STRATEGIE ROZVOJE DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY V ČR

Transkript

1 STRATEGIE ROZVOJE DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY V ČR TEZE K DISKUSI Národohospodářský význam dopravní infrastruktury Současné diskuse o dlouhodobém rozvoji dopravní infrastruktury postrádají komplexní makroekonomický rámec uvažování o její roli v národním hospodářství. V mezinárodně konkurenčním prostředí musí rozhodování o investicích s dlouhým životním cyklem, jako je zejména dopravní infrastruktura, odrážet návaznost na dynamiku strukturálních změn napříč dlouhodobým hospodářským cyklem a to jak v čase, tak i prostoru. Samotný pojem infra- struktura znamená ve svém nejobecnějším principu spojování různých hospodářských prvků, což má zajistit racionální provázanost a koordinovanost ekonomických procesů. Dopravní infrastruktura nemůže být rukojmím politických a byrokratických her, které chápou stavbu liniových staveb vesměs jen technicky a technologicky jako izolované propojování historicky determinovaných hospodářských a společenských center. Díky tomu se rozvoj infrastruktury ve všech dopravních módech uskutečňuje spíše salámovou metodou, což je v rozporu s klíčovým síťovým efektem, který teprve naplňuje multiplikační roli v nejširším slova smyslu. Česká republika, jako malá otevřené ekonomice ve střední Evropě, postrádá účinnou dopravně politickou diplomacii, která nedokáže provázat národní síťový efekt s mezinárodním. To má neblahé makroekonomické důsledky, jelikož se tím strukturálně deformuje efektivní koordinace hospodářských procesů v mezinárodně konkurenčním prostředí. Dlouhodobé investice v reálné ekonomice jsou tak negativně ovlivněny díky suboptimálním cenovým signálům, které vstupují do finančních modelů. Větší nejistota znamená rizikovější prostředí a tedy i další požadavky na centralizované státní rozhodování, které znatelně trpí menší transparentností v podmínkách neexistence podnikatelského rizika. Tento začarovaný kruh dopravně politického cyklu se vzájemně zesiluje a v naší zemi vede k nesystémovému investování v závislosti na připravenosti staveb a krátkodobých fiskálních rámcích. Zásadním problémem dneška není nedostatek peněz, ale institucionálně legislativní omezení, která neumožňují rozvoj dopravní infrastruktury podřídit ekonomické a zároveň tak i technicko- technologické racionalitě. Tím se jen dále posouvá a rozmělňuje princip samofinancovatelnosti v makroekonomickém kontextu a význam pojmu veřejný či společenský zájem. Čím je legislativní prostředí komplikovanější, tím se dále posilují tendence k centralistickým opatřením, které mylně chápou ekonomický význam veřejného statku, což má nutně negativní dopad na dlouhodobou dopravně politickou strategii. Celkový územně- plánovací kontext vymezování prostoru pro multimodální infrastrukturní sítě a navazující hospodářské procesy je pokřiven špatným chápáním významu a funkcionality ekonomického prostoru. Samotné liniové stavby jsou hospodářským prostorem svého druhu, které musí v rámci všech dopravních 1

2 módů a na různě decentralizovaných územních úrovních svoji existenci ekonomicky a společensky prokázat. V opačném případě dochází k neefektivním křížovým dotacím a závazek veřejné služby není optimálně kompenzován. Dlouhodobý rozvoj dopravní infrastruktury tak v důsledku není efektivně tažen reálnou tržní poptávkou a dynamicky konzistentní makroekonomickou politikou. Objektivně dnes těžko můžeme odhadnout technologickou úroveň a stav poznání v daleké budoucnosti. Nelze tak při plánování vycházet jen z historických dat a současného centralistického paradigmatu salámového budování připravených projektů v závislosti na krátkodobém financování z národních a evropských zdrojů. Mobilita dnes může v daleké budoucnosti znamenat neekonomickou stupiditu a naopak. O to větší význam musíme přikládat hospodářským koridorům kolem infrastruktury, které umožní multimodální flexibilitu v návaznosti na změny v ekonomické struktuře napříč dlouhodobým hospodářským cyklem. Dopravní infrastruktura plní v multimodálním dopravním systému koordinační roli. Centralisticky pojaté rozhodování se silnými diskriminačními principy o dopravní infrastruktuře má výrazně destruktivní dopady na rozvoj území a národohospodářské struktury. Díky tomu ekonomické subjekty nemůžou efektivně kalkulovat územně- strategický rozvoj a potírá se logisticky- optimalizační multiplikační efekt infrastrukturních investic jak v mikroekonomickém, tak makroekonomickém významu. V tomto kontextu je klíčová role posílení dlouhodobých a soukromých zdrojů financování, které v principu lépe zhodnotí ekonomický charakter infrastrukturních projektů napříč jejich životním cyklem. 2

3 ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA ÚKOLY DOPRAVY V OBLASTI HOSPODÁŘSKÉ vytvářet podmínky pro rozvoj hospodářství a ekonomický růst, zajišťovat toky materiálu a zboží v ekonomice, a to pro všechny regiony a podle možností všemi dopravními způsoby, podporovat export výkonnou, spolehlivou a levnou dopravou, i s ohledem na spojení s námořními přístavy (podmínka pro mimoevropské exportní toky), podporovat energetickou a surovinovou bezpečnost státu (možnost diverzifikace zdrojů surovin a energetických komodit, a tras jejich přepravy), podporovat zaměstnanost jednak dostupností ekonomicky činných regionů, jednak efektivní mobilitou pracovní síly. PRO VYŠŠÍ KVALITU ŽIVOTA zajistit co nejdostupnější a funkční mobilitu za prací, životními potřebami i rekreací, omezovat negativní vlivy dopravy na obyvatelstvo a jeho prostředí. DOPRAVNĚ- POLITICKÉ v nové dopravní politice věnovat větší pozornost úkolům dopravy vůči hospodářství a obyvatelstvu, vlastní potřeby dopravy jako hospodářského sektoru jsou až výslednicí těchto úkolů, zajistit stabilitu dopravně- politických rozhodnutí vždy alespoň v horizontu 5 let, uplatňovat dopravní politiku státu jako jedno ze svých klíčových poslání, prosazovat ji aktivně a důsledně. FINANCOVÁNÍ zajistit dostatečně masivní a zejména stabilní (predikovatelné) financování na základě kombinace veřejných rozpočtů a principu uživatel platí a financování rozvoje a obnovy z budoucích výnosů s respektováním aktuální situace v jednotlivých dopravních módech vyjednat ve spolupráci s dalšími kohezními zeměmi a evropskými regiony větší podíl infrastrukturního financování v rámci rozpočtu EU v přechodném období vytvořit prostor pro vstup soukromých prostředků tak, aby investoři a koncesionáři mohli realizovat i jiné výnosy, než převedené veřejné prostředky (zejména přičlenit k dopravním koridorům ekonomicky využitelné pozemky). 3

4 zamezit křížovému financování dopravních módů, které deformuje konkurenční prostředí v rámci dopravního systému ORGANIZAČNÍ A LEGISLATIVNÍ zlepšit a zintenzívnit dopravní diplomacii, naplňovat ji aktivně a tvořivě, pokrýt všechny dopravní obory a jejich infrastrukturu navzájem kompatibilními zákony, vytvořit funkční, efektivní, kompaktní a stabilní organizace pro rozvoj, údržbu a provoz dopravních cest, zavést povinné expertízy dopravních projektů hodnotící společenskou efektivitu projektů umožnit uplatnění technického rozvoje a inovací pružnějším systémem veřejných zakázek, překonat resortismus přípravy a realizace investic (vytvářet synergie), zjednodušit stavební řízení, plánovat dopravní koridory včetně ekonomicky využitelných pozemků a liberalizovat územní plánování kolem dopravních koridorů 4

5 POTŘEBA ZMĚNY I přes deklarování potřeby investic do dopravní infrastruktury dochází k zásadnímu snížení výše zdrojů, dopravní trh vysílá falešné cenové informace, nedaří se konkurenceschopným tempem dokončování páteřních sítí ve 3 dopravních módech (silničním, železničním a vodní dopravě, nedostatečnou a nekvalitní údržbou dochází ke snižování kvality sítí. Prokazatelně je nízká společenská efektivnost alokace investic do dopravní infrastruktury, přičemž nejde jenom korupčního prostředí podporovaného systémem dotací, ale v ještě větší míře nenávratností projektů v důsledku politicky orientovaných rozhodovacích a kontrolních mechanismů. Rozhodovací a kontrolní procesy v rámci institucí zajištující správu dopravní infrastruktury se přizpůsobily datově chudému prostředí a pouze v omezené míře vychází z tvrdých finančně podložených dat, což neumožňuje transparentní veřejnou kontrolu. Klíčové dokumenty jsou vypracovávány v uzavřeném odborném prostředí bez expertního posouzení paralelními autoritami a neexistuje žádný systém jejich zveřejňování. V odvětví dopravy nefunguje nezávislý regulační úřad, ČR se dlouhodobě pohybuje na a za hranicií dovolené/nedovolené veřejné podpory, existují důvodná podezření z porušování mezinárodních závazků ČR v oblasti dopravy, liberalizace přepravního trhu neprobíhá v souladu s ekonomickými zájmy ČR. Negativní důsledky se pohybují v řádech desítek miliard korun, které prokazatelně chybí v investičních zdrojích. Všechny výše uvedené skutečnosti signalizují potřebu změny. 5

6 POTŘEBA DISKUSE O ALTERNATIVÁCH VÝVOJE Ministerstvo dopravy vypracovalo dva strategické dokumenty Dopravní politika ČR pro období s výhledem do roku 2050 ( dále DP) a Dopravní sektorové strategie (dále DSS). Uvedené dokumenty vychází ze stávající státní dopravní koncepce a navrhují pokračování stávající koncepce s drobnými úpravami ( Základní principy nové Dopravní politiky se od předchozí nemění. str. 6 DP). Oba dokumenty nebyly prakticky s odbornou veřejností diskutovány a ani nebyly předmětem širších politických jednání. Asociace financování infrastruktury pro mobilitu (AFIM) si klade za cíl prosazovat změnu ve financování dopravní infrastruktury na základě širší celospolečenské diskuse o postavení dopravy v ekonomice a celé společnosti. V souladu s tímto cílem jsme uspořádali v měsících březen až červen 2013 sérii šesti Kulatých stolů k problematice dopravní infrastruktury za účasti 8 členů expertního týmu (pp. Michal Mejstřík, Tomáš Munzi, Václav Cempírek, Ondřej Zaoral, Vojtěch Kocourek, Petr Forman, Bořivoj Kačena a Ivo Rýc) a celkem 20 hostů z řad politiků, ekonomů a dopravních expertů. Předložený dokument je výstupem z těchto diskusí a je koncipován ve formě tezí k diskusi. Současně dokument předkládá návrhy rozvojových cílů státní dopravní koncepce pro dopravní infrastrukturu. 6

7 FINANCOVÁNÍ DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY F1 Výnosy z vlastnictví dopravní infrastruktury Všichni vlastníci dopravní infrastruktury (státní i nestátní) mají právo na výnosy z tohoto vlastnictví odpovídající vynaloženým nákladům a přiměřeného zisku a to buď přímo formou úhrad ceny za službu (užití dopravní cesty dopravní cesty nebo jiných služeb souvisejících s užitím dopravní cesty) nebo nepřímo formou transferu jiných výnosů souvisejících s dopravní infrastrukturou (daně, poplatky aj.). Pokud správce dopravní infrastruktury nemá přímé výnosy generované vlastnictvím dopravní infrastruktury a transfer jiných výnosů souvisejících s dopravou není dostatečný, pak není možno zajistit rozvoj této infrastruktury. V ČR jsou celkově přímé i nepřímé výnosy z dopravy přerozdělovány prostřednictvím státního rozpočtu ve prospěch dopravy v omezené míře a významná část těchto výnosů je použita mimo odvětví dopravy. Přímým důsledkem je trvalé podinvestování celé dopravní infrastruktury jak ve vlastnictví státu, tak ve vlastnictví krajů a obcí. To přináší jednak dodatečné ekonomické náklady, jednak vlivem negativních externalit zhoršování kvality života obyvatel. F2 Provozování dopravní infrastruktury Užití dopravní cesty a služby související s jejím užitím jsou standardní ekonomickou činností, měly by tak být vnímány, řízeny a zpoplatněny. Cenu by měl stanovovat správce dopravní infrastruktury, příjmy za užití dopravní cesty a související služby by měly být vlastními příjmy správce dopravní infrastruktury, DPH by měla být příjmem státního rozpočtu. Cenová politika by měla být tak nastavena, aby výnosy plně pokryly minimálně provozní náklady, maximálně provozní náklady, spotřebu investic (odpisy) v daném období, náklady financování a přiměřený zisk. V současné době je uvedeným systémem zajištěn provoz Řízení letového provozu, v zahraničí takto fungují někteří správci silniční infrastruktury, evropská železniční legislativa se vyvíjí tímto směrem (byť dosažení cílového stavu je mimořádně obtížné vzhledem k velmi vysokému podinvestování železnic). Ve vodní dopravě je reálné dosažení takového stavu pouze ve velmi dlouhodobém horizontu a to ještě v části průplavní, u říční vodní dopravy není možno tohoto cíle dosáhnout. Na zpoplatněných dopravních sítích jsou těmito výnosy platby od uživatelů, na nezpoplatněných sítích jsou těmito výnosy garantované příjmy z veřejných rozpočtů. Pokud není možno na části sítě dosáhnout plné pokrytí provozních nákladů platbami uživatelů (i se započítáním kompenzací ze státního rozpočtu), pak je provozování této části sítě neekonomické a správce by měl její provozování ukončit. Poplatek za užití dopravní cesty je platbou za dočasné poskytnutí kapacity infrastruktury. 7

8 F3 Dopravní infrastruktura a veřejný zájem Dopravní infrastruktura je veřejným statkem a její rozvoj je veřejným zájmem, který je nutno legislativně chránit. Plnohodnotné vnímání titulu veřejného zájmu je nezbytné pro hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel této země. Stát v současné době není schopen dostatečně hájit veřejný zájem proti dílčím zájmům různých subjektů mimo jiné z důvodu legislativních omezení. Zavedení institutu dopravní infrastruktury ve veřejném zájmu by umožnilo urychlení realizace takovýchto projektů (liniových staveb). Takovýto institut by umožnil oddělit přípravu dopravních investic od jejich realizace tak, že by centrální orgán zajištoval přípravu projektu včetně výkupu pozemků (za součinnosti dotčených místních orgánů)a po vyhlášení investice ve veřejném zájmu (ať již zákonem nebo exekutivním rozhodnutím na základě zmocnění ze zákona) by samotnou realizaci již plně zajištoval správce dopravní infrastruktury. F4 Regulace dopravního systému Dopravní systém, který využívá dopravní infrastrukturu nemůže objektivně plně využít výhod konkurenčního prostředí a proto by měl podléhat regulaci odpovídající síťovému charakteru odvětví. Úkolem síťového regulátora je chránit spotřebitele a přepravní trh a vytvářet podmínky pro vznik konkurenčního prostředí mezi dopravními obory navzájem a v rámci jednotlivých dopravních oborů. Regulace však nesmí být prováděna na úkor rozvoje této infrastruktury např. vytvářením tzv. vnitřního dluhu. V ČR výkon regulátora zajišťuje Ministerstvo dopravy, vláda v současné době připravuje zřízení regulátora pro všechna síťová odvětví včetně dopravy. F5 Dopravní infrastruktura a státní rozpočet Jednotlivé části dopravní infrastruktury mají velmi dlouhý životní cyklus (od 30 až do 150 let), proto také návratnosti vložených prostředků se dosahuje až za velmi dlouhé období. V případě daňového financování dopravní infrastruktury to znamená vysoké nároky na volné zdroje ve státním rozpočtu, kterými však státní rozpočet ČR nedisponuje, další investice do dopravní infrastruktury v rámci současného systému financování by byly zajišťovány zadlužováním státu. Proto je žádoucí realizovat koncept doprava financuje dopravu, jehož realizace umožní po přechodném období cca 10 let oddělit financování dopravní infrastruktury od státního rozpočtu. Cílem změny financování dopravní infrastruktury je dosažení stavu stabilizovaného samofinancování bez jakýchkoliv dotací ze státního nebo veřejných rozpočtů a bez jednorázových nevratných příjmů (privatizace, EU fondy aj.). Protože rozhodování o státním rozpočtu je primárně politické rozhodování, znamená oddělení financování dopravní infrastruktury od státního rozpočtu posílení ekonomického řízení celého odvětví dopravy. 8

9 F6 Alternativní financování Nedaňové financování dopravní infrastruktury umožňuje využít celou řadu produktů nabízených finančními trhy pro dlouhodobé investice. Je v zájmu stabilizace státního rozpočtu a ekonomického růstu ČR využívat v horizontu 10ti let alternativní financování jako podílově rostoucí zdroj pro investice vedle klesajícího podílu státního rozpočtu a postupně končících jednorázových nevratných dotací. Po roce 2023 by alternativní financování mělo být podstatným zdrojem pro investice do dopravní infrastruktury. V ČR nejsou vytvářeny podmínky pro mimorozpočtové financování dopravní infrastruktury ze subjektivních příčin. V případě, že bude politická vůle změnit stávající neefektivní systém financování, zůstane v plné odpovědnosti státu příprava projektů páteřních dopravních sítí. V současné době je velký počet projektů nedostatečně připraven, proto je potřebné v zájmu jejich urychlení vyčlenit při tvorbě státního rozpočtu finanční částku na potřebnou přípravu staveb včetně finančních prostředků na předpokládané výkupy pozemků v daném roce na základě provedené systémové analýzy jednotlivých staveb v chronologii posloupnosti jejich požadovaného a nezbytného provedení v čase potřeby. F7 Institucionální rámec Stávající institucionální rámec dopravní infrastruktury prokázal svou nefunkčnost jak v ekonomické rovině, tak i v rovině organizačně- právní (s jedinou výjimkou v oblasti letecké dopravy). Z tohoto důvodu je nutnou podmínkou pro realizaci systémové změny již v přípravné etapě změnit právní postavení dotčených subjektů (MD, SFDI, ŘSD, SŽDC a ŘVC tzv. vnější transformace) a procesní řízení jejich činnosti (tzv. vnitřní transformace). Ministerstvo dopravy již dlouhodobě neplní funkci centrálního orgánu zajišťují rozvoj významného síťové odvětví a ve velké míře se přeměnilo na orgán operativního řízení suplujícího neefektivní činnost podřízených organizací a to na úkor strategického řízení odvětví mající přímý vliv na konkurenceschopnost české ekonomiky. Zájmy dopravního establishmentu převážily nad celospolečenským zájmem. Zřízení SFDI přineslo před 13 lety do financování dopravní infrastruktury větší transparentnost v rámci přerozdělovacích procesů ze státního rozpočtu. Tento přínos se po deseti letech zcela vyčerpal a navíc vývoj evropské legislativy toto přerozdělování nebude umožňovat. SFDI je možno transformovat do implementační agentury s velmi významnými funkcemi v dopravním systému ČR (státní expertíza, kontrolní činnost, získávání investičních zdrojů na finančních trzích apod.). ŘSD je netransformovatelné a jeho další činnost generuje stále větší ekonomické ztráty pro českou ekonomiku a její obyvatele. Zřízení ŘSD+ již bylo opakovaně navrhováno, avšak s ohledem na absenci strategie institucionální reformy v odvětví dopravy dosud nedošlo k žádnému rozhodnutí. SŽDC je transformovatelná a je možno předpokládat, že se tak stane v rámci implementace evropské železniční legislativy již v horizontu do roku

10 ŘVC je de facto mrtvou institucí na základě exekutivního rozhodnutí vlády z již nyní. Rozhodnutí považujeme za nesprávnou reakci na zčásti oprávněnou kritiku činnosti ŘVC v minulých letech; rozhodnutí je ale zcela nesystémové, je v rozporu s vývojem správy infrastruktury pro vodní dopravu na území České republiky od roku 1901, a je pokračováním selektivního přístupu k jednotlivým dopravním módům. Dopravní politiku vycházející z principu rovného přístupu považujeme za jedině perspektivní pro ČR. Toto chápeme jako nutnou, nikoliv dostačující podmínku pro ukončení diskriminační politiky vůči vodní dopravě v ČR. F8 Legislativní rámec Stávající legislativní rámec je významnou překážkou při prosazování celospolečenského zájmu v oblasti dopravní infrastruktury, v řadě případů je v rozporu s legislativním rámcem EU a ČR neplní v oblasti dopravy i některé platné mezinárodní smlouvy. Bez zásadních legislativních změn vycházející ze zkušeností právních úprav platných na území ČR a reagujících na současné postavení dopravy v globální ekonomice není další rozvoj dopravní infrastruktury v ČR představitelný. Ke zjednodušení a urychlení přípravy staveb na straně investorů je žádoucí nalézt oporu v novém zákoně (viz obdobný zákon rakousko- uherský z roku 1811), který by umožnil realizovat jmenovitý rozsah dostavby páteřní sítě dálnic a rychlostních silnic podle státní dopravní koncepce. Tento zákon by měl umožnit ochránit výstavbu a provoz dopravní infrastruktury v celospolečenském zájmu před dílčími zájmy. Přímé nebo nepřímé financování negativních externalit vůči životnímu prostředí (tarifní politikou, přímým financování stavebních objektů minimalizující negativní dopady na životní prostředí aj.) je v rozporu se zákonem stanovenými povinnostmi SFDI. Tímto způsobem dotuje SFDI ochranu životního prostředí na úkor rozvoje dopravní infrastruktury. Potřebné jsou i realizace legislativní změny zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny a zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) v rámci stavebního zákona č. 183/2006 vyhotovením společné metodiky resortů (MŽP, MD, MMR) anebo lépe prostřednictvím prováděcích předpisů výše uvedených zákonů. F9 Dopravní diplomacie Dopravní diplomacie České republiky je málo aktivní, chybí i účinná koordinace se státy s podobnými zájmy a potřebami. To se projevuje ve všech dopravních módech, zvláště pak v oblasti vodních koridorů. Příklady: není dostatečná prioritizace dálničních napojení na sousední státy v příhraničních oblastech pasivita v oblasti rozvoje evropského železničního prostoru zvyšuje riziko objíždění ČR chybí dvoustranná mezivládní smlouva o Labi s Německem (od roku 1936 trvá de facto bezesmluvní vztah), 10

11 mělo by se usilovat spolu s Polskem o trojstrannou smlouvu (ČR/Polsko/Německo) o Odře, usnesení vlády ohledně vyjednávání o DOL se sousedními státy a EU se plní formálně, nebo vůbec ne, prakticky se nevedou účinná a poučená jednání o možné kooperaci se Slovenskem (hledání varianty DOL bez Rakouska), také v jednání s Rakouskem o DOL nebyly využity účinné vyjednávací varianty, byla by zapotřebí významná aktivita na půdě Dunajské komise (ČR má statut pozorovatele) stran DOL, včetně zajištění dunajské vody pro DOL (po vzoru RMD) nepodpořili jsme snahy Slovenska o zavedení rekreační plavby na hraničním toku Moravy (Slovensko/Rakousko), ač je to i našem zájmu, zřejmě jsme již ztratili DOL, jako součást TEN- T, aniž by byl otevřen smluvní prostor pro obnovení jednání dříve, než v roce 2023 (viz čl. 57 nového návrhu TEN- T), na půdě EP jsme nepodpořili Polsko při snaze zařadit Odru do TEN- T (přeshraniční projekt Štětín- Ostrava), ačkoliv je to v zájmu našeho exportního průmyslu, a současně podmínkou pro přiblížení realizace DOL; F10 Přechodné období S ohledem na dlouhý životní cyklus dopravní infrastruktury není možno změnit systém financování dopravní infrastruktury k jednomu konkrétnímu termínu, je proto žádoucí stanovit pro jednotlivé dopravní obory přechodné období, které musí respektovat jak vývoj evropské legislativy v dopravě, tak určitá specifika ČR. Obecně je možno desetileté období realizace změn rozdělit na 3 samostatné etapy: Přípravná: Startovací: Realizační: 2. pololetí pololetí Po skončení přechodného období by od roku 2023: nebyly poskytovány žádné nevratné dotace do dopravní infrastruktury (ať již provozní nebo investiční) státní rozpočet by poskytoval správcům státní dopravní infrastruktury kompenzace za finanční dopady regulační a podpůrné politiky správci dopravní infrastruktury by v rámci své ekonomické činnosti získávali finanční z vlastních příjmů a na finančních trzích za standardních tržních podmínek (s výjimkou garancí státu na nepředvídatelná rizika) státní rozpočet by dopravcům poskytoval kompenzace ze závazku veřejné služby daňové příjmy ze specifických daní souvisejících s dopravou by byly asignovány pro dopravní infrastrukturu, která z objektivních důvodů nemůže být samofinancovatelná. 11

12 SILNIČNÍ INFRASTRUKTURA S1 Cílový rozsah páteřní silniční sítě Páteřní dálniční síť je definována v rozsahu 2153 km, z toho je dokončeno 1193 km a zbývá dokončit výstavbu 960 km. V části stanovení cílového rozsahu páteřní silniční sítě považujeme za nadále platnou Dopravní politiku ČR z roku Ve státním vlastnictví by měly i nadále zůstat kategorie dálnic, rychlostních komunikací a silnic I. třídy. Finanční potřeba na dokončení této sítě (jako tzv. vnější dluh ) je odhadována na 800 miliard Kč. Kvalitativně je část této sítě nedokonalá, nadměrně opotřebovaná a související tzv. vnitřní dluh má rostoucí tendenci. Hustotou dálniční sítě 9,4 km/1000 km 2 ČR výrazně zaostává za evropskými zeměmi (20 57 km/1000 km 2 ), zatímco hustota silniční sítě je výrazně nadprůměrná (cca 1,5 km/1000 km 2 ). S2 Dlouhodobá stabilita financování silniční sítě Současná vysoká neefektivita alokace zdrojů do silniční sítě je (mimo jiné) výrazně ovlivněna nestabilitou financování na bázi ročních rozpočtů formou přerozdělování příjmů státního rozpočtu na státní příspěvkovou organizaci. Dlouhodobou stabilitu financování je možno zajistit formou vlastních příjmů obchodní organizace ve vlastnictví státu v rámci ekonomické činnosti správce státem vlastněné části silniční sítě ČR. Zajistit stabilizaci investičního prostředí změnou systému financování dopravní infrastruktury v připravovaném programovém období prostřednictvím prosazení principu hodnocení celoživotních nákladů vyjádřených v realistických obnovovacích cenách, nikoli historických pořizovacích nákladech. Při plánování a zajišťování silniční infrastruktury je nutné plánování investičních, provozních nákladů včetně nákladů na opravy a rekonstrukce, včetně zajištění dlouhodobých zdrojů sektoru dopravy potřebných ke krytí dlouhodobých závazků procesu přípravy a realizace staveb. Prosadit investice státu do budoucnosti v rámci porovnání strategického plánování v porovnání s realitou. Vysoká neefektivita je také způsobena skutečností, že v oblasti silniční infrastruktury se pohybujeme v datově velmi chudém prostředí. Chybí kontinuálně aktualizované databáze nejen technické a technologické, ale především ekonomické. Tyto databáze je nutno zajistit metodicky, systémem sběru dat a jejich aktualizací, zpřístupněním odborné i laické veřejnosti, pravidelnou kontrolou odborné veřejnosti a paralelních autorit zajistit jejich kvalitu. Na základě těchto databází je nutno nově stanovovat cenu poplatků za užití silniční sítě. Protože užití dopravních cest podléhá regulaci, musí cenová politika správce infrastruktury podléhat kontrolní činnosti nově zřízeného síťového regulátora. 12

13 S využitím těchto databází je nutno zavést jako zákonnou povinnost správce silniční infrastruktury systém ekonomického hodnocení investic a systém hospodaření s vozovkou pro údržbu podléhajícím institutu státní expertízy. Zajišťování kvality silniční sítě bez těchto systémů je nutno klasifikovat jako porušení zákonné povinnosti správce. S3 Transformace ŘSD Stávající právní forma správce státní silniční sítě jako státní příspěvkové organizace a její procesní řízení na principu výkonu státní správy je neefektivní a není schopno naplnit společenské potřeby v oblasti silniční infrastruktury. Bez urychlené institucionální změny formou tzv. vnější a vnitřní transformace stávajícího správce státní silniční infrastruktury není možno dosáhnout stavu dokončené a dokonalé páteřní silniční sítě v ČR. Neustálé odkládání této změny generuje obrovské celospolečenské neproduktivní náklady. Zkušenosti ze zahraničí jednoznačně doporučují zřízení obchodní organizace hospodařící v plném rozsahu na základě standardní ekonomické činnosti (ocenění majetku a jeho odepisování, platby uživatelů za služby, plátce DPH v plném rozsahu aj.). Činnost stávajícího správce vykazuje zásadní nedostatky prokázané nejen na základě silné kritiky laické a odborné veřejnosti, ale i výsledky kontrolní činnosti různých orgánů státu. Toto je přímým důsledkem netransparentnosti této organizační složky státu. Řešením je nejen zpětná analýza činnosti správce, ale především úplná transparentnost všech jeho aktivit. S4 Koncesní princip Problematika odpovědnosti správce silniční sítě a jeho dodavatelů za kvalitu silniční sítě otevírá otázku uplatnění různých forem koncesního principu v odvětví dopravní infrastruktury v ČR. Neschopnost daňového financování rozvoje páteřní silniční sítě s ohledem na jeho finanční a manažerskou náročnost považujeme za jednoznačně prokázanou. Domníváme se, že jde o neodstranitelnou skutečnost, proto je žádoucí se orientovat na alternativní formy financování investic do dopravní infrastruktury. Uplatnění koncesního principu může být jednou z těchto forem. S5 Struktura zdrojů pro financování rozvoje silniční sítě Hlavními zdroji financování páteřní silniční sítě musí být vlastní příjmy správce této sítě formou poplatků všech uživatelů za užití této sítě doplněné ostatními vlastními příjmy (z pronájmu pozemků, ekonomické činnosti apod.) a kompenzačními platbami. Dotační nevratné tituly mohou být využívány pouze v přechodném období. 13

14 Potřeba investičních zdrojů musí být plně pokryta z finančního trhu formou projektového financování při důsledném respektování principu společenské efektivnosti každého projektu. Přehodnotit roli současného podílu spotřební daně z paliv a minerálních olejů ve prospěch rozvoje dopravní infrastruktury (současných pouze 9,1 %). Negativní rozhodnutí státu (např. zvýhodnění sazeb pro vozidla EURO 5 a tím i snížení výběru mýta) musí být kompenzováno do příslušné výše základní sazby mýta např. ze strany MŽP (prodejem emisních povolenek). S6 Majetkoprávní vyrovnání Usilovat o urychlení všech majetkoprávních vyrovnání u silniční sítě, zejména však u silnic II. a III. třídy mezi státem a kraji na základě nového zákona o majetkoprávních vztazích. V oblasti dopravní infrastruktury je velkou zátěží z minulosti nevypořádání majetkových vztahů v různých úrovních (stát versus fyzická osoba, stát versus kraje a obce aj.). Nejen podle extenzivního výkladu současně platné právní úpravy se prokazatelně jedná o mimořádně rizikový faktor pro realizaci změn ve financování dopravní infrastruktury. Současný liknavý přístup exekutivy k této otázce může zcela destabilizovat celou oblast těchto vztahů. Proto je nutno i přes jeho složitost tuto problematiku vyřešit. 14

15 ŽELEZNIČNÍ INFRASTRUKTURA Z1 Financování nákladů železniční infrastruktury Základním dokumentem je Směrnice 2012/34/EU, která řeší cenu za dopravní cestu a postup ujednání k zajištění trvalého financování infrastruktury. Implementace tohoto předpisu je možno považovat za klíčové při řešení současných problémů železniční infrastruktury. Za zásadní považujeme řešení těchto otázek: provozování infrastruktury, garance státu na období min 5 let smluvně zajištěné financování provozovatele oproti vypracovanému obchodnímu plánu. Efektivita provádění údržby a opravných prací zohlednění ekonomických ukazatelů na jednotlivé tratě, kategorizace tratí a tomu odpovídající normový stav. Investiční činnost, financování na základě smlouvy se státem, zabezpečení závazků vyplývajících z mezinárodních smluv a ustanovení EK, priorita kofinancování z evropských fondů. Efektivita investic generuje pozitivní dopady dlouhodobého charakteru. Z2 Koridorové tratě a uzly Základním požadavkem je setrvání ČR v kategorii tranzitních zemí jako formě integrace ČR do jednotného železničního prostoru a je nutno se trvale bránit (prostřednictvím aktivní dopravní diplomacie) snahám o objíždění našeho území (V- Z, SZ- JV) a to na základě nabídky kvalitní, kapacitní a spolehlivé infrastruktury koridorových tratí a uzlů. Zatímco se daří modernizovat koridorové tratě, úzkými místy zůstávají uzly, zejména po boomu příměstské dopravy. Žádoucí je ukončení modernizace koridorů do roku 2018 a klíčových uzlů do roku 2022.Vzhledem k zásadnímu významu zajištění financování ze všech dostupných zdrojů je nejvyšší prioritou efektivita investic směřujících do zvýšení kapacity, rychlosti a komfortu cestování, kvality prováděných prací při snaze minimálního omezení provozu. Hustota železniční sítě je v ČR 120 km/1000 km 2 a je nejvyšší v Evropě. Z3 Provoz a údržba nekoridorových tratí Je potřebná nová kategorizace tratí do tříd a tomu odpovídající standardy provozu a údržby. Na základě ekonomické analýzy (provoz, rychlost, docházková vzdálenost, vhodnost objednávky) je nutno bez prodlení rozhodnout o masivní redukci rozsahu této části železniční sítě. Jednoznačně je nutné zohlednit míru údržby tratí v závislosti na ekonomice provozu, tedy podle toho, kolik trať generuje ve výnosech. K tomu je třeba stanovit metodiku řízení provozu na méně provozovaných tratích. 15

16 Kritickým místem jsou vysoké náklady nejen na provoz, ale na řízení provozu těchto tratí (výpravčí, signalisté, výhybkáři), kde se jeví jako řešení nahrazení technikou formou racionalizace. Z4 Nákladní doprava Opakované proklamace o přesunu nákladů ze silnice na železnici je nutno nahradit realizovatelnou strategii rozvoje tohoto segmentu železniční dopravy jako významného uživatele železniční dopravní cesty a vytvořením investičních příležitostí v této oblasti pro privátní investice. Strategie by měla zahrnout vytvoření podmínek pro výstavbu terminálů a logistických center, zajištění potřebné kapacity pro nákladní dopravu v nejvytíženějších úsecích s ohledem na kolidující dopravu osobní a příměstskou. Bez aktivní dopravní diplomacie není možno využít evropskou železniční síť pro konkurenceschopnou nákladní dopravu v ekonomickém zájmu ČR. Proto je nutno v rámci Nařízení EU 913/2010 EU usilovat o zachování koridorů pro nákladní dopravu č. 5, 7, 9 přes ČR. Stát jako vlastník národního dopravce by měl rozhodnout v krátké době 1 2 let o postavení národního dopravce v systému přepravy nákladů. Z5 Liberalizace trhu železniční dopravy Liberalizace není všelék k řešení problémů na železnici. Veškerá činnost a financování infrastruktury má směřovat k jejich uživatelům- dopravcům a cestující veřejnosti. V rámci přípravy legislativních změn je nutno vyhodnotit transformaci železniční dopravy v ČR za uplynulých deset let a realizovat změny ve vztazích mezi správcem železniční infrastruktury a dopravci. Míra liberalizace a s tím související otevírání trhu v osobní dopravě by mělo korespondovat s ostatními státy EU, byť státně a evropsky řízená liberalizace může být chápána i jako určitá re- regulace. Liberalizace nesmí připustit negativní dopad na bezpečnost provozu a infrastruktury. Liberalizace není možná bez kvalitní infrastruktury, a kvalitních kolejových vozidel. Je nutno zajistit realizaci opatření pro cestující veřejnost (nástupiště, informační systémy, bezpečný pohyb) a opatření řešící dopady na životní prostředí (míra hluku, emise, vyvolané investice). Z6 Rychlá spojení Rozhodnutí o rozvoji konceptu rychlých spojení musí předcházet vyřešení napojení těchto tratí na síť západoevropské sítě a je nutno vyhodnotit ekonomickou reálnost konceptu v podmínkách ČR. Bez těchto předpokladů je možno hodnotit vynakládání finančních prostředků na přípravu takového projektu jako uspokojování dílčí zájmů na úkor daňového poplatníka. Diskuse o projektu rychlých spojení je diskusí o reálném postavení české železniční infrastruktury v rámci jednotného železničního evropského prostoru. Uzavření této diskuse s jasnými závěry je v ekonomickém zájmu ČR (ať již z pohledu využití investičních příležitostí nebo z pohledu eliminace neefektivní alokace finančních zdrojů). 16

17 Z7 Legislativní rámec Směrnice 2012/34/EU o jednotném železničním prostoru je výchozím materiálem pro zákon o železnicích a podkladem pro směřování dopravní politiky ČR v oblasti železnic. Navazující IV. železniční balíček otvírá prostor pro plnou liberalizaci. Rozhodnutí o implementaci této normy by mělo být základem pro státní dopravní koncepci v oblasti železniční sítě po roce Zkušenosti uplynulých let prokazují strategický význam kvalitní legislativy pro rozvoj železniční infrastruktury. Proto by měla být diskuse jak s laickou i odbornou veřejností vedena především směrem k definování ekonomického a společenské významu železniční dopravy v ČR. Na základě závěru s této diskuse je možno urychleně přistoupit ke změnám stávajícího prokazatelně neefektivního legislativního rámce. 17

18 VODNÍ INFRASTRUKTURA V1 Cílový rozsah vodních koridorů a dalších vodních cest v ČR Základní kostru cílového stavu vodocestné infrastruktury tvoří nedokončený vodní koridor Dunaj- Odra- Labe. Ten má 3 větve, z nichž každá má svou říční a průplavní část, a to v různém stádiu rozestavěnosti: Labská větev (ta obsahuje i existující labskou vod. cestu v úseku od st. hranice po Kunětice + průplavní úseky) Oderská větev (obsahuje i část oderské vodní cesty, kde existují některé jezy, u nichž chybí plavební zařízení + průplavní část) Dunajsko- moravská větev (obsahuje část vedoucí řekou Moravou, kde opět existují jezy bez plavebních zařízení + průplavní části na J i S; u této větve je nejvíce otevřená otázka variantních řešení, vč. potenciální varianty propojení Morava- Váh, orientačně v prostoru Hodonín- Piešťany zatím projektově nezpracováno) Tuto základní kostru doplňují odbočky od vodního koridoru D- O- L a doplňující vodní cesty regionálního významu: Vltava (IV. třída) v úseku Mělník Třebenice, Vltava (I. třída) v úseku Třebenice České Budějovice, Labe (IV. třída) v úseku Kunětická hora Hradec Králové (zatím není v zákoně), Labe (I. třída) v úseku Hradec Králové Jaroměř (zatím není v zákoně), Baťův kanál (I. třída) včetně prodloužení na sever (Kroměříž) a jih (soutok Morava/Dyje). V2 Dopravně politické otázky Postavení vody v dopravní politice EU- 27, EU- 15 a ČR: Postavení vodní dopravy a vodních cest neodpovídá v českých dopravně- politických materiálech pozornosti, kterou tomuto dopravnímu odvětví věnuje EU a její rozvinuté státy. Tím se prohlubuje neakceptovatelné a hospodářsky nevýhodné zaostávání tohoto dopravního oboru v ČR, což je závažnou komparativní nevýhodou, zejména v exportních relacích. Obor je dlouhodobě podinvestovaný, což vede k dalšímu propadu se všemi z toho plynoucími důsledky. V3 Financování rozvoje vodních cest Posílit objem standardního financování (Fond soudržnosti + CEF + SFDI) Propojit finance z různých vodohospodářských funkcí, tedy prohloubit víceúčelovost vodních staveb; dojít k vícezdrojovému financování, které odpovídá víceúčelovosti vodních koridorů; dosavadní resortismus je škodlivý a neefektivní. Vytvořit podmínky pro zapojení privátních zdrojů, a to již ve stádiu územního plánování a projektování, kde je nutné do projektu zapojit další nedopravní pozemky, umožňující jejich podnikatelské využití. Dobrou inspirací je francouzský model, využívaný agenturou Voies Navigables de France (VNF), kde 70 % příjmů koncesionářů plyne z využívání a pronájmů přilehlých pozemků. 18

19 V4 Financování provozu vodních cest Dosavadní financování- nefinancování nevyhovuje. Je nutné: Dát financování jasný řád nejlépe ze SFDI; zde je nutná dílčí změna zákona o SFDI; Některé části vodního koridoru D- O- L bude možné v budoucnu zpoplatnit, a to za předpokladu, že bude mít odpovídající parametry, zajišťující efektivní provoz. Současně je nutné v některých případech zvážit možné mezinárodní důsledky, které by mohly být pro ČR nevýhodné (např. hrozící reciproční zpoplatnění Labe v Německu na daleko delším úseku); V5 Organizace rozvoje a správy vodních cest Pravděpodobné zrušení ŘVC ČR podle usnesení vlády ze dne je sice nesystémové řešení v duchu diskriminační dopravní politiky, nicméně současně je nutné je chápat jako prostor pro nastolení nového, kvalitnějšího modelu. Nový model by měl splňovat tyto hlavní parametry: (1) zapadat do systému dopravních a souvisejících investic a jejich správy, (2) nebýt programově hůře organizován, než ŘSD a SFDI, (3) naplňovat mnohoúčelovou vodních koridorů, včetně možnosti vícezdrojového financování a (4) být samostatnou právnickou osobou, schopnou přijímat evropské fondy, národní zdroje, soukromé zdroje a poplatky. Jako nejvhodnější varianta se jeví Agentura vodních cest, založená na základě samostatného zákona; ta by umožnila vícerezortní (mezirezortní) postavení a financování. Toto řešení odpovídá některým zahraničním modelům (Francie, Nizozemí). V čele agentury by stál Řídící výbor, složený ze zástupců zainteresovaných ekonomických rezortů. Diskutovaly se i další možné varianty: podobné uspořádání (viz výše), ale v působnosti jednoho rezortu (organizační složka státu) vznik Vodního holdingu ze všech dnešních podniků Povodí a 1 dalšího samostatného podniku Vodní cesty, který by v rámci holdingu zajišťoval rozvoj a provoz vodocestných staveb (v tomto směru jde o podobnost s německým modelem) německý model, kdy pro sloučený rozvoj a provoz existuje centralizovaná státní organizace Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes v působnosti ministerstva dopravy; spojení současného ŘVC a SPS do jedné mezirezortně řízené organizace (Řídící výbor) obchodní společnost (typ ŘSD ) 19

20 V6 Legislativní rámec Zákon o vodních cestách: Na rozdíl od jiné dopravní infrastruktury dlouhodobě postrádají vodní koridory a ostatní vodní cesty samostatný zákon nutno zpracovat. Novela zákona o SFDI by měla upravit, stabilizovat a zpřehlednit provoz vodních koridorů a ostatních vodních cest. Zákon o Agentuře vodních cest by měl vytvořit funkční organizační uspořádání rozvoje, provozu a financování vodních cest. Úprava stavebního zákona by měla umožnit připravovat ve fázi územního plánování a projektování vymezit dopravní koridory tak, aby umožňovaly vstup soukromého kapitálu (podnikatelské využití souvisejících pozemků). 20