovené podmínky pro udlení státního obanství bez dalšího spluje. Považovala proto toto perušení ízení za nezákonné, nebo nenastal žádný ze zákonných dvod pro takový postup stanovených v 29 tehdy úinného správního ádu. Nebylo proto možno perušit ízení a tímto zpsobem umle prodloužit devadesátidenní lhtu pro vydání správního rozhodnutí stanovenou v 10 odst. 5 zákona. 40/1993 Sb. Právní zástupce stžovatelky žalovaného také upozornil, že jeho nezákonný postup umožuje žádat o atrakci orgánem, který by jinak byl oprávnn rozhodnout o rozkladu, a že stžovatelce vzniká zárove právo domáhat se škody zpsobené nesprávným úedním postupem, stejn jako soudní ochrany proti neinnosti správního orgánu. Žalovaný poté obdržel také informace o pobytu stžovatelina otce od Policie R, oddlení cizinecké policie Nový Jiín. Na základ všech tchto informací vydal dne výše oznaené rozhodnutí, kterým stžovatelin žádosti o udlení státního obanství nevyhovl. Zde žalovaný rekapituloval prbh správního ízení, zejména uvedl, že stžovatelka pobývala na území R od , kdy jí byl jako nezletilé spolen s její matkou povolen dlouhodobý pobyt na adrese ve V., od podzimu 1997 pak mla ona a poté i její matka povolen trvalý pobyt v bydlišti stžovatelina otce v N. J.. K tmto adresám žalovaný uvedl, že byly ob pouze formální a stžovatelka se na nich fakticky nezdržovala, nebo od školního roku 1996/1997 do konce školního roku 1998/1999 bydlela v P., kde navštvovala základní školu pi Velvyslanectví Ruské federace v R. V únoru 1999 se s matkou pehlásily na adresu v Prostjov, kde stžovatelka fakticky žila od zaátku školního roku 1999/2000, kdy zaala studovat gymnázium. Žalovaný po této rekapitulaci konstatoval, že stžovatelka spluje podmínky obsažené v 7 odst. 1 písm. a), c) a d) zákona. 40/1993 Sb., nespluje však podmínku obsaženou v písmeni e) tohoto ustanovení, nebo porušila povinnosti vyplývající z ustanovení zvláštního pedpisu upravujícího pobyt a vstup cizinc na území R, a to tím, že se po uritou ást doby povoleného trvalého pobytu v R nezdržovala v míst trvalého pobytu a porušila tak pobytový režim cizince. Zárove žalovaný neshledal dvody hodné zvláštního zetele, pro nž by ml prominout splnní této podmínky, jak mu umožuje 11 odst. 4 citovaného zákona. Podmínku obsaženou v písmeni b) tohoto ustanovení stžovatelka splnit nemohla, nebo jí žalovaný nevydal píslib udlení státního obanství, na jehož základ by si mohla obstarat doklad o pozbytí dosavadního státního obanství. Pokud by si navíc tento doklad obstarala bez píslibu udlení státního obanství R, zstala by apatridou, když jí eské státní obanství nebylo udleno. Žalovaný závrem pipomnl, že stžovatelce status cizinky s povoleným trvalým pobytem zcela zajišuje její nejdležitjší životní poteby, když jí eský stát hradí vzdlání a zdravotní pojištní a mže jí vyplácet i rzné dávky státní sociální podpory. Proti tomuto rozhodnutí podala stžovatelka rozklad, kde zejména uvedla, že výrok rozhodnutí ml odkazovat spíše na 10 než na 7 odst. 1 zákona. 40/1993 Sb. Dále namítala porušení 47 odst. 5 správního ádu zpsobené absencí uvedení funkce u osoby podepsané na rozhodnutí. Namítala také porušení 33 odst. 2 a 25 odst. 3 správního ádu. Poukázala také na pekvapující rychlost, s níž žalovaný rozhodl poté, co obdržel výše rekapitulovaný pípis stžovatelina právního zástupce. Zásadní námitku pak vznesla proti samotnému dvodu nevyhovní své žádosti. Z textu ustanovení 7 odst. 1 písm. e) zákona. 40/1993 Sb. dovodila, že tam uvedené slovo plní je teba vztáhnout na aktuální skutenosti, jak vyplývá z pítomného asu slovesa uvedeného v nedokonavém vidu; a nikoli na plnní povinností od poátku pobytu na území R. Daného vdomého porušení povinností cizinc se pak stžovatelka sotva mohla dopustit, když v dob, kdy k nmu mlo dojít, jí bylo teprve 13 let. Z toho, že žalovaný tuto skutenost nezohlednil, ani z ní nedovodil možnost prominutí podmínky obsažené v 7 odst. 1 písm. e) zákona o nabývání a pozbývání státního obanství, stžovatelka dovodila, že žalovaný rozhodoval zaujat pod vlivem skutenosti, že se nechala právn zastupovat a její právní zástupce napadl bhem ízení nezákonnost postupu žalovaného. Konen vytkla žalovanému, že nepihlédl k jejím intenzivním vazbám na R, které navíc vbec nezjišoval. Tento rozklad zamítl ministr vnitra svým rozhodnutím ze dne Zde pipomnl, že z ustanovení 7 odst. 1 zákona o nabývání a pozbývání státního obanství plyne i zmocnní k vydání zamítavého rozhodnutí ve vci, které bylo ve stžovatelin pípad vydáno proto, že nesplovala podmínky obsažené v písmenech b) a e) tohoto ustanovení. Neshledal porušení 47 odst. 5 správního ádu, když odpovdnost za rozhodnutí nese vedoucí oddlení, u níž je uvedeno jméno i funkce, jakkoli rozhodnutí podepsala jiná zamstnankyn. Ministr vnitra zmínil i nesrovnalosti v adresách bydlišt stžovatelky uvedených v rzných dokumentech, piemž pi posuzování žádosti se hodnotí nejen stav vci v dob jejího podání, ale po celou dobu pobytu žadatele o obanství na území R. Žalovaný navíc podle ministra vnitra správn pihlédl k tomu, že oba stžovatelini rodie mají ukrajinské státní obanství, piemž stžovatelka jako studentka vysoké školy nevede život nezávislý na rodin. Na druhou stranu piznal ministr vnitra pochybení orgánu prvého stupn pi perušení ízení, k nmuž nebyl zákonný dvod. Toto pochybení však nemlo vliv na zákonnost rozhodnutí ve vci samé. Závrem pipomnl, že na udlení státního obanství není právní nárok a jeho udlení se nachází ve sfée volného uvážení státu. Proti tomuto rozhodnutí podala stžovatelka žalobu, kde v zásad zopakovala výtky obsažené již v rozkladu, tedy zejména protest proti chybjícímu uvedení funkce u osoby podepsané na rozhodnutí a proti porušení 33 odst. 2 správního ádu. Dále zde uvedla, že pokud ministr vnitra zmínil zásadu jednotného státního obanství rodiny, ml pihlédnout zejména k tomu, že jsou její rodie rozvedeni a ona žije u matky, která také žádá o eské státní obanství, navíc je stžovatelka ve vku, kdy závislost na rodiích ztrácí. Nesouhlasila také s tím, že ministr vnitra nov zmínil jako dvod neudlení státního obanství také nesplnní 7 odst. 1 písm. b) zákona. 40/1993 Sb., jakkoli orgán prvého stupn uvádl pouze nesplnní jeho písmene e), které navíc zpochybnila z obdobných dvod jako ve výše rekapitulovaném rozkladu. Ministru vnitra také vytkla nejen, že v rozhodnutí o rozkladu nevyhovl této její argumentaci, ale že také nepihlédl k jejímu trvalému a úzkému vztahu k R a k nízkému vku v dob tvrzeného

4 Page 4 of 7 nesplnní povinností vyplývajících z právního pedpisu upravujícího pobyt a vstup cizinc na území R. Žalovaný zaslal k žalob vyjádení, kde setrval na stanovisku, že na udlení státního obanství R není právní nárok, což zakládá nepípustnost stžovateliny žaloby, stejn jako na názoru, že stžovatelka porušovala právní pedpisy upravující pobyt cizinc na území R. Tuto žalobu odmítl mstský soud podle 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s 68 písm. e) s.. s. svým usnesením napadeným nyní posuzovanou kasaní stížností. Mstský soud vyšel z ustanovení 7 odst. 1 zákona o nabývání a pozbývání státního obanství. I pes nkteré novelizace tohoto zákona se podle mstského soudu nic nezmnilo na jeho základní koncepci, zejména na tom, že na udlení státního obanství není právní nárok, nebo je výrazem státní suverenity a nachází se absolutn ve sfée volného uvážení státní výsosti, jakkoli zákonodárce z praktických dvod vyjímá nkteré pípady z individuálního rozhodování a stanoví zákonem, že urité skupiny cizích státních píslušník nabývají státní obanství R již splnním zákonem stanovených podmínek. Tento pístup byl uznáván i v minulosti prvorepublikovou správní judikaturou, podle níž se dokonce pipouštlo, že rozhodnutí o takové žádosti nemusí být vbec ani odvodováno. Výet podmínek obsažených v 7 odst. 1 zákona. 40/1993 Sb., jež musejí být žadatelem o státní obanství splnny, nemá ten právní význam, že by pi jejich splnní i prominutí státní obanství muselo být udleno. Není-li zde právní nárok na udlení státního obanství, není zde ani subjektivní právo stžovatelky, na nmž by mohla být zkrácena, což takové rozhodování vyluuje ze soudního pezkumu, jehož úelem je podle 2 s.. s. práv ochrana veejných subjektivních práv fyzických i právnických osob. To se odráží i v 65 odst. 1 s.. s., z njž plyne, že za rozhodnutí podléhající soudnímu pezkumu lze považovat pouze takové úkony správního orgánu, jimiž se zakládají, mní, ruší nebo závazn urují práva nebo povinnosti. Rozhodnutí žalovaného tak je sice formáln rozhodnutím, není však rozhodnutím zakládajícím žalobní legitimaci podle 65 odst. 1 s.. s., což jej podle 70 písm. a) s.. s. vyluuje ze soudního pezkumu coby úkon správního orgánu, který není rozhodnutím. Nejvyšší správní soud pezkoumal napadené usnesení Mstského soudu v Praze v rozsahu kasaní stížnosti a v rámci uplatnných dvod ( 109 odst. 2, 3 s.. s) a dospl k závru, že kasaní stížnost je dvodná. Rozhodující otázkou, na níž závisí dvodnost kasaní stížnosti, je, zda proti rozhodnutí o nevyhovní žádosti o udlení státního obanství je pípustná žaloba ve správním soudnictví, i nikoli. Stžovatelka pedkládá na podporu pozitivní odpovdi na tuto otázku celou adu výše shrnutých argument; žalovaný iní totéž k podpoe odpovdi opané a zárove zmiuje rozsáhlou, zejména prvorepublikovou judikaturu trvající na stanovisku, že udlování státního obanství jako milosti prokazované státem cizinci je ureno neomezeným uvážením správního orgánu. V posouzení této zásadní otázky je nyní rozhodující senát Nejvyššího správního soudu vázán závazným právním názorem rozšíeného senátu. Ten tuto otázku jednoznan zodpovdl ve svém usnesení ze dne , sp. zn. 6 A 25/2002, kde se piklonil k názoru, že žadatel o udlení státního obanství eské republiky je legitimován k žalob proti rozhodnutí, jímž mu státní obanství nebylo udleno, tvrdí-li, že v ízení o jeho žádosti byla porušena jeho práva úastníka správního ízení. Tímto svým rozhodnutím se rozšíený senát postavil proti pístupu obsaženému v rozhodnutích prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, na nž odkazuje žalovaný, zárove dal zapravdu právnímu názoru obsaženému již nyní v nkterých rozhodnutích z poslední doby, která Nejvyšší správní soud vydal ješt ped tím, než byla jeho judikatura rozšíeným senátem do budoucna sjednocena jedná se zejména o jeho rozsudek ze dne , sp. zn. 7 A 31/2002, i o rozsudek ze dne , sp. zn. 6 A 94/2002. Ve svém rozhodnutí rozšíený senát poskytl odpov i na argumenty, jež pedkládají v nynjším ízení stžovatelka a žalovaný. Vyvrátil tak zejména tvrzení, že by byl soudní pezkum tchto rozhodnutí vylouen pouze proto, že rozhodnutí o neudlení státního obanství nemní nic na již existujících právech a povinnostech žadatele o nj, když shledal nesporným, že takové rozhodnutí, by svým výsledkem nezakládá práva ani povinnosti, pesto zasahuje do právní sféry žadatele o státní obanství: Rozhodnutí o žádosti o udlení státního obanství a již kladné i záporné - se bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud Ministerstvo vnitra jeho žádosti vyhoví, založí tímto konstitutivním rozhodnutím státoobanský právní vztah mezi žadatelem a státem, a tím i právní status žadatele jako státního obana eské republiky; jestliže žádosti nevyhoví, odepe tím žadateli možnost být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobanského vztahu, tj. ústavou i zákony garantovanými subjektivními veejnými právy, jež svdí práv toliko obanm. Rozšíený senát tedy konstatoval, že rozhodnutí o neudlení státního obanství sice nezakládá z povahy negativního rozhodování ve vci, kde by pozitivní rozhodnutí mlo konstitutivní úinky subjektivní práva a povinnosti žadatele o státní obanství, pesto však zasahuje do jeho právní sféry. Zárove ve vztahu k vci, jež byla pedmtem jeho posuzování, shledal, že tento zásah do právní sféry dává smysl otázce, zda v daném pípad byla porušena procesní práva žadatele o státní obanství, i nikoliv, nebo práv jejich porušení bylo v daném pípad namítáno. K zodpovzení tak zbývá otázka, zda krom práv procesních jsou pi rozhodování o udlování státního obanství ve he i práva hmotná. V nyní posuzovaném pípad, kde je tato otázka zásadní, dospívá Nejvyšší správní soud v návaznosti na dosud eené k závru, že ano. K tomuto závru jej vede v prvé ad sám text pedmtného ustanovení 7 odst. 1 zákona. 40/1993 Sb.: Státní obanství eské republiky lze na žádost udlit fyzické osob, která spluje souasn tyto podmínky: a) má na území eské republiky ke dni podání žádosti po dobu nejmén pti let povolen trvalý pobyt a po tuto dobu se zde pevážn zdržuje, b) prokáže, že nabytím státního obanství eské republiky pozbyde dosavadní státní obanství, nebo prokáže, že pozbyla dosavadní státní obanství, nejde-li o bezdomovce nebo osobu s piznaným postavením uprchlíka na území eské republiky,

5 Page 5 of 7 c) nebyla v posledních pti letech pravomocn odsouzena pro úmyslný trestný in, d) prokáže znalost eského jazyka a e) plní povinnosti vyplývající z ustanovení zvláštního právního pedpisu upravujícího pobyt a vstup cizinc na území eské republiky, povinnosti vyplývající ze zvláštních pedpis upravujících veejné zdravotní pojištní, sociální zabezpeení, dchodové pojištní, dan, odvody a poplatky. Žalovaný svou konstrukci staví na jazykovém výkladu významu slovesa lze na zaátku tohoto ustanovení. Podle názoru zdejšího soudu jak byl vyjáden i v dosud zmiované judikatue vyplývá z tohoto jazykového vyjádení právní normy fakt, že na udlení státního obanství nemá žadatel o n právní nárok. Na stranu druhou z nj však nevyplývá, že by na n neml ani subjektivní právo. Tyto dva pojmy totiž není možno smšovat, ba práv v nyní posuzovaném pípad a ve vazb na nyní vykládané ustanovení vyvstává na povrch rozdíl mezi nimi. Zatímco se totiž subjektivní právo rovná uritému výslovnému dovolení zákonodárce, které je obsaženo v právu objektivním a je adresováno fyzické nebo právnické osob; právní nárok pedstavuje takové výslovné dovolení, kterého se za splnní podmínek uvedených v objektivním právu mže subjekt práva skuten domoci. Subjektivní právo tak pedstavuje možnost subjektu práva právní cestou nco požadovat, právní nárok odráží jistotu, že za splnní stanovených podmínek musí být této žádosti vyhovno, pedstavuje tedy vyšší kvalitu poskytnutou subjektivnímu právu. V objektivním veejném právu pitom mže být jak subjektivní právo, tak právní nárok vyjáden textov dvma zpsoby, v závislosti na tom, kdo je klíovým subjektem, jehož chování je normou upravováno. Subjektivní veejné právo tak mže být vyjádeno bu jako výslovné dovolení adresované subjektu práva požádat orgán veejné moci o zmnu práv a povinností, i o deklarování jejich stavu, nebo jako píkaz tomuto orgánu zabývat se takovou žádostí. Veejnoprávní nárok pak mže být vyjáden bu jako výslovné povolení žádosti spojené s jistotou vyhovní této žádosti pi splnní zákonem stanovených podmínek, nebo jako píkaz orgánu veejné moci vyhovt žádosti, která tyto podmínky splní. Pitom to, zda je v právním pedpise uveden jako adresát orgán veejné moci, nebo fyzická nebo právnická osoba, není pro obsah normy podstatné, nebo píkaz urený jednomu je zásadn možno formulovat i jako povolení urené druhému pi zachování identity právní normy takto vyjádené. Aplikujeme-li výše nastínnou dichotomii mezi subjektivním právem a právním nárokem na nyní interpretované ustanovení, vidíme, že v nm vyjádená norma pedstavuje nejen svolení zákonodárce správnímu orgánu, aby za splnní uritých podmínek státní obanství udlil, ale zárove píkaz, aby se takovou žádostí zabýval a splnní tchto podmínek posoudil. Je zde tedy zakotveno subjektivní právo na podání žádosti o udlení státního obanství. Pitom fakt, že splnní podmínek zde stanovených implikuje nadji žadatele na udlení státního obanství, avšak nikoli právem vymahatelnou jistotu, svdí o tom, že se nejedná o právní nárok, který je naopak zakotven napíklad u získání státního obanství prohlášením podle 6 citovaného zákona. Stžovatelce, a obecn každému žadateli o státní obanství R, tak z ustanovení 7 odst. 1 zákona. 40/1993 Sb. vyplývá subjektivní právo na udlení státního obanství, z ehož sice neplyne právo na vyhovní její žádosti, plyne z nj však povinnost správního orgánu, tedy žalovaného, vést ádné správní ízení o žádosti splující zákonem stanovené podmínky. Na tom jist nic nemní ani fakt, že se nejedná o základní právo chránné normami ústavní síly, jak upozoruje žalovaný, ale o subjektivní právo plynoucí z obyejného zákona, tedy ze zákona o nabývání a pozbývání státního obanství. V tomto správním ízení pitom musejí být dodržována žadatelova procesní práva, což zdraznil i rozšíený senát; státní orgán musí pi svém rozhodování postupovat v rámci zákona, jak plyne z obecného ústavního píkazu zakotveného v lánku 2 odst. 3 Ústavy a jak po tom volá i stžovatelka ve své kasaní stížnosti; musí se vyvarovat diskriminace a libovle, jak Nejvyšší správní soud zdraznil nap. ve svém rozsudku ze dne , sp. zn. 2 Ans 1/2005 (publ. pod. 605/2005 Sb. NSS); a celkov musí dodržovat píkazy, které pro nj plynou z jeho zahrnutí do mechanismu veejné správy v moderním demokratickém, ústavním a právním stát. Tento závr je navíc v souladu s obecnou úvahou, že subjektivní práva procesní a práva hmotná nelze neodluiteln odpojovat a zvažovat jako skutenosti striktn oddlené, když takové oddlování neodpovídá nejen souasné právní nauce, ale zejména neodráží reálnou spjatost hmotných a procesních práv. Na existenci subjektivního práva, by ne nároku, na udlení státního obanství pitom nic nemní ani fakt správního uvážení, jež je žalovanému v jeho rozhodování ustanovením 7 odst. 1 zákona. 40/1993 Sb. poskytnuto. I v tomto bod lze ostatn odkázat na opakovan citované rozhodnutí rozšíeného senátu: To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze i nikoliv, má význam z hlediska rozsahu pezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro pípady pezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, nebo jinak by soud vbec nemohl pezkoumat jeho použití ani z tch hledisek, které mu pedepisuje 78 odst. 1 vta druhá s.. s. Proti tomuto závru nelze argumentovat ani tím, že v nkterých pípadech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vbec mohly být pekroeny.... Správní uvážení je v prvé ad vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního poádku eské republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovle, píkazem rozhodovat v obdobných vcech obdobn a ve stejných vcech stejn (rznost rozhodování ve stejných i obdobných vcech mže být práv projevem ústavn reprobované libovle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, píkazem zachovávat lidskou dstojnost, jakož i povinností výslovn uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké dkazní prostedky si opatil, jaké dkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závrm dospl. V této souvislosti je namíst poukázat i na Doporuení Rady ministr Rady Evropy. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje adu požadavk na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný úel než ten, pro který byla diskrení pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným úelem), jakož i požadavek na pezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem. Stav, kdy zákonodárce sví správnímu orgánu rozhodování o subjektivních právech osob a zárove mu textem zákona ponechá velmi široké správní uvážení, pitom nenacházíme v eském právním ádu pouze ve vztahu k udlování státního obanství. Setkáváme se s ním i v jiných oblastech a typickým je práv tam, kde žadatel nemá nárok na kladné vyízení své

6 Page 6 of 7 žádosti, a zejména tam, kde správní orgán rozhoduje o poskytnutí dobrodiní, jež by archaický právní jazyk oznail za milost státu. Píkladem mže posloužit institut humanitárního azylu, k nmuž zdejší soud uvedl ve svém rozsudku ze dne , sp. zn. 5 Azs 47/2003, kde se také piklonil k tomu, že jakkoliv je jeho udlování urováno správním uvážením, nevyluuje to zcela soudní pezkum: V otázkách pezkumu správního rozhodnutí, které je ovládáno zásadami správního uvážení, zákon vytváí kriteria, podle nichž a v jejichž rámci se mže uskutenit volba, vetn výbru a zjišování tch skuteností konkrétního pípadu, které nejsou správní normou pedpokládány, ale uvážením správního orgánu jsou uznány za potebné pro volbu jeho rozhodnutí. Samotné správní rozhodnutí podléhá pezkumu soudu pouze v tom smru, zda nevyboilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištny ádným procesním postupem. Poskytování takových milostí státu a fakt, že se jedná o rozhodování, které je výrazem svrchované státní suverenity, jak pipomíná žalovaný, totiž neznamená, že by se jednalo o milost rozhodujícího státního orgánu a že by bylo odrazem jeho vlastní neomezené suverenity a volnosti, jak ostatn správn pipomíná v kasaní stížnosti i stžovatelka. Stát totiž suverenitu, jež mu pi udlování jeho státního obanství (a obdobn nap. i pi udlování humanitárního azylu) cizincm pln náleží, penesl na státní orgán, jemuž rozhodování o této vci svil, pouze v limitech omezení, která zakotvil do jiných výron své suverenity: do Ústavy a Listiny základních práv a svobod, v nichž ústavodárce zavázal své orgány k dodržování tam obsažených lidských práv, stejn jako princip vyplývajících z charakteristiky R jako moderního demokratického, ústavního a právního státu; do souhlasu s mezinárodními smlouvami zaruujícími lidská práva ve vztahu k subjektivnímu právu nkterých skupin osob na státní obanství je tak R vázána nap. Úmluvou o omezení pípad bezdomovectví z roku 1961 (publ. pod. 43/2002 Sb. m. s.), Úmluvou o státním obanství vdaných žen z roku 1957 (publ. pod. 72/1962 Sb.), Úmluvou o právech dítte z roku 1989 (publ. pod. 104/1991 Sb.), i konen Evropskou úmluvou o státním obanství z roku 1997 (publ. pod. 76/2004 Sb. m. s.); a v neposlední ad do zákon, v daném pípad zejména do zákona o nabývání a pozbývání státního obanství a do správního ádu, a už se jedná o správní ád publikovaný pod. 71/1967 Sb., úinný v dob rozhodování žalovaného, nebo o správní ád vydaný pod. 500/2004 Sb., úinný nyní. Žalovaný tak musí žádost o udlení státního obanství posoudit nejen pohledem jediného ustanovení zákona, podle njž rozhoduje a jež mu zdánliv svuje niím neomezovanou úvahu o tom, komu státní obanství neudlit, by i splnil všechny zákonem požadované podmínky, ale pohledem celého komplexu omezení, jež na sebe uložil stát, jehož je tento orgán souástí. Žalovaný tak zejména nesmí z textu ustanovení 7 odst. 1 zákona o nabývání a pozbývání státního obanství dovozovat, že k podmínkám zde uvedeným mže pipojovat podmínky další, v textu zákona neuvedené, jak by vyplývalo z absolutizace významu slovesa lze. Takové volné rozšiování podmínek udlení státního obanství úvahou správního orgánu nad rámec zákona by práv bylo libovlí. Ani pi výkladu ustanovení 7 odst. 1 zákona. 40/1993 Sb. proto není možno považovat výet pti podmínek za pouze demonstrativní, umožující jejich rozšíení na základ volné úvahy žalovaného; naopak se jedná o výet taxativní, rozšiitelný jedin na základ jiného výslovného zákonného ustanovení, za jaké lze považovat nap. zohlednní bezpenostních zájm státu, které je žalovanému uloženo v 10 odst. 3 pedmtného zákona. Opak, tedy volné rozšiování tohoto výtu podmínek úvahou správního orgánu, by byl v daném pípad o to nevhodnjší, že je žalovanému sveno správní uvážení již u posuzování splnní nkterých z podmínek zákonem stanovených, konkrétn v jeho 7 odst. 1 písm. e) a v 10 odst. 3. Pokud by bylo správní uvážení pi posuzování tchto dvou hledisek dále kombinováno s volností pi stanovení podmínek dalších, byl by tím žalovanému umožnn irý rozhodovací voluntarismus, nesouladný s pojmem racionální a dobré správy. Má-li tak být nalezen výklad ustanovení 7 odst. 1 pedmtného zákona souladný zejména s ústavními omezeními kladenými obecn na veejnou moc, je teba konstatovat, že slovesem lze v úvodu tohoto ustanovení není rozhodujícímu správnímu orgánu svena niím neomezovaná volná úvaha o tom, zda udlí i neudlí státní obanství žadateli splujícímu všechny podmínky v tomto ustanovení obsažené, ale že je mu umožnno toliko zohlednit jiné podmínky výslovn stanovené zákonem, typicky zohlednit bezpenostní zájem státu podle 10 odst. 3 tohoto zákona. Žalovaný tedy nesmí svou úvahou libovoln rozšiovat nad rámec zákona množinu podmínek požadovaných k udlení státního obanství. Stejn tak však nesmí libovle existovat ani pi posuzování splnní tch podmínek, které v zákon výslovn stanoveny jsou. I pi jejich posuzování je totiž žalovaný vázán obecnými ústavními principy a hodnotami, jako jsou zejména proporcionalita, rovnost, dstojnost, legitimní oekávání úastník, právní jistota, pedvídatelnost apod. V tomto smru se Nejvyšší správní soud pln ztotožuje se standardním výkladem proporcionality, který pojímán v širším smyslu jako obecný zákaz nadmrnosti zásah do práv a svobod - v sob obsahuje ti dílí principy: zpsobilost a vhodnost (Geeignetheit) dosažení zamýšleného cíle, kterým je ochrana jiného základního práva nebo veejného statku; princip potebnosti (Erforderlichkeit), podle nhož je povoleno použití toliko nejšetrnjšího z více možných prostedk a princip pimenosti (Angemessenheit) v užším smyslu, což znamená, že újma na základním právu nesmí být nepimená ve vztahu k zamýšlenému cíli (z odborné literatury viz nap. K. Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, Mohr Siebeck, 1977, str. 234 a násl., Pieroth/Schlink, Staatsrecht II Grundrechte, 8. vyd., Heidelberg, 1992, str. 74 a násl.; z judikatury nmeckého Spolkového ústavního soudu namátkov viz BVerfGE 72/200, 257, BVerfGE 45/142, 173; z judikatury Ústavního soudu R viz nap. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Sbírka nález a usnesení, sv. 27, str. 177 a násl. nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 15/96, tamtéž, sv. 6, str. 213 a násl.). Z toho v projednávané vci zejména plyne, že ve vztahu k podmínce obsažené v písmeni e) interpretovaného ustanovení, jehož nesprávný výklad namítala stžovatelka ve své žalob, nelze požadavek plnní povinností vyplývajících z ustanovení zvláštního právního pedpisu upravujícího pobyt a vstup cizinc na území eské republiky absolutizovat zpsobem, který by byl rozporný se smyslem tohoto ustanovení, nap. zcela abstrahovat od závažnosti pípadného porušení tohoto zvláštního právního pedpisu a od okolností podstatných pro zhodnocení této závažnosti, i vbec upustit pi úvaze od zohlednní zásady proporcionality. Takový pístup by ostatn protieil i názorm zakotveným v judikatue Ústavního soudu, jenž nap. ve vztahu k obdobn formulovanému ustanovení díve platného zákona. 123/1992 Sb., o pobytu cizinc

7 Page 7 of 7 na území eské a Slovenské Federativní Republiky (pozn. soudu: tento pedpis byl zrušen s úinností od zákonem. 326/1996 Sb., o pobytu cizinc na území eské republiky), uvedl ve svém nálezu ze dne , sp. zn. IV. ÚS 311/97 (Sb. n. u. US, svazek. 13, nález. 46, str. 329 a násl.): Ustanovení 14 odst. 4 zákona. 123/1992 Sb., ve znní úinném ped vyhlášením nálezu Ústavního soudu. 159/1998 Sb., pipouštlo rozhodnutí o zákazu pobytu pi každém "porušení povinnosti", takže nerozlišovalo skuten závažná porušení právního ádu eské republiky od porušení ostatních, která lze oznait za mén spoleensky nebezpená. Mimo jiné i z tchto dvod Ústavní soud uvedené ustanovení zrušil pro jeho rozpor s l. 1 Ústavy a l. 14 odst. 1 v souvislosti s l. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Také ve vci stžovatele nebylo proto možno závry pléna Ústavního soudu v uvedeném nálezu pominout, zejména když práv v pípad stžovatele nabývají na významu úvahy, týkající se principu pimenosti v právu, a to v souvislosti s uvážením intenzity porušení právních pedpis stžovatelem. Ve svém nálezu ze dne , sp. zn. III. ÚS 153/97 (Sb. n. u. US, svazek. 12, nález. 128, str. 227 a násl.) pak k tomuto tématu ve vztahu k výkladu téhož pedpisu doplnil: Jedním z esenciálních znak právního státu je princip pimenosti, který pedpokládá, že opatení, omezující základní lidská práva a svobody, nesmjí svými negativními dsledky pesahovat pozitiva, která pedstavuje veejný zájem na tchto opateních. Posouzení proporcionality mezi veejným zájmem na zákazu pobytu cizince na stran jedné a zájmem na ochran základních práv a svobod na stran druhé proto musí vycházet z výše uvedeného principu. Výše provedené úvahy lze shrnout konstatováním, že v ízení o udlení státního obanství cizinci je rozhodováno o subjektivním veejném právu žadatele, jakkoli není právní nárok na vyhovní této žádosti, a tomuto subjektivnímu veejnému právu tak svdí ochrana poskytovaná soudy ve správním soudnictví zaruená ustanovením 2 s.. s., nebo výsledkem tohoto správního rozhodování je rozhodnutí ve smyslu 65 odst. 1 s.. s. Kasaní stížnost založená na takovém tvrzení je proto dvodná, nebo Mstský soud v Praze ml stžovatelinu žalobu vcn projednat coby pípustnou. Jeho usnesení, jímž ji naopak odmítl, je proto nezákonné a Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá, než je ke kasaní stížnosti stžovatelky zrušit a vc vrátit mstskému soudu k novému ízení. V nm bude mstský soud, jsa vázán právním názorem obsaženým v tomto rozsudku podle 110 odst. 3 s.. s., povinen žalobu vcn projednat ve svtle žalobních bod. Zejména tedy posoudí, zda v pezkoumávaném správním ízení nedošlo k porušení procesních práv stžovatelky a zda se žalovaný nedopustil libovle, a už by byla zpsobena tím, že libovoln rozšíil výet dvod, pro nž obanství nelze udlit, respektive pihlížel pi posuzování stžovateliny žádosti k jiným okolnostem, než mu ukládá zákon; nebo tím, že chybn a v rozporu s principem proporcionality posoudil splnní tch podmínek, jež v 7 odst. 1 zákona. 40/1993 Sb. obsaženy jsou, konkrétn tedy podmínky obsažené v 7 odst. 1 písm. e) tohoto zákona. Za situace, kdy zdejší soud nejprve svým rozšíeným senátem a nyní i v práv posuzované vci potvrdil, že rozhodnutí o neudlení státního obanství je pezkoumatelné soudy ve výše naznaeném rozsahu, již pitom není dvod reflektovat na stžovatelin požadavek na podání návrhu na zrušení 65 s.. s. pro protiústavnost, nebo postupem zdejšího soudu byla dána pednost ústavn konformnímu výkladu tohoto ustanovení ped úvahami o jeho zrušení. Takový postup je pitom pln souladný s dosavadní judikaturou Ústavního soudu, který nap. ve svém nálezu ze dne , sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (publ. pod. 63/1997 Sb.), uvedl: Je nutno rozlišovat pípady, v kterých lze soulad ustanovení právního pedpisu s ústavním poádkem zabezpeit jeho ústavn konformní interpretací a kdy tak uinit nelze a je nutno pistoupit k jeho zrušení. Nejvyšší správní soud tedy shledal, že napadené usnesení je nezákonné ve smyslu ustanovení 103 odst. 1 písm. e) s.. s. a kasaní stížnost je dvodná, a proto napadené usnesení Mstského soudu v Praze podle 110 odst. 1 s.. s. zrušil a vc vrátil mstskému soudu k dalšímu ízení, v nmž je podle 110 odst. 3 s.. s. vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu. O náhrad náklad ízení o kasaní stížnosti rozhodne podle ustanovení 110 odst. 2 s.. s. mstský soud v novém rozhodnutí. Pouení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostedky pípustné. V Brn dne 4. kvtna 2006 JUDr. Vojtch Šimíek pedseda senátu