ANALÝZA VEŘEJNÉHO DLUHU JAPONSKA

Transkript

1 Masarykova univerzita Ekonomicko správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika ANALÝZA VEŘEJNÉHO DLUHU JAPONSKA Diplomová práce Vedoucí diplomové práce: Ing. Petra Dvořáková Autorka: Petra Skládalová Brno, duben 2006

2 Masarykova univerzita Brno Ekonomicko-správní fakulta Katedra veřejné ekonomie Akademický rok 2004/2005 ZADÁNÍ DIPLOMOVÉ PRÁCE Pro Obor S K L Á D A L O V Á Petra Veřejná ekonomika Název tématu: Název tématu v angličtině: Analýza veřejného dluhu Japonska Analysis of the Japan Public Debt Zásady pro vypracování: Problémová oblast: Veřejné finance, rozpočtový deficit, veřejný dluh, státní rozpočet, financování dluhu. Cíl práce: Hlavním cílem práce je analýza veřejného dluhu Japonska. Popsat jeho vývoj a strukturu v posledních letech, zhodnotit udržitelnost fiskálního vývoje do budoucna. Nalezení fiskálních kritérií aplikovaných ve vyspělých zemích, jejich aplikace na situaci v Japonsku. Návrh řešení současné situace a popis nástrojů, které lze použít k redukci veřejného dluhu. Postup práce a použité metody: 1. Vymezení předmětu, cíle práce a metod zkoumání. 2. Sběr informací. 3. Analýza získaných informací, komparace teoretických a praktických poznatků. 4. Zhodnocení a závěry vyplývající z analýzy.

3 Rozsah grafických prací: Předpoklad cca 10 tabulek a grafů Rozsah průvodní zprávy bez příloh: stran Seznam odborné literatury: 1. MUSGRAVE, R. A., MUSGRAEVOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha: Management Press, PEKOVÁ, J., PILNÝ, J. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. Praha: ASPI Publishing, DVOŘÁK, P. Vybrané problémy fiskální politiky. 1 vyd. Praha: VŠE, HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance učebnice. 1. vyd. Praha: Eurolex, Relevantní legislativa 6. Odborné časopisy (Ekonom, Finance a úvěr apod.) 7. Informace z www stránek japonského Ministerstva financí, související materiály z www stránek Mezinárodního měnového fondu, Světové banky, Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD) Vedoucí diplomové práce: Ing. Petra Dvořáková Datum zadání diplomové práce: Datum odevzdání diplomové práce: Vedoucí katedry Děkan V Brně dne

4 Jméno a příjmení autora: Petra Skládalová Název diplomové práce: Analýza veřejného dluhu Japonska Název diplomové práce: Analysis of the Japan public debt Katedra: Veřejná ekonomie Vedoucí diplomové práce: Ing. Petra Dvořáková Rok obhajoby: 2006 Anotace Předmětem této diplomové práce je veřejný dluh pojatý jak z teoretického hlediska, tak z hlediska jeho skutečného vývoje v Japonsku, z toho důvodu je práce dělena na část teoretickou a praktickou. Hlavním cílem této práce je analyzovat veřejný dluh Japonska, popsat jeho vývoj a strukturu v posledních letech. Dále je hodnocena udržitelnost fiskálního vývoje do budoucna a identifikovány faktory nárůstu deficitů. První část práce je zaměřena na teoretický popis krátkodobé a dlouhodobé fiskální nerovnováhy. V druhé části je popis veřejných financí v Japonsku, analýza vývoje fiskální nerovnováhy ve 20. století a na počátku 21. století, názory na situaci v Japonsku a budoucí předpověď vývoje zadluženosti Japonska. Annotation The subject of this diploma thesis is public debt from both the theoretical point of view and real point of view for Japan, that s why is my work divided into theoretical and practical part. The main goal of this work is to analyze public debt of Japan, describe the debt s development and structure of debt in latest years. Further fiscal sustainability is assessed for the future and factors of debt increase are identified. First part of work is concerned on theoretic description of the short-term and long-term fiscal imbalance. In second part is description of public finances in Japan, analysis of fiscal imbalance development in 20century and at the beginning of 21century, opinions about situation in Japan and prediction on future debt s development of Japan. Klíčová slova Veřejné finance, státní rozpočet, deficit, veřejný dluh, Japonsko Keywords Public finances, state budget, deficit, public debt, Japan

5 Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Analýza veřejného dluhu v Japonsku vypracovala samostatně pod vedením Ing. Petry Dvořákové a uvedla v seznamu všechny použité literární a odborné zdroje. V Brně dne 19. dubna 2006

6 Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Petře Dvořákové za odborné vedení, celkovou pomoc a podporu a cenné připomínky, kterými přispěla k vypracování této diplomové práce. Děkuji také všem, kdo mě v průběhu studia podporovali, především svým rodičům.

7 Obsah POUŽÍVANÉ ZKRATKY...8 ÚVOD FISKÁLNÍ NEROVNOVÁHA HISTORICKÝ PŘEHLED TEORETICKÉ PŘÍSTUPY K FISKÁLNÍ POLITICE A FISKÁLNÍ NEROVNOVÁZE KRÁTKODOBÁ FISKÁLNÍ NEROVNOVÁHA ROZPOČTOVÝ DEFICIT PRIMÁRNÍ A CELKOVÝ ROZPOČTOVÝ DEFICIT AKTIVNÍ A PASIVNÍ ROZPOČTOVÝ DEFICIT DŮSLEDKY ROZPOČTOVÉHO DEFICITU MOŽNOSTI FINANCOVÁNÍ ROZPOČTOVÉHO DEFICITU DLOUHODOBÁ FISKÁLNÍ NEROVNOVÁHA VEŘEJNÝ DLUH PŘÍČINY VZNIKU A RŮSTU VEŘEJNÉHO DLUHU VZTAH MEZI VEŘEJNÝM DLUHEM A ROZPOČTOVÝM DEFICITEM DLUH ČISTÝ A DLUH HRUBÝ DLUH VNITŘNÍ A DLUH VNĚJŠÍ FORMY VEŘEJNÉHO DLUHU Z HLEDISKA FINANCOVÁNÍ VZTAH DLUHU A MAKROEKONOMICKÝCH UKAZATELŮ DŮSLEDKY VEŘEJNÉHO DLUHU MOŽNOSTI ŘEŠENÍ DLUHOVÉHO PROBLÉMU SPRÁVA DLUHU FINANCOVÁNÍ DLUHEM JAKO BŘEMENO PRO BUDOUCÍ GENERACE NÁRODNÍ FINANCE A FINANCE SAMOSPRÁV V JAPONSKU VÝVOJ FISKÁLNÍ NEROVNOVÁHY JAPONSKA VE 20. STOLETÍ SITUACE V LETECH SITUACE V 90. LETECH VÝVOJ FISKÁLNÍ NEROVNOVÁHY JAPONSKA NA ZAČÁTKU 21. STOLETÍ SITUACE V ROCE SITUACE V ROCE SITUACE V ROCE SITUACE V ROCE SITUACE V ROCE SITUACE V ROCE SITUACE V ROCE STRUKTURA DLUHU KOMPARACE PŘÍSTUPŮ K JAPONSKÉMU DLUHOVÉMU PROBLÉMU PREDIKCE VÝVOJE JAPONSKÉHO VEŘEJNÉHO DLUHU...70 ZÁVĚR...72 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY...74 SEZNAM GRAFŮ A TABULEK...76 SEZNAM PŘÍLOH...77 PŘÍLOHY...79

8 Používané zkratky HDP hrubý domácí produkt OECD Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj Eurostat Evropský statistický úřad JPY japonský jen HNP hrubý národní produkt G7 skupina nejsilnějších zemí světa (Spojené státy americké, Kanada, Japonsko, Německo, Francie, Velká Británie, Itálie)

9 Úvod Japonsko je zemí s druhou nejsilnější ekonomikou světa, avšak z hlediska veřejných financí vzorovým příkladem v žádném případě není. Analýzu veřejného dluhu Japonska jsem si vybrala za téma své diplomové práce, protože se jedná o případ země, která dlouhodobě vykazuje deficity, má vysoké zadlužení, a přesto zatím ekonomicky funguje bez větších problémů. Na druhou stranu je situace Japonska z pohledu fiskální udržitelnosti často považována za jednu z nejhorších. Problematika fiskální nerovnováhy je jedním z největších a nejaktuálnějších problémů veřejných financí. Vyústěním dlouhodobé fiskální nerovnováhy je veřejný dluh. Dlouhodobá fiskální nerovnováha získává na aktuálnosti. To dokazuje skutečnost, že je problémem mnoha vyspělých zemí a také to, že se jí zabývají různé mezinárodní instituce (například Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj, Světová Banka) i Evropská unie. Otázka velikosti poměru dluhu k hrubému domácímu produktu a rizikovosti veřejného dluhu je stále více diskutována, což potvrzuje právě Evropská Unie, která již stanovila limit veřejného dluhu v poměru k HDP jako jedno z kritérií pro vstup a členství v Evropské měnové unii. Veřejný dluh Japonska je v poměrovém vyjádření k HDP mnohem větší než veřejný dluh USA či evropských států. Rostoucí míra podílu veřejného dluhu na hrubém domácím produktu a fakt, že postihl například i vyspělé země, dokazují důležitost této problematiky. Zájem o problematiku zadlužení se zvýšil hlavně v souvislosti s jejím následným velmi obtížným a někdy i riskantním řešením. To platí jak pro Evropu, tak pro Japonsko. Další problémy Japonska, jako je například stárnoucí populace, zvyšující se nezaměstnanost, deflace a nízký hospodářský růst, tuto situaci ještě zhoršují. Obvykle se ze strany veřejnosti a politiků věnuje více pozornosti rozpočtovému deficitu než veřejnému dluhu. Zatímco problém rozpočtového deficitu je projev krátkodobý (krátkodobé fiskální nerovnováhy), konkrétní, stále se opakující (v případě České republiky i Japonska) a veřejně kontrolovaný (každoroční sestavování návrhu rozpočtu, jeho projednávání, schvalování a následná realizace tomu tématu dodává neustálou aktuálnost a neustálé dohady svědčí o důležitosti), dluhový problém je projev dlouhodobý (dlouhodobá fiskální nerovnováha), složitější a méně viditelný. U rozpočtového deficitu je jasné, kdo za něj zodpovídá, protože je vztahován ke konkrétní vládě, ale u veřejného dluhu to tak jasné není. Hlavním cílem mé diplomové práce je tedy analyzovat veřejný dluh Japonska, popsat jeho vývoj a strukturu v posledních letech a zhodnotit udržitelnost fiskálního vývoje do budoucna. Dílčími cíli je identifikace faktorů rychlého nárůstu deficitů, nalezení fiskálních kritérií aplikovaných ve vyspělých zemích, jejich aplikace na situaci v Japonsku, návrh řešení současné situace a popis nástrojů, které lze použít k redukci veřejného dluhu. Práci dělím na část teoretickou a praktickou. Teoretická část představuje především rešerši odborné literatury. Zaměřila jsem se na základní pojmy dané problematiky a její teoretické vysvětlení. Nejprve jsem se věnovala krátkodobé fiskální nerovnováze, následně fiskální nerovnováze dlouhodobé. Praktickou část jsem uvedla popisem veřejných financí Japonska. Praktickou část jsem dále rozčlenila na analýzu vývoje fiskální nerovnováhy Japonska ve 20. století a analýzu vývoje fiskální nerovnováhy na počátku 21. století. Tuto část jsem uzavřela názory na situaci v Japonsku a budoucí předpovědí vývoje zadluženosti Japonska. Při zpracování diplomové práce využívám metodu historickou a deskriptivní pro popis dosavadních poznatků ve zpracovávané oblasti a metody analyticko-syntetické pro popis situace

10 Japonska, využívám také metodu komparace. Čerpám přitom z odborných publikací, článků z odborných časopisů, dostupných statistik a analýz ministerstev financí, statistických úřadů a dalších institucí. Zdrojem dat a informací je ve velké míře také internet.

11 1 Fiskální nerovnováha Fiskální nerovnováhou se rozumí existence pohledávek vůči budoucím daňovým příjmům (vzniká nedobrovolný závazek soukromým ekonomickým subjektům), kdy dochází k přerozdělování dosud nevytvořených zdrojů. 1 Dle Hamerníkové je fiskální nerovnováha nesoulad mezi příjmy a výdaji rozpočtu, v logice jednoho rozpočtového období jde o nerovnováhu krátkodobou a v průběhu více jak jednoho rozpočtového období jde o nerovnováhu dlouhodobou. 2 Fiskální nerovnováha se projevuje rozpočtovým deficitem a veřejným dluhem. Základní dělení fiskální nerovnováhy je podle časového hlediska na: krátkodobou, kterou se budu zabývat právě v kontextu následující dlouhodobé nerovnováhy dlouhodobou která je hlavním okruhem mého zájmu, protože projevem dlouhodobé fiskální nerovnováhy je veřejný dluh, který je tématem mé diplomové práce. Fiskální nerovnováha je obecným problémem, a to bez ohledu na ekonomickou vyspělost země. Je dlouhodobým problémem v mnoha zemích světa Historický přehled teoretické přístupy k fiskální politice a fiskální nerovnováze Klasická politická ekonomie Klasická politická ekonomie a klasická teorie veřejných financí byla zastáncem vyrovnaného rozpočtu a tedy odpůrcem deficitního hospodaření státu, které bylo tolerováno pouze ve výjimečných situacích, např. v období válek. Každoročně vyrovnaný rozpočet se stal zlatým pravidlem. Zlaté pravidlo bylo dodržováno až do 30. let 20. století, kdy došlo ke zvratu vlivem celosvětové hospodářské krize a vlivem prosazování stabilizační hospodářské politiky. 4 Keynesiánci a jejich pokračovatelé V 30. letech 20. století došlo k velkému zvratu v pojetí deficitního hospodaření státu. Původní Keynesova teorie byla formulována v období nejhlubší a destruktivní hospodářské recese 30. let, a proto byla formulována tak, aby působila proticyklicky. Proticyklické působení vysvětluje řadu doporučení pro fiskální politiku (keynesiánské školy považují používání fiskální politiky za velmi účinné). Příjmová stránka státního rozpočtu je tvořena především daněmi, poplatky, cly a také prodejem státních cenných papíru (státní dluh). Výdajová stránka státního rozpočtu je tvořena především nákupem zboží a služeb státních institucí a investicemi do infrastruktury. Přes státní rozpočet procházelo v období používání keynesiánské politiky vysoká část HDP (30-40 %), v některých zemích byly financovány investice více než z 50 % ze státního rozpočtu. Keynesiánská fiskální politika používá přechodné deficitní financování státního rozpočtu 1 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1998, str HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K.: Veřejné finance. 2. vyd. Praha Eurolex Bohemia, CD-Rom 3 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str

12 v důsledku růstu výdajů státního rozpočtu a tím k růstu agregátní poptávky. V období keynesiánské politiky narůstal vnitřní státní dluh do mimořádných rozměrů. Fiskální politika působí dle keynesiánců téměř bez časového zpoždění. Např.: se velké investice, které jsou projektově i kapitálově připraveny, mohou realizovat během několika týdnů a mohou značně povzbudit ekonomickou aktivitu a působit proti poklesu HDP. J. M. Keynes byl přesvědčen, že poptávku (kterou považoval za hlavní příčinu pomalého ekonomického růstu a krize) podpoří zvýšenou poptávkou ze strany státu a tím i růst produkce. 5 Deficitní financování státního rozpočtu je považováno za hlavní zbraň proti recesi. Proto v období začínající deprese volí expanzivní výdajovou politiku a v období konjunktury restriktivní fiskální politiku. Keynesiánci podstatu této politiky vyjadřují populárním heslem: "Stop and go". Hospodářská politika často zvaná keynesiánská, jejíž součástí se stala stabilizační fiskální politika, se zaměřila na propracování a realizaci stabilizační funkce veřejných financí. Významným nástrojem stabilizační fiskální politiky se staly progresivně konstruované důchodové daně. Keynesiánská teorie cyklicky vyrovnaného rozpočtu je založená na vlivu daní a výdajů státního rozpočtu na výši disponibilního důchodu různých subjektů. 6 Z hlediska snížení nezaměstnanosti je jasné, že tato politika pozitivně působí na snižování nezaměstnanosti a kromě toho rozsah státního rozpočtu dovoluje vládě sociální výdaje v podobě podpor v nezaměstnanosti, podpor školství, vědy, výzkumu atd. Moderní fiskální politika se snaží vytvořit tzv. automaticky působící vestavěné stabilizátory, které samy (svojí konstrukci) vytvářejí bez záměrné (diskreční) politiky vlády aktivní efekty. Např. podpora v nezaměstnanosti vytváří poptávku, která pozitivně působí na HDP a nakonec i na zaměstnanost. Co vše je možno považovat za automatické stabilizátory? Je to vedle sociálních dávek především konstrukce progresivní důchodové daně (jsou významným nástrojem stabilizační fiskální politiky), které automaticky při růstu důchodu zvyšuje daně a příjem státního rozpočtu a naopak při snižování ekonomické aktivity se snižuje příjem státního rozpočtu. Vestavěné stabilizátory působí jen částečně na stabilitu ekonomických procesů přes státní rozpočet. Vedle těchto stabilizátoru působí záměrně na rozhodnutí vlády. Automatické vestavěné stabilizátory působí proticyklicky, a proto je tato fiskální politika označována za proticyklickou a deficitní. Cyklicky vyrovnaný státní rozpočet se stal nástrojem stabilizace ekonomiky v rámci hospodářského cyklu. 7 Tato politika přinášela výsledky a zdálo se, že je schopna vyřešit problém kolísání hospodářského cyklu. Keynesiánské finance vyvolaly opravdovou revoluci v otázce potenciálních možností krátkodobé makroekonomické stabilizační politiky a stimulace agregátní poptávky, financované v převážné míře rozpočtovým deficitem. 8 V 70. letech přišla však kritika, protože v ekonomikách zemí docházelo ke stagflaci ke zpomalení až nulovému hospodářskému růstu, k vysoké inflaci a růstu nezaměstnanosti. Růst státních výdajů a daňového zatížení nedosahoval hodnot, které by podporovaly růst investičních aktivit soukromého sektoru. 9 Toto období se také vyznačuje dlouhotrvajícími a opakujícími se deficity. Proto byl obnoven přístup ke klasické teorii a bylo odstoupeno od keynesiánského přístupu. 5 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str BULÍŘ, A. Teorie deficitního rozpočtu. Finance a úvěr, 1990, č. 3, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str

13 Neoklasici a jejich pokračovatelé Neoklasické školy považují fiskální politiku za méně významný nástroj hospodářské politiky. Nevěří ve schopnosti vlády a státních úředníků úspěšně řešit hospodářský vývoj, proto byli pro podstatné omezení státních zásahů do ekonomiky, protože v podstatě působí proti hospodářskému růstu a snižování nezaměstnanosti. Vycházejí z toho, že samy rozpočtové výdaje bez současného zvyšování nabídky peněz nevedou k růstu nominálního GNP. Také kvantitativní teorie peněz vede k odmítání deficitního financování státního rozpočtu pomocí zvětšování státního dluhu. Víra ve vyšší efektivnost soukromého sektoru proti státnímu sektoru vede k doporučením ke snižování státního dluhu a odmítání prodeje státních obligací, neboť se tím snižují investiční a podnikatelské možnosti efektivnějšího soukromého sektoru na úkor investičních a podnikatelských možností méně efektivního státního sektoru. Monetaristé vidí východisko ve zvýšené nabídce peněz, která vede k růstu GNP. Monetaristé upozorňují na to, že roste nebezpečí inflace při větší nabídce peněz, než jsou potenciální možnosti růstu GNP. Monetaristé využívají fiskální politiku jako významný protiinflační nástroj. Monetaristé přišli s názory, že je třeba omezit zásahy státu do ekonomiky, protože v podstatě působí proti hospodářskému růstu a snižování nezaměstnanosti. Rostoucí inflace přestala být považována za faktor snižující nezaměstnanost, ale začala být považována za hlavní příčinu růstu nezaměstnanosti v důsledku poklesu hospodářské aktivity. Inflace snižuje sklon k investicím, podvazuje hospodářský růst a tím podporuje růst nezaměstnanosti. Zvyšování daní, deficity SR a měnová expanze posiluje inflační tendence. Byla proto akcentována nutnost usilovat o dlouhodobě vyrovnané státní hospodaření, nutno minimalizovat schodky státního rozpočtu. 10 Zvýší-li se daně podle neoklasiků, poklesnou příjmy fyzických i právnických osob, a tím snižují nabídku peněz v ekonomice. To má podle neoklasiků významné protiinflační působení. Neoklasikové vzájemně propojili výdaje státního rozpočtu, daňovou politiku a dluh a zaměřili se na jejich účinky na chování domácností a podniků. Neoklasický přístup je založen na konceptu celoživotního důchodu, který ovlivňuje spotřebu více než disponibilní důchod. Důchody jednotlivce mohou krátkodobě významně růst či klesat. Během života se postupně zvyšují, kulminují ve středním věku. Spotřeba se však příliš nemění. Je závislá na tzv. permanentním příjmu domácností a působení změny daní na jeho výši. Krátkodobá změna daní nemá výraznější dopad do úrovně spotřeby, která je závislá ne celoživotním důchodu. 11 Neoklasická teorie doporučuje "oddlužení státu". Při přebytcích státního rozpočtu, které jsou velmi vzácné, doporučují splácet státní dluh zpět skupováním státních obligací. To působí na růst cen obligací a pokles úrokové míry. Tyto peníze působí jako zvýšená nabídka peněz na růst podnikatelských a osobních výdajů, a tím dochází k růstu podnikových investičních výdajů. V samé podstatě jedné z neoklasických škol (teorie racionálních očekávání - expektaci) je založena skepse vůči rozhodování státních úředníku. Z tohoto hlediska vystupuji i proti fiskální politice založené na diskrečním rozhodování státní byrokracie, která působí tam, kde selhávají vestavěné stabilizátory a realizují prostřednictvím státního rozpočtu projekty na snížení zaměstnanosti a projekty, které mají anticyklický charakter. Při expanzivní fiskální politice vlády vystupují proti vytváření státního dluhu prodejem státních obligací a doporučují realizovat expanzivní politiku prostřednictvím zvýšené nabídky peněz. 10 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str

14 Přestože neoklasické školy nedoporučují deficitní financování státního rozpočtu, v praxi právě hospodářská politika USA za prezidenta Reagana zvětšovala deficit státního rozpočtu rychleji, než pod vlivem keynesiánské ekonomie. Na počátku 19 století vyjádřil D. Ricardo myšlenku, že substituce současných daní rozpočtovým deficitem nemusí mít na agregátní poptávku pozitivní vliv. 12 Financování státního dluhu vydáním obligací je pouze odkladem zdanění - státní obligace neznamenají čisté bohatství, neboť tyto obligace budou muset být splaceny zvýšením daní. 13 R. J. Barro tuto myšlenku oživil a barro-ricardiánský přístup se liší tak, že ve všech keynesiánských případech je agregátní poptávka ovlivněna bezprostředně změnou objemu veřejných výdajů, zatímco v Barro Ricardo verzi změnou objemu veřejných příjmů s dopadem na zvýšení soukromé spotřeby. 14 Od začátku 80. let 20. století se proto v řadě zemí realizuje politika: omezování státních výdajů, privatizování neefektivních, většinou dotovaných státních podniků, omezení, případně odstranění rozpočtových schodků, zastavení expansivní fiskální politiky, masové podpory soukromých investic, zejména snížením daní podnikatelům, upevnění důvěry ve stabilitu právního prostředí a dodržování všeobecně platných tržních pravidel Dvořák, P., Mandel, M.: K typologii rozpočtových deficitů, 2. část. Finance a úvěr, 1995, č PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str

15 2 Krátkodobá fiskální nerovnováha Krátkodobá fiskální nerovnováha je stav, kdy v jednom rozpočtovém období nejsou rozpočtové příjmy (P) a rozpočtové výdaje (V) v rovnováze. Nerovnováha (P V) se může projevit jako rozpočtový přebytek (P > V) nebo jako rozpočtový deficit (P < V). Z rozpočtového přebytku lze vytvářet rezervy, využít ho k finančnímu investování či ke splácení dosavadních dluhů. Důležité je rozlišovat nerovnováhu rozpočtu jako: nerovnováhu vládního návrhu státního rozpočtu, tedy plánovaná nerovnováha na počátku rozpočtového období nerovnováhu v průběhu rozpočtového období (dynamický pohled) nerovnováhu na konci rozpočtového období (statický pohled) Nelze však jednoznačně hodnotit veřejný přebytek jako pozitivní, a to z toho důvodu, že může být zapříčiněn neuváženými úsporami ve veřejných výdajích, jako například omezováním investic ve veřejném sektoru. Stejné jako nelze jednoznačně hodnotit veřejný přebytek jako pozitivní, nelze jednoznačně hodnotit deficit veřejného rozpočtu jako negativní. Koncepce vyrovnaného státního rozpočtu je založena na tom, že je třeba zajistit dlouhodobě kontinuitu hospodářské politiky, deficit státního rozpočtu se považuje za nemravný. Cílem je maximální hospodárnost v rozpočtové sféře, neplýtvat finančními prostředky. Tato koncepce staví požadavek vyrovnaného státního rozpočtu jako hráz vládnímu populismu. Zároveň však představuje faktické odmítnutí státního rozpočtu jako nástroje stabilizační politiky státu 16 Rozpočet jako účetní bilanci je nutné vyrovnat. Konec konců chybějí-li nenávratné finanční prostředky na krytí veřejných výdajů, musí se hledat i jiné zdroje - návratné finanční prostředky Rozpočtový deficit Rozpočtový deficit je projevem krátkodobé fiskální nerovnováhy. Dle Streckové, Malého se rozpočtovým deficitem rozumí rozdíl mezi celkovými hotovostními výdaji včetně úroků a celkovými hotovostními příjmy (daňovými i nedaňovými) s vyloučením úvěrových příjmů. 18 Rozpočtový deficit byl v historii málo vídaným jevem. Od poloviny sedmdesátých let 20. století se stává trvalým rysem ekonomiky ve většině vyspělých zemí. V současnosti je tak problémem, se kterým se trvale setkává většina zemí. Rozpočtový deficit tak vyjadřuje tokový pohled na veřejné finance (pohyb tokových veličin). Odráží tedy jen stav prostředků, které prochází státním rozpočtem, ne celkový stav veřejných financí (významnější je tedy vývoj stavových veličin velikost národního bohatství, majetku státu apod.). Problémem je, že celá řada finančních operací probíhá mimo rozpočet, ale rozpočtový deficit zahrnuje pouze rozpočtové transakce nebo že se jedná pouze o hotovostní operace, tudíž neodráží vládní pohledávky ani závazky. Chronický deficit státního rozpočtu byl v mnoha zemích hlavní příčinou obrovského nárůstu veřejného dluhu. Současná teorie veřejných financí nenachází jednoznačnou odpověď na oprávněnost deficitů jako nejvýznamnější části veřejného dluhu PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha Computer Press, 1998, str

16 2.2 Primární a celkový rozpočtový deficit Pro potřebu hodnocení politiky konkrétní vlády v konkrétním rozpočtovém období rozlišujeme mezi celkovým deficitem a deficitem primárním. Toto členění je členění z hlediska úrokových výdajů. Dle Hamerníkové a Kubátové lze celkový deficit rozpočtu definovat jako sumu tzv. primárního (operativního) deficitu a úroků z veřejného dluhu. 20 Celkový deficit vyjadřuje rozdíl mezi celkovými příjmy a celkovými výdaji bez ohledu na jejich charakter. Úroky placené z veřejného dluhu se objeví na výdajové straně rozpočtu a zvyšují deficit. Úroky z veřejného dluhu nemusí být zapříčiněny současnou vládou. Dle Pekové se celkový deficit rovná (hotovostní příjmy - hotovostí výdaje - úroky z veřejného dluhu), kdy do hotovostních příjmů jsou zahrnovány daňové i nedaňové příjmy, nikoliv úvěrové příjmy. Do hotovostních výdajů nejsou zahrnovány splátky veřejného dluhu (z hlediska platebního styku jde o bezhotovostní operace). 21 Primární deficit vyjadřuje rozdíl mezi celkovými příjmy a celkovými výdaji, ale úroky z veřejného dluhu se nezahrnují do výdajové strany rozpočtu. Proto je vhodné k hodnocení fiskální politiky stávajícího období použít primární deficit. Dle Pekové celkový rozpočtový deficit vyjadřuje tokový pohled, necharakterizuje tedy změnu fiskální pozice státu, změnu vládních pohledávek a závazků, ani majetkovou pozici státu, neodráží všechny finanční operace veřejného sektoru, tzn. například v mimorozpočtových parafiskálních fondech, v rozpočtech územní samosprávy apod., zahrnuje pouze hotovostní operace, nezahrnuje vládní pohledávky a závazky a vládní dluhové operace zajišťující financování deficitu státního rozpočtu. 22 Rozpočtový deficit má význam rozpočtový a fiskální. Rozpočtově je projevem špatného finančního hospodaření vlády (stát jako ekonomický subjekt spotřebovává v rozpočtovém roce více, než je schopen sám vytvořit), ale není vždy hodnocen jako nepříznivý jev. Fiskálně je deficit státního rozpočtu projevem expanzivní fiskální politiky vlády, kdy se vláda snaží oživit ekonomiku. Muže být tedy cenou za vyřešení prioritnějších makroekonomických cílů Aktivní a pasivní rozpočtový deficit Díky odlišným faktorům vzniku deficitu rozlišujeme deficit na aktivní (strukturální) a pasivní (cyklický). Aktivní deficit je deficitem fiskálním, který je způsoben určitým vládním rozhodnutím (kdy rozhodnutí vede buď k poklesu rozpočtových příjmů, k růstu veřejných výdajů nebo k oběma jevům současně). Toto vládní rozhodnutí uplatňuje expanzivní fiskální politiku (zvýšení veřejných výdajů, resp. snížení daní sleduje aktivizační makroekonomické cíle). Důvody tohoto záměrného rozhodnutí mohou být stabilizační, které se snaží korigovat hospodářský cyklus tak, aby ekonomika pracovala na efektní úrovni snaha rozložit důsledky tzv. výdajových šoků, například prudkého zvýšení cen surovin, do více let, rozložení daňového 19 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K.: Veřejné finance. 2. vyd. Praha Eurolex Bohemia, 2004, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str

17 zatížení na více generací (např. v případě nákladných veřejných projektů nebo při odstraňování minulých dluhů). Důvody pro deficitní financování mohou být i rozpočtové, zvláště pro řešení mimořádných jednorázových výkyvů na výdajové či příjmové straně rozpočtu. Toto deficitní financování je vhodné při mimořádných událostech jako je válečný konflikt nebo přírodní katastrofa. Tato snaha vychází z keynesiánské koncepce aktivní hospodářské politiky. 24 Podstatou aktivního deficitu je jeho subjektivní zapříčinění vládou. Saldo vládního návrhu státního rozpočtu představuje určitý předpoklad, záměr a představu vlády o vývoji rozpočtového hospodaření v budoucím roce. Proto mnozí autoři uvádí jako hlavní příčinu aktivního deficitu populistická rozhodnutí politických reprezentací. Jde o politicky motivované rozhodnutí s cílem zalíbit se veřejnosti (tedy svým potencionálním voličům a získat politický prospěch díky snižování daňové zátěže či zvyšování výdajové strany rozpočtu). Pasivní deficit nelze spojovat s fiskální politikou. Jde o působení vnějších faktorů bez subjektivního zapříčinění vládou, tedy nezávislé na vládních záměrech a vládních rozhodnutích. Vláda není schopná vzniku negativních exogenních vlivů zabránit. Klasickým a velmi důležitým faktorem, který působí na vznik pasivního deficitu je vliv kolísání hospodářského cyklu a následné snížení reálného produktu. Při zpomalení tempa hospodářského růstu země dochází k poklesu daňových příjmů (díky snížení základu důchodových daní) do státního rozpočtu. Vzniku rozpočtového deficitu se v této situaci nelze vyhnout, protože nelze při nepříznivém hospodářském vývoji vzniklý pasivní deficit korigovat strukturálním přebytkem (aktivním). Dalšími příčinami vzniku pasivního deficitu jsou zvýšení cen základních surovin (např. ropný šok), mimořádné události (válečný konflikt, přírodní katastrofa). Dle Pekové je znepokojivě velká část rozpočtu cyklická. 25 Možnosti kompenzovat daňové propady jsou v krátkém období těžko proveditelné, protože většinu faktorů vláda nemůže na příjmové straně ovlivnit v důsledku zákonných úprav daňové soustavy. Není to ani politicky průchodné a vzhledem k fázi ekonomického vývoje (hospodářská recese) ani ekonomicky výhodné. 26 Výdajové škrty se zdají být dobrým prostředkem ke kompenzaci daňových propadů, ale transferové platby, spojené s redistribuční funkcí veřejných financí, jsou například většinou obligatorně stanoveny zákonem (mandatorní výdaje jsou v krátkém časovém horizontu fixní. Prostor pro okamžité zásahy je proto malý. Dalším exogenním faktorem je také úrok z veřejného dluhu, který vláda zdědila z minulosti. Právě tento faktor je ve spoustě zemí rozhodujícím důvodem. Strukturální rozpočet propočítává, jaké by byly státní příjmy, výdaje či deficity, kdyby ekonomika fungovala na hladině potenciálního produktu. Cyklický rozpočet propočítává dopad hospodářského cyklu na rozpočet - měří změny v příjmech, výdajích a deficitech, které vznikají proto, že ekonomika nefunguje na úrovni potenciálního produktu, ale nachází se v konjunktuře nebo v recesi. Cyklický rozpočet je tedy rozdíl mezi skutečným a strukturálním rozpočtem. 27 Časové hledisko je velmi důležité a deficit lze podle tohoto hlediska dělit na: krátkodobý deficit, který není jevem neobvyklým, ale zcela normálním, kdy vyjadřuje časový nesoulad mezi tokem příjmů a tokem výdajů rozpočtu v průběhu rozpočtového 24 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha Computer Press, 1998, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha Computer Press, 1998, str SAMUELSON, P. A, NORDHAUS W. D. Ekononomie. 2. vyd. Praha Nakladatelství Svoboda, 1995, str

18 období (v důsledku způsobu výběru daní, lhůt pro výběr daní, v důsledku sezónních a jiných vlivů působících na vývoj zejména běžných výdajů během rozpočtového období) výsledný deficit ročního hospodaření střednědobý a dlouhodobý deficit jako několik let po sobě jdoucí chronický deficit. Chronické deficity veřejných rozpočtů jsou jednou z příčin velkého nárůstu veřejného dluhu i ve vyspělých zemích. 28 Saldo vládního návrhu státního rozpočtu, schválené parlamentem představuje určitý předpoklad, záměr. Vyjadřuje vládní představu o vývoji rozpočtového hospodaření v budoucím roce (vždy kombinuje aktivní vládní fiskální záměr a odhad působení nezávislých vnějších vlivů). V průběhu roku dochází běžně ke vzniku salda i při vyrovnaném návrhu, vzhledem k tomu, že tok rozpočtových příjmů i výdajů podléhá sezónním nepravidelnostem. Zásadnější význam má saldo na konci rozpočtového roku, kdy odráží skutečný výsledek rozpočtem realizovaných peněžních pohybů během rozpočtového období. Z hlediska místa vzniku lze deficit dělit na: deficit státního rozpočtu deficit rozpočtů jednotlivých stupňů územní samosprávy (těmto deficitům je věnována pozornost až v posledních desetiletích země se snaží zadlužování územní samosprávy ať přímo či nepřímo regulovat) Důsledky rozpočtového deficitu Důsledky rozpočtového deficitu jsou stejné, ať jde o pasivní rozpočtový deficit či aktivní. Důsledky dělíme na rozpočtové (finanční) a fiskální (makroekonomické). 30 Rozpočtové důsledky jsou zřetelné, zatímco fiskální důsledky jsou obtížně vyjádřitelné a nejednoznačně hodnotitelé. Dále důsledky můžeme členit z pohledu krátkodobého a dlouhodobého. Krátkodobá fiskální nerovnováha nepůsobí výrazněji reálné ani budoucí rozpočtové komplikace a v každé alternativě se projevuje určitým pozitivním efektem. Negativním důsledkem deficitu v dlouhém období je nutnost deficit nějakým způsobem krýt. Dlouhodobý deficit vede k růstu veřejného dluhu, dluhová služba se stává pro rozpočet břemenem. Velké úrokové náklady veřejného dluhu jsou v řadě zemí rozhodujícím faktorem, proč je obtížné dosáhnout vyrovnaného či přebytkového státního rozpočtu. Vysoká dluhová služba omezuje aktivní využití nástrojů fiskální politiky vlády. Dlouhodobě deficit státního rozpočtu vyvolává silné inflační tlaky. Krytí chronických deficitů se děje na úkor omezování soukromých investic, dochází k vytěsňovacímu efektu. 31 Finanční důsledky Finanční důsledky jsou v krátkém období pozitivní, zatímco v dlouhém období negativní. Pozitivní důsledky krátkého období jsou z důvodu možnosti změkčení vládního rozpočtového 28 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha Computer Press, 1998, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str

19 omezení, což může být výhodné v případech, kdy v rámci rozpočtového období působí silné exogenní faktory ať na výdajové či příjmové straně ( jedná se o eliminaci negativních důsledků šokové změny na úroveň vládních výdajů 32 - např. cenové šoky, přírodní katastrofy, hospodářská recese a jejich negativní dopady na potřebu zvýšit veřejné příjmy neúměrným daňovým zatížením, příjmovým šokem apod. 33 ) a v případech efektivních veřejných výdajových programů, kdy míra výnosu financovaného projektu je vyšší než úroková míra z dluhu. V obou případech jde o dočasné vlivy a dočasný deficit. 34 Makroekonomické důsledky Za makroekonomické důsledky rozpočtového deficitu lze považovat např. vliv na agregátní poptávku, úrokovou míru, míru soukromých a národních úspor, na agregátní cenovou hladinu i deficit platební bilance a liší se dle typu rozpočtového deficitu. 35 Makroekonomické důsledky se liší dle názorů různých škol. Všechny tyto školy až na neoricardiány se shodují, že deficit makroekonomické důsledky má. Rozchází se pouze v názorech, zda jsou tyto důsledky žádoucí či nežádoucí. V zásadě se odlišují tři základní teoretické názory na tuto problematiku. 1. neoklasický přístup, který hodnotí makroekonomické důsledky deficitu negativně, a proto jej odmítá. Od dob klasické politické ekonomie až do poloviny dvacátého století byl osvojen přístup požadavku vyrovnanosti státního rozpočtu. Klasická teorie odmítá rozpočtové deficity i vládní stimulace agregátní poptávky, protože prý nemohou vést k vyššímu výstupu a vyšší zaměstnanosti (argumenty se opírají o předpokládaný sklon křivky agregátní nabídky a schopnost vlády měnit bez zpoždění polohu agregátní poptávky). Neoklasická teorie připouští pozitivní vliv krátkodobého deficitu (jako přirozená záležitost je dle jejich názoru deficit v období válek či přírodních katastrof), ale kritizuje trvalé deficity. 2. keynesiánský přístup dokonce v určitých případech deficit doporučuje. Hodnotí tyto důsledky aktivního deficitu pozitivně. Keynesiánská analýza vychází z pohybu veřejných výdajů. Učení J. M. Keynese prosazuje myšlenky o přirozenosti a ekonomické výhodnosti deficitu státního rozpočtu. Keynesiánský přístup předpokládá, že deficitní financování zvýší skutečný růst na potencionální úroveň a tím povzbudí kapitálové investice. Deficit je snahou stabilizovat fluktuace ekonomické aktivity kolem zvoleného rovnovážného stavu, jde však o deficit přechodný, mimořádný načasovaný do konkrétní, specifické situace (deprese, nevyužití kapacit, nezaměstnanost) neoricardiánský přístup popírá makroekonomické důsledky deficitu ( jak pozitivní - na agregátní poptávku a reálný produkt, tak negativní - na růst úrokových sazeb a soukromou investiční aktivitu 37 ), a proto je vůči němu neutrální. 32 JÍLEK, M. Veřejné finance. 1. vyd. České Budějovice Jihočeská univerzita, 1999, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995,str Jednotlivé typy rozpočtového deficitu viz: KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str DVOŘÁK, P. Fiskální politika.in HAMERNÍKOVÁ, B. a kol.: Veřejné finance. 1. vyd. Praha Victoria Publishing, KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995,str

20 2.5 Možnosti financování rozpočtového deficitu Za možnosti financování rozpočtového deficitu lze považovat: zvýšení daní - tato možnost je vhodná při dlouhodobém řešení rozpočtového deficitu, nikoliv krátkodobém, protože proces, který vede ke změně daňových zákonů je velmi složitý a je předmětem dlouhodobého vyjednávání v parlamentu. zvýšení jiných veřejných příjmů snížením veřejných výdajů - tato možnost je, kvůli nesnadnosti provést škrty ve výdajích, také vhodná pouze při dlouhodobém řešení, protože mandatorní výdaje lze měnit jedině změnou zákona. využití státních finančních aktiv - z rezerv vytvořených v minulých letech, z výnosů z privatizace státního majetku. Dle Pekové je tato možnost také vhodná pro dlouhodobé řešení rozpočtového deficitu. 38 dluhové financování - při dluhovém financování rozpočtového deficitu dochází ke transformaci rozpočtového deficitu do veřejného dluhu. Rozpočtový deficit tedy úzce souvisí s veřejným dluhem a proto je potřeba se rozpočtovým deficitem při analýze veřejného dluhu důkladně zaobírat. Při dluhovém financování deficitu jednotlivci i podnikatelské subjekty včetně peněžních ústavů (hlavně komerční banky) nakupují státní cenné papíry, tento způsob tedy mění objem emitovaných vládních obligací. Takto získané prostředky mohou být použity k financování vládních potřeb stejně jako daňové příjmy. 39 Nepříjemným důsledkem, který je spojen s dluhovým financováním, jsou úroky, které jsou pro státní rozpočet nutným výdajem a nutnost dluh obsluhovat. Efektem dluhového financování je, že se sníží reálná spotřeba soukromých subjektů o daný úvěr vládě. emisní financování výsledkem emisního (peněžního, monetárního) krytí rozpočtového deficitu je nárůst monetární báze. Zvláštním případem financování rozpočtového deficitu je úvěr od centrální banky, která může poskytnout přímý úvěr, nebo nakoupit státní dluhopisy přímo od státu. Chronický deficit státních rozpočtu, a tím i velký objem přímých půjček od centrálních bank na financování deficitů (s inflačními důsledky), vedl ve většině zemí k tomu, že poskytnutí přímého úvěru od centrální banky na krytí deficitu státního rozpočtu je ze zákona zakázáno. 40 Centrální banka může také nakoupit státní obligace i na sekundárním trhu, zde však již nejde o bezprostřední vztah ke krytí deficitu, ale o monetizaci dluhu. Pokud nakupuje státní dluhopisy přímo od státu, dochází ke krytí úvěrovou emisí, která způsobí změnu v držbě státních cenných papírů a tím změnu monetární báze. V případě nákupu cenných papírů centrální banka způsobuje změnu monetární báze a dochází ke krytí deficitu úvěrovou emisí. 41 Tento způsob má makroekonomické důsledky jak na agregátní cenovou hladinu, tak na pohyb úrokových sazeb, protože dochází ke zvýšení peněz v oběhu nad běžný rámec. Je základní příčinou inflace. 42 Proto je žádoucí, aby o tom, zda bude deficit státního rozpočtu kryt úvěrem, 38 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, ISBN L, str KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha Computer Press, 1998, str VYBÍHAL, V. Veřejné finance. Hradec Králové E.I.A.- Ekonomická a informační agentura, 1995, str

21 stejně jako o monetizaci dluhu nerozhodoval stát (vláda), ale nezávislá centrální emisní banka, která je zodpovědná za měnovou situaci. Emitované dluhopisy lze prodat soukromému sektoru, včetně komerčních bank, případně obyvatelstvu nebo do zahraničí půjčkou ze zahraničí pokud nelze deficit krýt domácími úsporami, je nutné jej krýt zahraničním zadlužením. Existuje silná vazba mezi deficitem veřejného sektoru a deficitem platební bilance (způsobuje tlak na pasivní saldo platební bilance). V případě financování půjčkou ze zahraničí mají na její splácení vliv nejen úroky, ale i pohyb devizového kurzu. zvýšením soukromých domácí úspor snížením soukromých domácích investic snížením investic do zahraničí Pro potřebu financování můžeme použít jakoukoliv kombinaci z některých uvedených způsobů. Každý z uvedených způsobů financování deficitu má své dopady. Vzhledem k tomu, že schodek je časově limitován rozpočtovým obdobím, jsou některé z uvedených způsobů jeho krytí, jak již bylo uvedeno, méně operativní než jiné (pokud jde o rychlou realizaci) HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K.: Veřejné finance. 2. vyd. Praha Eurolex Bohemia, 2004, str

22 3 Dlouhodobá fiskální nerovnováha Vyústěním dlouhodobé fiskální nerovnováhy je veřejný dluh, který je jedním z nejožehavějších problémů veřejných financí. Dlouhodobá fiskální nerovnováha získává na aktuálnosti, kterou dokazuje to, že je problémem mnoha nejen vyspělých zemí a také to, že se tímto problémem zabývají například i mezinárodní instituce (OECD, Světová Banka) a Evropská unie (Maastrichtská kritéria). Jde o problém složitější a méně průhledný nežli je deficit státního rozpočtu. Zatímco rozpočtový problém je problém konkrétní, periodicky se opakující, veřejně kontrolovaný u veřejného dluhu tomu tak není. Deficit je možné z hlediska zodpovědnosti přiřadit konkrétní vládě. 44 Je tedy na rozdíl od veřejného dluhu zřejmé, kdo za jeho vznik zodpovídá. Situace nebude tak jednoznačná pokud se v této souvislosti zamyslíme nad oboustranným kauzálním vztahem mezi rozpočtovým deficitem a veřejným dluhem (oboustranná kauzalita nesouhlasí s jednosměrnou kauzalitou, kdy rozpočtový deficit je příčinou veřejného dluhu a veřejný dluh je tedy důsledkem rozpočtového deficitu 45 ). Veřejný dluh je jednou z alternativ řešení krátkodobé fiskální nerovnováhy, z hlediska dlouhodobého horizontu neřeší fiskální nerovnováhu, protože tento problém pouze odkládá. Je tedy projevem dlouhodobé fiskální nerovnováhy. 3.1 Veřejný dluh Veřejný dluh historicky vzato úzce souvisí s deficitem veřejných rozpočtů, v minulosti zejména státního rozpočtu. Rozpočtový deficit je v mnoha zemích jednou z hlavních příčin vzniku a nárůstu veřejného dluhu, veřejný dluh je pak mimo jiné i důsledkem rozpočtového deficitu. Veřejný dluh původně vznikl z důvodu potřeby financovat války, období výrazných hospodářských poklesů apod. Bylo to ještě dříve, než vznikl institut státních rozpočtů. 46 Existuje množství definic veřejného dluhu, které se od sebe více či méně liší. Při analýze či komparaci je tedy potřeba dávat pozor, která definice byla použita, resp. zda jsou data vůbec srovnatelná. Veřejný dluh lze definovat podle Streckové a Malého jako souhrn pohledávek ostatních ekonomických subjektů vůči státu bez ohledu na to, zda vznikly tyto pohledávky cestou státního rozpočtu či jinak. Pro veřejný charakter dluhu není podstatný způsob jeho vzniku, ale způsob jeho úhrady skutečnost, že představuje pohledávku vůči současným i budoucím daňovým platbám obyvatelstva. 47 Podle Mezinárodního měnového fondu je veřejný dluh saldo finančních aktiv a pasiv státu, a to včetně salda eventuálních mimorozpočtových fondů. 44 DVOŘÁK, P. Fiskální politika.in HAMERNÍKOVÁ, B. a kol.: Veřejné finance. 1. vyd. Praha Victoria Publishing, Více se kauzalitě věnuji v následujícím textu. 46 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi.1. vyd. Praha Computer Press, 1998, str STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha Computer Press, 1998, str

23 Podle Dvořáka je veřejný dluh souhrn pohledávek ostatních ekonomických subjektů vůči státu, bez ohledu na to, vznikly-li tyto pohledávky rozpočtovou cestou či jinak. 48 Podle Haláska je veřejný dluh souhrn pohledávek ostatních ekonomických subjektů vůči státu, obci, regionu apod. Bez ohledu vznikly-li tyto pohledávky rozpočtovou cestou či jinak. 49 Podle OECD je veřejný dluh souhrn závazků veřejného sektoru z minulých roků. Tyto závazky vznikli v důsledku financování rozpočtových deficitů veřejného sektoru (OECD 2004). Podle Pekové je veřejný dluh souhrn pohledávek ostatních ekonomických subjektů vůči státu, jednotlivým stupňům územní samosprávy, veřejným fondům a ostatním institucím ve veřejném sektoru, a to jak vnitřních subjektů (vnitřní dluh), tak zahraničních subjektů (vnější dluh). 50 Neboli : veřejný dluh je souhrn závazků státu, jednotlivých článků územní samosprávy, mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě, veřejnoprávních institucí zřizovaných státem a územní samosprávou, veřejných podniků. Podle Ondrčky je veřejný dluh stavovou veličinou a vzniká akumulací minulých deficitů. Dluh se zvyšuje akumulací deficitů a snižuje dosahování přebytků. 51 Dle Samuelsona a Nordhause je vládní dluh úhrn vládních závazků ve formě obligací a krátkodobých výpůjček. Autor dodává, že je tento pojem označován také za veřejný dluh a také, že jde o nahromaděné výpůjčky vlády, které vlastní veřejnost ve formě vládních obligací. 52 Existuje více typů dluhu podle toho, jak velkou část systému dluh zahrnuje. V případě státního rozpočtu jde o státní dluh, zahrnuje-li sektor vlády, pak jde o vládní dluh a zahrnuje-li celý systém veřejných financí, jde o veřejný dluh. Vzhledem k tomu, že vlády se mění a stát zůstává (podobně jako dluh) je pojem státní dluh přesnější než pojem dluh vládní. Protože však v konečném důsledku dluhové břemeno nenese stát, ale veřejnost, nejsprávnější je pojem dluh veřejný. 53 Pro označení státního dluhu jako veřejný není důležité, jak dluh vznikl, ale kdo za něj ponese následky (jak v současnosti tak v budoucnu). Velký problém z hlediska komparace je v rozdílech ve vyjadřování dluhu v jednotlivých zemích. Pro mezinárodní komparaci se využívá ukazatel hrubého dluhu 54, případně podíl hrubého dluhu na HDP. Je tomu tak proto, že v praxi mohou být problémy: s inkasem pohledávek státu či územní samosprávy. Některé z těchto pohledávek mohou být nedobytné, s vykazováním a oceňováním státních finančních aktiv, protože metodika vykazování státních finančních aktiv se mezi zeměmi liší KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str HALÁSEK, D. Veřejná ekonomika. 1. vyd. Ostrava VŠB Technická univerzita Ostrava, 1997, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str. 51 ONDRČKA, P. Teorie monetární a fiskální politiky. 1. vyd. Brno Vydavatelství MU, 1997, str SAMUELSON, P. A, NORDHAUS W. D. Ekononomie. 2. vyd. Praha Nakladatelství Svoboda, KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str Hrubý dluh zahrnuje celkový objem závazků vládního sektoru, bez ohledu na pohledávky státu 55 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str

24 3.2 Příčiny vzniku a růstu veřejného dluhu rozpočtové - příčinou jsou deficity veřejného rozpočtu a deficity mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě respektive výše a četnost těchto deficitů. Deficity veřejného rozpočtu však v některých případech uhrazení deficitu (krytí deficitu z minulých rezerv, z výnosů z prodeje majetku, z výnosů z privatizace státního majetku atd.) nevedou k veřejnému dluhu. mimorozpočtové - příčinou je například přijetí závazku jiného subjektu, záruky státu a územní samosprávy za dluhy jiných subjektů, v minulosti vedení válek a následné kontribuce a reparace nebo přijetí dluhu z minulého období. rozsáhlé veřejné investice, na které stát nemá finanční prostředky ve státním rozpočtu Vztah mezi veřejným dluhem a rozpočtovým deficitem Veřejný dluh, jak již bylo uvedeno, úzce souvisí s deficitem státního rozpočtu. Tradičně je tento vztah chápán v jednosměrné kauzalitě a to tak, že rozpočtový deficit je příčinou veřejného dluhu a veřejný dluh je tedy důsledkem rozpočtového deficitu. Dvořák však uvádí, že s jednosměrnou kauzalitou nelze souhlasit, i když tento vztah je v úzké propojenosti, protože je v několika aspektech nepřesná: existují jiné možnosti dluhového financování rozpočtového deficitu (dlouhodobá monetarizace, privatizace). Znamená to tedy, že rozpočtový deficit nemusí ústit do dluhu. Proto definice, že rozpočtový deficit je příčinou veřejného dluhu je nepřesná. existují mimorozpočtové příčiny vzniku veřejného dluhu (převzetím závazku jiného subjektu) reálná změna objemu veřejného dluhu nezávisí pouze na přírůstcích způsobených rozpočtovými deficity (například vysoká inflace snižuje reálnou hodnotu veřejného dluhu. k veřejnému dluhu mohou přispívat i deficity některých mimozpočtových fondů. Proto je přesnější definovat veřejný dluh bez vazby na rozpočtový deficit. 57 Dalším názorem je, že o jednosměrné kauzalitě můžeme hovořit tedy pouze v krátkém období, kdy vláda může pomocí dluhového krytí deficitu vyřešit nedostatek veřejných prostředků nad rámec jednoho rozpočtového období, ale mým názorem je nesouhlas s jednosměrnou kauzalitou, protože i v krátkém období můžeme hovořit o dvousměrné kauzalitě, protože úroky z veřejného dluhu mohou způsobovat svým objemem vznik deficitu. Velmi důležitý je oboustranný kauzální vztah, kdy dluh může být vážnou příčinou rozpočtového deficitu. Důvodem jsou úroky, které zatěžují výdajovou stranu rozpočtu, v mnoha zemích dynamicky rostou a způsobují tak rozpočtový deficit. Tímto způsobem dochází ke zpětnému propojení rozpočtového a dluhového problému. 56 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str

25 3.4 Dluh čistý a dluh hrubý Obecně se pro sledování dynamiky nárůstu veřejného dluhu k hrubému domácímu produktu rozlišuje dluh na čistý a hrubý. Čistý dluh představuje nejen závazky státu vůči dalším ekonomickým subjektům, ale i pohledávky, které stát má vůči dalším ekonomickým subjektům. Pro výpočet čistého dluhu snížíme hrubý dluh o částku státních finančních aktiv, jako jsou finanční rezervy a účelové prostředky vlády vedené na zvláštních účtech centrální banky, finanční rezervy na rizika vládních úvěrů, finanční rezervy na vládní záruky pro poskytnutí zahraničních úvěrů, pohledávky vůči zahraničí (cenné papíry, kapitálové účasti, depozita, poskytnuté úvěry). 58 Z metodologického hlediska se tento postup používá velmi zřídka, i když by to lépe vyjádřilo celkovou finanční pozici vlády. Je problematické stanovit, která finanční aktiva je možno od hrubého dluhu odpočítat a jak je oceňovat především z hlediska mezinárodního porovnání, protože se metodika mezi jednotlivými zeměmi liší. Hrubý dluh zahrnuje celkový objem závazků vládního sektoru, bez ohledu na pohledávky státu. 59 Čistý a hrubý dluh se ve spoustě zemí velmi liší. Existují i země, kde je podíl veřejného dluhu na HDP pohybuje kolem 50 %, podíl čistého veřejného dluhu je však záporný, země tedy vykazuje aktivní saldo. 60 Dle Pekové je hrubý dluh celkový objem závazků státu, územní samosprávy, veřejnoprávních institucí atd Dluh vnitřní a dluh vnější Podle místa umístění a věřitele se veřejný dluh člení na dluh vnitřní a dluh vnější. Při krytí rozpočtového deficitu domácím úvěrem je nutné nedostatek finančních prostředků ve veřejném sektoru pokrýt částí úspor soukromého sektoru. O co více nakoupil stát (v rámci veřejné spotřeby či investic) nad objem disponibilních zdrojů, o to je nutné snížit reálnu spotřebu soukromého sektoru (další možností je potřebné reálné zdroje dovézt). Schopnost krýt rozpočtový deficit domácím úvěrem je však omezená rozdílem mezi úsporami a investicemi soukromého sektoru a deficitem obchodní bilance (běžného účtu platební bilance). Pro pokrytí rozpočtového deficitu se použijí úspory, které nejsou použity na financování čistého dovozu nebo na investice. Má-li být nárůst fiskálního deficitu financován zvýšeným úvěrem od soukromého sektoru, musí to být provázeno zvýšením použitelných úspor o stejnou částku. Vzhledem k předpokladu neelastičnosti úspor ve vztahu k úrokové míře, je dosažení potřebného zvýšení úspor soukromého sektoru v krátkém období obtížné. 62 Vnitřní dluh je rozložen mezi tuzemské věřitele v závislosti na likviditě jednotlivých subjektů, nominální hodnotě obligací apod. Dluh většinou z velké části drží silné a dostatečně likvidní instituce (domácí komerční banky, pojišťovny, investiční a pojistné fondy). Podíl jednotlivců je 58 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha Computer Press, 1998, str STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha Computer Press, 1998, str STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha Computer Press, 1998, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str

26 většinou nižší. Jsou-li možnosti financování rozpočtového deficitu domácím úvěrem omezené, je možno je krýt zahraničním zadlužením. 63 Krytí rozpočtového deficitu zahraničním úvěrem se projeví zvýšením zahraničního dluhu a také v nárůstu pasivního salda běžného účtu platební bilance. Platba úroků v cizí měně vyvolává tlak na přebytek obchodní bilance, tím pádem vede ke snížení potřebného importu. Existuje zde silná vazba mezi deficitem veřejného sektoru a deficitem běžného účtu platební bilance. Ve výši úroků ze zahraničního dluhu se projevuje výše rizika. Toto krytí bývá spojeno s jinými ekonomickými a politickými požadavky věřitele. Problémem bývá takového věřitele vůbec najít. I v této možnosti není opomíjející podceňovat rozměr zátěže pro budoucí generace. Vnější dluh je tedy rozložen mezi zahraniční věřitele, kdy stát dluží zahraničním subjektům, včetně zahraničních bank. 3.6 Formy veřejného dluhu z hlediska financování Ve většině případů má dluh formu vládních (státních) dluhopisů obligací 64, které nakupují jednotlivé ekonomické subjekty uvnitř země i v zahraničí. 65 Z toho důvodu se veřejný dluh dále člení na vnitřní a vnější. Z hlediska formy může jít o: zaknihovanou formu (tzv. nematerializovanou), kdy se dluh zapisuje do knih státního dluhu, obligace jsou vedeny na účtech listinnou formu (materializované cenné papíry) státní dluhopisy nebo obligace 66 Dluhopisy jsou vydávány: na majitele doručitele (tato forma je nejčastější) na jméno Vládní obligace mohou být: obchodovatelné (tržní), které mohou být dále prodány a jsou dostupné všem zájemcům (patří sem pokladniční poukázky, směnky, obligace) na sekundárním trhu a je jich většina. Obchodovatelné vládní obligace jsou součástí kapitálového trhu. Mají kursovou cenu odrážející bonitu dlužníka, výnos cenného papíru a další náležitosti. Většina státních cenných papírů je ve vyspělých zemích rozprodávána na tzv. aukcích, případně tendrech, finančním institucím, které si je buď ponechají, nebo je prodávají investorům na sekundárním trhu. Prodej státních cenných papírů na aukcích zprostředkovávají umísťovatelé emise. 67 neobchodovatelné (netržní) cenné papíry jsou určeny různým skupinám investorů a mohou je držet jen původní kupci. Většinou je drží svěřenecké fondy vlády. Pro vlády 63 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str Cenným papírem je směnka, šek, akcie, zástavní listy, dluhopisy, čili obligace atd. Dluhopisy (obligace) jsou dlužním úpisem, ve kterém stát jako dlužník stvrzuje závazek plnění obvykle v penězích v určitém termínu a s určitým úrokem. Většinou jsou klasickým obchodovatelným cenným papírem, někdy však může být stanoveno, že nemohou volně obíhat. Úrok je vyplácen proti kupónu v pravidelných termínech, např. jednou ročně. 65 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str

27 států, místní vlády a pro zahraniční vlády se vydávají zvláštní cenné papíry. Jednotlivci drží netržní cenné papíry ve formě vkladových listů. S rozvojem nových a atraktivnějších forem cenných papírů se jejich význam podstatně snížil (tyto cenné papíry byly zavedeny jako hlavní zdroj financování v období druhé světové války). 68 Vládní obchodovatelné obligace se dále dělí dle doby splatnosti na: krátkodobé, které bývají označovány jako státní pokladniční poukázky s dobou splatnosti do jednoho roku (např. 3, 6, 9, 12 měsíců). Jde tedy o krátkodobé řešení deficitu státního rozpočtu a souvisí tedy s krátkodobou fiskální nerovnováhou. Roční úrok je pak nižší než u střednědobých a dlouhodobých vládních obligací. Tyto krátkodobé pokladniční poukázky pomáhají překlenout dočasný nedostatek peněz ve státní pokladně. střednědobé obligace (směnky) s dobou splatnosti od jednoho do deseti let. Tyto střednědobé obligace dle Pekové kryjí dluh největším podílem. 69 dlouhodobé obligace s dobou splatnosti delší než deset let Dle doby splatnosti obligací se dluh člení na krátkodobý, střednědobý a dlouhodobý. Vláda inklinuje k použití střednědobých a dlouhodobých obligací v případech velkého schodku, který není schopna splatit do jednoho roku. Úrok je pak vyšší než u krátkodobých obligací a musí být tak vysoký, aby byl zájem o tyto obligace ze strany institucionálních investorů. Protože náklady půjčky se liší podle doby splatnosti dluhu, měly by se vybírat ty dluhopisy, které investoři akceptují s minimálními náklady. 70 Státní obligace jsou hlavním nástrojem manipulace se státním dluhem. 71 Dlužní nástroje se vydávají na určité období, přičemž splátka podstaty se uskutečňuje v nominální hodnotě ke dni splatnosti. Ekonomové se pokoušejí vysvětlit časovou strukturu sazeb na základě očekávaných sazeb. Pokud se tedy neočekává žádná změna, není žádný rozdíl mezi krátkodobými a dlouhodobými sazbami. Doba splatnosti ovlivňuje jak splácení dluhu, tak například i řízení dluhu. Do státních cenných papírů investují soukromé subjekty rádi, protože státní cenné papíry jsou v podstatě nerizikovým cenným papírem (bude splacen ve stanoveném termínu, bez ohledu na jiné zadlužení státu jejich výnos je jistý bez ohledu na výsledek hospodaření státu) s poměrně stabilním výnosem ( výnos státních cenných papírů je určen vztahem jejich ceny a objemu výnosu, z něhož pak vychází úroková sazba 72 ) ač tento úrokový výnos je zpravidla nižší než u jiných cenných papírů. Stát představuje bonitního dlužníka, který má velkou kredibilitu. To je zároveň výhodné pro stát, neboť za předpokladu, že emise obligací odpovídá absorpční kapacitě finančního trhu, na úrocích zaplatí méně, než v případě využití přímého bankovního úvěru (jak jsme již uvedli, jeho poskytování centrální bankou je většinou zákonem zakázáno). 68 MUSGRAVE R. A., MUSGRAVEOVÁ P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha Management Press, 1994, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str MUSGRAVE R. A, MUSGRAVEOVÁ P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha Management Press, 1994, str VYBÍHAL, V. Veřejné finance. Hradec Králové E.I.A.- Ekonomická a informační agentura, 1995, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str

28 Stát však může ovlivňovat tuto absorpci prostřednictvím výše úrokové sazby u státních obligací i zpravidla tím, že je výnos ze státních cenných papírů osvobozen od daně důchodového typu. Do státních cenných papírů proto investují všichni institucionální investoři, zejména: domácí investiční a pojistné fondy, ale i pojišťovny a obchodní banky a jiné peněžní instituce. (To má rozdílné dopady na jejich likviditu v jednotlivých fázích hospodářského cyklu. V období deprese je likvidita bank vyšší, neboť poptávka po úvěrech je nižší. V období oživení banky snižují držbu státních cenných papírů) podniky, domácnosti a další subjekty zejména neziskové organizace. To působí na: - odčerpání dosud nevyužitých peněz v tomto sektoru, do oběhu se dostávají prostřednictvím vyšších veřejných výdajů, tzn. prostřednictvím veřejného sektoru, - omezení kupní síly soukromého sektoru a přesun kupní síly ze soukromého sektoru do veřejného sektoru a odtud zase do soukromého Vztah dluhu a makroekonomických ukazatelů Podíl veřejného dluhu na hrubém domácím produktu Nebylo by správné zaměřovat se pouze na růst nebo objem veřejného dluhu, ale musíme vzít v úvahu, zda nerostla rovněž i cenová hladina, velikost ekonomiky, počet obyvatel apod. Proto se jako ukazatel používá relativní váha veřejného dluhu podíl veřejného dluhu na HDP. Tento poměr je důležitý, protože ovlivňuje likviditu ekonomiky a likviditu držeb investorů. 74 Pokud převyšuje reálná úroková míra tempo růstu hrubého domácího produktu, zvýšené úroky způsobí růst podílu dluhu na HDP. Relativní váha veřejného dluhu v daném roce je ovlivněna těmito faktory, které jsou také hlavní příčinou růstu objemu dluhu a jeho podílu na HDP: výchozí hodnotou tohoto ukazatele na počátku rozpočtového období, která vyjadřuje míru zděděné dluhové zátěže velikostí primárního deficitu v daném rozpočtovém období, která vyjadřuje nárůst zadlužení vlivem vládní fiskální politiky a exogenních faktorů s výjimkou úroků mírou monetizace deficitu (dluhu), vyjadřující do jaké míry se rozpočtový deficit (respektive veřejný dluh) transformoval do přírůstku peněžní zásoby poměrem tempa růstu HDP a úrokové míry, který vyjadřuje relativní vliv úroků z veřejného dluhu. 75 Inflace a veřejný dluh Zajímavým vztahem je vztah mezi dluhem a inflací. Inflace je faktorem, který ovlivňuje velikost veřejného dluhu, obecně zvýhodňuje dlužníky a je faktorem, který redukuje dluhový problém a 73 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str MUSGRAVE R. A., MUSGRAVEOVÁ P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha Management Press, 1994, str KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str

29 projevuje se tedy jako forma snižování dluhů. V současné době je tato forma snižování dluhů ztížena nezávislou protiinflační měnovou politikou centrálních bank. Další možností je zkracování doby splatnosti. Zda dojde ke snižování dluhů inflací, závisí na správném odhadu inflace v době vydání obligace a na tom, jak se tento odhad projeví do nominální úrokové míry (což závisí na splatnosti obligace). Reálná hodnota veřejného dluhu s inflací klesá díky změně reálné hodnoty rozpočtového deficitu a změně nominální hodnoty veřejného dluhu. Pokud je dluh nominálním dluhem, může být dostatečně vysokou neanticipovanou inflací fakticky vymazán. 76 Míra inflace působí na nominální výši veřejných výdajů spojených s úroky z veřejného dluhu je-li úroková míra nulová, úroky z veřejného dluhu v podstatě pouze kryjí snížení reálné hodnoty dluhu vlivem inflace. Pokud je inflace neočekávaná, komplikuje odhad výše fiskálního deficitu v budoucím rozpočtovém období a tím i odhad dostatečnosti vládních finančních opatření směřujících k vyrovnanosti rozpočtu. 77 Protože inflace zkresluje velikost úroků z dluhu (reálný veřejný dluh může vlivem inflace klesat i tehdy, pokud nominální hodnota dluhu roste) a tím i reálné výsledky ekonomiky, k poznání skutečného stavu rozpočtového deficitu se používá tzv. korekce inflace, kdy se na výdajové straně neodečítají celé úrokové výdaje na splácení veřejného dluhu, ale jen ta část, která kompenzuje držitelům obligací inflační vliv. 78 Pokud nedochází k indexaci vládních dluhopisů, je dluhové břemeno snižováno na úkor držitelů těchto vládních dluhopisů. Z tohoto důvodu inflace zvyšuje sazby, protože se tak chtějí věřitelé ubránit ztrátám reálné hodnoty svých pohledávek při růstu cen. 3.8 Důsledky veřejného dluhu Nejvážnějším důsledkem veřejného dluhu je jeho zpětný rozpočtový a fiskální vliv. Dluh zpětně působí na nevyrovnanost vládního rozpočtu (rozpočtově negativní vliv) a dochází k posilování tendence k celkovému rozpočtovému deficitu v budoucím období. Důsledky veřejného dluhu tedy jsou: rozpočtové - dluhový způsob krytí rozpočtového deficitu je nákladnější o povinnost hradit úroky (zatěžují veřejné výdaje). Úroky z veřejného dluhu jsou exogenním faktorem, který vláda nemůže bezprostředně ovlivnit. V mnoha zemích úroky z veřejného dluhu pohlcují v posledních letech více než čtvrtinu běžných výdajů. Úroky působí také na růst podílu veřejného dluhu na HDP, a to i při nulovém primárním deficitu, resp. mírně přebytkovém státním rozpočtu (proto se ve vykazování primárního deficitu neberou v úvahu placené úroky z veřejného dluhu. 79 Vzhledem k tomu, že úroky z veřejného dluhu jsou částí rozpočtových výdajů a v mnoha zemích také nejdynamičtější součástí, rozpočtový a dluhový problém se zpětně propojuje. Při dosažení určité výše podílu vede k persistenci rozpočtových deficitů. Úroky z veřejného dluhu jsou rozpočtovou zátěží, vykazuje značnou setrvačnost, a jak již bylo poznamenáno, mohou vést k dluhové pasti 76 MUSGRAVE R. A., MUSGRAVEOVÁ P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha Management Press, 1994, str STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha Computer Press, 1998, str STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha Computer Press, 1998, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str

30 (při nulovém primárním deficitu, či dokonce přebytku celkový deficit vlivem úroků z veřejného dluhu roste). fiskální destabilizační. 80 Fiskálně negativní vliv veřejného dluhu je dán zužováním prostoru pro aktivní vládní fiskální politiku. Podíl primárního deficitu (aktivní složka) klesá a současně dochází ke zvyšování podílu pasivní složky celkového deficitu, roste váha veřejného dluhu. 81 Při přetrvávání deficitů a nemožnosti monetizace to opět vede k nutnosti dalšího dluhového financování se stále mocnějším fiskálně negativním účinkem, kdy dochází k fiskální nerovnováze. Objem veřejného dluhu neroste pouze absolutně, ale relativně. Roste jak podíl veřejného dluhu ve vztahu k základním makroekonomickým agregátům především hrubému domácímu produktu, tak podíl úroků veřejného dluhu ve vládních rozpočtových výdajích. 82 Roste úroková míra. 83 redistribuční u vnitřního dluhu je zpravidla nominální hodnota emitovaných státních cenných papírů na krytí dluhu tak velká, že je nemůže nakupovat většina domácností. To vede k tomu, že prostřednictvím úroků z veřejného dluhu je přerozdělována část finančních prostředků z veřejných rozpočtů ve prospěch bohatých subjektů. Všichni platí daně, ale na úrocích z veřejného dluhu vydělávají pouze někteří bohatí. V případě vnějšího veřejného dluhu vzniká nebezpečí poklesu bohatství země odlivem úrokových výnosů do zahraničí. 84 politické - díky veřejnému dluhu může docházet k neobjektivnímu hodnocení současné vlády, protože pokud roste objem veřejného dluhu, je stále více omezován prostor jak pro vládní rozpočtové rozhodování tak pro aktivní fiskální politiku. Následně se stává prioritou omezit relativní váhy veřejného dluhu. Proto veřejný dluh ovlivňuje rozhodovací procesy v rámci veřejných financí. změna struktury portfolia z portfolia soukromého sektoru se vytlačují ostatní aktiva inflace Se vznikem dluhu je spojena obsluha dluhu, která je většinou náročná na finanční prostředky. Aby bylo možné splácet jistinu dluhu na příslušné vládní úrovni, je nutné dlouhodobě plánovat (a ve skutečnosti také dosáhnout) přebytek příslušného rozpočtu. To je stále ještě v mnoha zemích velkým problémem. 85 V této souvislostí může být velkým problémem tzv. dluhová past. Dluhová past je stav, kdy reálná úroková míra dluhu převyšuje tempo růstu hrubého domácího produktu, což je dostačující podmínkou pro konstantní zvyšování podílu domácího veřejného dluhu na hrubém 80 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str

31 domácím produktu při vyrovnaném a dokonce i mírně přebytkovém primárním rozpočtu (saldo primárního rozpočtu je saldo rozpočtu bez platby úroků). 86 Rizika vyplývající ze struktury dluhu Rizika, která ovlivňují splácení dluhu do budoucna, jsou: Refinanční riziko Toto riziko je považováno za nejvýznamnější. Souvisí s neschopností půjčky na krytí dluhu, nebo pokud si stát je schopen půjčit, ale za velmi nevýhodných, zejména platových podmínek. 87 Úrokové riziko Úrokové riziko je riziko z dopadu změn tržních úrokových sazeb na dluhové úrokové sazby. Toto riziko vychází z potřeby refinancovat dluh, který bude splatný v budoucnu při neznámých (odhadovaných) úrokových sazbách a ze změn kupónů při plovoucích úvěrových sazbách dluhopisů. Tomuto riziku jsou vystaveny především dluhové závazky, které jsou závislé na pohyblivé úrokové sazbě a portfólio s krátkou dobou splatnosti. 88 Riziko likvidity Riziko vyjadřuje míru pravděpodobnosti, že stát nebude mít k dispozici dostatečnou likviditu na hrazení svých závazků. Pokud jsou podklady a informace přesné a dostatečné pro řízení likvidity státního rozpočtu a celého okruhu veřejných financí, významnost rizika likvidity je možné kvalifikovaně posoudit, proto se likvidita řídí pasivním způsobem. Stát tedy musí udržovat poměrně vysoké přebytky na zajištění likvidity, které by při aktivním způsobu nemusely vůbec existovat. Zkoumáme-li vliv dluhu na systém likvidity ekonomiky, není jedno, zda dluh drží veřejnost nebo vládní instituce, ale důležitý je pouze dluh v rukou veřejnosti. 89 Kurzové riziko Základním ukazatelem kurzového rizika je podíl dluhu v zahraniční měně ku celkovému dluhu. Posilňování domácí měny přináší úsporu rozpočtových prostředků, znehodnocování domácí měny naopak zvýšení nároků na rozpočtové prostředky. 90 Riziko protistrany Dalším rizikem, kterému je stát vystavený je riziko, že protistrana nebude schopna plnit svoje závazky plynoucí z finančních operací. Toto riziko se sleduje v souvislosti s poskytováním státních záruk vlády Možnosti řešení dluhového problému Důležitou otázkou teorie, ale i praxe je, zda a jakým způsobem je možné dluh odstranit nebo alespoň snížit na přijatelnou míru. Problémem je, že veřejný dluh není nutné splatit (na rozdíl od 86 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995,str MEDVEĎ J., NEMEC J., ORVISKÁ M., ZIMKOVÁ E. Verejné financie. Bratislava Svornosť, 2005, str MEDVEĎ J., NEMEC J., ORVISKÁ M., ZIMKOVÁ E. Verejné financie. Bratislava Svornosť, 2005, str MEDVEĎ J., NEMEC J., ORVISKÁ M., ZIMKOVÁ E. Verejné financie. Bratislava Svornosť, 2005, str MEDVEĎ J., NEMEC J., ORVISKÁ M., ZIMKOVÁ E. Verejné financie. Bratislava Svornosť, 2005, str MEDVEĎ J., NEMEC J., ORVISKÁ M., ZIMKOVÁ E. Verejné financie. Bratislava Svornosť, 2005, str

32 dluhu domácnosti, který je nutné dříve či později splatit, protože domácnosti představují jednotky, které zaniknou), protože rozpočet a ekonomika jsou nepřetržitými prvky. 92 Jaká je únosná míra je otázkou názoru. Například Evropskou unií je tato míra stanovena na 60 % hrubého domácího produktu. Ke snížení dluhu vedou dvě hlavní cesty: Aktivní cesta ke snížení veřejného dluhu Aktivními způsoby jsou vládní hospodářskopolitická opatření, tzn.: snažit se důsledně o dosažení přebytku státního rozpočtu a z něho splácet dluh včetně úroků, tedy rozpočtové krytí. To v praxi znamená přistoupit k řadě restriktivních rozpočtových opatření. Silná restrikce vládních výdajů však může mít vliv na recesi. To je vážné ekonomické dilema. 93 nepopulární a většinou politicky nemožné je umoření dluhu uvalením jednorázové paušální dávky z kapitálu. monetárním řešením, tzn. prostřednictvím monetizace dluhu, či snížením reálné hodnoty dluhu záměrné vyvolanou inflací. Monetizace dluhu má dopad na zvýšení peněžní nabídky a negativní důsledky vyvolané inflace. Toto řešení se obtížně prosazuje, protože se ve většině případů setkává s nepochopením centrální banky, obzvlášť, když je nezávislá. 94 odmítnutím existujícího dluhu, případně úroku novou vládou (jako administrativní cesta řešení dluhu.) To však velmi poškozuje věřitele. Pokud stát odmítne splácení státního dluhu, je pravděpodobně, že v budoucnu nezíská půjčku, nebo to přinejmenším povede k vyšším úrokům z dluhu v budoucnosti (aby přece jenom umístil emise). Tato forma řešení dluhu je velmi riskantní, neboť je spojená s nebezpečím ztráty důvěryhodnosti státu a s budoucími obtížemi při financování případného deficitu státního rozpočtu. Další politicko-administrativní řešení dluhu je dohoda o prominutí dluhu. Tato řešení jsou však výjimečná. Vlády se však vyhýbají problém řešit tímto způsobem, protože pro něj musí získat potřebnou politickou podporu. Vládní neochotu řešit zásadně dluhový problém zvyšuje obecně několik faktorů: politický tlak lobby zastupujících skupiny profitující z redistribuce prostřednictvím veřejného dluhu, omezený vládní horizont, nepopulárnost většiny hospodářskopolitických alternativ (rozpočtové řešení, krytí z výnosu mimořádné veřejné dávky, monetární řešení, politicko administrativní řešení) MUSGRAVE R. A., MUSGRAVEOVÁ P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha Management Press, 1994, str. 93 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995,str

33 Pasivní cesta ke snížení veřejného dluhu Pasivními způsoby jsou pozitivní vlivy exogenních faktorů. Exogenními faktory, které mají pozitivní vliv na snížení relativní váhy veřejného dluhu, jsou: inflace - na pokles reálné výše veřejného dluhu, což však bývá brzděno nezávislou protiinflační politikou centrální banky. Proti využití vlivu inflace působí i zkracování doby splatnosti emitovaných dluhopisů, příznivý poměr tempa ekonomického růstu a úrokové míry pokud tempo ekonomického růstu značně a trvale převyšuje efektivní reálnou úrokovou sazbu z veřejného dluhu. Jde o nejúčinnější exogenní vliv, redukující podíl veřejného dluhu na hrubém domácím produktu, který je důležitý v období konjunktury a inflace 96, zahraniční granty a dary, prominutí úroků z vnějšího dluhu, resp. části či celého dluhu (např. u některých předlužených rozvojových zemí Správa dluhu Správou dluhu odborná literatura rozumí: získávání úvěru pro krytí dluhu zejména na úrovni územní samosprávy. V případě získávání úvěru na úrovni státu je buď zákonem zcela zakázáno nebo omezeno zajištění emise cenných papírů, jejich umístění na trhu, výplatu úroků, umořování dluhu 97 Funkce Centrální banky na trhu státních cenných papírů: fiskálního agenta, tzn. z pověření ministerstva financí zajišťuje prvotní umístění emise, někdy také spravuje státní dluhopisy; operátora na sekundárním trhu 98 Splácení veřejného dluhu (umořování) záleží na ekonomických možnostech dané země a to prostřednictvím: umořovacího fondu z veřejných příjmů určených ke splácení veřejného dluhu (z přebytků rozpočtu), což bylo velmi časté v minulosti. Použití bylo volné dle rozhodnutí ministerstva financí nebo účelově svázané s jednotlivými formami veřejného dluhu. 99 konsolidací dluhu což je přeměna podmínek délky splatnosti emitovaných státních dluhopisů (většinou přeměna krátkodobého dluhu v dlouhodobý-konsolidovaný, a protáhnutí splácení dluhu na více let). konverzí dluhu v případě krytí státního dluhu emisí státních cenných papírů. Konverze znamená, že stát vydá na nesplacenou část dluhu nové státní cenné papíry. Většinou šlo 96 KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str

34 o konverzi státního dluhu přede dnem splatnosti, za výhodných podmínek pro budoucí investory věřitele. Konverze státního dluhu v praxi znamená de facto v určité výši stálé zadlužení státu a v minulosti způsobila, že stát nikdy nebyl bez dluhu. Konverze nahoru - úrok u nové emitovaných státních dluhopisů byl vyšší, aby byli atraktivnější pro investory (dluhové břemeno však rostlo). Konverze dolů úrok u nově emitovaných státních cenných papírů byl nižší (snižovalo se dluhové břemeno). 100 Konverze umožňuje rolování dluhu, což je valení dluhu před sebou. předčasným splácením dluhu zcela neobvyklé arozí, neboli dodatečným zaplacením. Tato možnost byla využívána v minulosti, kdy se za poplatek zaplacený v hotovosti provedla výměna dluhopisů za nové dluhopisy s výhodnějšími podmínkami pro věřitele. anulováním dluhu zmrazením (moratoriem) dluhu tzn. nucené odsunutí splatnosti státního dluhu, většinou platné na přechodnou dobu Financování dluhem jako břemeno pro budoucí generace Přesun na základě snížené tvorby kapitálu Při plném využití zdrojů se přesouvá nárůst veřejných statků ze soukromého sektoru do veřejného. Břemeno tak z pohledu spotřeby (snižuje blahobyt současné generace) nese současná generace (nedotýká se důchodu budoucí generace), protože sníží prostředky pro výrobu soukromého zboží. K přesunu na budoucí generace dochází, pokud se na tento problém podíváme z pohledu snížení tvorby kapitálu, protože budoucí generace zdědí menší zásoby kapitálu a bude mít tedy k užití nižší důchod. Financování daněmi jde na úkor úspor a financování půjčkou jde na úkor úspor. 101 V tomto případě předchozí tvrzení platí, ale tento problém není tak jednoznačný: financování daněmi může z části dopadat na úspory a financování půjčkou na spotřebu, pokud se na problém podíváme z teorie racionálního očekávání jedinců, jedinci budou reagovat stejně na financování daněmi i financování půjčkou, protože půjčka platbu daní pouze posune, původní tvrzení vychází z předpokladu správně se chovajícího klasického systému, kdy volba mezi financováním daněmi nebo půjčkou neovlivňuje agregátní poptávku, avšak tato volba, pokud opustíme předpoklad, může vést k dosažení požadované agregátní poptávky. Přesun při přesahu generace Přesun na budoucí generaci vychází z potřeby refundace starší generace, která by původně nesla celé břemeno, ale může přenést jeho část na mladší generaci (například velké investice slouží i 100 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, 2005, str MUSGRAVE R. A., MUSGRAVEOVÁ P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha Management Press, 1994, str

35 mladší generaci), aniž se dotkne tvorby kapitálu v soukromém sektoru (je však možné, že celé břemeno nese starší generace jako dárek pro generaci mladší). Přesun při zahraničním dluhu Výdaje soukromého sektoru zůstanou v tomto případě stejné (nevzniká potřeba je snižovat), protože se dodatečné zdroje získají na základě dovozního přebytku. 102 Dojde k přesunu břemena na budoucí generace, ale již současná generace musí platit úroky a navíc je platí do zahraničí, tím pádem mladší generace nedluží díky starší generaci sama sobě, ale zahraničním investorům (nikoli domácím držitelům dluhu). Přestože se financování formou zahraničního a domácího dluhu zdá být v tomto ohledu podobné, vztah mezi nimi není neutrální. Výsledek závisí na nákladech půjčky doma a v zahraničí. Preferovat by se samozřejmě měla ta volba, která nese nižší náklady. 102 MUSGRAVE R. A., MUSGRAVEOVÁ P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha Management Press, 1994, str

36 4 Národní finance a finance samospráv v Japonsku Japonský fiskální rok začíná 1. dubna a končí 31. března následujícího roku. Ve stanovování státního rozpočtu vláda předkládá rozpočtové návrhy pro následující fiskální rok Dolní komoře parlamentu. Návrh je pak diskutován a výchozí rozpočet je schválen předtím, než začne v dubnu fiskální rok. Po jeho schválení je návrh zaslán Horní komoře k aprobaci. Státní rozpočet vstupuje v platnost i v tom případě, že ho Horní sněmovna neschválí, a to 30 dní po jeho schválení Dolní sněmovnou. V Japonsku jsou čtyři druhy rozpočtů: všeobecný rozpočtový účet, speciální rozpočtový účet, účet pro vládní organizace a program pro finanční investice a půjčky (FILP). Národní účty jsou rozděleny mezi všeobecné účty, speciální účty a účty pro vládně přidružené organizace. Rozpočty a vypořádání účtů jsou také klasifikovány do těchto tří kategorií. Tyto tři rozpočtové plány a jejich vyrovnání jsou představovány komoře společně. Výnosy pro všeobecné účty zahrnují daně, kolkovné, zisky monopolů, zisky a výnosy z vládních akcí, prodeje státního jmění, různorodé příjmy (příjem z využití státního jmění, příjem od Banky Japonska (Bank of Japan)), příjmy z veřejných dluhopisů a přebytek z minulého fiskálního roku. Výdaji jsou rozpočtové výdaje ve spojení s základní obecnou správou národní vlády, jako je sociální zabezpečení, vzdělání, národní obrana a veřejné práce. Speciální účty vznikly zákonem na zvláštní projekty se specifickými cíly nebo na kontrolu speciálních prostředků proto, aby rozlišily jejich výnosy a náklady od všeobecných účtů. Počet a obsah jednotlivých speciálních účtů se mění každý rok. Rozpočet na fiskální rok 2005 například zahrnoval 31 speciálních účtů, jako například sociální pojištění, národní důchod, granty a rozdělení daní. Vládně přidružené organizace jsou společnosti oddělené od národní vlády, ale jsou to speciální instituce plně financované národní vládou, například Národní životní finanční společnost, Vládní společnost pro půjčky na bydlení (Government Housing Loan Corporation), Japonská finanční společnost pro malé podnikání, atd. Tyto instituce jsou založeny speciálním zákonem. Japonská rozpočtová praxe se v posledních letech vyznačuje častým přijímáním tzv. dodatečných rozpočtů. Tyto dodatečné rozpočty jsou většinou schvalovány ve druhé polovině rozpočtového roku formou navýšení původního rozpočtu. Program fiskálních investic a půjček (The Fiscal Investment and Loan Program - FILP) používá různých úročitelných veřejných zdrojů, jako je Fiskální půjčovní fond (Fiscal Loan Fund), který na finančním trhu vydává dluhopisy k realizaci různých veřejných politik jako je sociální infrastruktura a politicky založené půjčky. V tomto ohledu je možno říci, že Program fiskálních investic a půjček je prostředkem k implementaci fiskální politiky skrze finanční opatření. Každoročně si stanovuje plán a řídí ho v souladu s rozpočtem tak, aby bylo dosaženo naplnění své funkce rozdělení zdrojů a cyklického vyrovnávání z pohledu celé národní ekonomiky. Samotný rozpočtový deficit odráží jen stav prostředků, které prochází japonským státním rozpočtem, ne tedy celkový stav japonských veřejných financí ani změnu fiskální pozice státu. Významnější je tedy vývoj stavových veličin: například velikost národního bohatství. Velikost národního bohatství Japonska ukazuje v bil. JPY následující graf. 36

37 Graf 4.1 Velikost národního bohatství Japonska v bil. JPY Zdroj: Japonské ministerstvo financí Rozdíl mezi hrubým a čistým veřejným dluhem je v Japonsku velký, což dokazuje, že japonská vláda drží značné finanční jmění. Tímto finančním jměním jsou v první řadě dluhopisy, které jsou drženy pro veřejné finanční penzijní závazky a dluhopisy nashromážděné z vládní úlohy ve finančních vztazích. Závažnost rozdílu mezi hrubým a čistým veřejným dluhem přispěly k nesouhlasu o schopnosti japonské vlády obsluhovat dluh. Pokud by se tedy bral v úvahu pouze čistý dluh, podcenil by japonské skutečné závazky. V první řadě má japonská vláda ohromné budoucí penzijní závazky ke své rychle stárnoucí populaci, tudíž našetřené finanční jmění stačí pouze na malou část tohoto závazku a za druhé je finanční jmění přidružené k roli vlády ve finančních vztazích hodnoceno v ceně pořízení, což pravděpodobně zveličuje současnou tržní hodnotu. Každopádně závazky japonské vlády rostou rychle. Veřejný dluh poukazuje na dluhopisy ve vlastnictví národní vlády nebo místních veřejných institucí. Je možností vydávat cenné papíry nebo výpůjční smlouvy za účelem pokrýt nedostatek ve finančních výnosech a od ostatních výpůjček se velmi liší. Veřejný dluh je rozdělen mezi vládní dluhopisy a místní dluhy a to podle vydavatele. Před začátkem a během druhé světové války byly dluhopisy na financování deficitu vydávány na úvěr Banky Japonska za účelem zvýšení zdrojů potřebných většinou na vojenské účely. Výsledný růst vládních financí vedl k vážné inflaci. Částečně díky této zkušenosti Zákon o veřejných financích, který byl vydán v roce 1947, obsahoval striktní omezení ve vydávání vládních dluhopisů a vládních výpůjček, a to za účelem udržení zdravých veřejných financí. Zákon také stanovil limity na vydávání dluhopisů, které zvyšovaly jak zdroje pro veřejné práce tak pro financování přímých investic a půjček. Vydávání veřejných dluhopisů k financování veřejných prací, investic a půjček bylo povoleno pouze jako výjimka, protože byla prosazována politika vyrovnaného rozpočtu. Zároveň by ale tyto výdaje dlouhodobě zlepšovaly sociální infrastrukturu, tudíž by bylo spravedlivé dělit se o břemeno úrokových plateb a umořování dluhopisů společně s další generací. Na druhé straně financováním běžných výdajů (neinvestičních) vydáváním veřejných dluhopisů, jejichž břemeno 37

38 daňoví poplatníci neucítí okamžitě, vede ke zvyšování výdajů a navíc tak nevzniká žádné jmění pro budoucí generaci. Zákon také zakázal Bance Japonska poskytování veřejných dluhopisů a půjčování od Banky Japonska. Toto ustanovení mělo za cíl udržet příznivé veřejné finance (bylo založeno na předchozích zkušenostech vážné inflace, která byla způsobená růstem peněžní nabídky a na zkušenostech masivního poskytování veřejných dluhopisů před a během druhé světové války). Vládní dluhopisy jsou v obecném významu v Japonsku klasifikovány do tří typů podle účelu: na výnosy, na odložení výdajů a na hotovostní správu (cash management). Dluhopisy na výnosy se dále člení na konstrukční dluhopisy a dluhopisy na financování deficitu. Dluhopisy na odložení výdajů se dále člení na dluhopisy na dotace a dluhopisy na investice a příspěvky. Dluhopisy na hotovostní správu jsou používány na financování účtu při časové neshodě mezi příjmy a výdaji. Skládají se ze státních pokladničních poukázek, poukázek na financování jídla a poukázek na financování deviz. Japonské vládní cenné papíry se sestávají i z nových finančních možností dluhopisů (stavebních dluhopisů a speciálních dluhopisů na financování deficitu), dluhopisů na finanční investice a program půjček, dluhopisů na vrácení půjček, dluhopisů vydaných pro denní shromažďování peněz na konto pro státní pokladnu (na financování účtů), dluhopisy vydané k nahrazení za vládní hotovostní platby (subvenční dluhopisy, příspěvkově-poplatkové dluhopisy). Vztah mezi centrální vládou a místními vládami je také velmi důležitý. V japonském vládním sektoru hrají místní vlády (prefektury a obce) významnou roli. Poskytují různé druhy veřejných služeb, jako je policie, hasičská služba, základní vzdělávání, dodávku vody apod. Místní vlády pro financování těchto veřejných služeb využívají různé zdroje příjmů. Nejdůležitějším a největším zdrojem je výnos z místních daní. Japonsko má v současnosti přibližně 2500 místních vlád (samospráv), zahrnující 47 prefekturních vlád a další malé municipality. Výnosy z daní získávají proto, aby bylo zajištěno nezávislé plánování a řízení vlastní správy. Místní vládní finance mají dva druhy deficitů: první pokrývá všechny druhy výdajů přidružené k běžným činnostem prefekturních a municipálních vlád, další zahrnuje rozpočty nezávislých účetních podniků, jako jsou veřejné podniky (např. nemocnice), národní zdravotní pojišťovací systém a systém zdravotní péče pro starší osoby. Výdaje financované místním dluhem jsou limitovány na ty, které jsou potřeba pro veřejné podniky, investice a půjčky, přeměnu místního dluhu, výdaje na pomoc při katastrofách, výdaje na výstavbu veřejného zařízení atd. Dluhopisy na financování místních potřeb jsou předmětem oprávnění od japonského Ministerstva pro místní rozvoj nebo guvernéra prefektury. Místní dluh je rozdělen mezi cenné papíry běžného účtu, cenné papíry pro veřejné podniky atd. Místní státní orgán je ze zákona omezen vydávat dluhopisy. Je povoleno pouze vydávání dluhopisů, které financují výdaje požadované pro místní veřejnou činnost, výdaje na konstrukční práce, atd. Tyto dluhopisy jsou vydávány na základě povolení. V další části práce svoji pozornost zaměřím na situaci krátkodobé a dlouhodobé fiskální nerovnováhy v Japonsku. Nejvíce se soustředím na nejnovější vývoj, abych však mohla dostatečně analyzovat veřejný dluh se všemi souvislostmi a příčinami, bude nutné, abych se zaměřila i na minulost a analyzovala dostupná data. Veškeré informace obsažené v této práci jsem získala od japonského ministerstva financí, pokud tedy není uvedeno jinak. Je nutno podotknout, že samotné informace byly největším problémem této práce. Nejenže všechny materiály, které jsem zpracovávala byly v anglickém jazyce, ale velká většina materiálů je 38

39 v japonském jazyce, tudíž jsem s nimi nemohla pracovat a žádná anglická nebo česká publikace k problematice veřejných financí v Japonsku mi není dostupná. Pro představu o historickém vývoji hrubého veřejného dluhu v poměru k HDP Japonska do osmdesátých let poslouží graf, jehož zdrojem je OECD. Graf 4.2 Historický vývoj hrubého veřejného dluhu v poměru k HDP Zdroj: OECD 39

40 5 Vývoj fiskální nerovnováhy Japonska ve 20. století 5.1 Situace v letech Po 2. světové válce se Japonsko vzpamatovávalo z devastace způsobené válkou a snažilo se o ekonomický růst. Japonská vláda tradičně následovala rozpočtově vyrovnanou politiku. Vyrovnaný rozpočet byl dosahován až do roku Tento rok se stal obratem pro dosavadní zkušenost. V roce 1965 byly vydány první státní cenné papíry poválečného období. Rozpočet pro finanční rok 1965 byl původně stanoven jako vyrovnaný, ale vzhledem k poklesu příjmů pro ten rozpočtový rok, vláda formulovala náhradní rozpočet, požadující vydání dluhopisů. Dluhopisy byly vydány jako náhrada za pokles výnosů za účelem oživení ekonomické stagnace hospodářství. Kromě toho bylo vydání vládních dluhopisů v následujícím finančním roce 1966 požadováno proto, aby vyrovnalo výnosy a náklady již při stanovování původního rozpočtu. Tudíž je možno říci, že v polovině šedesátých let vláda opustila vyrovnané rozpočty a začala být závislá na dluhopisech, kterými financovala své výdaje. Zákon o veřejných financích povoloval vládě vydávat veřejné dluhopisy pouze na financování projektů veřejných prací (např. výstavba silnic, mostů), které by se měli stát společenským infrastrukturním užitkem jak pro současnou tak i budoucí generaci a na financování podílu na majetku a půjčkách. Tyto dluhopisy jsou nazývány konstrukčními dluhopisy. Od finančního roku 1966 do finančního roku 1974 byly tyto konstrukční dluhopisy jediným typem dluhopisů, které byly vůbec vydávány. Dynamice ekonomického růstu měli napomoci státní zásahy, které ovšem na druhé straně neměly omezovat funkce svobodného trhu. Proto je období velmi často nazýváno obdobím neokeynesiánskch přístupů. 103 Základem hospodářské politiky státu byla až do konce 50. let restriktivní fiskální a měnová politika, ale již v roce 1960, spolu s přijetím záměru na zdvojnásobení důchodu začala být uplatňována expanzivní politika. 104 V 50. a 60. letech zaznamenávalo Japonsko velmi dynamický hospodářský růst v průměru 10 % ročně. V 70. letech se hospodářský růst zpomalil na průměr 4,5 %, ale i tak byl vyšší než ostatní průmyslově vyspělé země. V 80. letech se hospodářský růst zpomalil na průměr 2,5 %. Toho času se objevily pochybnosti ohledně prohlubující se recese způsobené znehodnocením JPY a byla obhájena expanze fiskální a monetární politiky. Ve fiskálním roce 1972 byl schválen svou velikostí i obsahem agresivní a náročný dodatečný rozpočet s výdaji daleko převyšujícími možnost daňových výnosů. Mezera mezi vládními výdaji a daňovými příjmy, která nepříjemně koresponduje s fiskálním deficitem, začala v období prvního ropného šoku v roce 1973 rychle vzrůstat. Tento rok byl dalším mezníkem ve vládní fiskální politice. Tím, že ve stopách prohlubující se recese výnosy z daní kvůli krizi stagnovaly, vláda schválila speciální zákon, přepisující Zákon o veřejných financích. Změna vedla k povolení vydávání zvláštních dluhopisů na financování deficitů, a to již v náhradním rozpočtu finančního roku 1975, čímž oprávnila vládu k financování mezery mezi běžnými (neinvestičními) výdaji a daňovými příjmy pro daný finanční rok. Tento zákon 103 CIHELKOVÁ E. a kol. Světová ekonomika - základní rysy a tendence vývoje. 2. vyd. Praha Oeconomica, 2004, str CIHELKOVÁ E. a kol. Světová ekonomika - základní rysy a tendence vývoje. 2. vyd. Praha Oeconomica, 2004, str

41 umožňoval vládě vydávat speciální dluhopisy ke krytí deficitu pouze pro ten určitý rok. Z toho důvodu musela vláda ustanovit speciální zákon každý finanční rok, jinak by již nemohla vydávat speciální dluhopisy ke krytí rozpočtového deficitu pro následující finanční roky. Od fiskálního roku 1975 tyto speciální dluhopisy ke krytí deficitu, založené na tomto zvláštním zákoně, vláda stanovovala každý rok až do rozpočtu ve fiskálním roce V pozdních sedmdesátých letech fiskální deficity rychle vzrůstaly, poměr dluhopisů k celkovým výdajům se dokonce vyšplhal na 34,7 %. Cifra jasně ukazuje, že více než jedna třetina celkových výdajů byla financována díky veřejným dluhopisům. Tato situace nastala zejména kvůli stagnaci daňových výnosů, rychlé expanzi výdajů a růstu výdajů na veřejné práce financované většinou vydáváním vládních dluhopisů. Daňové výnosy stagnovaly kvůli ukončení vysokého ekonomického růstového období a k rychlé expanzi výdajů došlo díky službám sociálního zabezpečení v sedmdesátých letech (fiskální rok 1973 je znám jako První rok vysoké míry společenského blahobytu) a růstu výdajů na veřejné práce financované většinou vydáváním vládních dluhopisů. K takovému řešení se Japonsko uchýlilo proto, aby se vypořádalo s depresivními ekonomickými podmínkami. Mezi argumenty zda zvýšit veřejné práce nebo ne se stala dominantním teorie nazývána lokomotivní. Tato teorie znamenala, že Japonsko mohlo použít fiskální opatření k redukci běžných účetních přebytků a vláda podle toho následně prováděla expanzivní politiku. Výsledkem byl nárůst vládních dluhopisů, tedy něco, s čím se muselo v osmdesátých letech Japonsko potýkat. Keynesiánská fiskální politika začala být populární na počátku šedesátých let. Od růstu deficitu v roce 1975 bylo jedním z nejdůležitějších cílů ekonomické politiky snížení rozpočtových deficitů. Eliminace fiskálních deficitů byla oficiálně nazvána fiskální rekonstrukcí. V tomto spojení ministerstvo financí neustále tlačilo každého ministra vlády, aby při stanovování původního rozpočtu udržoval nízké výdaje. Druhý ropný šok na přelomu 70. a 80. let vedl rovněž k ekonomickému poklesu a inflaci, avšak v nesrovnatelně menší míře než šok v roce 1973, a to díky úsporám energie a surovin v 70. letech. Kromě pokračujícího omezování státních zásahů do sféry financí japonská vláda vyhlásila privatizační program některých státních podniků, který měl přispět k lepšímu fungování a odbourání státních dotací, dále omezila výdajovou stránku státního rozpočtu a to především omezením výdajů na administrativně správní aparát, výdajů na kulturu, zemědělství, vzdělání, veřejné práce a sociální zabezpečení. Restrikce na straně výdajů měly být protiváhou snížených příjmů v důsledku zavedení nižších daňových sazeb. Vláda rovněž reorganizovala státní aparát omezením administrativy ministerstev formou jejich slučování. 105 Od fiskálního roku 1980 muselo Japonsko co nejdříve začít dodržovat cíl redukce a eliminace vydávání zvláštních dluhopisů na financování deficitů. Tohoto cíle mělo dosáhnout již v daném roce, ale díky stagnující ekonomice a tomu, že se rozhodlo jít expansivní cestou fiskální politiky a kvůli druhé ropné krizi, byl tento cíl posunut do roku 1984, později pak na rok Omezení vydávání dluhopisů na financování deficitů mělo probíhat skrze omezování na výdajové straně. Tohoto cíle se podařilo dosáhnout také díky neočekávanému růstu daňových příjmů až ve fiskálním roce 1990 a to poprvé po 16 letech. Vodítkem pro rozpočtové požadavky byl všeobecně známý strop, který byl stanovován za účelem snížení růstu celkových výdajů. K reformě fiskálního a administrativního systému byly 105 CIHELKOVÁ E. a kol. Světová ekonomika - základní rysy a tendence vývoje. 2. vyd. Praha Oeconomica, 2004, str

42 navrženy různé kroky na základě důrazného přezkoumání existujícího systému a současných politik. Takovými kroky, které byly navrženy, byla například reforma systému sociálního zabezpečení a privatizace Japonských národních železničních drah a dvou dalších veřejných společností. Důležitým krokem bylo založení Ad Hoc Rady (Ad Hoc Council) Administrativní reformou (Rincho) v roce V této administrativní reformě bylo předloženo pět zpráv z července 1981 až května 1983 a doporučeno několik důležitých reforem ke zkrácení rychle se zvyšující míry vládní byrokracie (privatizace tří hlavních veřejných společností, snížení výdajů na veřejné práce atd.). Výsledkem skutečně bylo zmírnění růstu vládních výdajů. Zároveň s vážným omezením výdajů uloženým díky reformě Rincho k podpoře redukce deficitů, začalo ministerstvo financí přistupovat na různá menší opatření na zvýšení daní. Ministerstvo financí avšak až do pozdních osmdesátých let nevydalo takové daňové reformy, které by výrazně pozměnily základní daňovou strukturu. Daň z přidané hodnoty byla nakonec představena v daňové struktuře v dubnu 1989, po dlouhodobých pokusech a omylech. Velké množství růstu daní bylo předloženo v letech 1986 až Prioritou vlády bylo od roku 1980 do roku 1986 snižování rozpočtových deficitů. Princip požadavku nulového růstu (nulový strop) byl na rozpočet uložen od roku Strop byl ostře utažen během rozpočtových omezení i na konci 80. let. Neobvykle dlouhá recese v letech 1980 až 1983 byla způsobená volnou fiskální politikou, od které se následně odstoupilo. V roce 1987 vláda nakonec znovu použila ke zmírnění deprese, která byla způsobena znehodnocením jenu a konflikty s americkou vládou, expanzivní fiskální politiku. Tato změna politik zrychlila ozdravení z deprese a přispěla ke snižování rozpočtových deficitů a to díky vzrůstajícím výnosům z daní. Výrazný růst daní se projevoval od roku 1986 do roku Abnormální růst v zásobách (rostoucí výroba pokrývala zvýšenou poptávku) a cenách půd (v letech došlo k nárůstu o 94,1 % 106 ) vyvolal velké množství daňových výnosů z daní právnických osob, daní z obratu, daní z kapitálových zisků, atd. Tento nárůst výnosů byl velkou pomocí v redukci akumulovaných deficitů, které pomohly dosáhnout cílu fiskální rekonstrukce. Nepředvídaný finanční výsledek vzrůstu daní hrál zásadní roli v dosahování cílů ministerstva financí v druhé polovině osmdesátých let. Primární rozpočtový deficit v sedmdesátých a osmdesátých letech v % HDP zobrazuje následující tabulka Tabulka 5.1 Primární rozpočtový deficit v poměru k HDP v sedmdesátých a osmdesátých letech Rok USA 0,7 1,7 0,2-2,9-0,9 0,2 1,1 1,6 0 0,7-1,7-1,9-0,6-1,1 JAPONSKO -0,4 0,2 0,1-2,3-3,5-3,5-4,9-3,9-3,3-2,6-2,2-2,0-0,4 0,4 106 CIHELKOVÁ E. a kol. Světová ekonomika. 1. vyd. Praha Grada Publishing, 2002, str

43 NĚMECKO -0,8-0,8-1,6-5,6-3,2-2,0-1,9-1,9-2,0-2,6-1,9-0,9-0,3 0,6 FRANCIE 1,1 1,2 1,0-1,7 0,1-0,3-1,3-0,1 0,8-1,0-1,9-1,9-1,6-1,1 ANGLIE 1,2-0,3-0,4-1,2-1,1 0,6-0,4 0,5 0,6 1,5 2,0 0,4 0,4 1,3 ITALIE -7,4-6,4-5,7-8,1-4,8-3,4-4,4-4,1-2,5-5,1-4,8-2,7-3,4-4,7 KANADA 0,4 1,2 2,0-2,1-1,2-1,7-2,0-0,4-1,2 0-2,4-3,3-2,6-1,8 CELKOVĚ 0 0,7 0,1-3,2-1,7-0,9-0,9-0,3-0,8-0,6-1,7-1,8-0,8-0,7 Zdroj: OECD Fiskální deficity jsou rozděleny na cyklické a strukturální. Pokud jsou ekonomické podmínky špatné, daňové výnosy nerostou a naopak roste nezaměstnanost. Rozpočtové deficity způsobené zhoršenou ekonomikou jsou nazývány cyklické. Japonsko se cyklických deficitů dokud ekonomika roste nemuselo obávat. Na druhé straně, deficity, které nejsou eliminovány ani se zlepšením ekonomiky, resp. s rostoucí fází ekonomického cyklu, jsou nazývány strukturální. Strukturální deficity nezmizí, pokud se nesníží výdaje nebo nezvýší daně. Někteří ekonomové namítají, že jelikož je většina deficitů v Japonsku cyklických a tudíž zmizí, jakmile se ekonomika zlepší a daňové výnosy vzrostou, vláda se nemusí zabývat fiskálními reformami, ale měla by se zaměřit na zlepšování ekonomiky. Ze zdrojů OECD lze však vidět, že okolo 80 % deficitů bylo v Japonsku strukturálního charakteru a nezmizí tedy ani když ekonomika vzroste. Dalším argumentem pro podporu samovolné eliminace dluhu tohoto období je rychlý přirozený nárůst výnosů z daní během bublinového období. Ale nelze však očekávat žádnou další bublinu. Strukturální deficity v sedmdesátých a osmdesátých letech ukazuje následující tabulka. Tabulka 5.2 Strukturální deficity v sedmdesátých a osmdesátých letech v poměru k HDP Rok USA 1,0 0,9 1,8 0,3 1,5 1,7 1,8 2,2 1,6 2,6 2,2 1,7 1,7 1,5 JAPONSKO -0,1 0,1 0,7-1,8-2,5-2,5-4,0-3,1-2,5-1,8-1,5-0,8 0,6 1,3 NĚMECKO -0,7-0,7-0,8-3,5-2,3-1,3-1,5-1,9-1,6-1,2 0,5 1,8 1,9 2,5 FRANCIE 1,1 1,0 1,4 0,5 1,2 0,7-0,8 0,2 1,8 0,8 0,4 0,6 1,5 2,4 ANGLIE 1,6-1,1-0,2 0,6 1,1 2,4 0,7 1,0 3,3 6,6 7,4 5,2 4,7 4,6 ITALIE -6,6-6,2-5,7-6,7-4,3-2,8-3,9-4,2-2,9-5,3-4,3-1,7-2,4-3,8 KANADA 0,2 0,4 1,3-2,0-1,7-1,5-1,8-0,2-0,4 0,5 0,9-0,4-0,4-0,5 CELKOVE 0,3 0,2 0,7-0,9-0,1 0,3-0,2 0,2 0,4 1,1 1,3 1,2 1,4 1,5 Zdroj: OECD 43

44 Hrubý veřejný dluh jako procento HDP sedmdesátých a osmdesátých let obsahuje následující tabulka. Tabulka 5.3 Hrubý veřejný dluh sedmdesátých a osmdesátých let jako procento HDP Rok USA 44,1 40,9 40,1 43,3 43,3 41,3 39,9 37,8 38,0 37,1 40,9 43,5 44,4 46,6 JAPONSKO 17,5 12,0 17,9 22,4 28,0 35,4 41,9 47,0 52,0 57,1 61,1 66,9 67,4 67,2 NĚMECKO 18,8 18,6 19,6 25,0 27,0 28,5 29,9 30,7 32,5 36,3 39,4 41,0 41,3 41,9 FRANCIE 26,4 25,1 24,7 25,8 24,7 25,2 26,3 26,2 25,0 25,9 28,3 29,8 31,5 33,4 ANGLIE 75,3 69,7 69,6 65,3 64,1 62,5 59,6 55,7 55,0 55,0 53,6 34,1 55,6 34,4 ITALIE 60,1 60,6 57,7 66,8 65,4 65,2 71,2 70,4 67,2 70,3 76,6 64,3 91,1 95,9 KANADA 52,6 46,7 44,4 44,7 42,3 44,2 49,7 46,9 47,9 47,7 53,5 58,7 63,4 67,3 CELKOVE 39,3 36,9 36,5 39,6 40,3 40,6 41,7 41,2 42,0 43,0 46,5 49,6 51,1 52,6 Zdroj: OECD Jak je vidět, hrubý veřejný dluh vykazuje růst po celé sledované období. Japonsko patří mezi země s nejvyšší mírou růstu. Čistý veřejný dluh ukazuje následující tabulka: Tabulka 5.4 Čistý veřejný dluh sedmdesátých a osmdesátých let jako procento HDP Rok USA 25,7 22,9 22,2 24,8 24,7 23,8 21,6 19,8 19,6 19,1 22,1 24,6 26,0 28,1 JAPONSKO -6,5-6,1-5,4-2,1 1,9 5,4 11,2 14,8 17,2 20,6 23,1 25,8 26,4 26,2 NĚMECKO -5,8-6,7-4,7 1,0 4,6 7,0 9,4 11,5 14,3 17,4 19,8 21,8 23,0 23,1 FRANCIE 9,1 8,3 8,8 11,1 10,9 10,2 10,2 9,8 9,1 9,9 11,3 13,3 15,1 16,6 ANGLIE 64,8 57,5 54,9 57,6 57,0 55,9 53,5 48,7 48,2 47,3 46,5 47,4 49,0 47,8 ITALIE 50,0 52,1 49,2 59,9 60,9 60,7 64,5 65,5 60,0 66,1 70,8 84,1 91,0 95,7 KANADA 4,3 2,7 1,0 4,3 5,2 7,1 11,6 12,3 13,3 11,6 18,8 23,9 30,0 33,9 CELKOVE 19,1 17,2 16,8 20,3 21,3 21,6 22,0 21,6 21,9 22,8 25,5 28,5 30,3 31,8 Zdroj: OECD Pro názorné vysvětlení vývoje veřejného hrubého (gross) a čistého (net) dluhu v % HDP v následujících letech poslouží následující graf. 44

45 Graf 5.1 Veřejný dluh v období od 1982 do 2000 Zdroj: Situace v 90. letech Pro lepší představu následujícího vývoje vládního deficitu a celkového vládního dluhu dle japonského ministerstva financí (na základě Národních účtů mezinárodní komparace) poslouží i následující tabulka: Tabulka 5.5 Vývoj vládního deficitu a celkového vládního dluhu v devadesátých letech Celkový vládní deficit, jako procento HDP Rok Centrální vláda bez sociálního zabezpečení Centrální vláda Centrální vládní hrubý dluh, jako procento HDP Rok Zdroj: japonské ministerstvo financí Devadesátá léta, kterým se bude věnovat následující kapitola, mají v poválečné ekonomické historii Japonska specifický význam, protože to bylo poprvé po čtyřech dekádách nepřerušeného růstu, kdy japonská ekonomika zaznamenala stagnační a recesní vývoj. Krátkodobé problémy, potíže a šoky se v tomto desetiletí spojily s dlouhodobými strukturálními problémy. Finanční sektor byl však v 90. letech nejenom obětí turbulentního hospodářského vývoje, ale do značné míry i zdrojem ekonomických obtíží HOLUB A. a kol. Metamorfóza světové ekonomiky na sklonku 20.století a její výhled. Praha Oeconomica, 2002, str

46 Po bublinové 108 ekonomice, která byla přerušena v roce 1991 (za rok 1991 jako celek japonská ekonomika sice ještě zaznamenala růst, ovšem plné účinky prasknutí bubliny na trzích aktiv na ni dolehly v roce 1992, negativní vývoj v tomto období ještě umocnila probíhající celosvětová recese), byly daně sníženy za tím účelem, aby generovaly výnos. Ve stejný čas zesílily politicko ekonomické tlaky na větší výdaje a proticyklické balíčky fiskálních opatření. Díky nim ministerstvo financí stanovilo opatření ke stimulaci agregátní poptávky. Toto proticyklické opatření však nebylo efektivní a tak došlo k růstu fiskálních deficitů. Ve fiskálním roce 1991 se snížily vydané vládní dluhopisy v poměru k celkovým výdajům na 9,5 %. Hrubý celkový vládní dluh dle OECD činil v roce ,5 % HDP, což bylo méně než v předešlém roce. V roce 1992 byl poměr výdajů ku HDP redukován na 14,6 %. Plánovaná míra závislosti na dluhopisech vzrostla ze 7,6 % ve fiskálním roce 1991 (původní rozpočet) na 18,7 % ve fiskálním roce 1994 (původní rozpočet) a dokonce na 40,2 % ve fiskálním roce Realita však byla mnohem horší. Implementace proticyklické fiskální politiky skrze náhradní rozpočty vedla k neustálému dalšímu půjčování a poměr závislosti na dluhopisech byl ve fiskálním roce 1994 více než 22 %. Kolaps bublinové ekonomiky zanechal negativní dědictví. Od té doby se prohlubovala ekonomická stagnace a ekonomika nemohla dále růst jako doposud. Japonsko je také svědkem velkých strukturálních změn, jako je rychlé stárnutí populace plynoucí ze snížené porodnosti a globalizace ekonomiky doprovázená značným vývojem v informačních technologiích. Je velmi pravděpodobné, že se stárnutím populace porostou ve vyspělých zemích veřejné výdaje jako podíl na HDP. Aby mohly vlády finančně pokrýt rostoucí náklady na sociální programy a stále rostoucí očekávání občanů, musely by vybírat stále více prostředků od podniků i domácností. Tento nepříznivý trend by mohl být odvrácen vytvářením podmínek pro dlouhodobá schémata soukromého sociálního pojištění a striktním zaměřením státních sociálních výdajů výhradně na nejpotřebnější občany. Vznikala tak neudržitelná nerovnováha mezi tendencemi vývoje rozpočtů a kapacitami vlád udržet obezřetný fiskální vývoj. K odstranění této nerovnováhy byly činěny pokusy o omezení veřejných výdajů formou stanovení fiskálních cílů v předstihu před přípravou státního rozpočtu na následující rok. Růst japonské ekonomiky během poslední dekády 20. století byl nejpomalejší desetiletou výkonností ze všech vyspělých zemí v poválečném období. Průměrně to bylo okolo 1 % ročně, což byl velký kontrast k předešlé výkonnosti. V letech (kromě 1996) byla růstová míra každého roku méně než 2 % (pokud vezmeme data , míra růstu činila 1 %, k porovnání průměrná míra růstu v osmdesátých letech byla 4 %), růstová míra v roce 1998 byla 2,5 %, avšak později byla redukována na 1,1 %, což bylo nejhorší situací poválečné historie). Nejenže růstová míra byla nízká, ale i finanční systém oslaboval. Dalším projevem recese byl růst nezaměstnanosti, která dosáhla rekordních poválečných výšek. Jádrem problému pomalého růstu v devadesátých letech byly neposkytnuté půjčky ve finančním sektoru. Deflace s jejím dopadem na skutečné dluhové břemeno a záruční hodnoty neustále pokračovala. Hodnota majetku a půdy díky stagnující ekonomice zůstávala neustále nízká. 108 Konjunktura (kdy se Japonsku dařilo realizovat současně oba hlavní cíle hospodářské politiky - ekonomický růst a vysokou kupní sílu), která v letech vznikla značnou mírou jako důsledek spekulativního přehřátí finančních trhů, byla nazvána bublinovým boomem. Vnitřní poptávka po spotřebním zboží, službách i investicích byla vysoká a ještě vykazovala vzestupný trend. Tato prosperita byla podmíněna silným jenem, nízkou úrokovou mírou a úvěrovou politikou. Kombinace těchto faktorů a podmínek vedla ke snadnému přístupu k levným půjčkám, které používali domácnosti na nákup spotřebního zboží, a také firmy a domácnosti na nákup půdy, ostatních nemovitostí a cenných papírů. Po skončení bublinového boomu se snížila růstová dynamika. 46

47 V recesním vývoji 90. let se manifestovala řada dalších hospodářských problémů. Ať už potíže bankovního sektoru, vyžadující si vládní zásahy pomocí mimořádné stimulace ekonomiky prostřednictvím státního rozpočtu (tzv. fiskální balíčky, jejichž hodnoty v 90. letech ukazuje příloha č. 32) nebo pro státní finance stále akutnější hrozba v podobě budoucích důchodových závazků vůči stárnoucímu obyvatelstvu. Strukturu obyvatelstva lze podrobněji prostudovat v příloze č. 28. V rámci vládní politiky do ekonomiky proudily značné sumy peněž prostřednictvím fiskálních stimulačních balíčků, přičemž jen během čtyř let v období jich bylo přijato sedm. Fiskální stimulace ekonomiky pokračovala i ve druhé polovině 90. let. Během období tak bylo přijato devět expanzivních opatření fiskální politiky s celkovým navýšením toků do ekonomiky včetně snížení daní ekonomickým subjektům v objemu přesahujícím 80 biliónů JPY. 109 Také dluhopisy místních vlád v devadesátých letech rychle rostly. Nesplacené místní dluhopisy vzrostly z 52 bil. JPY na konci fiskálního roku 1990 na 130 bil. JPY na konci fiskálního roku Čistý místní dluh vzrostl z 5 % HDP v roce 1990 na 24 % HDP v roce 2002, hrubý místní dluh se více než zdvojnásobil na 36 % HDP. Vypůjčování na Speciálních účtech na dotace z místních daní a daní z převodu vzrostly také. Nárůst byl z 1,5 bil. JPY na konci fiskálního roku 1990 na 30 bil. JPY na konci fiskálního roku Na konci fiskálního roku 1999 celková částka těchto nesplacených dluhopisů a půjčování byla 506 bil. JPY, k porovnání na konci fiskálního roku 1990 to bylo 222 bil. JPY. Vládě se na počátku 90. let podařilo zbavit krátkodobé fiskální nerovnováhy poprvé po patnácti letech a v období nebyla nucena vydávat žádné dluhopisy k pokrytí rozpočtových deficitů. Rozpočtový přebytek centrální vlády v roce 1991 činil 1,9 % HDP. Pokud zahrneme i místní vlády, přebytek činil 2,4 % HDP. Pokud však z celkového vládního přebytku odpočítáme sociální zabezpečení (jako budoucí závazek), nejde o rozpočtový přebytek ale o rozpočtový deficit, který dle OECD činí 0,8 % HDP. V následujících letech však vláda pokračovala v praxi schodkových rozpočtů a jejich krytí státními dluhopisy kvůli pokračujícímu propadu ekonomiky. Za důvody je považován růst výdajů na veřejné investice a daňová redukce. Tyto důvody byly založeny na teorii makroekonomické rovnováhy, která říká, že vládní deficity jsou nezbytné pro vstřebání narůstající tendence ke spoření v soukromém sektoru. Celkový hrubý centrální dluh jako procento HDP v devadesátých letech rychle rostl z 61,4 % HDP v roce 1990 na 114,1 % HDP v roce Dle OECD činil v roce 1990 celkový hrubý vládní dluh Japonska 68,3 % HDP. Ke komparaci s ostatními zeměmi poslouží přílohy č. 7, 8, 9, 11. V ranných devadesátých letech, částečně kvůli úpravě nadměrných zásob výrobních zařízení během bublinové ekonomiky, Japonsko vstoupilo do dvou a půlletého období recese. Díky různým opatřením makroekonomické politiky, která byla následně implementována, se ekonomika začala od roku 1993 pozvolna uzdravovat. Deprese započatá v roce 1991 přerostla v r 1992 v recesi vyznačující se ve srovnání s recesí v jiných rozvinutých tržních ekonomikách řadou zvláštností. Její význam byl v její výjimečnosti, ne v hloubce poklesu. Východisko z recese hledala japonská vláda v oživení, jehož příchod měl být urychlen aktivní hospodářskou politikou. Ve srovnání s většinou rozvinutých tržních ekonomik, jež se v základě spoléhaly na opatření měnové politiky v důsledku pasivních státních 109 HOLUB A. a kol. Metamorfóza světové ekonomiky na sklonku 20.století a její výhled. Praha Oeconomica, 2002, str

48 rozpočtů a rostoucího zadlužení, mohlo Japonsko využívat jak nástrojů měnové, tak i fiskální politiky. Na podporu oživení ekonomiky a obnovení stabilního ekonomického růstu byly přijaty dva programy, jejich opatření, zaměřená na podporu rozvoje domácího trhu, měla podnítit vzestup domácí poptávky a stimulovat ekonomický rozvoj a zlepšování životního prostředí. 110 Fiskální situace v 90. letech byla v Japonsku nejhorší ze všech zemí G7. Na počátku devadesátých let zažilo Japonsko několik ekonomických poklesů, což bylo jedním z důvodů špatné fiskální situace. Díky této recesi se daňové výnosy vzhledem k roku 1990 krátce snížily a po další čtyři následující roky se držely nízko (od fiskálního roku 1991 do fiskálního roku 1994). Ve fiskálním roce 1992 a také v navazujícím fiskálním roce 1993 zaznamenala vláda poprvé pokles ve výnosech. Kvůli propadající se ekonomice vláda přijala řadu balíčků stimulujících ekonomiku. Balíčky ze srpna 1992 a dubna 1993 byly významné. Jejich celková velikost byla 26 bil. JPY (5 % HDP). Dle OECD činil rozpočtový deficit v roce 1992 (po odečtení rezerv na sociální zabezpečení) 1,7 % HDP, v roce 1993 již 4,7 % HDP a celkový vládní dluh v roce 1992 činil 68,4 % HDP, v roce 1993 vzrostl na 74,3 % DPH. Ačkoli rok 1993 (speciálně říjen), byl považován za koryto hospodářského cyklu, ekonomika se z pádu po tomto roce vzpamatovávala těžce. Protože vláda čelila tak vážné ekonomické kondici, podnikla různá ekonomická opatření, zahrnující sérii rozsáhlých programů veřejných prací ve fiskálním roce 1993 a financování těchto opatření vyžadovalo další vydávání dluhopisů. Tento fakt vyústil v nárůst vládních dluhopisů o 5,6 bil. JPY v počátečním rozpočtu v roce Rok 1994 byl reakcí na ekonomickou recesi. Hlavním nástrojem se stala fiskální stimulace ekonomiky, byly vypracovány programy na překonání recese a došlo k přijetí komplexního ekonomického programu. V rámci tohoto programu se ekonomika stimulovala pomocí fiskálního povzbuzení veřejných prací a veřejných investic (podporou výstavby domů) a daňovými úlevami, k nimž patřilo zrušení vysokých daní korporací a snížení daně z příjmu. V roce 1994 činila uskutečněná daňová redukce 6 bil. JPY, což odpovídá 1,3 % HDP. Opět bylo nutné vydání zvláštních dluhopisů na financování deficitu, který vznikl v důsledku snížení daní a dle OECD činil po odečtení rezerv na sociální zabezpečení 5,7 % HDP. Kromě toho se okamžitě muselo reagovat na nebývalé škody způsobené velkým Hanshin-Awaji zemětřesením a druhý náhradní rozpočet pro finanční rok 1994 byl formulován tak, že celkové množství vydaných vládních dluhopisů vzrostlo na 16,5 bil. JPY, což bylo 22,4 % celkových výdajů. Dle OECD činil celkový hrubý vládní dluh 79,3 % HDP. V tomto roce přišla velmi mírná a krátká expanze s vrcholem v roce 1996, v roce 1997 byla expanze ukončena a ekonomika opět sklouzla do recese. V roce 1995 bylo jedním z hlavních pilířů daňové reformy snížení daní, které mělo za následek pokles daňových výnosů o 5,5 bil. JPY. Kromě toho se vláda v září 1995 rozhodla zahájit největší stimulační balíčky v celé své historii. Finanční zdroj získala ve vydání druhého dodatkového rozpočtu na celkově více než 5 bil. JPY. Výsledkem bylo zvýšení vydaného množství vládních dluhopisů. Vládní dluhopisy vydané v roce 1995 dosahovaly 21,2 bil. JPY, neboli 28 % celkových vládních výdajů (nejvyšší úroveň od roku 1980). Pouze plánované vydání 10,1 bil. JPY ve speciálních dluhopisech pro hrazení deficitu překročilo všechny předchozí zkušenosti. Rozpočtový deficit dle OECD po odečtení rezerv na sociální zabezpečení činil 6,6 % HDP. Celkový hrubý vládní dluh v tomto roce činil dle OECD 88,6 % HDP. 110 EVA CIHELKOVA a kol. Světová ekonomika- základní rysy a tendence vývoje,vysoká škola ekonomická v Praze, nakladatelství Oeconomica, 2. vydání, str. 137, ISBN

49 V rozpočtovém roce 1996 znovu následovalo snižování daní ve stejném rozsahu jako v roce 1994 a Navzdory závažnosti fiskální situace poskytoval původní rozpočet další růst výdajů o 5,8 % oproti minulému roku. Pro tento fiskální rok bylo množství vydaných vládních dluhopisů okolo 22 bil. JPY, což je 28,8 % celkových vládních výdajů a to z důvodu financování deficitu zvětšeného díky fiskálnímu popudu v prosinci Rozpočtový deficit v tomto roce dle OECD po odečtení rezerv na sociální zabezpečení činil 6,8 % HDP. V tomto roce došlo také k počátku fiskální rekonstrukce a to díky tomu, že byly stanoveny cíle této rekonstrukce. Jedním z hlavních cílů bylo snižování vládních výdajů. Konference fiskální strukturální reformy proběhla v lednu 1997, kdy byly diskutovány cíle snížení hlavních výdajů. Celkový hrubý vládní dluh dle OECD činil v tomto roce 93,9 % HDP. Tento rok se zdál být velmi nadějný, protože se růst reálného HDP dostal na úroveň 3,9 %, což signalizovalo, že fiskální a monetární stimulace vlády v předchozím období nezůstala bez odezvy, avšak došlo ke dramatické změně podmíněné politickými událostmi. 111 Konzervativní politici, kteří se dostali k moci v říjnu 1996, usilovali o dokončení daňové reformy a na konci roku 1996 iniciovali dohodu o neprodloužení účinnosti speciálního dočasného snížení daní zavedeného předchozími vládami 112 V tomto roce však vláda zastavila reformu z předchozího roku a implementovala snižování daní a vzrůst veřejných investic (tradiční proticyklická keynesiánská politika) kvůli několika ekonomickým a finančním situacím a porážce vládní strany (Liberálně demokratické strany) ve volbě Horní komory. Nový předseda vlády Obuchi změnil cíl fiskální politiky na stimulaci agregátní poptávky a to dalším snižováním daní a zvyšováním výdajů na veřejné práce. S ohledem na nafukování rozpočtových deficitů se Obuchi nazval největším vypůjčovatelem (dlužníkem) na světě. Jeho vládní politika veřejných výdajů přetrvávala až do nástupu další vlády ministra Moriho v únoru Tato a ostatní výdajová opatření za účelem zlepšení ekonomického prostředí měla za úkol podpořit poptávku a to jakoukoliv cestou. Fiskální politika měla v roce 1997 restriktivní ráz. Vláda se rozhodla nadále nepokračovat s prozatímním snižováním daní a místo toho zvýšila spotřební daň z 3 % na 5 % a rovněž měla v plánu zvýšit sazby příspěvků na sociální pojištění. Na výdajové straně byly všechny druhy výdajů prověřeny a přezkoumány. Výsledkem byl původní rozpočet na fiskální rok 1997, kde byly vládní dluhopisy redukovány na 16,7 bil. JPY, činící 21,6 % celkových vládních výdajů. Vzhledem k několika ekonomickým poklesům pocházejících z Asijské finanční krize a japonskému vlastnímu problému ve finančním sektoru se vláda rozhodla, že v roce 1998 uskuteční prozatímní snížení daní. Náhradní rozpočet pro fiskální rok 1997 byl stanoven tak, aby odrážel budoucí daňové snížení. Tento fiskální rok poskytoval další nárůst výdajů o 3,0 % oproti minulému fiskálnímu roku. Nebyly to však pouze fixní náklady, které v tomto i minulém roce rostly. Následně vládní dluhopisy dosáhly 18,5 bil. JPY, neboli 23,5 % z celkových vládních výdajů. Výdaje byly o 1,3 % nižší než bylo naplánováno v původním rozpočtu, což bylo nejvýše v celé historii. Jako znak nové fiskální úspornosti byl dodržen limitující strop růstu výdajů (1,5 %). 111 HOLUB A. a kol. Metamorfóza světové ekonomiky na sklonku 20.století a její výhled. Praha Oeconomica, 2002, str HOLUB A. a kol. Metamorfóza světové ekonomiky na sklonku 20.století a její výhled. Praha Oeconomica, 2002, str

50 Vzhledem k deficitnímu rozpočtu a také stále akutnější hrozbě, že z důvodů rychle stárnoucího obyvatelstva a prodlužující se průměrné délce života Japonců už stát nebude moci plnit své závazky, se vláda odhodlala k riskantnímu zavedení reforem právě v okamžiku, kdy se zdálo, že nejtěžší recesi má Japonsko už za sebou. 113 V tomto roce japonská vláda implementovala zákon o fiskální strukturální reformě. Většina opatření, která nepotřebovala revizi zákona, byla implementována v tomto fiskálním roce a většina opatření potřebujících revizi zákona až po uzákonění zákona o fiskální strukturální reformě v prosinci Celkový hrubý vládní dluh v tomto roce činil 94,4 % HDP a centrální hrubý vládní dluh činil 67,5 % HDP (pro představu to bylo 327 bil. JPY). Rozpočtový deficit v tomto roce činil 2,8 % HDP, dle OECD to bylo po odečtení rezerv na sociální zabezpečení 5,5 % HDP. OECD také v tomto roce poukazuje na celkový vládní dluh jako 99,9 % HDP. Fiskální rekonstrukce pod vedením předsedy vlády Hashimota byla stanovena jako hlavní důvod recese v roce Předpokládá se, že počátkem recese byl květen. Z toho důvodu se ukázalo, že načasování fiskální konsolidace nebylo správné. To ale také jednoznačně neznamená, že fiskální konsolidace způsobila recesi v roce Za důvody, které tuto recesi způsobily, jsou považovány: zvýšení spotřební daně, ukončení speciálních odpočtů daně z přijmu a růst spoluúčasti na národním zdravotním pojištění pro pracovníky a starší osoby snížení výdajů na veřejné práce krize finančního sektoru na podzim 1997 snížení celkového růstu produktivity Počáteční rozpočet pro fiskální rok 1997 byl založen na restriktivních zásadách již při formulování, ale fiskální politika v tomto roce měla nakonec značně expanzivní charakter. Podle ministerstva financí byla fiskální rekonstrukce spojena s dosažením tří politických cílů: eliminace speciálních dluhopisů na financování deficitu, snížení poměru závislosti na deficitu (aby redukoval rozpočtové deficity na cestě za vyrovnaným rozpočtem) a zmenšení velikosti nákladů na obsluhu akumulovaného dluhu. Restriktivními zásadami obsaženými v zákoně o fiskální strukturální reformě (Fiscal Structural Reform Act) mělo být zajištěno dosažení konkrétního fiskálního konsolidačního cíle redukce rozpočtových deficitů. Jedním z prostředků byly číselné limity na vydávání peněžních prostředků na výdajové kategorie (hlavně tedy financování velkých programů a celkové směrnice týkající se provádění fiskální politiky). 114 Cíle samotného zákona o fiskální strukturální reformě spadaly do tří kategorií: v první byly požadavky na velikost rozpočtového deficitu, který měl být do fiskálního roku 2003 snížen ze 6 % (v roce 1997) na maximálně 3 % HDP, což se však dosud nepodařilo; v druhé byl požadavek na snížení poměru veřejného dluhu k HDP na 60 %. Tohoto požadavku také doposud nebylo dosaženo; 113 HOLUB A. a kol. Metamorfóza světové ekonomiky na sklonku 20.století a její výhled. Praha Oeconomica, 2002, str HOLUB A. a kol. Metamorfóza světové ekonomiky na sklonku 20.století a její výhled. Praha Oeconomica, 2002,str

51 a ve třetí požadavek na možnosti vydávání speciálních dluhopisů na financování deficitu, jejichž objem měl být každoročně snižován a vydávání ukončeno ve fiskálním roce První dva cíle se shodují s požadavky pro vstup do Měnové Unie (Maastrichtská kriteria 115 ) Zákon byl platný od listopadu Částka vydaných vládních dluhopisů v počátečním rozpočtu tohoto roku byla 15,6 bil. JPY, což bylo 20 % celkových vládních výdajů. Na konci roku ale vláda revidovala program zvyšující úvěrování tržních subjektů prostřednictvím vládních agentur (Fiscal Investments and Loans Programme-FILP). Kvůli stále stagnující ekonomické situaci vláda ohlásila další dva ekonomické balíčky, jeden v dubnu v celkové částce více než 16 bil. JPY (výdaje směřovaly především do investic a sociální infrastruktury, kde největší položku tvořilo životní prostředí a vyvíjení nových energií, telekomunikační sítě, rozvoj vědy a technologie, sociální služby, zdravotní péče, vzdělaní atd.). Další ekonomický balíček ohlásila v listopadu, čítající rekordní výši 27 bil. JPY (vláda se odhodlala k neobvyklému opatření za účelem dále stimulovat spotřebitelskou poptávku každý dospělý obyvatel byl obdarován časově omezenými kupony umožňujícími nákup spotřebních předmětů). Na financování těchto dlouhodobých ekonomických balíčků vláda formulovala dodatečné rozpočty a vydala dluhopisy v částce 18,5 bil. JPY. Celkově byly dluhopisy vydány v rekordně vysoké částce 34 bil. JPY a poměr vydaných dluhopisů k celkovým výdajům byl toho času velmi vysoký 40,3 %. Je nutno poznamenat, že ačkoli japonské vládní dluhopisy byly vydávány ve velkém, jejich výnosy byly v této době nejnižší na trhu dluhopisů v zemích G7. Nebezpečný stav neustálého růstu množství regionálních a municipálních vlád značné finanční problémy centrální vlády více komplikoval. V tomto fiskálním roce mělo 47 prefekturních vlád celkový rozpočtový deficit 87, 2 bil. JPY. Byl to nejvyšší deficit ve dvaceti letech a druhý celkově nejvyšší. Rozpočtový deficit po odečtení rezerv na sociální zabezpečení činil v tomto roce dle OECD 6,8 % HDP. Celkový hrubý vládní dluh činil v tomto roce 106,2 % HDP a centrální hrubý vládní dluh činil 76,2 % HDP. Předpovědi OECD na tento rok plánovaly hrubý veřejný dluh Japonska na 109 % HDP a čistý dluh 38 % DPH. Japonsko tedy mělo být zemí s nejnižším čistým veřejným dluhem jako poměrem k HDP ze všech zemí G7. Nakonec dle OECD ale v roce 1998 činil celkový hrubý vládní dluh 111,2 % HDP. Rozpočet pro fiskální rok 1999 byl sestaven s prioritou na podporu ekonomického uzdravení, kdy vláda pokračovala ve spoléhání se na expanzivní fiskální politiku s cílem zajistit zastavení dalšího poklesu HDP. Toto úsilí zjevně nezůstalo bez výsledků, neboť se přinejmenším zastavil pokles HDP a ekonomika dosáhla mírného růstu. Rozpočet na fiskální rok 1999 byl konstruován opět jako expansivní, aby zajistil nepřetržitou fiskální stimulaci ekonomiky. Byl sestaven na konceptu patnácti měsíčních rozpočtů, jeden rozpočet byl například postaven na třetině dodatečného rozpočtu z fiskálního roku 1998, který byl schválen v prosinci 1998 s důvodem, aby bylo zajištěno, že ekonomicky stimulující opatření bude prováděno plynule ve dvou fiskálních letech. Ukázalo se ale, že možnosti fiskální stimulace ekonomiky jsou omezené a že vláda musí 115 Splnění těchto kritérií je nezbytné pro přijetí společné měny euro. Dvě základní kritéria jsou v měnové oblasti (úroveň inflace nesmí o více než 1,5 % překročit inflaci měřenou jako průměr tří zemí Evropské unie s nejnižší inflací, dlouhodobé úrokové sazby nesmějí o více než 2 % překročit sazby ve stejných zemích), dvě v oblasti fiskální (schodek veřejných rozpočtů nesmí v běžném roce přesáhnout 3 % HDP, veřejný dluh nesmí přesáhnout 60 % HDP) a kritérium požadavku kursové stability (nejméně dvouletá bezproblémová účast v systému směnných kurzů ERM II, se stanovenou centrální paritou měny na euro, uvnitř fluktuačního pásma %). 51

52 brát ohled na reakci finančních trhů. Zátěž pro ně znamenalo zejména financování rozpočtového deficitu a zadluženosti vlády prostřednictvím vydávání vládních obligací. 116 V tomto původním rozpočtu byla částka vydaných vládních dluhopisů 31,1 bil. JPY, neboli 6,3 % HDP a 37,9 % celkových výdajů. Potom, co původní rozpočet prošel komorou, se vláda začala snažit vyřešit ekonomickou krizi. V červnu 1999 oznámila mimořádné opatření na zaměstnanost (Emergency Employment Measures), aby byla schopna čelit vážné zaměstnanecké situaci pocházející ze stagnující ekonomické situace a také rázné společenské restrukturalizace. K financování těchto opatření se prosinci 1999 ve světle slabé soukromé poptávky a několika zaměstnaneckým stávkám vláda rozhodla použít mimořádné výdaje na veřejné práce čítající 0,5 bil. JPY a formulovala první dodatečný rozpočet. Následně v prosinci 1999 také oznámila Politické opatření k ekonomické obnově, aby znovu zajistila ekonomice návrat na cestu oživení. Tento balíček byl v hodnotě 17 bil. JPY. Kvůli nedostatečným výnosům vydala k financování tohoto opatření druhý dodatečný rozpočet, kde vydané dluhopisy byly v částce větší než 7,5 bil. JPY (3,7 bil. JPY byly speciální dluhopisy na financování deficitu, 3,8 bil. JPY byly konstrukční dluhopisy). Kromě toho se očekávalo, že výdaje díky daňovým výnosům klesnou o 1,4 bil. JPY. Výsledkem finančního roku 1999 byla rekordně vysoká celková částka vydaných dluhopisů, která dosáhla 43,4 % celkových vládních výdajů. Částka vydaných dluhopisů po vydání druhého dodatečného rozpočtu vyletěla na 38,6 bil. JPY. Souhrnná výše vládních dluhopisů tedy v poměru k HDP byla 68 %. Rozpočtový deficit v tomto roce dle OECD po odečtení rezerv na sociální zabezpečení činil 8,2 % HDP. Celkový rozpočet tohoto fiskálního roku byl tedy v částce 89 bil. JPY, což je nárůst jak příjmů, tak i výdajů o 6,7 bil. JPY oproti situaci po schválení prvního dodatečného rozpočtu. Fiskální investiční a půjčkový program v tomto návrhu druhého dodatečného rozpočtu poskytnul dodatečných 331,5 bil. JPY třinácti organizacím, zahrnující Rozvojovou banku Japonska a Japonské dálniční veřejné společnosti z toho důvodu, aby byla implementována politická opatření pro ekonomickou obnovu. V tomto roce došlo k zásadní daňové restrukturalizaci, která přinesla snížení daňové zátěže a tedy i daňového výnosu o 9,3 bil. JPY. Hlavními změnami v daňové praxi bylo snížení nejvyšší sazby daně z příjmu z 50 % na 37 %, snížení místní daně z 15 % na 13 %, snížení celkové daňové zátěže podniků z 46,36 % na 40,87 % a možnost odpočtu výdajů na vzdělání a péči o děti ze základu daně z příjmu fyzických osob. V roce 1999 dosahovalo centrální vládní zadlužení dle metodiky ministerstva financí 107 % HDP. Kolik činil dle Ekonomické zpravodajské jednotky (Economist Inteligence Unit) celkový veřejný dluh (total public sector debt, total public sector debt/gdp) v letech ukazuje následující tabulka. Tato tabulka pokazuje také na dluhovou službu (debt service). V letech jsou hodnoty pouze předpovědí. Hodnoty jsou v bil. JPY. 116 HOLUB A. a kol. Metamorfóza světové ekonomiky na sklonku 20.století a její výhled. Praha Oeconomica, 2002, str

53 Tabulka 5.6 Celkové půjčky veřejného sektoru Zdroj: Economist Ingeligence Unit. 53

54 6 Vývoj fiskální nerovnováhy Japonska na začátku 21. století Z hlediska dostupnosti materiálu a snaze o důkladnější popis 21. století jsou následující roky popisovány jednotlivě. Poprvé se v dostupných materiálech ministerstva financí například objevuje zmínka o hrubém zahraničním dluhu nebo o struktuře dluhu. Hodnoty se v dalším textu více porovnávají a jak je vidět, často se také dle metodiky výpočtu jednotlivých institucí liší. Rozdíl však nepovažuji za tak důležitý, abych se musela zabývat důvodem těchto rozdílů. Důležité je břemeno minulého vývoje ekonomiky, se kterým Japonsko vstupuje do nového tisíciletí s navíc nevábnými vyhlídkami. 6.1 Situace v roce 2000 Návrh rozpočtu pro fiskální rok 2000 byl sestaven s využitím všech dostupných opatření ke zlepšení japonské ekonomiky, která se nacházela ve velmi těžké situaci. Do této doby se situace zlepšovala velice mírně, ale trvale k celkové obnově ekonomické síly. Výdaje byly naplánovány na 48,09 bil. JPY. Dalším cílem bylo prosazování zefektivnění a racionalizace podpor z hlediska respektování nezávislosti místní správy a účinného používání finančních zdrojů. Z pohledu tehdejší finanční situace byly podniknuty nezbytné kroky s cílem stabilizace finančního systému a zajištění ochrany věřitelů a to převod 4,5 bil. JPY na Speciální účet pro fond konsolidace národního dluhu (National Debt Consolidation Fund). Tento převod měl sloužit jako finanční zdroj pro vykoupení dodatečných subvenčních dluhopisů v držení Depozitní pojišťovací společnosti (Deposit Insurance Corporation). Celkové výdaje tedy vzrostly o 3,8 % oproti minulému roku (návrhu) na 84,9 bil. JPY. Rozpočet pro fiskální rok 2000 byl z hlediska ekonomickému managementu vlády formulován tak, aby bylo zajištěno, že se ekonomika navrátí zpět na cestu celkové obnovy. V této souvislosti rozpočet pokračoval ve stimulaci vládními dluhopisy vydanými v celkové částce 32,6 bil. JPY, neboli 38,6 % celkových výdajů v původním rozpočtu. Pouze dluhopisy na financování deficitu činily 23,4 bil. JPY. Na únor bylo naplánováno představení pětiletých vládních dluhopisů s talonem, aby uskutečňovaly další diversifikaci a zajistily stabilní a plynulé vstřebání dluhopisů na finančním trhu. V červenci došlo díky katastrofám (například výbuch Mt. Usu ) k mimořádným nepředvídaným výdajům. V listopadu byly vydány politické balíčky na Ekonomický rozvoj k obnově Japonska a byl schválen doplňkový rozpočet v hodnotě 3,9 bil. JPY. Účel tohoto dodatečného rozpočtu zahrnoval stimuly pro růst domácí poptávky. Aby bylo zažehnáno znepokojení z deflace, znovu se v kontextu nulové úrokové míry upozornilo na zajištění dostatečné likvidity. Opatření k dalšímu posilnění finančního systému a strukturálních reforem zůstala velmi důležitá. Výsledkem byl vzrůst množství vydaných dluhopisů pro tento fiskální rok na 34,6 bil. JPY (neboli 38,5 % celkových výdajů), částka nevyrovnaných vládních dluhopisů dosáhla 367,6 bil. JPY a dlouhodobý dluh pro státní a místní vlády činil dohromady 642 bil. JPY (po dodatečném rozpočtu). Souhrnná výše vládních deficitů v poměru k HDP činila 73 %. Rozpočtový deficit po odečtení rezerv na sociální zabezpečení v tomto roce činil 7,9 % HDP. Celkové výdaje v porovnání s fiskálním rokem 1999 vzrostly o 2,6 % (nejvíce vzrostly výdaje na vědu a techniku a na sociální zabezpečení). Na druhé straně neustálá národní i místní daňová redukce pro jednotlivce i společnosti započatá daňovou reformou v roce 1999, která podstatně 54

55 přesáhla 6 bil. JPY nadále pokračovala. V tomto roce došlo k hlavním změnám daňové politiky, a to zejména dalším zvýhodněním investic soukromých osob a zavedením daňových úlev pro malé a střední podniky, rodinné podniky a nově vznikající podniky. V posledních letech se díky daňovým úlevám a odpisovým výjimkám výrazně zúžila daňová základna a to se záměrem vlády podpořit domácí spotřebu. Z hlediska výnosové strany rozpočtu vzrostly vydané vládní dluhopisy o 1,56 bil. JPY oproti původnímu rozpočtu roku Fiskální investiční a půjčkový program se měl zaměřit na účinné rozdělení peněžních prostředků s ohledem na ekonomické podmínky. Na druhou stranu se nesmělo zapomenout na reformu tohoto Fiskálního investičního a půjčkového programu. Program činil 37,4 bil. JPY, což představuje pokles 4,8 % oproti původnímu rozpočtu Pokud by se zahrnuly portfoliové investice, činilo by to 43,6 bil. JPY, což je pokles 17,4 % oproti původnímu plánu pro fiskální rok Mezi hlavní výdaje patří výdaje na sociální zabezpečení (pomalu se z pohledu zajištění účinného sociálního bezpečnostního systému, který bude do budoucna stabilně řízen uprostřed stárnoucí populace, začal implementovat Zákon o ošetřovatelství a revize lékařského pojistného systému), výdaje na projekty veřejných prací a výdaje na vědu a výzkum. Protože jsou Japonci nejbohatšími a největšími šetřílky na světě, vládní dluh z hlediska financování nezávisí na zahraničních investorech. 117 Japonsko neuvádí strukturu dluhu z pohledu zahraničního a domácího dluhu. Dle mého názoru je to díky tomu, že podíl zahraničního dluhu je na celkovém dluhu velmi malý, protože OECD uvádí, že pouze 10 % japonského veřejného dluhu je zahraničního (USA 40 %, Itálie 23 %) a více než polovinu japonských dluhopisů drží vládní fondy sociálního zabezpečení (tedy vláda sama). 6.2 Situace v roce 2001 Základní požadavky pro rozpočet ve finančním roce 2001 byly: rozprostřená částka mezi výdaje na veřejné a neveřejné práce by měla odpovídat původnímu rozpočtu fiskálního roku 2000, který odráží kladný přístup k fiskálnímu managementu. Předpokládal se také růst mandatorních výdajů díky stárnoucímu obyvatelstvu a požadavkem bylo tento růst zabezpečit. Plánovaný nárůst výdajů byl 1,2 %. V tomto fiskálním roce byl předpokládaný růst HDP okolo 1,7 %. Po důkladném přezkoumání každého projektu bylo zrušeno 272 projektů na veřejné práce. Japonsko si uvědomovalo, že je zemí, kde čelí jak národní tak i místní vlády těžké fiskální situaci a pro zlepšení transparentnosti národních a místních financí byly zavedeny speciální místní dluhopisy. Dalším cílem byla redukce vydávání vládních dluhopisů. V roce 2001 se v Japonsku prohloubila hospodářská recese, do níž země vstoupila v předchozím roce. Výkonnost hospodářství zůstávala na velmi nízké úrovni. Po většinu roku docházelo k postupnému zhoršování hospodářské situace vzhledem k rostoucí nezaměstnanosti (jež dosáhla v následujícím roce dalšího poválečného rekordu) a klesající ziskovosti. Reálný růst HDP činil - 0,5 %. Rozpočet pro fiskální rok byl formulován z pohledu ulehčení hladkého přesunu od veřejné poptávky k soukromé poptávce a z pohledu navrácení ekonomiky zpět do celkového autonomního oživení. Prioritu pro alokaci zdrojů tedy měla opatření zajišťující základ pro tento přechod. 117 The Economist. Into the whirlwind, [on-line]. 55

56 V lednu 2001 byla současně s novým uspořádáním japonské centrální vlády ustanovena Rada pro ekonomickou a fiskální politiku (CEFP). Toto fórum bylo založeno jako podpora ministerského předsedy v jeho vládě. Účelem bylo zkoumat a uvažovat o některých klíčových problémech zahrnující základní politiky ekonomického a fiskálního managementu a směrnicích na formulování rozpočtu. Rada byla sestavena z ministrů zahrnujících předsedu vlády, ministra financí, guvernéra Banky Japonska, universitních profesorů a vysokých úředníků. V tomto roce vyhlásil Koizumiho kabinet záměr zásadním způsobem změnit daňový systém a učinit z něj jeden z nástrojů strukturálních reforem. Současně cílem daňových změn bylo vytvořit lepší podmínky pro fiskální reformu a nastavení daňových parametrů v ekonomice tak, aby lépe umožňovaly sestavování vyvážených státních rozpočtů. V rozpočtovém roce 2001 přijal Koizumiho kabinet závazek, že nevydá nové dluhopisy v hodnotě vyšší než 30 bil. JPY. Proto bylo tedy vydávání vládních dluhopisů oproti fiskálnímu roku 2000 očekáváno v částce pouze 28,3 bil. JPY (z čehož 8,8 bil. JPY byly stavební obligace na financování veřejných prací a státních zakázek a 19,6 bil. JPY pocházelo z běžných vládních dluhopisů), což byl pokles o 4,3 bil. JPY oproti původnímu rozpočtu fiskálnímu roku 2000 (celková částka za fiskální rok 2000 činila 34,6 bil. JPY). Veřejné investice zaznamenaly pokles oproti předchozím letům. Tento pokles nastal navzdory původnímu záměru vlády pouze nezvýšit jejich úroveň. Na celostátní úrovni sice zůstal objem rozpočtových prostředků na veřejné investice v podstatě zachován na úrovni roku 2000, výrazně však poklesla investiční činnost na úrovni místních vlád. Mnohé z nich se totiž v roce 2001 potýkaly se značnými finančními problémy, a proto svou investiční činnost výrazně omezily. Částka dlouhodobého centrálního vládního dluhu (tedy pro národní a místní vlády společně) byla očekávána ve výši 666 bil. JPY. Míra závislosti na deficitech (poměr vládních dluhopisů k celkovým nákladům) byla předpokládána na 34,3 % (tento poměr dosáhl rekordní výšky ve fiskálním roce 1999 a to 42,1 %, ve fiskálním roce 2000 to bylo 38,5 %). Státní rozpočet na rozpočtový rok 2001 byl schválen ve výši 82,65 bil. jenů, což představovalo pokles o více než 2 bil. JPY oproti rozpočtu na rok Na všeobecné výdaje bylo určeno rekordních 48,66 bil. JPY. Rozpočtový deficit v tomto roce činil 28,32 bil. JPY. Obava z neudržitelnosti fiskálních deficitů stála v pozadí fiskální rekonstrukční a strukturální reformní činnosti současné Koizumiho vlády. V tomto roce se Koizumiho kabinet vrátil k praxi dodatečných rozpočtů a v listopadu 2001 byl přijat dodatek státního rozpočtu ve výši 3 bil. JPY. Většina prostředků byla určena na vytváření nových pracovních příležitostí, podporu malých a středních podniků a na menší, ale prioritní programy (výstavbu nových zařízení pro péči o děti, a kontrolu jedovatých emisí, atd.). Protože premiér Koizumi na jaře 2001 přislíbil omezit vydávání státních dluhopisů na 30 bil. JPY ročně (bylo to hlavním cílem reformy japonské ekonomiky), byla příjmová stránka dodatečného rozpočtu pokryta emisí nových vládních obligací pouze částečně (do výše 1,7 bil. JPY), čímž tedy strop nepřekročil. Zbytek byl kryt ze zvláštního účtu vytvořeného před několika lety z prostředků z privatizace. V lednu 2002 byl pak přijat ještě druhý dodatečný rozpočet ve výši 2,5 bil. JPY. Tyto prostředky měly být využity ve zbývajících dvou měsících rozpočtového roku na stimulaci ekonomiky projekty veřejných prací konanými ve spolupráci s místními samosprávami. Pokud se podíváme na tento druhý dodatečný rozpočet, vládní veřejně přidružené výdaje na investice dosáhly poměrně stejné částky jako předchozí fiskální rok, částečně díky reformnímu prosazování veřejných investic. Místní samosprávy však pokračovaly v omezování investičních výdajů kvůli jejich finanční pozici. 56

57 V rozpočtovém roce 2001 dosáhla souhrnná výše vládních dluhopisů částky 394 bil. JPY, což představuje 78 % HDP a znamená další nárůst poměrného veřejného dluhu. Celkový vládní dluh tak v roce 2001 dále vzrostl na 675 bil. JPY (na konci fiskálního roku). Celkové zadlužení tvořilo již 132 % a Japonsko se tak stalo zemí s nejvyšším poměrem dluhu vůči HDP. Už v tomto roce odhadovaly zvýšení až na 165 %. HDP, i když vládní opatření na snížení dluhu, přijímaná od roku 1997 (zákon o reformě veřejných financí, který stanovuje limit deficitu státního a místních rozpočtů na 3 % HDP a zamezuje vydávání zvláštních dluhopisů k pokrytí schodků státního rozpočtu počínaje rozpočtovým rokem 2003 z listopadu 1997, třicetibiliónový strop na nové obligace v roce 2001 a 2002) měla být maximálně účinná. 6.3 Situace v roce 2002 Fiskální rok 2002 byl z hlediska projekce ministerstva financí z roku 2001 stanoven takto: vydávání dluhopisů bylo plánováno na 33,3 bil JPY. Vláda předpokládala snížení vládních výdajů se zaměřením hlavě na výdaje na veřejné práce a převody místním vládám. Mohl by se projevit i dodatečný tlak na snížení financování speciálními účty, jako byl (a je) národní penzijní speciální účet, který nebyl do projekce započítán. Fiskální kondice místních vlád se zhoršila. Průběh v devadesátých letech způsobil, že centrální vládní stimulační programy ovlivňovali místní vlády a to díky příjmům i výdajům. Na straně výdajů místní vlády nesly společně náklady veřejných prací s centrální vládou a na straně příjmů nesly pokles díky pokračujícímu se snižování daní centrální vládou. Zvětšujícím se následkem byl výrazný růst břemene dluhové služby. Státní rozpočet na fiskální rok začínající v dubnu 2002 byl schválen v březnu 2002 ve výši 81,23 bil. JPY. Ve schválené podobě byl rozpočet nižší oproti roku 2001 o 1,7 % a byl nejnižší od roku Rozpočet předpokládal příjmy ve výši 51,23 bil. JPY a vydání nových dluhopisů ve výši 30 bil. JPY (v souladu s dřívějším závazkem premiéra Koizumiho udržet každoroční nové emise do limitu 30 bil. JPY.). Ve výdajích počítá s dluhovou službou ve výši 16,67 bil. JPY a dotacemi místním samosprávám ve výši 17,01 bil. JPY. Všeobecné výdaje ve výši 47,55 bil. JPY zahrnují rekordně nízkých 8,4 bil. JPY na veřejné práce (o 11 % méně než v předchozím roce). Rozpočtový deficit tedy v návrhu činil 30 bil. JPY. Co se monetární politiky týče, Banka Japonska podnikla odvážný krok pro osvojení si nového systému monetární politiky, který zahrnuje kvantitativní cíle pro monetární činnost. Banka Japonska vyjádřila svůj silný závazek udržení této nové politiky, která by měla prakticky vykazovat politiku nulové úrokové míry, a to do té doby, dokud by nepřestaly klesat ceny. Přijala také mimořádný ekonomický balíček, který se měl jednotným způsobem vypořádat se strukturálními reformami. Tyto reformy měly vyřešit problémy nesplacených půjček bank a problémy s nadměrným veřejným dluhem. Mimořádný ekonomický balíček byl založen na těchto třech pilířích: na revitalizaci finančního sektoru, veřejného sektoru a strukturální reformě na trhu cenných papírů. Přidružené veřejné výdaje na investice (zahrnující výdaje na veřejné práce a výdaje na zařízení) byly kategorizovány a rozděleny na 7 klíčových programů. Sedm klíčových programů bylo v oblasti: životní prostředí, stárnoucí společnost, revitalizace místního společenství, oživení měst, podpora vědy a techniky, teorie lidských zdrojů a transformace Japonska mezi státy s vyspělou technologií. Dále se mělo zaměřit na to, zda budou tyto klíčové programy podporovat soukromou poptávku a snižovat nezaměstnanost. Co se týče výdajů na sociální zabezpečení, jejichž růst je způsoben 57

58 stárnoucí populací, snížení a racionalizace těchto výdajů byla plánována skrze reformu zdravotního systému. Ve vydávání původního rozpočtu pro fiskální rok 2002 byly výdaje přidružené k veřejným investicím sníženy o 10,7 % oproti minulému fiskálnímu roku. Investiční výdaje ve fiskálních plánech místních vlád vykazovaly oproti minulému fiskálnímu roku pokles o 10 %. Všechny projekty musely místní vlády zaplatit ze svých vlastních zdrojů, zaměřovaly se také na rozbor jednotlivých výdajů a postupovaly ve škrtání v souladu s národní vládou. Nepřetržitá daňová redukce (národní i místní) pro jednotlivce a společnosti, která značně převýšila 6 bil. JPY, měla i v tomto roce pokračovat. Další věcí, na kterou se japonská vláda zaměřila, byl vznik konsolidovaného daňového systému, s jehož pomocí by mělo být zdanění společností založeno na jednotném množství zisků a ztrát skupin společností. Všeobecné výdaje by měli být o 10 % nižší než minulý fiskální rok. Pro první krok radikální strukturální reformy ve fiskální oblasti bylo požadováno ještě před stanovením rozpočtu přezkoumání všech výdajů za tím účelem, aby mohlo následovat drastické škrtání ve výdajích a aby dovolilo určit prioritu pro rozdělování při stanovování rozpočtu pro fiskální rok Limit vydávání vládních dluhopisů v částce 30 bil. JPY byl také zahrnut do požadavků při stanovování rozpočtu. Japonská ekonomika nadále setrvávala v obtížné situaci. V únoru vláda zahájila protideflační balíček a Banka Japonska přijala další zmírňující monetární opatření, zahrnující růst v otevřeném nákupu dlouhodobých vládních dluhopisů a potvrdila, že bude s největším úsilím nadále pokračovat v zabezpečování tržní stability. Strukturální reforma pro japonskou ekonomiku zněla Základní politiky pro makroekonomický rozvoj a bylo o ní rozhodnuto (zprávou sestavenou Radou ekonomické a fiskální politiky) poradním zasedáním předsedy vlády. V této zprávě bylo jádro politik pro strukturální reformu ekonomické společnosti jasně nastaveno. V části představených politik byl cíl limitovat částku vydaných vládních dluhopisů a to na 30 bil. JPY v rozpočtu ve fiskálním roce 2002 a poté dosáhnout primárního přebytku. Tento cíl byl nastaven, aby ukázal existující nezbytnost zahájit celkové opatření směřující k fiskální konsolidaci. Aby byla zvládnuta špatná makroekonomická situace, bylo využito 1,8 bil. JPY z předchozího daňového snížení na posílení soutěživosti průmyslu, usnadnění hladkého převodu jmění na další generaci, zlepšení přesunu z šetření k investování, zvýšení efektivnosti využití půd, atd. Cíl limitovat částku vydaných vládních dluhopisů na méně než 30 bil. JPY ve fiskálním roce 2002 byl nakonec dosažen. Ve fiskálním roce 2003 byly vydány nové dluhopisy, které celkově dosahovaly 36,4 bil. JPY a míra závislosti na dluhopisech narostla na 44,6 %. V rozpočtovém roce 2002 vláda počítala v původním rozpočtu s emisí dluhopisů v rámci třicetibilionového stropu. Této hranice nechtěla dosáhnout pouze kvůli tomu, aby snížila výdaje, protože ty by měly být limitovány těmi opatřeními, které jsou skutečně potřeba pro činnost jak národních tak místních vlád. Pro ráznou reformu vedoucí k vitalitě japonské ekonomiky by však neměla stačit pouze kvantitativní omezení, ale i kvalitativní vylepšení. Rozpočtovým dodatkem z ledna 2003 však tento limit na vydávání dluhopisů překročila. Jak uvidíme, rozpočty ani v roce 2003 ani v roce 2004 tento limit nedodržely a to ani ve své původní podobě. Fiskální politika byla ve fiskálním roce 2002 expanzivní. Celkový vládní strukturální deficit se oproti minulému roku zvýšil o 1 % HDP na 6,5 % HDP. Neupravený deficit, který odrážel pokles 58

59 ve výnosech vzrostl na 7,5 % HDP. Pokračující deficity se zobrazovaly v rychle se rostoucím vládním dluhu, který činil na konci roku % (hrubý) a 72 % (čistý). Výnosy dlouhodobých vládních dluhopisů dosáhly v červnu své rekordně nejnižší úrovně, ale později se opět zvýšily. Snížení ve výnosech dluhopisů navzdory vysokému a stále rostoucímu dluhu částečně odráželo intenzivní nákupy japonských vládních dluhopisů finančními institucemi, slabou poptávku po půjčkách, vzrůstající averzi k riziku a snahu bank snižovat riskantní aktiva. Banka Japonska také v říjnu 2002 přímo nakoupila japonské vládní dluhopisy čítající 1,2 bil. JPY. Výnosy dlouhodobých vládních dluhopisů se zvýšily až v následujícím roce. Nárůst těchto výnosů, které se vyskytly v kontextu globálního růstu dlouhodobých úrokových měr, mohl odrážet šetrnost finančního trhu (obnovené vyvážení portfolia od dluhopisů k majetku, prodej na burze a obava investorů, že se výnosy příliš snížily). Alternativně to mohlo odrážet dosažené zlepšení ekonomických vyhlídek. Japonská politika byla komplikovaná velkým a stále rostoucím veřejným dluhem. Tento problém vedl hlavní rating agentury ke snížení japonského dluhu. Zákonodárci se bránili fiskální expanzi, protože věřili, že by zrychlila dluhový problém. 6.4 Situace v roce 2003 Rozpočet pro fiskální rok 2003 byl formulován s úmyslem získat prioritu pro tu oblast, která přispěje k ekonomické obnově tažené soukromým sektorem. Z toho důvodu vláda přijala rozpočtové požadavky ve 120 % základu, takže každé ministerstvo mohlo přijít s politickými návrhy svých výdajů. Následně vláda prozkoumala každý z návrhů z pohledu priorit. Například, co se týče veřejných investic, více peněžních zdrojů bylo alokováno do místní revitalizačních opatření jako jsou letiště, protože tyto projekty by měly do budoucna podporovat soukromou poptávku. Japonská ekonomika ve fiskálním roce 2003 vykazovala slibné známky, například byla zužitkována vitalita ve veřejné a soukromé činnosti. Aby se rozvinul trend ekonomické obnovy do udržitelného ekonomického růstu taženého soukromou poptávkou, bylo důležité nastolit komplexní přístup k revitalizaci ekonomiky, stanovit fiskální strukturu, která nebude zanechávat břemeno budoucí generaci a zajistit bezpečnost a jistotu lidí. Vláda si společně s Bankou Japonska dala za cíl zvítězit nad deflací. V kalendářním roce 2003 HDP vzrostl reálně o 2,7 % v porovnání s rokem Bez zohlednění deflace HDP vzrostl v kalendářním roce 2003 nominálně o 0,1 %. Státní rozpočet na rozpočtový rok 2003 byl schválen ve výši 81,79 bil JPY, což představovalo nárůst o 0,56 bil JPY oproti fiskálnímu roku Příjmy tvořily daňové výnosy v částce 41,78 bil. JPY, nedaňové výnosy 3,5 bil. JPY. Všeobecné výdaje byly 47,59 bil. JPY (z čehož bylo sociální zabezpečení 18,9 bil. JPY, veřejné práce 8,1 bil. JPY), dluhová služba 16,79 bil. JPY a převody místních daní 17,39 bil. JPY. Ačkoliv se vláda skrze snižování výdajů přidružených k veřejným investicím (které měly být sníženy o 3,7 %) snažila udržovat výdaje ve stejném objemu jako minulý rok, rozpočtový deficit činil 36,45 bil JPY a byl řešen formou vydání státních dluhopisů v celé této částce. Poměr závislosti na dluhopisech v tomto fiskálním roce činil 44,5 %. Rok 2003 byl také rokem dodatečných rozpočtů. Dodatečný rozpočet schválil parlament na konci ledna 2004 ve výši 1,42 bil. JPY. Z tohoto celkového objemu připadla částka 118,8 bil. JPY na výdaje spojené s operacemi příslušníků japonských Sil sebeobrany při jejich humanitární a rekonstrukční misi v Iráku. Zbylé peníze byly určeny převážně na financování zdravotnických služeb pro starší 59

60 občany. V tomto rozpočtovém roce vláda také provedla další změny daňové soustavy, zejména v dani dědické, daních z operací na kapitálovém trhu. Na konci roku 2003 dosáhla souhrnná výše vládních dluhopisů částky 539,82 bil. JPY, celkový dluh, započítávající závazky centrální vlády i místních vlád dosahoval 670,12 bil. JPY. Tato výše dluhu přesahuje již 134,4 % nominálního HDP. 6.5 Situace v roce 2004 I v tomto roce vláda pokračovala v přezkoumání všech výdajů a to proto, aby bylo dosaženo toho, že výdaje budou nižší nebo stejné jako minulý rok. Rozpočet pro tento fiskální rok byl formulován z pohledu následování započaté výdajové reformy (jako v roce 2003) a zajištění fiskální udržitelnosti. Rok 2004 uzavřelo Japonsko růstem reálného HDP ve výši 2,6 %, což byla jedna z nejvyšších hodnot skupiny G7. Státní rozpočet na rozpočtový rok 2004 byl parlamentem schválen 26. března 2004 ve výši 82,11 bil. JPY, což představovalo nárůst o 0.32 bil. JPY (0,4 %) ve srovnání s rozpočtem na fiskální rok Rozpočet předpokládal příjmy ve výši 45,52 bil. JPY. Ve výdajích počítal s dluhovou službou ve výši 17,57 bil. JPY a dotacemi místním samosprávám ve výši 16,49 bil. JPY. Všeobecné výdaje ve výši 47,63 bil. JPY zahrnovaly 7,82 bil JPY na veřejné práce a 19,79 bil. JPY na sociální zabezpečení. Při sestavování rozpočtu byl kladen důraz především na posílení strukturálních reforem, vytvoření dlouhodobě udržitelného systému sociálního zabezpečení, zvýšení autonomie místních zastupitelstev, posílení efektivity vládních výdajů, omezení vydávání státních dluhopisů atd. V rozpočtu pro fiskální rok 2004 tak pocházelo 50,85 % příjmů státního rozpočtu z daní a poplatků. Pro tento fiskální rok byl dodatečný rozpočet ve výši 4,8 bil. JPY schválen 1. února Tento dodatečný rozpočet zahrnoval 1,36 bil. JPY na pomoc oblastem nejhůře postiženým přírodními katastrofami (jedná se především o prefektury Niigata a Fukui, které byly v roce 2004 těžce postiženy zemětřeseními, tajfuny a přívalovými dešti). Přibližně 1,17 bil. JPY bylo určeno na dotace místním samosprávám a 958,6 mld. JPY šlo na sociální zabezpečení a další mandatorní výdaje. Rozpočtový deficit v tomto roce činil 36,59 bil. JPY (bez dodatečných rozpočtů), byl hrazen formou státních dluhopisů. V tomto roce dosáhla souhrnná výše vládních dluhopisů částky 606,04 bil. JPY. Poměr závislosti na vládních dluhopisech 44,6 % HDP byl rekordně vysokým. Celkový státní dluh dosahoval 751,11 bil. JPY. Tato výše dluhu dle OECD představuje již 148,8 % nominálního HDP, díky čemuž je Japonsko v rámci OECD zemí s nejvyšším poměrem státního dluhu vůči HDP. Hrubý veřejný dluh představoval 163 % a čistý veřejný dluh 84,4 %. Fiskální konsolidace byla dosažena, ale deficit zůstal velký. Celkový vládní deficit se snížil zhruba o 0,6 % HDP na 6,9 % HDP. Strukturální deficit se zlepšil o 0,3 % HDP. Zhruba polovina tohoto snížení celkového vládního deficitu byla výsledkem vyšších výnosů než se očekávalo a také nižších výdajů v náhradním rozpočtu. Dekáda vysokých rozpočtů byla zdrojem pro rychlý růst hrubého veřejného dluhu na 170 % HDP (dle Eurostatu), což je nepochybně mezi vyspělými zeměmi nejvíce. Čistý veřejný dluh činil asi 80 % HDP. Díky situaci rychlého stárnutí populace byly výdaje na sociální zabezpečení při formulování rozpočtu ošetřeny jako významný problém a částky rozpočtu by tudíž měly každý rok růst. Výdaje spojené se sociálním zabezpečením čítaly 19,8 bil. JPY z 82,1 bil. JPY celkových rozpočtových výdajů, neboli více než 40 % takzvaných všeobecných výdajů rozpočtu (tedy všech výdajů krom výdajů na obsluhu dluhu a alokace daní do místních vlád). 60

61 Ve fiskálním roce 2004 vláda snížila výdaje přidružené k veřejným investicím o 3,3 % oproti minulému fiskálnímu roku. Opět se zaměřila na oblasti, které by měli vést k expanzi zaměstnanosti a soukromé poptávky a prozkoumávala každý účel a dosažení účelu každého projektu jednotlivých prioritních oblastí. Investiční výdaje místních samospráv byly sníženy o 9,5 % oproti minulému fiskálnímu roku. Jedná se o ty výdaje, kterými si místní samospráva hradí projekty svými finančními prostředky. Místní samospráva se na prioritní oblasti zaměřila také. Ve fiskálním roce 2004 se vláda zbavila značných problémů, způsobených negativními následky pobublinové ekonomiky. 118 Společně se s Bankou Japonska zavázala pokračovat v intenzivní a komplexní činnosti k zabezpečení stability peněžních a kapitálních trhů a nadále podporovat činy politik pro zajištění vysvobození z deflace. Japonsko je největším světovým věřitelem a v roce 2004 si tuto pozici udrželo již 14. rok. Celkově dosahují japonské půjčky světu přes 2,4 bil. USD. Z hlediska celkových aktiv a pasiv bylo Japonsko v roce 2004 čistým věřitelem a jeho čistá věřitelská pozice představovala 189,61 bil. JPY, což činí přibližně 37 % nominálního HDP (v tomto ohledu je Japonsko rovněž na prvním místě na světě). Hrubý zahraniční dluh Japonska činil v roce ,88 bil. JPY (v kapitole veřejný sektor to byla částka 34,7 bil. JPY, bankovní sektor 76,62 bil. JPY, ostatní sektory 46,89 bil. JPY a přímé investice 2,6 bil. JPY). 6.6 Situace v roce 2005 Obsahem plánu pro rozpočtový rok 2005 bylo mimo jiné i omezení veřejných výdajů, které mělo být zajištěno růstem daňových základů a navýšením spotřebních daní. Rapidně rostoucí zadluženost místních samospráv bylo nutné řešit posílením jejich autonomie v rámci provážené decentralizace tak, aby mohly zvýšit efektivitu poskytovaných služeb. Zásadními problémy, které bylo potřeba řešit i v roce 2005, zůstávaly zhoršující se deficity veřejných rozpočtů a udržitelnost fiskální politiky při rostoucí potřebě veřejných výdajů pro stárnoucí populaci. Bylo tedy nutné pokračovat v uplatňování adekvátních makroekonomických a strukturálních politik vedoucích ke zvýšení růstového potenciálu a zajištění růstu životní úrovně. Nezbytná byla také snaha dosáhnout dostatečné stabilní míry inflace tak, aby po ukončení již šestiletého deflačního vývoje bylo riziko návratu k deflaci sníženo na minimum. Další prioritou roku 2005 byla privatizace poštovního systému a urychlení regulatorní reformy. Mělo také dojít k mírnému poklesu strukturálního rozpočtového deficitu na 6,4 % HDP. Pro zajištění pozitivního udržitelného fiskálního rozvoje měla vláda v plánu přijmout specifická opatření včetně snižování veřejných investic, rozšíření základu daně z příjmu fyzických i právnických osob a zvýšení spotřební daně. Veřejné investice by měli dále klesat, ale tempo poklesu by se mělo pravděpodobně snížit. Státní rozpočet na fiskální rok 2005 začínající 1. dubna 2005 byl schválen 23. března 2005 ve výši 82,18 bil. JPY, což představuje nárůst o 0,07 bil. JPY (0,085 %) ve srovnání s rozpočtem na fiskální rok Výdaje byly v částce 47,28 bil. JPY všeobecná kapitola činila 47,28 bil. JPY (z čehož sociální zabezpečení činilo 20,38 bil. JPY a veřejné práce 7,53 bil. JPY), dluhová služba 118 Council on Economic and Fiscal Policy. Basic policies for Economic and Fiscal management and Structural reform [on-line] 61

62 v objemu 18,44 bil. JPY a dotace místním samosprávám 16,09 bil. JPY. Zbytek tvořily ostatní výdaje. Na příjmové straně byly nejvyšší příjmy v kapitole daně a poplatky v částce 44,01 bil. JPY, státní dluhopisy 34, 39 bil. JPY. V dubnu 2005 byl ustanoven speciální vládní výbor, který byl pověřen vypracováním návrhu rozpočtové reformy. Navržená opatření měla zahrnovat omezení výdajů na sociální zabezpečení, snížení nákladů na fungování místních zastupitelstev i centrální vlády a zvýšení daňových příjmů. Otázkou stále zůstává budoucí vývoj výdajů na zahraniční rozvojovou pomoc. Počínaje rokem 1990 bylo Japonsko dlouhodobě největším světovým poskytovatelem rozvojové pomoci (Official Development Assistance ODA.). V roce 2001 se absolutním objemem poskytované pomoci zařadilo na druhé místo za USA. Většina japonské rozvojové pomoci směřuje do asijských zemí (téměř 60 %) a jejími dalšími významnými příjemci jsou země Blízkého východu, Afriky a Latinské Ameriky. V poslední době je Japonsko vystaveno značné kritice za snižování ODA. Daňová reforma se v roce 2005 soustředila především na oblast bydlení, půdy, malých a středních podniků, finančního majetku, akcií, korporací a mezinárodních transakcí. Kontinuální snižování daní z příjmu fyzických i právnických osob na národní i lokální úrovni započaté v roce 1999 pokračovalo dále i v roce 2005 s tím, že by mělo být ukončeno v průběhu roku Ačkoliv jsou centrální i místní vlády těžce zadlužené, mají také aktiva. Celková hodnota hmotného a finančního jmění drženého vládou v tomto roce byla asi 900 bil. JPY, daleko více než bylo asi 700 bil. JPY vládního dluhu. Z toho důvodu se někdy argumentuje, že dluh není velkým problémem, protože postavení čistého jmění je pozitivní. Zejména penzijní fond v té době držel aktiva ve výši 200 bil. JPY, což byla suma představující asi dvě třetiny nesplacené celkové vládní půjčky. Fondy tvořily díky příspěvkům čisté přebytky. Z pohledu celkové vlády (centrální a místní vlády a veřejný penzijní fond) tedy deficit nebyl velmi vysoký. Rezervy v penzijním fondu pomáhaly vyrovnávat rostoucí vládní dluh. Z tohoto pohledu japonská čistá fiskální pozice nevypadala tak vážně. Na druhou stranu to vyvolávalo jisté nejasnosti zejména ve dvou otázkách. První otázkou bylo kolik se takového jmění může prodat, pokud by bylo potřeba okamžitě uhradit dluh. Mnoho hmotného japonského vládního jmění existuje jako forma veřejné infrastruktury (např. silnice), a proto by se takové jmění těžce prodalo. Stejně jako hmotné jmění je i spousta finančního jmění nelikvidní. Penzijní fond, který jednou v budoucnosti bude muset být vyčerpán, je tedy odlišný od daňových výnosů, které může vláda volně použít. Další otázkou je, jak se tyto finanční zdroje na veřejnou penzi vyvinou v dlouhém období. Vývoj poukazuje na vyčerpávání zdrojů na veřejnou penzi, sníženou míru porodnosti a stárnutí populace a do budoucna nepočítá s nadějnými vyhlídkami. Otázkou však zůstává, zda to nepovede ještě ke větším deficitům a mnohem horší situaci. Ačkoliv dluh vládního sektoru byl ohromný, Japonsko celkově v deficitu nebylo. Soukromý sektor měl velké přebytky, které dokonce mnohem převyšovaly vládní deficit (jak tomu naznačovaly běžné účetní přebytky, které představovaly akumulaci čistého vnějšího jmění). Tyto přebytky se projevovaly v dlouhém období, je tedy nemyslitelné, že Japonsko celkově pod masivním daňovým břemenem zkrachuje. Existuje ovšem i zpochybnění, že běžná účetní rozvaha může v budoucnu být v deficitu. Dalším přístupem může být to, že vládní sektor může zbankrotovat, i když zůstane soukromý sektor solventní. To vede k myšlence, zda je vůbec vhodné porovnávat rozvahu vládní a soukromou. Vláda má právo zdanit, může tedy uzavřít soukromé zdroje díky vyšším daním. 62

63 Háček je v tom, že japonští lidé a obchodníci mohou přesunout část ze svého důchodu do zahraničí nebo se mohou přesunout do jiného státu. V tomto informovaném a globalizovaném věku vede zvýšení daní častokrát ke zklamání. Takže i když bude soukromý sektor v přebytku, vláda může zkrachovat, protože nebude schopna zajistit dostatek daňových výnosů ke splácení svého dluhu. Vládním cílem bylo po roce 2005 implementovat takové reformy, které by zajistily přesun od veřejného sektoru k soukromému sektoru a od státu k regionům a úspěšně by čelily snížení populace. Dále vláda společně s Bankou Japonska pro následující fiskální rok očekávala nominální růstovou míru 2 % a více Situace v roce 2006 Pro tento rok si vláda, aby zlepšila celkovou vládní primární rovnováhu, plánovala přísnější a úplnější přezkoumání všech výdajů a následné omezování výdajů a limitování vydávání vládních dluhopisů na nezbytné minimum. Výdaje přidružené k veřejným investičním výdajům mají být oproti minulému fiskálnímu roku sníženy o 3 %. Mandatorní výdaje by měly zůstat na stejné úrovni jako ve fiskálním roce Nárůst v penzijní a zdravotní péči měl být redukován o 220 bil. JPY na 580 bil. JPY a to díky zlepšování výkonnosti existujícího systému a dalším opatřením. Politické balíčky by měly být používány pouze pro ty projekty, které budou mít dobré výsledky. Dále se vláda zaměřila na snižování administrativních výdajů, výdajů na personální a společenské záležitosti, výdajů na speciální veřejné společnosti. Chystala se také na zvýšení rozvojové pomoci za účelem zlepšení účinnosti tohoto projektu. Rozpočet pro fiskální rok 2006 byl tedy stanoven v celkové částce 79,68 bil. JPY. 45,87 bil. JPY tvoří daňové příjmy (12,7 bil. JPY tvoří daň z příjmů, 10,5 bil. JPY tvoří spotřební daň, 13 bil. JPY tvoří daň ze zisků společností, zbytek tvoří ostatní daně) a 3,8 bil. JPY tvoří ostatní příjmy. Na výdajové straně tvoří největší položku všeobecné výdaje a to 46,36 bil. JPY (z čehož 20,5 bil. JPY tvoří sociální zabezpečení, 7,2 bil. JPY tvoří veřejné práce, na zbytku se podílí výdaje na vědu a vzdělání, výdaje na obranu a ostatní výdaje). Další výdaje tvoří dluhová služba v objemu 18,6 bil. JPY a převod daňových výnosů do místní samosprávy v objemu 14,5 bil. JPY. Rozpočtový deficit tedy tvoří 29,9 bil. JPY a je hrazen formou vládních dluhopisů (z čehož jsou dluhopisy na financování deficitu v objemu 24,4 bil. JPY a konstrukční dluhopisy v objemu 5,4 bil. JPY). Veřejný dluh je držen téměř celý domácími investory včetně vlády samotné. Soukromé úspory jsou velmi vysoké. Zahraniční investoři drží pouze 3,7 % nevyřízených vládních dluhopisů. Téměř 60 % celkových nevyřízených vládních dluhopisů je drženo vládně přidruženými organizacemi, zahrnující vládní finanční instituce, penzijní fondy a Banku Japonska. Od reformy Fiskálního investičního a půjčkového programu se sice snížilo množství dluhopisů držených Fiskálním půjčkovým fondem, poštovní spořitelnou a poštovní životní pojišťovnou, ale na druhou stranu Banka Japonska zvýšila nákup dluhopisů, tudíž se víceméně nic nezměnilo Council on Economic and Fiscal Policy. Basic policies for Economic and Fiscal management and Structural reform [on-line] 120 BAIG T. a spol. Japan: Selected Issues. IMF [on-line] 63

64 6.8 Struktura dluhu Strukturu centrálního dluhu v letech dle ministerstva financí zobrazuje následující tabulka. Ve všech letech je zobrazen stav 31. prosince. Tabulka 6.1 Struktura centrálního dluhu v letech Centrální vládní dluh v roce Vládní dluhopisy (bil. JPY) 372,92 430,48 492,58 539,81 606,03 Výpůjčky (bil. JPY) 108,97 109,44 107,08 59,96 59,17 Financing bill (bil. JPY) 40,19 42,53 43,52 70,33 85,89 Celkově (bil. JPY) 522,08 582,45 643,19 670,12 751,10 Zdroj: Japonské ministerstvo financí Struktura centrálního dluhu dle lhůty splatnosti dle japonského ministerstva financí v letech je uvedena v příloze č. 23. Strukturu veřejného dluhu dle doby splatnosti vládních dluhopisů v období ukazuje následující graf. Graf 6.1 Struktura veřejného dluhu dle doby splatnosti vládních dluhopisů v období Zdroj: 64

65 7 Komparace přístupů k japonskému dluhovému problému Prudký nárůst veřejného dluhu dává podněty k znepokojení kvůli budoucímu fiskálnímu břemenu. Výsledné růsty rozpočtových deficitů vyvolávají vážné pochybnosti o dlouhotrvající udržitelnosti fiskální politiky. Jedním z přístupů, jak jednoduchou cestou zhodnotit problém fiskální udržitelnosti, je zaměřit se na trh japonských vládních dluhopisů. Když mají věřitelé strach, že bude vláda v dluhové pasti, dlouhodobé úrokové míry by měly začít růst jako efekt zobrazující prohlubující se úvěrové riziko. Například díky tomu, že v roce 2002 byl desetiletý nominální výnos japonských vládních dluhopisů 1,5 %, se obecně usoudilo, že japonské vládní dluhopisy jsou bez rizika. Toto procento bylo nižší, než tomu bylo během velké deprese ve 30. letech 20. století v Americe (výnos amerických dluhopisů byl okolo 1,8 %). Musí se ovšem také vzít v úvahu možnost, že chování výnosu japonských vládních dluhopisů nemusí věrně vyjadřovat úvěrové riziko. Japonský bankovní sektor může pokračovat v nakupování vládních dluhopisů jednoduše proto, že krátkodobý zisk z těchto dluhopisů použije jako kompenzaci ztrát z držení cenných papírů. Dalšími metodami pro studování fiskální udržitelnosti je metoda rozvinutá Hamiltonem a Flavinem (1986) nebo Ihorim a Satom (2002). Hamilton a Flavin používají tzv. r-n ukazatel, což je nominální úroková míra nominální růstová míra. Výsledkem obou metod bylo zjištění, že od roku 1957 do roku 1997 neměla japonská vláda problémy se solventností. Avšak od roku 1997 mohla být fiskální udržitelnost vážným problémem. Ihori a Sato aplikovali test rozvinutý Bohnem (1998) a pro období 1965 až 1998 nevylučovali hypotézu, že je dluh neudržitelný. Ke zhodnocení toho, zda jsou rozpočtové deficity nadměrné, může posloužit teorie daňového vyrovnání vytvořená Barrem (1979). Dlouhotrvající nadměrné deficity poškozují ekonomiku, a to tak, že nadměrné deficity dnešní doby znamenají vyšší mezní daňové sazby do budoucna. Jeho myšlenka je následující: Od té doby, co se zmenší daňové výnosy, benevolentní vláda by měla vybrat takové daňové sazby, aby minimalizovala současnou diskontovanou hodnotu ztráty blahobytu. Pokud je nadměrné daňové břemeno konvexní funkcí daňové sazby, optimálním fiskálním pravidlem je vyrovnání daňových sazeb postupně a financovat rozdíly mezi vládními výdaji a daněmi vydáváním dluhu. K tomuto účelu porovnával aktuální rozpočtový deficit s rozpočtovým deficitem optimálním. Optimální a aktuální deficity jsou v poměru k HDP. Optimální deficit držel krok s aktuálním, což zobrazuje dlouhodobý ekonomický pokles. Mělo by být také vyzdviženo, že aktuální deficit v pozdních devadesátých letech nebyl potřebný. Aktuální deficit přesáhl optimální míry během většiny z pozdních devadesátých let. To značí, že v té době měla vláda zvýšit daňové výnosy. Narůstající veřejný dluh může způsobit fiskální krizi. Hypotéza daňového vyrovnání je platná pouze pokud je uspokojena podmínka fiskální udržitelnosti. Kromě toho se tato hypotéza zaměřuje pouze na daňovou politiku, nezaobírá se veřejnými výdaji. Japonské vládní výdaje, hlavně výdaje na veřejné práce, se staly zbytečně vysoké. Díky tomuto faktoru by byl optimální deficit mnohem menší. Výrazný vliv na dluhovou problematiku má v Japonsku také politický faktor. Postojem k fiskální rekonstrukci v roce 1997 je také odůvodnění, že tato rekonstrukce zklamala právě díky politickému faktoru. Pokud se veřejný dluh stane velmi objemným a fiskální krize se stane velmi vážnou, je mnohem složitější přimět zájmové skupiny ke spolupráci. Jinými slovy, čím později začne fiskální rekonstrukce, tím více je výsledek neúspěšný. Pokud je politické vedení koaliční vlády slabé, je složité kontrolovat volné chování zájmových skupin. Tento faktor nemůže být v případě Japonska ignorován. Zákon o fiskální strukturální reformě roku 1997 měl slabinu v tom, že umožnil velký prostor pro opětovné zvážení fiskální reformy. Není pochyb, že vláda 65

66 předsedy Obuchiho vedla k překotnému růstu rozpočtových deficitů a vyvolávala pochybnosti o udržitelnosti fiskální rovnováhy a vyvolala také pochybnosti o efektivním makroekonomickém dopadu Obuchiho expansivní fiskální politiky prostřednictvím snižování daní a zvyšování výdajů na veřejné práce. Nastala další otázka a to, zda to není pouze snaha o odsunutí strukturální reformy. Všeobecným názorem v té době bylo, že není okamžitá potřeba pro bolestivá opatření a to do té doby, dokud je vládní politika schopna ochránit ekonomiku před upadnutím do recese. Současná japonská ekonomika usiluje o zastavení akumulace dluhu do roku Jedním z cílů je redukovat primární deficit na 1,3 % HDP a dosáhnout nižšího dluhu než 150 % HDP v roce Plánovaná konsolidace ale nemusí být dosažitelná, pokud budou zájmové skupiny vyvíjet tlak a nedovolí drastickou fiskální reformu. Velká míra veřejných investic doprovázená rozpočtovými deficity dle Ihoriho není a nebude efektivní. Na druhé straně, veřejné investice pomáhají nejen zvýšit společenský blahobyt, ale také povzbuzují soukromou spotřebu, i když rozsah není tak velký. Dalším problémem dle Ihoriho je to, že je dnes nemožné poznat dobré zákonodárce od špatných. Důvodem jsou opět zájmové skupiny. Kdyby byli voliči dokonale informováni, nevolili by toho, kdo hájí zájmy skupin, ale toho, kdo hájí zájmy celé společnosti. Zájmové skupiny tedy více prosazují růst výdajů. Proto politici raději vybírají růst veřejných výdajů a financují ho díky růstu dluhu. K analýze fiskální udržitelnost lze použít i metodu rozvinutou Blanchardem (1990). Z této metody vyplynulo, že fiskální udržitelnosti lze dosáhnout během horizontu 100 let a to s relativně malými změnami poměru daní k HDP. Tato analýza se liší od více pesimistických analýz v několika dimenzích. Za prvé vychází z toho, že díky tomu, že je čistý dluh mnohem menší než hrubý, daňové břemeno je mnohem menší než se obvykle uvádí. To znamená, že monetizace dluhu bude mít malý dopad na fiskální udržitelnost, protože japonským problémem je míra budoucích závazků, ne současných. Druhým argumentem je, že lze získat velmi rozdílnou předpověď budoucího břemena sociálního zabezpečení založenou na standardním předpokladu, že je japonská populace na cestě k vymření a ne na cestě k přechodu na novou, nižší míru. Za třetí některé mírné omezování nákladů jako výdajů pro přibližování se demografických kategorií může snížit nezbytné daňové břemeno. Celkově neexistuje scénář zahrnující růst daní nad evropské poměry, mnoho z nich však ukazuje mírů daní ku HDP porovnatelnou s Amerikou. Fiskální krize, která nemůže být vyřešena skrze vyšší daně nebo nižší výdaje vyústí v jeden nebo dva závěry: buď vláda nebude splácet dluh, nebo bude pravděpodobněji nucena tisknout peníze a dosahovat inflace, aby pokryla své závazky. V každém případě očekávání fiskální krize nutně vede k tomu, že držitelé dlouhodobých obligací čelí značnému riziku. Pokud je riziko vysoké, výnos dlouhodobých dluhopisů by měl být vyšší než je tomu nyní. Vládní dluh odpovídá z hlediska udržitelnosti současné hodnotě čistých závazků držených vládou. Proto by se mělo zaměřit na čistý dluh, protože výpůjčky vlády, používané k vládnímu poskytování půjček nemusí být splaceny daněmi. Banka Japonska v roce 2004 uvedla, že 40 % všech poskytnutých půjček vládou bylo použito veřejnými finančními institucemi. Zaměření se pouze na stranu závazků bez zohlednění jmění může tedy vést k pozici špatného finančního zdraví. 121 Posen (1998), Muhliesen (2000) a Kuttner a Posen (2002) se zaměřovali na efektivnost fiskální politiky v devadesátých letech. Zaměřili se na udržitelnost vládních deficitů (vládních i místních) 121 BRODA CH., WEINSTEIN D. Happy News from the Dismal Science: Reassessing the Japanese Fiscal policy and Sustainability [on-line]. 66

67 ve fiskálních letech 1955 až 1995 metodou Hamilton-Flavin (1986) a Bohn (1995). Dle těchto metod nelze zamítnout hypotézu, že vládní deficity jsou udržitelné. Důvodem je, že poměr dluhové služby ku celkovým výdajům nevzrostl. Do budoucnosti však vznáší pochybnosti o udržitelnosti deficitů. Zvýšení dlouhodobých úrokových sazeb by se dle OECD zase dotklo firemního sektoru i vlády, pro kterou by se mohlo stát problémem splácení masivního dluhu. Japonská centrální banka by tedy současně měla až do ukončení deflace držet úrokové sazby téměř na nule, jak činí doposud. Ke zvyšování sazeb by podle OECD mělo dojít až ve chvíli, kdy inflace překročí jedno procento. 122 Vláda by se měla snažit snížit rozpočtový deficit omezením výdajů a zvýšením příjmů, včetně rozšíření daňové základny a zvýšení spotřební daně, napsala agentura Reuters. Pokračující růst veřejného dluhu však nevypadá dlouhodoběji udržitelný. Bylo by pro vládu hloupé snížit rozpočtové deficity, zatímco by ekonomika zůstala i nadále velmi křehká. Tato chyba se stala v roce 1997 a ekonomika se díky tomu vrátila zpět do recese. Pokud se ale ekonomika zlepší, je potřeba rychle snížit veřejné výdaje nebo zvýšit daně, popřípadě kombinaci obojího. To bude pro japonskou ekonomiku velmi bolestivé, zvláště proto, že stárnoucí populace zvyšuje zdravotní a penzijní náklady. Japonsko je však oproti jiným zadluženým států ve výhodě, protože má nízké daně a tudíž si je může dovolit zvyšovat (na druhou stranu má ale nižší poměr výnosů z daní k HDP). Nejlepší cestou, jak zvýšit výnosy z daní, je rozšířit daňovou základnu (nežli zvyšovat daně). OECD předpokládá, že existuje mnoho možností, jak snížit výdaje na veřejné práce. Snížit deficit lze také snížením veřejných investic. Nárůst daní by byl samozřejmě nepopulární. Ale teoreticky je pro Japonsko přinejmenším výhodnější vyhnout se dluhové pasti. 123 Pokud bude expanzivní trend v japonských vládních výdajích pokračovat, rozpočtový deficit bude nadále růst a schopnost zvýšit daně bude politicky limitována. Investoři ztratí důvěru v japonské veřejné dluhopisy, pokud uvěří, že veřejné finance směřují k dlouhodobé krizi. Výsledkem bude růst úrokové míry. Ani růst daní, ani inflace, ani snižování výdajů není v tomto období vhodné, vhodné je pouze rezervovat fiskální zdroje na určitou míru, i když spoléhání na vládní dluhopisy bude dočasně růst. Nepostradatelné však je omezení růstového trendu vládních dluhopisů. 124 Japonská ekonomika nemusí zažít vážnou ekonomickou krizi. Zákonodárci totiž mají mnoho místa pro vyvolání hospodářského zotavení. Citlivá změna mixu makroekonomické politiky založená na inflačním cíli (3 %) a postupném zavedení fiskální konsolidace umožní zotavení. Navíc makroekonomické zlepšení usnadní zavedení strukturální reformy a zvýší produktivitu, jako hlavní zdroj dlouhodobého růstu. 125 Debaty o fiskální politice se vedou v souvislosti se současnými a budoucími závazky. Data současných čistých závazků japonské vlády však předpokládají, že tyto závazky nejsou tak velké, aby byly nebezpečné. Fakt, že minulé závazky nedosahovaly vysokého čistého dluhu, naznačuje, že inflace není řešením japonských fiskálních problémů. To vysvětluje, proč zůstaly úrokové míry tak nízké. Relativně menší dopad velkých změn v japonském čistém dluhu na udržitelnou daňovou míru rovněž předpokládá, že obavy o dlouhodobý demografický přechod nebudou mít 123 The Economist. Into the whirlwind, [on-line] 124 DOI T. a spol. Sustainability, Debt management and Public Debt Policy in Japan [on-line]. 125 Economic scenarios. What if Japan adopted a sensible macroeconomic policy? [on-line]. 67

68 vliv na krátkodobou fiskální politiku. Záměr japonské vlády dosáhnout primární rozpočtové rovnováhy do roku 2012 je velmi bolestivý. Jiným přístupem je pomalý přechod skrze více generací, což nezvyšuje daně v krátkém období. Ačkoliv nelze říci, jak štědří budou současní mladí Japonci ke svým rodičům a jaké budou požadavky na veřejné investice, můžeme si být jisti, co se stane v dlouhém období. Pokud budou chtít nárůst veřejných výdajů pro sebe a pro starší generaci, pak budou příjmy i výdaje jako v dnes v Evropě. Pokud budou chtít udržovat reálnou růstovou míru výdajů na hlavu pozitivní, ale srovnatelnou s růstovou mírou HDP, pak budou příjmy a výdaje podobné americkým. Pokud tedy japonští voliči chtějí více náhrad pro mladé a staré osoby, musí si za to zaplatit. Toto však není ojedinělý přístup a v Japonsku je dle OECD podobná situace jako ve všech OECD zemích. 126 V krátkém období redukce veřejných investic následovaná zmenšováním vládních dluhů sníží HDP, ale v dlouhém období ho zvýší. Tyto výsledky prezentuje Kato (2002). Politika snižování budoucích vládních deficitů je preferována, i když musí být následována poklesem veřejných investic, tedy snížením veřejného kapitálu v budoucnosti. Dokud jsou veřejné investice efektivní, expanze budoucích investic je z hlediska financování preferována cestou zvýšení spotřební daně nežli cestou financování dluhem, pokud však nedochází k vytěsňovacímu efektu na kapitálovém trhu. Avšak vyšší budoucí veřejné investice s vyšší spotřební daní poskytují méně disponibilního důchodu, což nesouhlasí s Katem. 127 Například v roce 2000 veřejný dluh činil téměř 100 % výše HNP, ale dalších 150 % bylo čistých finančních důchodových pohledávek. Je to částka velmi vysoká a pravděpodobně nesplatitelná. Navíc, vyhlídky nejsou nijak pozitivní: populace (tedy počet plátců daní) se v současnosti snižuje, rozpočtové kapitoly sociálního zabezpečení již brzy začnou vykazovat deficit a za patnáct let vážně zasáhne míra zadlužení i kapitálové trhy. 128 Co je problémem stárnoucí populace? V době založení národního systému sociálního zabezpečení, bylo financování postaveno na mnohem kratším období. Lidé přispívali do toho systému s vědomím, že budou žít pouze několik let po odchodu do důchodu. Uvěřilo se, že tento systém je jasným finančním plánem: člověk obdrží platby v důchodu, protože předtím v pracovním životě přispíval do tohoto plánu. Očekávání delší délky života naznačovalo, že daně musí vzrůst, aby se mohlo platit důchodcům, jejichž životy jsou mnohem delší než životy předešlé generace. 129 Za takové situace je proto zapotřebí maximálně rychlých reforem, které vytvoří více plátců daní (a ne méně, jako se děje právě nyní), zlepší stav rozpočtu a podpoří ekonomický růst. A Japonsko se z tohoto výčtu nemůže pochlubit ničím. Je tedy na čase skončit s odmítáním tohoto problému. Je nutné zahájit radikální a zásadní strategii reforem a restrukturalizace v celé šíři, jen tak lze získat naději na vyřešení tohoto problému. 130 Japonský ministr financí je pro změnu daňového systému, protože samotné snižování výdajů nebude úspěšné z hlediska neustále rostoucího dluhu. Samozřejmě, že je důležité hledat důkladné snižování nákladů, ale pro danou japonskou fiskální situací je evidentní, že pouhé snižování výdajů nebude při navracení fiskálního zdraví úspěšné. Důležitá je diskuze ohledně reformy celkového daňového systému, zahrnující daň z obratu, řekl. Ministerský předseda 126 BRODA CH., WEINSTEIN D. Happy News from the Dismal Science: Reassessing the Japanese Fiscal policy and Sustainability [on-line] 127 KAWADE M. Public capital and government deficits in an aging Japan: Simulnation Analysis [on-line] 128 DORNBUSCH R. Politika velkého odmítání. [on-line] 129 BAIG T. a spol. Japan: Selected Issues. IMF [on-line] 130 DORNBUSCH R. Politika velkého odmítání. [on-line] 68

69 Junichiro Koizumi na toto řekl, že jeho vláda nebude zvyšovat daň z obratu a že ponechá tento problém svému následníkovi. Koizumiho preference jsou v dosažení rozpočtového přebytku v primárním rozpočtu. Ministr financí však oponoval, že to samo nepovede k zastavení růstu veřejného dluhu. Dle něj je nutné najít opatření ke snížení veřejného dluhu ku HDP. 131 Koizumi také plánuje privatizovat velký poštovní systém, ale opět se setkal se řadou výčitek, že to nevyřeší nafukující se dluh. Veřejný dluh roste, když vláda zvyšuje veřejné práce (mnohé z nich byly kritizovány jako nepotřebné). Pošta pak nakupuje vládní dluhopisy k financování těchto veřejných prací. Koizumiho účel pro privatizaci je, že to sníží vládní výdaje. 132 Fiskální udržitelnost nebude možná během dlouhého období. Existují také spekulace, že trh vládních dluhopisů směřuje ke krachu. Často se také říká, že pokud národ vydá více vládních dluhopisů a vzroste míra dluhu, životní styl současné generace bude více rozhazovačný. 133 Podle UMA teorie (unpleasant monetarist arithmetic) by současná japonská ekonomika měla být inflační, protože primární deficity každý rok rostou a míra dluhu je značná. Zákonodárci se brání fiskální expanzi z toho důvodu, že věří, že by zhoršila dluhový problém. Na druhou stranu však existují i zcela opačné názory (např. Kuttner a Poses). Dle nich byly vládní deficity způsobené díky poklesu produkce. Fiskální expanze by zvýšila daňové výnosy, vyšší inflace by snížila reálnou hodnotu dluhu. Neexistuje lepší pomoc, jak snížit japonské obavy, než zdravý růst nominálního HDP. Dalším argumentem proč právě fiskální expanzi je, že Japonsko nemůže konsolidovat svůj dluhový problém, ale musí jít cestou růstu. Jakákoliv politika, která ukončí deflaci a stimuluje růst je dobrá. 134 Oficiální čísla sice jasně ukazují na míru veřejného dluhu, avšak veřejné účty vykazují pravý opak. Vylučují Fiskální investiční a půjčkový program (FILP), což je stínový rozpočet, který přiděluje finanční zdroje od poštovní spořitelny (postal savings system) a veřejného penzijního systému do institucí veřejného sektoru. Pokud by byly tyto skryté dluhy Fiskálního a investičního půjčkového programu zahrnuty, veřejný dluh by byl mnohem větší. Pokud vezmeme v úvahu problém stárnoucí populace a navíc ještě vládou garantované závazky na bankovní půjčky, veřejný dluh bude ještě větší. Dalším problémem, kterého je možné se v případě Japonska obávat, je dluhová past. Úrokové míry jsou stále podobné svým historicky nejnižším úrovním, avšak pokud porostou v období uzdravování ekonomiky, způsobí tím další rozpočtové deficity. Pak teprve bude těžké kontrolovat stoupající poměr dluhu k HDP. Tento poměr závisí na dvou faktorech: primárním rozpočtovém deficitu (v tomto případě Japonsko nevykazuje dobré výsledky) a vztahu mezi úrokovými mírami a nominálním HDP (oba ukazatele jsou v případě Japonska velmi nízké). Čím vyšší inflace a růstové míry, tím více si může vláda půjčit a přitom si udrží stejný poměr dluhu k HDP. Z toho tedy vyplývá, že je nutné zaměřit se na dosahování rozpočtových přebytků. Existují také důvody, proč by Japonsko mohlo být schopno vypořádat se s vyšším dluhem než jiné země. Je největším světovým věřitelem se zahraničním jměním dosahujícím 31 % HDP (2000), díky běžným účetním přebytkům, které téměř žádná jiná zadlužená země nemá. Japonci jsou také největšími střádaly na světě, tudíž vláda není závislá na zahraničních investorech. Téměř polovinu dluhu drží fondy sociálního zabezpečení, které vláda vlastní sama. Tyto faktory 131 OTSUMA M. Debt-laden Japan eyes tax reform [on-line] 133 KOBAYASHI K. Economic Outlook in [on-line] 134 BALL L. Fiscal remedies for Japan s slump [on-line] 69

70 však nezabraňují tomu, že dluh už moc dlouho udržitelný nevypadá. Japonsko má však na rozdíl od jiných zemí možnost zvyšovat daňové příjmy (raději díky rozšíření daňové základny než zvyšování daní). 135 Dluhová míra je však udržitelná odůvodnění přichází z hlediska nepřesnosti vyjadřování dluhu, některé závazky jsou započítány dvakrát (protože si je jednotlivé stupně vlády dluží navzájem, nejsou vzájemně konsolidovány). Pokud se Japonsko dá na cestu zvyšování daní, otázkou zůstává, jak moc musí daně vzrůst. Nejhorší předpovědi, které se zdají být nereálné, ukazují míru podobnou zdanění zemí v Evropské unii. 136 Nízké úrokové míry jsou v Japonsku z toho důvodu, že finanční instituce chtějí kupovat neriskantní domácí jmění. Nakonec tedy záleží na věřiteli, jaké budou úrokové míry. Aby to nebylo jednoduché, vláda a Banka Japonska spolu, co se týče ekonomické politiky, nesouhlasí. Japonská banka neshledává situaci tíživou, vláda s tím naopak nesouhlasí, a proto prosazuje další a další výdaje. 137 Jednou hypotézou je, že efekty fiskální politiky byly příliš velké, přitom recese by se prohlubovala i bez fiskální expanze. Další hypotézou je, že fiskální politika nemá dostatek expanzivních efektů k pozdvižení makroekonomické aktivity a nelimitované veřejné výdaje by udělaly fiskální krizi horší. Bayoumi (1999) ukazuje, že fiskální politika měla limitovaný účinek na produkci v Japonsku. To znamená, že daňová politika neměla silnější efekt než změny ve vládních výdajích. Akumulace dluhu byla tolerována kvůli nízké úrokové míře na japonských vládních dluhopisech. Jakékoliv výrazné zvýšení dlouhodobé úrokové míry může mít značný dopad na fiskální situaci (díky růstu v nákladech v obsluze dluhu 1,5 bil. JPY z 1 % růstu úrokové míry). Tlak na zvyšování dlouhodobé úrokové míry vládních dluhopisů je nevyhnutelný stejně jako obava o budoucí fiskální udržitelnost. Zvýšení úrokové míry přinese další břemeno a další zhoršení dluhové situace. Jako obrana musí růst HDP mnohem rychleji (samotný růst způsobí vyšší daňové výnosy) než dlouhodobá úroková míra a musí být dosahováno primárních rozpočtových přebytků po dlouhou dobu Predikce vývoje japonského veřejného dluhu Co se týče budoucího vývoje, OECD předpokládá, že zpoždění fiskálního vyrovnání pouze zvýší daňové břemeno na budoucí generaci. Pokud bude toto břemeno moc velké, může přijít na řadu zvýšení úrokové míry, což jen dynamiku dluhu ještě zhorší. Několik studií ukázalo, že vývoj fiskální politiky v Japonsku povede k rychlému nahromadění veřejného dluhu. Dekle (2002) předpokládá, že při nezměněné fiskální politice bude veřejný dluh do roku 2040 růst a to mezi 700 až 1300 % HDP, což je jasně neudržitelná míra. Takayama a Kitamura (1999) ukazují, že neupravené fiskální výdaje povedou k velké mezigenerační nerovnosti a břemeno budoucí generace bude obrovské. Budoucí generace bude dle předpovědi platit mezi 2,7 až 4,4krát vyšší daně. 135 The Economist. Into the whirlwind, [on-line] 136 Ekonomist. Grey hair, red ink, but blue skies? [on-line] 137 Ekonomist. In a pickle [on-line] 138 Foreign press center Japan. FY 2006 draft budget Embodies Koizumi s reform agenda, but task remains daunting [on-line] 70

71 Základní scénář vývoje je založen na cílech současné politiky. Hlavním cílem je ukončení rozpočtových deficitů. Podle tohoto scénáře by poměr čistého veřejného dluhu ku HDP měl bez hranic růst a v roce 2040 by měl činit 340 %. Rychlý růst je řízen výdaji na sociální zabezpečení a nepříznivou dynamikou dluhu (míra růstu HDP je očekávána nižší než úroková míra). Dalším scénář plánuje růst míry penzijních příspěvků v poměru k HDP na 26 % v roce 2020 (v roce ,6 %). Avšak ani taková úprava penzijního systému není efektivní z hlediska snahy stabilizovat poměr dluhu k HDP. Simulace ukazuje, že čistý dluh by tvořil v roce %HDP. Dynamika dluhu je samozřejmě závislá na předpokladu vývoje dlouhodobé úrokové míry. Základní scénář uvádí úrokovou míru 3 % po roce 2009, avšak úroková míra 2 % povede k nižší akumulaci dluhu. Samotná penzijní reforma a eliminace primárního deficitu však nebude dostatečná k zajištění udržitelnosti veřejných financí. Následná redukce výdajů na sociální zabezpečení a růst výnosů z daní je potřeba ke snížení růstu míry dluhu. Primární rozpočet celkové vlády potřebuje růst pozvolna o 2 % HDP za účelem stabilizování čistého dluhu na hranici 100 % do roku Růst výnosů z daní a na druhé straně pokles výdajů je v následujících deseti letech požadován na 7 % HDP. Tento vývoj je založen na stále míře růstu HDP (1 %) a reálné úrokové míře 3 %. Časový horizont je také velmi důležitý, protože čím později se začne s úpravami, tím vyšší bude naakumulovaný dluh. Problém stárnutí populace snižuje potenciální růst HDP, vede k redukcím v soukromých úsporách a zvyšuje výdaje na sociální zabezpečení. Povede to k tomu, že bude potřeba zvýšit daňové břemeno (předpokládá se zvýšení daňového břemene sociálního zabezpečení o 5,7 % v letech Úspěšná fiskální konsolidace závisí na výdajových škrtech a zvýšení výnosů. Veřejné investice se již od roku 2001, kdy bylo stanoveno, že tyto výdaje jsou příliš vysoké, snižují a je vidět, že Japonsko nebylo dostatečně infrastrukturně vybaveno. Dalším požadavkem pro návrat dlouhodobé solventnosti do budoucna je reforma sociálního zabezpečení. Nabízí se možnosti snižování odškodných, zvyšování poplatků, růst podílu poplatků vlády (financované růstem spotřební daně) nebo nejlépe kombinací těchto jednotlivých možností. Podle předpovědí ministerstva zdraví, práce a blahobytu budou zdroje nezbytné pro finanční podporu systému sociálního zabezpečení růst, a to na 24 % HDP v roce 2025 (16 % v roce 2002), výdaje na zdravotnictví porostou také a to na 36 % HDP v roce 2025 (27 % v roce 2002). Politiky, které zvyšují ekonomický růst a vypořádají se s deflací, podpoří konsolidační úsilí. Ministerstvo financí také v roce 2004 představilo střednědobý ekonomický a fiskální výhled, kde stanovilo cíl primárního rozpočtového přebytku do konce 2010 (každý rok by se měl snížit primární deficit o 0,5 %. Ve fiskálním roce 2006 by se měly vládní výdaje snížit na částku odpovídající vládním výdajům ve fiskálním roce 2002 (38 % HDP). Plánuje také růst spotřební daně ze současných 5 %, ale rozhodnutí je posunuto z roku 2007(jak bylo plánováno) na Předpověď budoucích deficitů a budoucího dluhu dle Ekonomické zpravodajské služby do roku 2008 a předpověď primárních centrálních a místních deficitů dle japonského ministerstva financí do roku 2013 jsou dále uvedeny v příloze č. 34, 35, 36. Břemena a zisky budoucí generace v mil. JPY dle japonského ministerstva financí ukazuje příloha č

72 Závěr Hlavním cílem mé diplomové práce byla analýza veřejného dluhu Japonska. Popsala jsem jeho vývoj od sedmdesátých let doposud a zmínila strukturu veřejného dluhu v posledních letech, avšak data pro důkladnější členění na dluh vnitřní a vnější se mi nepodařilo zjistit. Japonsko je zemí, která trpí dlouhodobou fiskální nerovnováhou. Příčinou této dlouhodobé nerovnováhy je krátkodobá fiskální nerovnováha (veřejné rozpočty mají sklon k chronickému deficitnímu hospodaření). Ačkoli byl rozpočtový deficit v historii Japonska málo vídaným jevem, z analýzy vyplývá, že se stává trvalým rysem japonské ekonomiky stejně jako rostoucí veřejný dluh. V sedmdesátých letech měly veřejné rozpočty sklon k deficitnímu financování, od počátku osmdesátých let Japonsko dosahovalo rozpočtových přebytků a k deficitnímu financování se vrátilo opět na počátku devadesátých let (1992). Od té doby vykazuje stále vyšší deficity, výjimkou byl pouze rok 1997 a Mezi základní vnitřní faktory, které ovlivnily aktivní deficity rozpočtů, považuji v případě Japonska expansivní charakter fiskální politiky za účelem hospodářského růstu a do určité míry i vládní populismus. Vláda obětovala velké výdaje na neúsporné a velmi nákladné projekty. Nejlepším příkladem jsou výdaje na veřejné práce, které zůstávají stále vysoké. Dalším příkladem, na který výdaje neustále rostou, jsou sociální programy (které zobrazují stárnutí populace). Tento obrovský nárůst sociálních mandatorních výdajů dluhový problém ještě zhoršuje, proto by dle mého názoru k zajištění fiskální udržitelnosti mělo Japonsko přistoupit k reformě a včlenit a koordinovat daňový systém se systémem sociálního zabezpečení. Mezi základní vnější faktory, které ovlivnily pasivní rozpočtové deficity, patří kolísání tempa ekonomického růstu. Japonsko již po dlouhou dobu nedosahuje příznivého hospodářského růstu, navíc se projevuje růst nezaměstnanosti. Dalšími příčinami vzniku pasivního deficitu byly například ropné šoky v 70. letech nebo přírodní katastrofy, kterými jsou v případě Japonska hlavně zemětřesení. Z provedené analýzy dále vyplývá, že veřejný dluh od sedmdesátých let neustále roste, v osmdesátých letech se růst zpomalil a od počátku devadesátých let stoupá stejně strmě, jako tomu bylo v sedmdesátých letech. Dluhová služba se stává pro rozpočet břemenem a roste také (v roce 1965 činila 0,6 % všech výdajů, v roce 2004 již 21,4 % všech výdajů). Vysoké úrokové náklady veřejného dluhu (které patří do dluhové služby) jsou v Japonsku faktorem, který také stěžuje dosažení vyrovnaného či přebytkového státního rozpočtu. Jedním z problémů je také netransparentnost. Veřejný dluh vzniká jak rozhodnutím státu, tak místní samosprávy, která má v případě Japonska nemalý podíl na dluhovém problému (od devadesátých let tvoří více než třetinu veřejného dluhu, do devadesátých let se mi to nepodařilo zjistit). Jedním způsobem, jak snížit dluhový problém je zaměřit se na dosažení přebytku státního rozpočtu. Možnost zvýšit daně Japonsko dostatečně nevyužívá, ačkoli by mírný a dlouhodobý růst daní nebo rozšíření daňové základny nebylo na škodu, protože je tato varianta vhodná právě pro dlouhodobé řešení. Daňové výnosy se od sedmdesátých let snižovaly, v průběhu osmdesátých let rostly, od té doby však vykazují klesající trend. Japonsko patří dosud mezi země s poměrně nízkým zdaněním společností i fyzických osob. Index cenové zátěže (jako poměr prostředků vybraných na daních a sociálních pojištění k celkovým příjmům) se pohybuje mezi %, což je podstatně méně než v evropských zemích, ale o málo více než v USA. Při porovnání čistého daňového zatížení (bez sociálního pojištění) vykazuje Japonsko dokonce nejnižší zátěž (23 %) mezi vyspělými světovými ekonomikami. Další možností řešení dluhového problému je

73 snížení veřejných výdajů, které, jak jsem již zmínila, jsou v případě Japonska velmi vysoké. Jak je z analýzy vidět, tuto možnost již Japonsko využívá. Celkové výdaje měly do roku 2000 vzestupný trend, od té doby se však snižují. Dalšími možnostmi je zvýšení veřejných příjmů, využitím státních finančních aktiv či snížením investic do zahraničí. Dalšími způsoby, jak snížit veřejný dluh, je monetárním řešení, tzn. prostřednictvím monetizace dluhu, či snížením reálné hodnoty dluhu záměrně vyvolanou inflací. Japonsko se však potýká s problémem deflace, proto by se mělo zaměřit na dosažení mírné inflace. Dosažení příznivého poměru tempa ekonomického růstu a úrokové míry je tedy dalším možným řešením dluhového problému. Ekonomický růst v případě Japonska nevykazuje dobré výsledky, úroková míra zůstává dlouhodobě nízká. Nejenže míra ekonomického růstu dosahuje nízkých hodnot, ale v některých letech je dokonce záporná. Proto by bylo dle mého názoru vhodné zaměřit se na stimulaci ekonomiky za účelem dosažení vyšší míry ekonomického růstu. Řešení, které jsem zhodnotila jako nevhodná, jsou uvalení jednorázové paušální dávky z kapitálu, odmítnutí existujícího dluhu, řešení zahraničními granty a dary a prominutí úroků z vnějšího dluhu. Udržitelnost fiskálního vývoje zhodnocuji v kapitole 7, doplňuji názory na dluhovou problematiku, poukazuji na metody, které vedou k závěrům o udržitelnosti, a zmiňuji predikce dalšího vývoje. Žádná z nich však neočekává pokles veřejného dluhu. Přikláním se k názoru, že to takhle nemůže pokračovat navždy, tedy k fiskální neudržitelnosti do budoucna (pokud tedy nezačne Japonsko provádět změny k vyřešení dluhového problému). Přínos této práce je již v samotné analýze vývoje veřejného dluhu Japonska. Domnívám se, že mnohem užitečnější by tato práce byla pro japonské občany, kteří o dluhové problematice nejsou dostatečně informováni. Otázkou zůstává, kolik si vláda může bezpečně půjčit. Myslím, že neexistuje jednoduchá odpověď, ale bylo by vhodné se tímto tématem zabývat do budoucna. Samotný následující vývoj dluhového problému Japonská mi přijde velmi zajímavý pro budoucí zpracování. Moji práci mi ztěžovala nejen nedostupnost česky psané literatury ohledně fiskální nerovnováhy Japonska, ale nedostupnost i anglicky psané literatury. Většina podkladů vhodných pro práci byla v japonském jazyce. O pomoc jsem požádala japonské ministerstvo financí, a to mi poslalo většinu materiálů, nebo jsem je našla na jejich webové stránce. Práci ztěžovala i odlišná terminologie (Japonsko např. používá pro veřejný dluh General government debt celkový vládní dluh) a metodologie výpočtů. Na závěr uvádím následující zajímavost o velikosti dluhu Japonska. Japonské ministerstvo financí uvádí: Pokud je částka veřejného dluhu postavena v JPY bankovkách, výška těchto bankovek je km, což je 1300krát větší než hora Fuji a 500krát vyšší než Mt. Everest (8848 m).

74 Seznam použité literatury Monografie 1) HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K.: Veřejné finance. 2. vyd. Praha Eurolex Bohemia, ISBN ) PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha ASPI, ISBN L 3) KOLEKTIV KATEDRY VEŘEJNÝCH FINANCÍ. Veřejné finance. 1. vyd. Praha Vysoká škola ekonomická v Praze, ISBN ) STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha Computer Press, ISBN ) JÍLEK, M. Veřejné finance. 1. vyd. České Budějovice Jihočeská univerzita, ISBN ) VYBÍHAL, V. Veřejné finance. Hradec Králové E.I.A.- Ekonomická a informační agentura, ISBN ) HALÁSEK, D. Veřejná ekonomika. 1. vyd. Ostrava VŠB Technická univerzita Ostrava, ISBN ) ONDRČKA, P. Teorie monetární a fiskální politiky. 1. vyd. Brno Vydavatelství MU, ISBN ) SAMUELSON, P. A, NORDHAUS W. D. Ekononomie. 2. vyd. Praha Nakladatelství Svoboda, ISBN X 10) MEDVEĎ J., NEMEC J., ORVISKÁ M., ZIMKOVÁ E. Verejné financie. 1. vyd. Bratislava Svornosť, ISBN ) MUSGRAVE R. A., MUSGRAVEOVÁ P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha Management Press, ISBN ) CIHELKOVÁ E. a kol. Světová ekonomika - základní rysy a tendence vývoje. 2. vyd. Praha Oeconomica, ISBN ) CIHELKOVÁ E. a kol. Světová ekonomika. 1. vyd. Praha Grada Publishing, ISBN ) HOLUB A. a kol. Metamorfóza světové ekonomiky na sklonku 20.století a její výhled. Praha Oeconomica, ISBN Periodika: 15) BULÍŘ, A. Teorie deficitního rozpočtu. Finance a úvěr, 1990, č. 3, str ) DVOŘÁK, P., MANDEL, M.: K typologii rozpočtových deficitů, 2. část. Finance a úvěr, 1995, č. 11

75 Internetové zdroje: 17) Ministry of finance Japan. [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 18) Organisation for Economic Co-operation and Development.[on-line]. [cit ]. Dostupné z < 19) International Monetary Fund. [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 20) The Economist. Into the whirlwind, [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 21) Council on Economic and Fiscal Policy. Basic policies for Economic and Fiscal management and Structural reform [on-line]. [cit ]. Dostupné z < publication/pdf/040604basic_policies.pdf > 22) BAIG T. a spol. Japan: Selected Issues. IMF [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 23) BRODA CH., WEINSTEIN D. Happy News from the Dismal Science: Reassessing the Japanese Fiscal policy and Sustainability [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 24) DOI T. a spol. Sustainability, Debt management and Public Debt Policy in Japan [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 05.pdf> 25) Economic scenarios. What if Japan adopted a sensible macroeconomic policy? [online]. [cit ]. Dostupné z < 26) KAWADE M. Public capital and government deficits in an aging Japan: Simulnation Analysis [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 27) DORNBUSCH R. Politika velkého odmítání. [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 28) OTSUMA M. Debt-laden Japan eyes tax reform [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 29) KOBAYASHI K. Economic Outlook in [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 30) BALL L. Fiscal remedies for Japan s slump [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 31) Foreign press center Japan. FY 2006 draft budget Embodies Koizumi s reform agenda, but task remains daunting [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 32) Ekonomist. In a pickle [on-line]. [cit ]. Dostupné z < 33) Ekonomist. Grey hair, red ink, but blue skies? [on-line]. [cit ]. Dostupné z <

76 Seznam grafů a tabulek Seznam grafů Graf 4.1 Velikost národního bohatství Japonska v bil. JPY...37 Graf 4.2 Historický vývoj hrubého veřejného dluhu v poměru k HDP...39 Graf 5.1 Veřejný dluh v období od 1982 do Graf 6.1 Struktura veřejného dluhu dle doby splatnosti vládních dluhopisů v období Seznam tabulek Tabulka 5.1 Primární rozpočtový deficit v poměru k HDP v sedmdesátých a osmdesátých letech...42 Tabulka 5.2 Strukturální deficity v sedmdesátých a osmdesátých letech v poměru k HDP...43 Tabulka 5.3 Hrubý veřejný dluh sedmdesátých a osmdesátých let jako procento HDP...44 Tabulka 5.4 Čistý veřejný dluh sedmdesátých a osmdesátých let jako procento HDP...44 Tabulka 5.5 Vývoj vládního deficitu a celkového vládního dluhu v devadesátých letech...45 Tabulka 5.6 Celkové půjčky veřejného sektoru...53 Tabulka 6.1 Struktura centrálního dluhu v letech

77 Seznam příloh Krátkodobá fiskální nerovnováha: Příloha 1: Primární rozpočtové přebytky a deficity jako podíl na HDP dle OECD v letech Příloha 2: Rozpočtové přebytky a deficity jako podíl na HDP dle Eurostatu v letech Příloha 3: Rozpočtové přebytky a deficity jako podíl na HDP dle OECD v letech s vyloučením sociálního zabezpečení Příloha 4: Rozpočtové deficity a přebytky, strukturální deficity a přebytky, zohlednění sociálního zabezpečení jako podíl na HDP dle japonského ministerstva financí v letech Příloha 5: Rozpočtové deficity a přebytky jako podíl na HDP dle OECD v letech Příloha 6: Primární rozpočtové přebytky a deficity jako podíl na HDP dle japonského ministerstva financí v letech Dlouhodobá fiskální nerovnováha: Příloha 7: Příjmy a výdaje dle japonského ministerstva financí v bil. JPY v letech Příloha 8: Hrubý vládní dluh jako podíl na HDP dle OECD v letech Příloha 9: Celkový vládní hrubý dluh jako podíl na HDP dle OECD v letech Příloha 10: Celkový vládní dluh jako podíl na HDP dle Eurostatu v letech Příloha 11: Celkový hrubý vládní dluh jako podíl na HDP dle IMF v letech Příloha 12: Celkový hrubý vládní dluh jako podíl na HDP dle OECD v letech Příloha 13: Celkový vládní dluh jako podíl na HDP dle japonského ministerstva financí v letech Příloha 14: Celkový veřejný dluh v letech dle Eurostatu Příloha 15: Státní dluh v bil. JPY dle japonského ministerstva financí v letech Vládní dluhopisy: Příloha 16 : Daňové výnosy, celkové výdaje a vydané vládní dluhopisy v bil. JPY dle japonského ministerstva financí v letech Příloha 17: Úrokové platby (bil. JPY), úrokové míry dle OECD v letech Příloha 18: Platby úroků vládních dluhopisů v období dle japonského ministerstva financí, závislost na dluhopisech Příloha 19: Míra (%) závislosti na dluhopisech, vydávání dluhopisů (bil. JPY) dle japonského ministerstva financí v letech Příloha 20: Nevyrovnané vládní dluhopisy dle japonského ministerstva financí v bil. JPY v letech Příloha 21: Veřejný dluh místní a národní vlády dle japonského ministerstva financí v letech 1994, 1999, 2002, 2003 a 2004 (předpověď) v bil. JPY

78 Příloha 22: Struktura výdajů státního rozpočtu (návrhů) dle ministerstva financí v letech 1975, 1985, 1995, 2004 Příloha 23: Nesplacená částka celkových dluhopisů v bil JPY podle lhůty splatnosti dle japonského ministerstva financí v letech Místní dluh: Příloha 24: Místní vládní rozpočtové přebytky a deficity jako podíl na HDP dle OECD v letech Příloha 25: Místní hrubý a čistý vládní dluh jako podíl na HDP v letech dle japonského ministerstva financí Příloha 26: Vydané místní vládní dluhopisy v bil. JPY dle japonského ministerstva financí v letech Příloha 27: Hlavní finanční instrumenty místních vlád v bil. JPY dle OECD v letech Ostatní: Příloha 28: Japonská populace v roce 1995, 2025, 2050 dle Národního institutu pro výzkum populace a sociálního zabezpečení Příloha 29: Výdaje související se sociálním zabezpečením v bil. JPY a podílu na celkových výdajích dle OECD v letech Příloha 30: Hospodářský růst (procentní změna) a inflace dle Banky Japonska v letech Příloha 31: Hospodářský růst (procentní změna) dle japonského ministerstva finance v letech Příloha 32: Fiskální balíčky v bil. JPY dle OECD v letech Příloha 33: Břemena a zisky budoucí generace v mil. JPY dle japonského ministerstva financí Příloha 34: Předpověď budoucích deficitů dle Ekonomické zpravodajské služby do roku 2008 Příloha 35: Předpověď budoucího dluhu dle Ekonomické zpravodajské služby do roku 2008 Příloha 36: Předpověď primárních centrálních a místních deficitů dle japonského ministerstva finance do roku 2013 Příloha 37: Inflace a nezaměstnanost dle OECD v letech

79 Přílohy 1. Primární rozpočtové přebytky a deficity jako podíl na HDP dle OECD v letech Zdroj: OECD 2. Rozpočtové přebytky a deficity jako podíl na HDP dle Eurostatu v letech

80 3. Rozpočtové přebytky a deficity jako podíl na HDP dle OECD v letech s vyloučením sociálního zabezpečení

81 4. Rozpočtové deficity a přebytky, strukturální deficity a přebytky, zohlednění sociálního zabezpečení jako podíl na HDP dle japonského ministerstva financí v letech Zdroj: Japonské ministerstvo financí 5. Rozpočtové deficity a přebytky jako podíl na HDP dle OECD v letech

82 6. Primární rozpočtové přebytky a deficity jako podíl na HDP dle japonského ministerstva financí v letech Příjmy a výdaje v bil. JPY dle japonského ministerstva financí v letech Rozpočtový rok Výdaje Příjmy Schodek ,99 52,38 32, ,65 54,33 28, ,23 51,23 30, ,79 45,34 36, ,11 45,52 36,59

83 8. Hrubý vládní dluh jako podíl na HDP dle OECD v letech Zdroj: OECD 9. Celkový vládní hrubý dluh jako podíl na HDP dle OECD v letech

84 10. Celkový vládní dluh jako podíl na HDP dle Eurostatu v letech Celkový hrubý vládní dluh jako podíl na HDP dle IMF v letech

85 12. Celkový hrubý vládní dluh jako podíl na HDP dle OECD v letech Celkový vládní dluh jako podíl na HDP dle japonského ministerstva financí v letech Zdroj:Japonské ministerstvo financí

86 14. Celkový veřejný dluh v letech dle Eurostatu Celkový veřejný konsolidovaný hrubý dluh jako procento HDP Rok USA 75,6 74,8 74,2 73,5 70,8 67,6 64,5 58,8 58,9 61 Japonsko 74,3 79,3 86,6 93,9 99,9 111,2 124,9 133,1 141,5 147,3 EU15 : 66,2 70,6 72,4 70,9 68,7 67,8 63, ,3 zdroj: Eurostat 15. Státní dluh v bil. JPY dle japonského ministerstva financí v letech Zdroj: Statistiky japonského Ministerstva financí

87 16. Daňové výnosy, celkové výdaje a vydané vládní dluhopisy v bil. JPY dle japonského ministerstva financí v letech Úrokové platby (bil. JPY), úrokové míry dle OECD v letech Zdroj:OECD

88 18. Platby úroků vládních dluhopisů v období dle japonského ministerstva financí, závislost na dluhopisech Zdroj: Japonské ministerstvo financí

89 19. Míra (%) závislosti na dluhopisech, vydávání dluhopisů (bil. JPY) dle japonského ministerstva financí v letech Zdroj: Japonské ministerstvo financí

90 20. Nevyrovnané vládní dluhopisy dle japonského ministerstva financí v bil. JPY v letech Veřejný dluh místní a národní vlády dle japonského ministerstva financí v letech 1994, 1999, 2002, 2003 a 2004 (předpověď) v bil. JPY

91 22. Struktura výdajů státního rozpočtu (návrhů) dle ministerstva financí v letech 1975, 1985, 1995, 2004 Zdroj: Japonské ministerstvo financí

92 23. Nesplacená částka celkových dluhopisů v bil JPY podle lhůty splatnosti dle japonského ministerstva financí v letech Zdroj: Japonské ministerstvo inance 24. Místní vládní rozpočtové přebytky a deficity jako podíl na HDP dle OECD v letech Zdroj: OECD

93 25. Místní hrubý a čistý vládní dluh jako podíl na HDP v letech dle japonského ministerstva financí 26. Vydané místní vládní dluhopisy v bil. JPY dle japonského ministerstva financí v letech Zdroj: Japonské ministerstvo financí

94 27. Hlavní finanční instrumenty místních vlád v bil. JPY dle OECD v letech Zdroj: OECD 28. Japonská populace v roce 1995, 2025, 2050 dle Národního institutu pro výzkum populace a sociálního zabezpečení Zdroj: "Japanese Future Demographic Projections" (National Institute of Population and Social Security Research, January 2002)

95 29. Výdaje související se sociálním zabezpečením v bil. JPY a podílu na celkových výdajích dle OECD v letech Hospodářský růst (procentní změna) a inflace dle Banky Japonska v letech

96 31. Hospodářský růst (procentní změna) dle japonského ministerstva finance v letech Fiskální balíčky v bil. JPY dle OECD v letech

97 33. Břemena a zisky budoucí generace v mil. JPY dle japonského ministerstva financí 34. Předpověď budoucích deficitů dle Ekonomické zpravodajské služby do roku 2008

98 35. Předpověď budoucího dluhu dle Ekonomické zpravodajské služby do roku Předpověď primárních centrálních a místních deficitů dle japonského ministerstva financí do roku 2013 Zdroj: Japonské ministerstvo financí