ÚAST VEEJNOSTI V INTEGROVANÉM POVOLOVÁNÍ

Transkript

1 Zpracování této analýzy podpoila nadace Trust for Civil Society in Central & Eastern Europe Výhradní odpovdnost za obsah analýzy nese Ekologický právní servis. ÚAST VEEJNOSTI V INTEGROVANÉM POVOLOVÁNÍ Jan Šrytr Ekologický právní servis Úvod Nastavení podmínek provozu zaízení spadajících do režimu integrovaného povolování má asto bezprostední dopad na životní prostedí velkého potu oban. Integrované ízení je tedy z pohledu ochrany životního prostedí zcela zásadním procesem. Otázky spojené s možnostmi oban, jejichž práva jsou (nebo mohou být) provozem povolovaného zaízení dotena (nap. lidé žijící v sousedství povolovaného velkokapacitního prmyslového provozu), seznámit se dsledky, které pro n povolovaný provoz mže mít a pípadn uplatnit své pipomínky a výhrady, jsou tak s ohledem na naplnní úelu integrované prevence 1 zásadní. Následující text se bude zabývat dvma praktickými problémy, které v souasné dob snižují efektivitu úasti veejnosti v integrovaném ízení, a to konkrétn neuskutennou transpozicí definice dotené veejnosti do eské právní úpravy integrovaného povolování a omezováním pístupu k informacím v integrovaném ízení na základ ochrany tzv. chránných údaj. 1 Tj. dosáhnout vysoké úrovn ochrany životního prostedí jako celku, viz. 1 odst. 1 zákona. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování zneištní, o integrovaném registru zneišování a o zmn nkterých zákon (zákon o integrované prevenci), dále v textu zákon o integrované prevenci.

2 1. Úastenství v integrovaném ízení práva dotené veejnosti Zákon o integrované prevenci rozlišuje dv formy úasti veejnosti v integrovaném ízení. První formou je právo široké veejnosti, tj. kohokoliv, vyjádit se v píslušné lht 2 k pedložené žádosti provozovatele, piemž takto podané pipomínky musí být podle 13 odst. 5 zákona o integrované prevenci úadem v plné míe vypoádány v odvodnní rozhodnutí. Druhou formou je pak plnoprávné úastenství v ízení podle 7 odst. 1 a 2 zákona o integrované prevenci, vetn práva podávat opravné prostedky, a pípadn také iniciovat pezkum rozhodnutí ve správním soudnictví. Podle 7 odst. 1 zákona o integrované prevenci jsou úastníky ízení provozovatel zaízení, obec a kraj, na jejichž území je nebo má být zaízení umístno, obanská sdružení, obecn prospšné spolenosti, zamstnavatelské svazy nebo hospodáské komory, jejichž pedmtem innosti je prosazování a ochrana profesních zájm nebo veejných zájm podle zvláštních právních pedpis, a také obce nebo kraje, na jejichž území mže toto zaízení ovlivnit životní prostedí. 3 V 7 odst. 2 je pak v souladu s uplatnným principem subsidiarity, okruh úastník integrovaného ízení rozšíen také na toho, kdo by jím byl podle zvláštních právních pedpis. 1.1 Požadavky evropské legislativy Jedním z vodítek pi interpretaci výše uvedených ustanovení zákona o integrované prevenci je také kodifikované znní smrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES o integrované prevenci a omezování zneištní (dále jen smrnice IPPC ). Podle l. 15 odst. 1 a Pílohy V smrnice IPPC jsou státy povinny všem subjektm, na nž se vztahuje definice dotené veejnosti, zajistit vasnou a úinnou možnost úasti v procesu integrovaného povolování. Dotenou veejností podle l. 2 odst. 15 smrnice IPPC je každý, kdo je nebo by mohl být ovlivnn rozhodováním ohledn udlení nebo aktualizace integrovaného povolení nebo podmínek povolení, nebo kdo má na tomto rozhodování uritý zájem. Vyjádení dotené veejnosti musí pitom být pi rozhodování vzata v úvahu a rozhodnutí se s nimi musí vypoádat (15 odst. 4 smrnice IPPC). Krom toho lenské státy ES mají povinnost zajistit, aby osoby z ad dotené veejnosti mly pístup k soudnímu pezkumu zákonnosti 2 Úad a obec tyto informace vyvsí na portálu veejné správy a na svých úedních deskách na dobu 30 dn. V této lht mže každý zaslat úadu své vyjádení k žádosti. 3 V obou posledn jmenovaných pípadech za pedpokladu, že se jako úastníci písemn pihlásily úadu do 8 dn ode dne zveejnní tzv. struného shrnutí údaj ze žádosti.

3 jakýchkoli rozhodnutí, akt nebo neinnosti podléhajících ustanovením o úasti veejnosti v integrovaném ízení, a to po stránce hmotné i procesní (l. 16 smrnice IPPC). 4 Tato práva jsou v eském právním ádu v plném rozsahu zaruena jen úastníkm ízení. Lze tedy konstatovat, že požadavek plnoprávné úasti oban bezprostedn dotených provozem zaízení projednávaného v integrovaném ízení je nejen v souladu se smrnicí IPPC, ale dokonce je i pedpokladem její správné implementace. 1.2 Interpretace 7 odst. 2 zákona o integrované prevenci Jak bylo již uvedeno, lenské státy ES mají podle l. 16 smrnice IPPC povinnost zajistit píslušníkm dotené veejnosti k nezávislému soudnímu pezkumu rozhodnutí vydaného v integrovaném ízení (píp. neinnosti píslušného správního úadu). Toto právo piznává eský právní ád v plné míe pouze úastníkm ízení. 5 Vymezení úastník ízení v 7 odst. 1 a 2 zákona o integrované prevenci je tedy teba interpretovat konformn s výše uvedeným požadavkem smrnice IPPC tak, aby možnost plnoprávné úasti v integrovaném ízení mli všichni obané, jejichž práva jsou nebo mohou být provozem projednávaného zaízení dotena. Je zejmé, že výet úastník v 7 odst. 1 zákona o integrované prevenci neodpovídá definici dotené veejnosti, tak jak vyplývá z l. 2 odst. 15 smrnice IPPC (zákon o integrované prevenci definici dotené veejnosti neobsahuje). Obané se sice mohou podle 8 odst. 2 v ízení vyjádit, jejich postavení však neodpovídá postavení úastníka - je výrazn slabší (není jim zasláno znní žádosti, neúastní se ústního projednání žádosti atd.). Cestou k zajištní konformity postupu správních úad s požadavky smrnice IPPC je správná interpretace druhého odstavce 7 zákona o integrované prevenci, který rozšiuje okruh úastník také na ty, kteí by jimi byli podle zvláštních právních pedpis. Zákon zde odkazuje na adu složkových pedpis, klíovým ustanovením, které je však teba aplikovat, je ustanovení 27 odst. 2 správního ádu, které piznává postavení úastníka ízení také 4 Výše uvedená ustanovení byla do smrnice inkorporována v souvislosti se skuteností, že ES jako celek je stranou Aarhuské úmluvy (jedná se o požadavky obsahov shodné s požadavky l. 6 a l. 9 Aarhuské úmluvy). Stalo se tak v roce 2003 smrnicí. 35/2003, o úasti veejnosti pi tvorb plán a program, které se vztahují k pírodnímu prostedí a doplující s ohledem na úast veejnosti na rozhodování a pístup k právní ochran smrnice Rady. 85/337/EHS a. 96/61/ES (2008/1/ES). Jedná se tedy o jeden ze zpsob, kterým ES napluje své závazky z této úmluvy. Zde je vhodné uvést, že ES rozhodnutím Rady. 2005/370/ES ze dne Aarhuskou úmluvu ratifikovalo, ímž úmluva jako taková získala povahu souásti komunitárního práva (srov. k tomu rozsudek NSS ze dne , publikovaný ve Sbírce rozhodnutí NSS pod. 968/2006 Sb. NSS) 5 Viz. 65 odst. 1 a 2 zák.. 150/2002 Sb., soudní ád správní.

4 osobám, které mohou být rozhodnutím pímo doteny ve svých právech nebo povinnostech. 6 Urení osob, se kterými bude správní orgán jednat jako s úastníky podle 27 odst. 2 správního ádu, je vždy vcí správního uvážení. 7 Správní orgánu je však povinen pi svých úvahách nejen pihlédnout k výše nastínným požadavkm smrnice IPPC, ale také dbát na to, že pro získání postavení úastníka dostauje pouhá možnost, tj. odvodnný pedpoklad, že práva nebo povinnosti urité osoby budou rozhodnutím pímo doteny 8 Vydáním, píp. zmnou, integrovaného povolení, mže být v konkrétních pípadech dotena celá ada práv oban (nap. právo vlastnické, právo na píznivé životní prostedí, právo na ochranu zdraví, právo na ochranu soukromí apod.) a poet takto dotených oban mže být i znan vysoký. To je dáno povahou zaízení, která pod režim integrovaného povolování spadají, a která zpravidla mají velký dopad na lokalitu, ve které jsou umístna (nap. cementárny, hut apod.) Uplatnní práv úastníka ízení - obana Pestože správní orgán je povinen s osobami, o nichž je mu známo, že splují kritéria úastenství podle 27 odst. 2 správního ádu, jednat jako s úastníky z úední povinnosti, nelze v pípad integrovaného ízení z praktických dvod oekávat, že tak skuten uiní. 10 Pravdpodobnji lze pedpokládat, že úedníci budou inklinovat k vypoádání všech individuálních pipomínek oban v režimu 8 odst. 2 zákona o integrované prevenci. Obané žijící v lokalit, kde je umístno zaízení spadající do režimu integrovaného povolování, se však s tímto postupem správního orgánu nemusí spokojit. V pípad, že innost povolovaného zaízení mže, nap. v dsledku zneištní ovzduší, vod apod., zasáhnout do jejich práv, mohou se domáhat svých plných úastnických práv, vetn 6 Shodn PETRŽÍLEK TICHÁ, kapitola I Viz. ERNÝ DOHNAL KORBEL - PROKOP, kapitola Srov. nález Ústavního soudu sp.zn. I ÚS 600/99 (Sb.n. ÚS sv. 24, str. 67). 9 Viz. Píloha 1 zákona o integrované prevenci. 10 Zajímavé je v této souvislosti poukázat také na povinnost žadatele, v daném pípad provozovatele zaízení, oznait další jemu známé úastníky (viz. 45 odst. 1 správního ádu). Pestože se na první pohled zdá nerealistické, aby provozovatel a správní orgán identifikovali všechny osoby, které mohou být povolovaným provozem doteny na svých právech, existuje možnost, že v uritých pípadech to možné je. Píkladem mže být situace, kdy v rámci pedcházejícího ízení EIA byly individualizovány (nap. hlukovými, rozptylovými studiemi) osoby, na které provoz zaízení bude mít bezprostední dopad. V takovém pípad, by nesplnní povinností podle 27 odst. 2 a 45 odst. 1 správního ádu mohlo v dsledku vést i nezákonnosti celého ízení.

5 souvisejícího práva iniciovat soudní pezkum vydaného integrovaného povolení (píp. rozhodnutí o jeho zmn), a to postupem dle 28 správního ádu. 2. Pístup k informacím v integrovaném ízení ochrana údaj podle 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci Pedpokladem efektivní úasti v integrovaném ízení je i možnost dostaten se seznámit s podklady rozhodnutí správního orgánu tj. pedevším žádosti provozovatele o vydání i zmnu integrovaného povolení. Tento požadavek však vi veejnosti zstává ve jménu ochrany nkterých veejných zájm (typicky obchodního tajemství) v praxi nenaplnn, a to asto v rozporu se zákonem. 11 Dvodem bývá nesprávný postup správního orgánu pi aplikaci ochrany veejných zájm podle 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci. 2.1 Obecné pedpoklady uplatnní ochrany tzv. chránných údaj Podle 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci je úad povinen zabezpeit ochranu obchodního tajemství, osobních údaj a dalších údaj chránných podle zvláštních právních pedpis, pokud jsou tyto údaje oznaeny v žádosti provozovatele jako chránné. Taxativn též vymezuje údaje, u kterých tuto ochranu uplatnit nelze. 12 Z dikce uvedeného ustanovení vyplývá, že k uplatnní ochrany údaj je teba kumulativního splnní dvou podmínek: 1. Existenci chránného veejného zájmu (obchodní tajemství, osobní údaje, údaje chránné podle zvláštních právních pedpis) 2. Oznaení konkrétního údaje jako chránného provozovatelem. Úad je tedy povinen aktivn zkoumat zda údaj, který je provozovatelem oznaený jako chránný, spluje kritéria chránného veejného zájmu, a v pípad že ne, ochranu neposkytnout. Nelze tedy rozhodn akceptovat postup, kdy se správní orgán podmínkou 11 V jednom z ízení, kterého se EPS úastnil, oznail provozovatel za chránné všechny údaje ze žádosti s výjimkou údaj, které zákon o integrované prevenci z této ochrany vyluuje. Krajský úad poté odmítl s odkazem na ochranu podle 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci poskytnout EPS tzv. rozptylovou studii a hlukovou studii, které zcela zjevn nesplují kritéria obchodního tajemství a navíc byly i nedílnou souástí dokumentace v pedcházejícím ízení EIA. 12 Jedná se o údaje základní údaje o provozovateli, popis zaízení a jeho umístní, tzv. struné shrnutí údaj, seznam a popis zdroj a množství emisí a popis dalších vliv zaízení na životní prostedí a návrh závazných podmínek provozu.

6 existence chránného vbec nezabývá a jakýkoliv údaj z žádosti o vydání (i zmnu) integrovaného povolení oznaený provozovatelem považuje s odkazem na 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci za chránný. Provozovatelé nejastji zdvodují svj požadavek na ochranu údaj v žádosti existencí obchodního tajemství. Zde je teba uvést, že existence obchodního tajemství je podmínna naplnním všech jeho zákonných znak, tak jak vyplývají z ust. 17 a násl. zákona. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znní pozdjších pedpis (dále jen ObchZ ) tj. musí se jednat o skutenosti obchodní, výrobní i technické povahy, související s podnikem, které mají skutenou nebo alespo potenciální materiální i nemateriální hodnotu, nejsou v píslušných obchodních kruzích bžn dostupné, mají být podle vle podnikatele utajeny a podnikatel odpovídajícím zpsobem jejich utajení zajišuje. V pípad, že všechny výše uvedené znaky obchodního tajemství nejsou souasn naplnny, je aplikace ochrany podle 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci vylouena. 2.2 Uplatnní ochrany chránných údaj vi úastníkm ízení S uplatováním ochrany údaj dle 8 odst. 4 souvisí i otázka její možné aplikace vi úastníkm integrovaného ízení a pípadné kolize s ústavn zakotveným právem úastníka ízení nahlížet do spisu a vyjádit se k podkladm správního rozhodnutí. 13 Ustanovení 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci je systematicky zaazeno k úprav proces rozeslání a zveejnní žádosti. Lze tedy vykládat, že ochrana uvedených veejných zájm je zavedena zejména s ohledem na ust. 8 odst. 2 zákona IPPC zaruené právo široké veejnosti (kdokoliv) seznámit se s obsahem žádosti. Proces nahlížení úastník do správního spisu zákon o integrované prevenci výslovn neeší a v této souvislosti je, s ohledem na ust. 46 odst. 5, tedy teba subsidiárn použít 38 správního ádu. Podle 38 odst. 6 správního ádu lze právo úastníka ízení nahlédnout do spisu omezit pouze v souvislosti s ochranou nkterých, taxativn vymezených, veejných zájm. Tmito veejnými zájmy jsou ochrana utajovaných informací ve smyslu zákona. 412/2005 Sb., o utajovaných informacích a bezpenostní zpsobilosti, pípadn ochrana údaj, na které se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlenlivosti. I v takovém pípad by však ml správní úad peliv vážit, zda zájem na ochran tchto veejných zájm je v konkrétním pípad silnjší než výše uvedená, Listinou zaruená, práva úastníka. Navíc, i v 13 Viz l. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, 36 odst. 3 správního ádu, píp. výklady k právu na spravedlivý proces (l. 36 Listiny).

7 pípad, že informace obsažené ve spise formáln podléhají ochran podle 38 odst. 6 správního ádu, nelze právo úastníka nahlédnout do spisu omezit, pokud se jedná o informace, které slouží k provedení dkazu v ízení. Pikláníme se k názoru, že ust. 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci je teba ve vztahu k úastníkm integrovaného ízení vykládat restriktivn tj. v hranicích uplatnní 38 odst. 6 správního ádu. Tomu nasvduje jednak taxativní formulace dvod, pro které je možné pístup úastník k informacím ze spisu omezit, a také uplatnní obecných princip veejné správy coby služby veejnosti, procesní rovnosti úastník, jakož i principu efektivní úasti veejnosti na rozhodování, tak jak vyplývá z l. 24 a násl. Preambule smrnice IPPC. Závr Význam efektivní úasti veejnosti v procesu integrovaného povolování nelze podceovat. Jedná se o naplnní jednoho ze základních princip tohoto environmentáln významného procesu a jakékoliv nadbytené omezování oban v možnostech uplatnit své pipomínky a obavy mže mít v dsledku negativní vliv na kvalitu jeho výsledku. Otázkou zstává, zda zákonodárcem zvolená cesta chybjící transpozice definice dotené veejnosti ze smrnice IPPC a komplikovaného vymezení jejího postavení v integrovaném ízení nepovede v praxi k omezení intenzity, s jakou bude veejnost svá práva v integrovaných ízeních uplatovat. Stejný dopad mže mít samozejm i nesprávná aplikace veejnoprávní ochrany údaj podle 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci. Tento stav by v budoucnosti byl jist nežádoucí. Úast veejnosti v integrovaném ízení totiž umožuje obanm aktivn hájit svá dotená práva, což dlouhodob pispívá, slovy Preambule smrnice IPPC, ke zvyšování zodpovdnosti a transparentnosti rozhodovacího procesu a pispívá k uvdomlému vztahu veejnosti k otázkám životního prostedí a k veejné podpoe uinných rozhodnutí. Použitá literatura ERNÝ, P.- DOHNAL, V. KORBEL, F. PROKOP, M. Prvodce novým správním ádem s podrobným výkladem a vzory podání. 1. Vyd. Praha: Linde, s. ISBN PETRŽÍLEK, P. TICHÁ, T. Pedpisy o integrované prevenci a omezování zneištní. 1. vyd. Praha:ABF, s. ISBN X