Podklad think-tanku Evropské hodnoty Vybrané aspekty energetické politiky Evropské unie

Transkript

1 Vybrané aspekty energetické politiky Evropské unie Jan Poruba Analytik think-tanku Evropské hodnoty

2 Shrnutí - Energetická politika patří do tzv. sdílených pravomocí Evropské unie (EU) a na její podobě se tedy podílejí členské státy i samotná EU. Role unijních institucí je tak převážně koordinační, přesto existují oblasti, ve kterých mohou Rada EU a Evropský parlament (EP) na návrh Komise schvalovat pro členské země právně závaznou legislativu. Jde například o nezbytná opatření zejména ve fiskální oblasti, která mají napomoci dosáhnout cílů energetické politiky stanovených článkem 194 Lisabonské smlouvy. Naopak nastavení energetického mixu, volbu dodavatelů energie či rozhodování o směřování energetické politiky ponechává Lisabonská smlouva v pravomoci národních vlád, což umožňuje odlišné přístupy jednotlivých členských států. Proto např. Francie je zásobována zejména jadernou energií, Německo prosazuje cestu obnovitelných zdrojů a většina střední a východní Evropy je z velké části nadále závislá především na uhlí. - V čele Generálního ředitelství Evropské komise pro energetiku stojí Francouz Dominique Ristori a evropským komisařem pro energetiku je Němec Günther H. Oettinger. Cílem Evropské komise pro energetiku je skrze rozvoj a implementaci inovativních politik přispět jednak k formování jednotného energetického trhu a zajištění energie za dostupné a konkurenceschopné ceny, dále k podpoře udržitelné výroby, přepravy a spotřeby energie za současného respektování závazných cílů stanovených do roku 2020 včetně cílů snižování emisí skleníkových plynů, a v neposlední řadě k zajištění podmínek pro bezpečné dodávky energie a podporu solidarity mezi členskými státy. Veškeré tyto činnosti vyvíjí Komise za podpory Výkonné agentury pro konkurenceschopnost a inovace (EACI), Zásobovací agentury EURATOM (ESA) a Agentury pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER). 1 - V EP se energetikou zabývá Výbor pro průmysl, výzkum a energetiku (ITRE), jehož cílem je pomoci Evropě vypořádat se s nedostatky v oblasti energetiky. To znamená například zajistit dodávky energie pro občany a průmysl a zachovat jejich finanční dostupnost, zlepšovat energetickou účinnost, rozšířit využívání obnovitelných zdrojů energie a snižovat emise skleníkových plynů. Předsedkyní výboru je italská poslankyně EP Amalia Sartori zastupující poslanecký klub Evropské lidové strany. Jedním z místopředsedu výboru je i Evžen Tošenovský z ODS, členy výboru za Českou republiku jsou Jan Březina (KDU-ČSL) a Miroslav Ransdorf (KSČM) a náhradníky Věra Flasarová (KSČM) a Pavel Poc (ČSSD). - Rada pro dopravu, telekomunikace a energetiku (TTE) se ve složení zástupců členských států pro energetiku schází zpravidla jednou za dva měsíce, přičemž Českou republiku obvykle reprezentuje 1

3 ministr průmyslu a obchodu. V rámci Rady se scházejí národní odborníci také v Pracovní skupině pro energetiku a Pracovní skupině pro jaderné otázky. - Postoje jednotlivých poslaneckých frakcí jsou značně odlišné. Od zastánců přísnějších cílů přes tichý souhlas se objevují i názory radikálního odmítání současného řešení energetické politiky a klimatických otázek. 1. Úvod Členské státy EU se musí vyrovnávat s výzvami, jako jsou klimatické změny, rostoucí závislost na dodávkách energie, rostoucí nároky na zdroje energie a potřebu zajistit udržitelnou, cenově dostupnou a bezpečnou energii pro veškeré spotřebitele. Proto zavedla EU rozsáhlou energetickou politiku, která pokrývá celé spektrum energetických zdrojů od fosilních paliv (ropa, zemní plyn a uhlí) přes jadernou energii po obnovitelné zdroje (solární, větrná, vodní, geotermální a přílivová energie a energie z biomasy) Ačkoli energetické otázky provází EU a Evropská společenství již od samého počátku, energetiku jako samostatnou politiku poprvé oficiálně zmiňuje a smluvně zakotvuje až Lisabonská smlouva ve článku 194 Smlouvy o fungování EU. Za cíl si klade za pomoci tržních a finančních nástrojů (převážně daní, dotací a systém obchodování s emisemi CO 2 ) a rozvoje technologií (hlavně technologie energetické účinnosti a obnovitelné nebo nízkouhlíkové energie) zajistit zejména bezpečnost energetických dodávek ve členských zemích, podporovat propojování energetických sítí, podporovat využívání udržitelných a konkurenceschopných zdrojů a zvyšovat energetickou účinnost a úspory energie. Mimo oficiální právní a institucionální rámec EU se však energetická politika vyvíjela již od založení Evropského společenství uhlí a oceli na začátku 50. let minulého století, přičemž společný dohled nad uhlím jako energetickou surovinou tolik potřebnou pro hospodářský růst zároveň pomáhal zajistit mír v poválečné Evropě. Záhy následovalo vytvoření i Evropského společenství pro atomovou energii, které dostalo pod společný dohled i energii z jádra. V roce 1986 položila základy společné energetické politice rezoluce ministrů Společenství, která stanovila obecné cíle pro energetickou politiku do roku V prosinci 1995 následovala Bílá kniha Evropské komise (Energetická politika pro EU) 2, která pojednávala o integraci trhu a zaměřila se zejména na oblast konkurenceschopnosti, spolehlivosti dodávek a životního prostředí. Zelenou knihu Evropské komise (Evropská strategie pro udržitelnou, konkurenceschopnou a 2

4 bezpečnou energii) 3 z roku 2006 lze považovat za další impuls pro vznik společné energetické politiky. Zelená kniha vedla k přijetí dvou zásadních legislativních balíčků tzv. Třetího liberalizačního balíčku 4 a Klimaticko-energetického balíčku. Následovaly i další iniciativy s cílem dosažení účinného využívání energie v Evropě, vybudování funkčního celoevropského integrovaného trhu s energií, posílení postavení spotřebitelů a dosažení co nejvyšší úrovně bezpečnosti a zabezpečení dodávek energie. Další cíle od posílení vedoucího postavení Evropy v oblasti energetických technologií a inovací přes upevnění vnějšího rozměru energetického trhu EU a iniciativy k urychlení výstavby po modernizaci evropské energetické infrastruktury (ať již pro přepravu a skladování elektřiny, zemního plynu a ropy, pro zvyšování energetické účinnosti nebo pro infrastrukturu k nakládání s oxidem uhličitým a dalšími skleníkovými plyny) postupně přibývali. Aktuálně Evropská komise v lednu 2014 předložila nový návrh balíčku pro energetickou a klimatickou politiku s cíli do roku Jeho cílem je snaha o překlenutí problémů s přílišnou regulací, která je na úkor konkurenceschopnosti evropského průmyslu. Z této široké škály oblastí, kterých se evropská energetika dotýká, je patrné, že problematika společné energetické politiky je velmi komplexní. Členské státy se snaží implementovat přijaté závazky, nicméně kvůli nedokončenému jednotnému trhu s plynem a elektřinou a kvůli neustálým snahám členských států o bilaterální vztahy s dodavatelskými zeměmi, má před sebou EU ještě spoustu práce na cestě ke společné evropské energetické politice. Tento podklad si neklade za cíl postihnout celou oblast energetické politiky, ale bude zaměřen na poskytnutí informací v oblasti vymezené následujícími otázkami: - Jak lze oživit uhlíkový trh a reformovat evropský systém povolenek s přihlédnutím k novému návrhu Komise? - Je nutné pro soulad ochrany klimatu a energetické politiky stanovit závazné cíle pro jednotlivé členské státy? Existují dostatečné nástroje (i legislativní) k jejich dosažení? - Jak lze překonat fragmentaci jednotného energetického trhu EU a začlenit obnovitelné energetické zdroje do flexibilního, harmonizovaného a soběstačného energetického systému? První část podkladu se bude zabývat základními aspekty energetické politiky a rozdělením kompetencí členských států a institucí EU. Ve druhé části bude pojednáno o aktuálních otázkách energetické politiky a poslední část podkladu zmapuje pozice poslaneckých frakcí v EP k otázkám společné energetické politiky. 3

5 2. Základní aspekty energetické politiky, rozdělení pravomocí Lisabonská smlouva, jež vstoupila v platnost 1. ledna 2009, řadí energetiku do tzv. sdílených pravomocí 5, což znamená, že se na její podobě podílejí členské státy i samotná Unie, přičemž do vymezení a provádění politiky a činností Unie, zejména s ohledem na podporu udržitelného rozvoje, musí být zahrnuty i požadavky na ochranu životního prostředí. 6 Ostatně, kapitola věnující se životnímu prostředí (Hlava XX Smlouvy o fungování EU, dále jen SFEU) symbolicky předchází kapitole o energetice (Hlava XXI SFEU). Důležitým aspektem unijní energetické politiky je uplatnění zásady solidarity mezi jednotlivými členskými státy, která znamená, že pokud bude některý členský stát čelit vážným potížím v oblasti zásobování energií, ostatní členské státy mu pomohou zajistit potřebné dodávky. Cílem energetické politiky v Evropské unii je: a) zajistit fungování trhu s energií; b) zajistit bezpečnost dodávek energie v Unii; c) podporovat energetickou účinnost a úspory energie jakož i rozvoj nových a obnovitelných zdrojů energie; a d) podporovat propojení energetických sítí. 7 Lisabonská smlouva přidává pod společnou energetickou politiku i oblast jaderné energetiky, kterou pokrývala Smlouva Euratom. Evropský parlament a Rada EU rozhodují o přijetí nezbytných opatření řádným legislativním postupem po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů za účelem dosažení výše uvedených cílů energetické politiky. Lisabonská smlouva nicméně uvádí, že podmínky pro využívání energetických zdrojů, volba různých energetických zdrojů a skladba energetického zásobování zůstávají v pravomoci rozhodování členských států. Pokud se jedná o opatření v rámci politiky životního prostředí, které významně ovlivňuje volbu členského státu mezi různými energetickými zdroji nebo ovlivňuje volbu skladby zásobování energií, pak rozhoduje Rada zvláštním legislativním postupem po konzultaci s EP, Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů jednomyslně. 8 U opatření v oblasti energetické politiky zejména fiskální povahy rozhoduje Rada zvláštním legislativním postupem jednomyslně po konzultaci pouze s Evropským parlamentem. Za účelem rozvoje vnitřního jednotného trhu a posilování hospodářské, sociální a územní soudružnosti s plným využitím výhod vyplývajících z vytváření prostoru bez vnitřních hranic vymezuje EU 9 skrze 4

6 projekty společného zájmu hlavní směry, cíle, priority a hlavní rysy opatření pro rozvoj transevropských sítí mj. v oblasti energetické infrastruktury. Unie též může podniknout kroky nezbytné pro zajištění interoperability sítí, zejména v oblasti harmonizace technických norem, a může podporovat projekty společného zájmu jednak prováděním výzkumu jejich proveditelnosti či podporou jejich financování. Evropská komise může poskytovat užitečné podněty 10 k podpoře koordinace vnitrostátních politik mezi členskými státy, pokud tyto politiky mají vliv na rozvoj vnitřního trhu a posilování hospodářské, sociální a územní soudržnosti. Rada ve spolupráci s Evropským parlamentem a po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů přijímá řádným legislativním postupem hlavní směry výše zmíněných projektů společného zájmu a další opatření pro rozvoj transevropských sítí. Lisabonská smlouva dále uvádí, že hlavní směry a projekty společného zájmu, které se týkají území členského státu, musí být schváleny tímto členským státem. 11 Mezi hlavní instituce a agentury EU, které se zabývají společnou energetickou politikou, patří: 1. Evropská komise - Generální ředitelství pro energetiku 2. Rada EU - Rada pro dopravu, telekomunikace a energetiku (TTE) 3. Evropský parlament Výbor pro průmysl, výzkum a energetiku (ITRE) 4. Hospodářský a sociální výbor sekce pro Dopravu, Energii, Infrastrukturu a Informační společnost (TEN) 5. Výbor regionů komise pro Životní prostředí, změny klimatu a energii (ENVE) 6. Evropská investiční banka program ELENA 12 (Evropská místní energetická pomoc) 7. Zásobovací agentura EURATOM 8. Společný evropský podnik pro ITER a rozvoj energie z jaderné fúze 9. Výkonná agentura pro malé a střední podniky 10. Aktuální problémy a možná řešení 11. Nové cíle do roku 2030 a reforma EU ETS Evropská komise v lednu 2014 zveřejnila zprávu, podle které jsou ceny energií v EU o mnoho vyšší než jinde ve světě. Cena elektřiny v EU dosahuje dvojnásobku oproti USA a cena zemního plynu je dokonce 3-4 vyšší v porovnání s cenami v USA či Rusku. EU se tak dostává do komparativní nevýhody v případě, kdy chce nalákat energeticky náročné investory. 13 Na vině je přitom nejen vysoká závislost na dodávkách energetických surovin ze zahraničí (zejména z Norska, Alžírska a Ruska), ale také ambiciózní závazky přijaté 5

7 např. v rámci Energeticko-klimatického balíčku či evropské hospodářské strategie Evropa 2020 s náročnými závaznými cíli v oblasti energetiky a ochrany klimatu. 14 Jedním z možných řešení, jak dosáhnout nižších cen energií, je podpora rozvoji v oblasti těžby břidlicového plynu v Evropě, ale také větší opatrnost při schvalování nákladných závazků. Materiál Komise tentokrát již reálně konstatuje, že EU je stále do značné míry industrializovaná, tudíž i velmi náročná na spotřebu energie. Přiznává, že ani vyhlídky do budoucna nejsou pro evropskou energetiku příliš příznivé. Komise k novým poznatkům navrhuje, aby se členské státy namísto na závazné cíle do roku 2020 soustředily na cíl snižování emisí CO2 do roku 2030, přičemž způsob, jakým každý stát snížení emisí dosáhne, ať už skrze posílení podílu obnovitelných zdrojů energie nebo skrze výrobu energie z jádra, ponechá Unie na rozhodnutí každého ze členských států. Evropský systém obchodování s emisními povolenkami (EU ETS) kvůli dřívějšímu vydávání velkého množství emisních povolenek a jejich současné nízké ceně nefunguje tak efektivně, jak se v jeho návrhu počítalo. Proto Komise navrhuje zachovat aktuální pozastavení vydávání emisních povolenek (tzv. backloading). Nicméně zda toto opatření bude správným impulsem pro účinnost EU ETS, je otázkou. I s omezením emisních povolenek jejich nadále nízká cena nemotivuje k dlouhodobým investicím do obnovitelných zdrojů energie, a tak členské státy, pravděpodobně jen stěží splní závazné cíle do roku Postoje poslaneckých frakcí v Evropském parlamentu Frakce Evropské lidové strany EPP Frakce Evropské lidové strany nepodporuje návrh Komise na stažení 900 milionů emisních povolenek z trhu (tzv. backloading) trh je podle frakce třeba kompletně zrevidovat, nikoliv uměle zvedat cenu uhlíku na trhu. EU je podle EPP nyní na správné cestě ke snížení emisí o 21% do roku 2020, čímž budou naplněny cíle strategie EU a Umělé zvednutí cen energií by přitom mohlo mít za následek útěk průmyslu z EU, což by v globálním důsledku snahu o pokles emisí zhatilo. 15 Frakce Evropské lidové strany vítá nový klimatický a energetický balíček navržený v lednu Komisí, nicméně varuje před nekoordinovaným postupem podle frakce se klimatická politika EU nesmí stát antiprůmyslovou politikou. EPP volá po vytvoření multinárodní a multipartajní aliance s cílem posílit evropskou tranzici směrem k obnovitelným zdrojům a je zároveň pro závazné cíle na redukci emisí, větší produkci z OZE a snížení energetické náročnosti zdrojů. 16 6

8 EPP je pro co nejrychlejší dokončení jednotného trhu. Podle frakce je třeba konzumenta postavit na první místo a umožnit mu hrát aktivní roli ve stimulaci konkurence na trhu, investovat do energetické infrastruktury na propojení Evropy (podle EPP bude potřeba až jeden bilion euro), limitovat cenovou regulaci a postupně odstranit subsidie na obnovitelné zdroje, plně využít potenciál nekonvenčních energetických zdrojů v Evropě a odstranit jakékoliv evropské energetické ostrovy. 17 Skupina Progresivní aliance socialistů a demokratů v Evropském parlamentu S&D Skupina S&D podpořila červencový návrh Komise na backloading emisních povolenek, jelikož je to podle skupiny cesta, jak odstranit imbalanci způsobenou nadměrným množstvím povolenek na trhu, nicméně dlouhodobá reforma trhu je podle S&D nevyhnutelná. Navíc podle frakce již nyní není pro Evropu cesta zpátky z cesty tranzice na nízkouhlíkovou ekonomiku. 18 S&D chce, aby všechny evropské země splnily své cíle ze strategie 2020 a aby implementovaly veškeré důležité předpisy z této oblasti, jakmile se stanou právně závaznými. Mezi ně patří zejména předpisy ohledně energetické efektivity, lepších konstrukčních standardů pro budovy, eco-designu, chytrého využití odpadního tepla z elektráren a pravidel na energetické označování výrobků a služeb. Navíc patří frakce k hlavním iniciátorům závazných cílů pro rok 2030, kdy skupina chtěla posunout závazný cíl až ku 45 % zástupu obnovitelných zdrojů energie (OZE) v energetickém mixu. 19 Dobudování transevropských energetických sítí považuje S&D za prioritu v oblasti diskuze o společném energetickém trhu, která má přinést větší stabilitu dodávek za nižší ceny. OZE mají být podle frakce nedílnou součástí tohoto systému, protože jsou podle S&D společně s bezpečností investic klíčovou složkou průmyslového vývoje v Evropě. 20 Aliance liberálů a demokratů pro Evropu ALDE Systém EU ETS je podle Aliance výborný projekt svou povahou, ale je třeba ho reformovat. Podle ALDE by do systému měly být zařazeny i sektory nyní mimo ETS schéma. V rámci celkového limitu na budoucí uhlíkové emise by měl EU ETS dostat přednost v každém sektoru před jakýmkoliv jiným systémem úpravy emisí. 21 Podle ALDE by EU měla směřovat k nízkouhlíkové energetice, alokace prostředků by měla být primárně záležitostí trhů, aby ke snižování emisí docházelo co nejúčelněji. Plán Komise na až 95% snížení emisí do 7

9 roku 2050 by měl být implementován, ustanovení cílů pro rok 2020 bez ustanovení cílů pro další roky by bylo kontraproduktivní, proto je ALDE pro závazné cíle i pro další období. 22 ALDE volá po společných regulacích energetického trhu, celoevropský market coupling (tedy propojení energetických trhů), propojení sítí, systémových operací a vyrovnávacích trhů. Podle ALDE je třeba rovněž decentralizace výroby energií, která umožní zapojit OZE do struktury, nicméně i podpora velkých OZE projektů typu DEZERTEC. 23 Skupina zelených/evropské svobodné aliance Greens/EFA Dle Greens/EFA není v případě snižování emisí možné spoléhat na trh, jsou potřeba tvrdší regulace. Greens/EFA prosazuje závazné cíle pro redukci emisí do roku Frakce chtěla až 60% redukci, schválena byla nakonec 40% varianta. Součástí této redukce by zároveň mělo být i opuštění využití jaderné energie v Evropě a nemělo by ani docházet k rozvoji těžby břidličného plynu. Vzhledem k obecnému postoji Greens/EFA k OZE (tedy jejich maximální prosazování do energetického mixu daného státu) je třeba podle frakce celoevropsky přizpůsobit energetický trh na jejich začlenění. To vyžaduje masivní propojení trhu vzhledem k nutnosti vyrovnávat nestálé výkony OZE, prosazovat decentralizaci výrobních zdrojů, energetické úspory, dotace na podporu OZE apod. Evropská konzervativní a reformní skupina ECR Podle ECR měl současný systém EU ETS negativní dopad na ceny energií a zabránil novým investicím do energetických zdrojů v Evropě. Proto je třeba systém zcela opustit nebo výrazně reformovat a to nikoliv stylem jedno schéma padne všem. Podle některých členů ECR totiž EU v současné době nemá energetickou politiku ale pouze klimatickou politiku. ECR je proti dalšímu navyšování závazných cílů snižování emisí za rok 2020, byla i proti návrhu Komise na nové cíle pro rok Volba energetického mixu by měla zůstat v rukou členských států, zejména v případě, že chtějí rozvíjet svou jadernou energetiku. Podle ECR EU opakuje své staré chyby, když chce pokračovat i nadále směrem ke snižování podílu uhlíku na průmyslové výrobě a kráčí cestou, kterou nikdo jiný ve světě nechce napodobit. 24 8

10 ECR věří, že další liberalizace energetických trhů je cesta právním směrem, která povede k otevřenějším a transparentnějším trhům, které zajistí nižší ceny energií. Nízkouhlíková výroba energie je pozitivním aspektem v případě, že tato výroba vzniká na tržních principech. Konfederace evropské sjednocené levice a severské zelené levice GUE/NGL GUE/NGL podporuje závazné cíle redukce skleníkových plynů alespoň o 60 %, národní závazné cíle na 45% podíl OZE a 40 % energetické úspory do roku Podle frakce je současná debata o energetické politice EU vedena zejména velkými korporacemi, které do debaty promítají své zájmy. Podle frakce by se měly všechny rozvinuté cíle zavázat ke splnění střednědobého cíle spočívajícího ve vynaložení veřejných financí ve výší 60 mld. USD v období a k předložení konkrétního plánu pro splnění závazku vynaložit 100mld. USD ročně do roku 2020 prostřednictvím dalších zdrojů veřejných financí. 25 Evropa svobody a demokracie EFD Obecný přístup frakce k energeticko-klimatické politice EU nejlépe vystihuje výrok odborníků EFD na v oblasti energetiky: Politika EU 2020 je kompletně špatně. Jak premisou, tak provedením. Skupina nesouhlasí s backloadingem emisních povolenek (stáhnutím 900 mil. povolenek z trhu). 26 EFD skupina dokonce zpochybňuje vliv globálního oteplování jako celku a proto i jejich postoj k systému EU ETS jako takovému je skeptický. Podle skupiny jsou evropští občané nucení obětovat své blaho pro energeticko-klimatickou politiku EU. Aby bylo možné dosáhnout nových výrazných cílů v oblasti snižování emisí do roku 2030 a 2050, byly by podle skupiny třeba masivní investice, které by nebyly mnohdy tržně přirozené, ale byly by vynucené. Někteří představitelé strany jsou naplněni dojmem, že EU se v oblasti ochrany klimatu snaží být svatější než sám papež. 1 European Commission, Mission statement of DG Energy 2 White Paper of European Commision: An Energy Policy for The European Union

11 4 Třetí liberalizační balíček mj. navrhoval tzv. vlastnický unbundling, jež sjednotil nastavení vztahů mezi výrobou a přepravou energie. 5 Článek 4 Smlouvy o fungování Evropské unie. 6 Článek 11 Smlouvy o fungování Evropské unie. 7 Článek 194 Smlouvy o fungování Evropské unie. 8 Článek 192 odst. 2 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie. 9 Podle článku 170 a 171 Smlouvy o fungování Evropské unie. 10 Článek 171 Smlouvy o fungování Evropské unie. 11 Článek 172 Smlouvy o fungování Evropské unie. 12 Projekt ELENA (European Local ENergy Assistance) je součástí úsilí Evropské investiční banky na podporu cílů Evropské unie v oblasti klimatické a energetické politiky. zhlédnuto Evropská komise, Energy Economic Developments in Europe zhlédnuto Pro Českou republiku byl stanoven závazný cíl podílu energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie ve výši 13% v roce 2020 a závazný cíl podílu energie z obnovitelných zdrojů ve všech druzích dopravy na hrubé konečné spotřebě energie v dopravě ve výši 10% v roce # %20A%20Liberal%20Perspective.pdf 22 Ibidem 23 Ibidem