Evropská komise podporuje volný pohyb osob

Transkript

1 EVROPSKÁ KOMISE MEMO Brusel 25. listopadu 2013 Evropská komise podporuje volný pohyb osob (viz také IP/13/1151) Jelikož více než 14 milionů občanů EU bydlí stabilně v jiném členském státě, je volný pohyb tedy možnost žít, pracovat a studovat kdekoli v Unii právem EU, kterého si Evropané váží nejvíce. Hlavní motivace, proč občané EU využívají volný pohyb, je práce a pak rodinné důvody. Více než dvě třetiny (78 %) všech občanů EU, kteří v roce 2012 bydleli v jiné zemi EU ( mobilní občané EU ), tvořili lidé v produktivním věku (15 64 let), zatímco u státních příslušníků jednotlivých států to bylo 66 %. Míra zaměstnanosti mobilních občanů EU (67,7 %) byla v průměru vyšší než u státních příslušníků jednotlivých států (64,6 %). Mobilní občané EU, kteří nemají zaměstnání (zejména studenti, důchodci, uchazeči o zaměstnání a neaktivní rodinní příslušníci), představují pouze malý podíl celkového počtu mobilních občanů EU. Kromě toho 64 % z nich ve své současné zemi pobytu dříve pracovalo. Až 79 % z nich žije v domácnosti, jejíž alespoň jeden člen pracuje. Celková míra neaktivity mezi mobilními občany v rámci EU se snížila, a sice z 34,1 % v roce 2005 na 30,7 % v roce Volný pohyb občanů, který je zakotven v evropských smlouvách, je nedílnou součástí jednotného trhu a ústředním prvkem jeho úspěchu: stimuluje hospodářský růst, jelikož umožňuje lidem cestovat a nakupovat přes hranice. Také volný pohyb pracovníků je výhodný nejen pro pracovníky, ale i pro ekonomiky členských států, protože umožňuje efektivně sladit nabídku dovedností a pracovních míst na trhu práce EU. I přes hospodářskou krizi dnes přibližně 2 miliony volných pracovních míst v EU zůstávají neobsazeny. Sdělení o volném pohybu, které dnes přijala Evropská komise, zdůrazňuje společnou odpovědnost členských států a orgánů EU za prosazování práva občanů EU na život a práci v jiné zemi EU a navrhuje konkrétní opatření, jak v tomto úsilí podpořit členské státy a zároveň jim pomoci zužitkovat výhody, které tato možnost přináší. Tento dokument objasňuje práva občanů EU na volný pohyb a na přístup k sociálním dávkám a zabývá se otázkami, které vznesly některé členské státy, pokud jde o těžkosti, které může mobilita představovat pro místní orgány. MEMO/13/1041

2 1. Právní rámec pro volný pohyb Co je volný pohyb pracovníků? Pracovníci v EU využívají svobody pracovat v jiném členském státě již od 60. let 20. století: toto právo je zakotveno v evropských smlouvách již od samotného zahájení evropského projektu v roce Toto právo nyní stanoví článek 45 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Patří sem rovněž právo nebýt diskriminován na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky. Nařízení (EU) č. 492/2011 stanoví právo pracovníků na volný pohyb a jmenuje konkrétní oblasti, kde je diskriminace na základě státní příslušnosti zakázána. Jedná se zejména o přístup k zaměstnání, pracovní podmínky, sociální a daňové výhody, přístup k odborné přípravě, členství v odborových organizacích, bydlení a přístup ke vzdělání pro děti. Potlačení diskriminace pracovníků z jiných členských států a zvyšování povědomí občanů EU o tom, že mají právo jít pracovat do jiného členského státu, jsou hlavními cíli návrhu směrnice o zjednodušení volného pohybu pracovníků, jenž Komise předložila na konci dubna 2013 (viz IP/13/372, MEMO/13/384 a SPEECH/13/373). Mobilita pracovní síly v EU je přínosná nejen pro samotné pracovníky, ale i pro ekonomiky členských států. Hostitelským zemím pomáhá v tom, že podnikům umožňuje zaplnit pracovní místa, která by jinak zůstala neobsazena. Mohou tak vyrábět zboží a poskytovat služby, které by jinak dodávat nemohly. Zemím původu občanů pomáhá mobilita pracovních sil tím, že díky ní získávají práci i ti, kdo by doma zaměstnání hledali hůře. Tito pracovníci jsou pak schopni podporovat svou rodinu doma a získat dovednosti a zkušenosti, které by jinak nezískali. Z nich pak těží i po svém návratu domů. Co je volný pohyb občanů? Před 20 lety bylo Maastrichtskou smlouvou uznáno právo na volný pohyb pro všechny občany EU bez ohledu na to, zda jsou ekonomicky aktivní či nikoliv, protože představuje jednu ze základních svobod, které pro ně vyplývají z práva EU (článek 21 Smlouvy o fungování Evropské unie). Je součástí samotné podstaty občanství Unie. Zvláštní pravidla a podmínky vztahující se na volný pohyb a pobyt stanoví směrnice přijatá členskými státy v roce 2004 (směrnice 2004/38/EC). Svoboda pohybu je právo vyplývající z občanství EU, kterého si lidé váží nejvíce: pro 56 % evropských občanů je volný pohyb největším úspěchem Evropské unie. Tohoto práva skutečně využívá a bydliště v jiném členském státě EU má stále více Evropanů: na konci roku 2012 žilo déle než jeden rok mimo členský stát svého původu 14,1 milionu občanů. Podle průzkumů Eurobarometr se více než dvě třetiny Evropanů (67 %) domnívají, že volný pohyb osob v rámci EU má ekonomický přínos pro jejich zemi. Kdo má právo na svobodný pohyb? První tři měsíce: Každý občan EU má právo pobývat na území jiné členské země EU až po dobu tří měsíců bez jakýchkoli podmínek či formalit. Po uplynutí prvních tří měsíců: Právo občanů EU pobývat v jiné zemi EU déle než tři měsíce podléhá určitým podmínkám, a to v závislosti na jejich statusu v hostitelské zemi EU: Pracovníci a osoby samostatně výdělečně činné a jejich přímí rodinní příslušníci mají právo pobývat v této zemi bez jakýchkoli podmínek. 2

3 Uchazeči o zaměstnání mají právo na pobyt, aniž by podléhali jakýmkoli podmínkám, po dobu šesti měsíců a dokonce déle, pokud v hostitelském členském státě EU nadále hledají zaměstnání a mají skutečnou šanci práci získat. Uchazeči o zaměstnání si mohou převést dávky od svého domovského členského státu na dobu nejméně tří měsíců, kdy hledají práci v jiném členském státě, pokud byli ve svém domovském členském státě již předtím registrováni jako nezaměstnaní. Studenti a jiné osoby, které nejsou ekonomicky aktivní (nezaměstnaní, důchodci atd.), mají právo na pobyt přesahující tři měsíce, pokud mají dostatečné finanční prostředky pro sebe a svou rodinu, aby se nestali zátěží pro sociální systém hostitelské země EU, a mají rovněž zdravotní pojištění. Po pěti letech: Po pěti letech nepřetržitého oprávněného pobytu získají občané EU a jejich rodinní příslušníci právo na trvalý pobyt v hostitelské zemi EU. Takto získané právo již nepodléhá podmínkám platným v předchozích pěti letech. 2. Sociální podpora a dávky Kdo má nárok na sociální podporu? Sociální podpora je dávka na živobytí a obvykle se skládá z dávky k pokrytí minimálních životních nákladů nebo podpory vyplácené za zvláštních okolností. S občany EU, kteří legálně pobývají v jiné zemi EU, musí být zacházeno stejně jako se státními příslušníky dané země. Díky zásadě rovného zacházení proto mají obecně právo na dávky i na sociální a daňové zvýhodnění, včetně sociální podpory, stejně jako státní příslušníci hostitelské země. Právní předpisy EU nicméně stanoví ochranné záruky, pokud jde o přístup k sociální podpoře pro ekonomicky neaktivní mobilní občany EU, aby hostitelské členské státy byly chráněny před nepřiměřenou finanční zátěží. První tři měsíce: Hostitelská země EU není podle práva EU povinna přiznat sociální podporu ekonomicky neaktivním občanům EU během prvních tří měsíců pobytu. Období od tří měsíců do jednoho roku: Ekonomicky neaktivní občané EU v praxi nebudou pravděpodobně mít nárok na sociální dávky. Aby získali právo na pobyt, museli by totiž nejprve vnitrostátním orgánům doložit, že mají dostatečné zdroje (viz výše). Pokud žádají o sociální dávky, například kvůli tomu, že se jejich ekonomická situace následně zhorší, musí se jejich žádost posuzovat z hlediska jejich práva na rovné zacházení. Avšak i v tomto případě stanoví právní předpisy EU záruky: Za prvé, v určitých případech může žádost o sociální dávky vyvolat důvodné pochybnosti u vnitrostátních orgánů, že daná osoba by se mohla stát nepřiměřenou zátěží pro sociální systém. Kromě toho může členský stát udělení sociálních dávek nebo zvláštní nepříspěvkové dávky (což je dávka, která obsahuje zároveň prvky sociálního zabezpečení i sociální dávky a vztahuje se na ni nařízení č. 883/2004) podmínit tím, že občan musí splňovat požadavky na získání oprávněného pobytu delšího než tři měsíce. Členský stát však nemůže odmítnout udělit automaticky tyto dávky ekonomicky neaktivním občanům EU ani nelze tyto občany automaticky považovat za osoby, které nemají dostatečné zdroje, a proto nemají právo na pobyt. 3

4 Vnitrostátní orgány by měly posuzovat případy jednotlivě a zohledňovat při tom řadu faktorů (jako je částka, doba trvání, dočasná povaha problému, celková míra zátěže pro sociální systém státu). Pokud na základě tohoto individuálního posouzení dospějí orgány k závěru, že se dotčené osoby staly příliš velkou zátěží, mohou ukončit jejich právo na pobyt. Po pěti letech: Občané EU, kteří získali právo na trvalý pobyt, mají nárok na sociální pomoc za stejných podmínek, jako státní příslušníci hostitelské země EU. Podle práva EU nejsou přípustné žádné odchylky. Kdo má nárok na dávky sociálního zabezpečení? Mezi dávky sociálního zabezpečení běžně patří starobní a pozůstalostní důchod, dávky v invaliditě, nemocenské dávky, příspěvek při narození dítěte, dávky v nezaměstnanosti a rodinné přídavky nebo zdravotní péče. Členské státy si stanoví vlastní pravidla sociálního zabezpečení podle konkrétních okolností. EU koordinuje pravidla sociálního zabezpečení (nařízení (ES) č. 883/2004 a 987/2009) pouze do té míry, jež je nezbytná k zajištění toho, aby občané EU stěhující se v rámci Unie nepřišli o své nároky v rámci sociálního zabezpečení. To znamená, že zákony hostitelské země stanoví, jaké dávky se poskytují, za jakých podmínek (např. započítávání odpracované doby), na jak dlouho a jaká částka se vyplácí. Nárok na dávky se tedy v různých zemích EU liší. (Nařízení (ES) č. 883/2004) zajišťuje pouze to, aby mobilní občané EU zůstali chráněni sociálním zabezpečením i poté, co se přestěhují, tím, že v zásadě stanoví, který z příslušných členských států je za sociální zabezpečení odpovědný. Pracovníci ať již zaměstnanci, nebo osoby samostatně výdělečně činné a osoby na nich závislé jsou kryti systémem sociálního zabezpečení hostitelské země za stejných podmínek jako státní příslušníci této země, neboť stejně jako všichni ostatní pracovníci této země přispívají svými odvody a daněmi do veřejného rozpočtu, z něhož jsou dávky financovány. Na mobilní občany EU, kteří v hostitelském členském státě nepracují, nelze uplatnit pravidlo o státě zaměstnání, neboť již ze své definice neexistuje žádná země, ve které tyto osoby pracují. Podle právních předpisů EU týkajících se koordinace systémů sociálního zabezpečení se odpovědným za sociální zabezpečení stane členský stát bydliště, a to pouze tehdy, pokud tito občané projdou přísným testem obvyklého pobytu, který prokáže, že mají přímou vazbu na daný členský stát. Přísná kritéria tohoto testu zajišťují, že občané, kteří nepracují, mohou mít přístup k sociálnímu zabezpečení v jiném členském státě pouze od okamžiku, kdy skutečně přesunuli těžiště svých zájmů do tohoto státu (například tam mají svou rodinu). 3. Dopad fenoménu mobilních občanů EU na systémy sociálního zabezpečení jednotlivých států Z číselných údajů, které poskytly členské státy, a ze studie, kterou nedávno zveřejnila Evropská komise, vyplývá, že ve většině zemí EU nevyužívají občané EU z jiných členských států sociální dávky intenzivněji než státní příslušníci hostitelské země. Ve většině zemí, jimiž se studie zabývala, budou mobilní občané EU většinou spíše pobírat příspěvky na domácnost a rodinné přídavky. 4

5 Studie rovněž prokázala, že pokud jde konkrétně o peněžité dávky, jako jsou sociální důchody, dávky v invaliditě a nepříspěvkové dávky pro osoby hledající zaměstnání, jež jsou financovány prostřednictvím všeobecného zdanění, a nikoli na základě příspěvků dotčených osob (tzv. zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky), ekonomicky neaktivní mobilní občané EU tvoří mezi osobami čerpajícími tyto dávky jen velmi malý podíl, a dopad jejich nároků na rozpočet daného státu určený na sociální zabezpečení je tudíž zanedbatelný. V šesti zemích, jimž se studie věnovala, představují méně než 1 % všech občanů EU čerpajících tyto dávky jedná se o Bulharsko, Estonsko, Maltu, Portugalsko, Rakousko a Řecko. V pěti dalších zemích, konkrétně ve Finsku, Francii, Německu, Nizozemsku a Švédsku, tvoří tito lidé 1 až 5 %. Studie rovněž konstatuje následující skutečnosti: převážná většina občanů EU se stěhuje do jiného členského státu za prací, za posledních sedm let se míra ekonomické aktivity u těchto mobilních občanů EU neustále zvyšuje, obecně existuje větší pravděpodobnost, že mobilní občan EU bude mít zaměstnání, než je tomu u občanů hostitelské země (částečně protože do věkové skupiny 15 až 64 let spadá větší poměr mobilních občanů EU než domácích), ekonomicky neaktivní mobilní občané EU představují jen velmi malý podíl na celkovém počtu obyvatel v jednotlivých členských státech a 0,7 1,0 % celkové populace EU, náklady spojené se zdravotní péčí o neaktivní mobilní občany EU jsou v průměru velmi nízké v poměru k celkovému objemu výdajů na zdravotnictví (průměrně 0,2 %) či k objemu hospodářství hostitelské země (průměrně 0,01 % HDP), mobilní občané EU tvoří jen velmi malý podíl mezi příjemci zvláštních nepříspěvkových dávek, což jsou dávky, které kombinují prvky sociálního zabezpečení a zároveň sociálních dávek: méně než 1 % všech příjemců (kteří jsou občany EU) v šesti zemích (Rakousko, Bulharsko, Estonsko, Řecko, Malta a Portugalsko); mezi 1 % a 5 % v pěti dalších zemích (Německo, Finsko, Francie, Nizozemsko a Švédsko) a více než 5 % v Belgii a Irsku (ovšem číselné údaje pro Irsko jsou jen odhady vycházející ze žádostí), neexistuje žádný statistický vztah mezi štědrostí systémů sociální péče a přílivem mobilních občanů EU. hlavní charakteristiky mobilních občanů EU bez zaměstnání: 64 % z nich dříve pracovalo ve své současné zemi pobytu 71 % z nich jsou důchodci, studenti a uchazeči o zaměstnání 79 % z nich žije v domácnosti, jejíž alespoň jeden člen pracuje. Výsledky této poslední studie doplňují výsledky jiných studií, z nichž soustavně vyplývá, že pracovníci z jiných členských států jsou čistými přispěvateli do veřejných financí hostitelské země. Pracovníci EU z jiných členských států obvykle přispívají do rozpočtu hostitelské země na daních a příspěvcích na sociální zabezpečení více, než kolik dostanou na dávkách, protože bývají mladší a ekonomicky aktivnější než pracovníci hostitelské země. Mezi tyto studie patří OECD's International Migration Outlook 2013 (Přehled OECD o mezinárodní migraci za rok 2013), studie Střediska pro výzkum a analýzu migrace ( Centre for Research and Analysis of Migration ) s názvem Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK (Posouzení nákladů a přínosů migrace ze zemí A8 do Spojeného království z fiskálního hlediska) a nedávná studie Střediska pro evropskou reformu. 5

6 4. Jak řešit potenciální zneužívání? O jaké předpisy EU se mohou členské státy opřít, aby zabránily zneužívání? Právo EU poskytuje silné záruky proti zneužívání práva na volný pohyb. Pravidla EU o volném pohybu občanů umožňují členským státům přijímat účinná a nezbytná opatření v boji proti zneužívání, jako jsou účelové sňatky, a podvodům, jako je padělání dokladů, nebo proti jinému podvodnému chování, jež má sloužit výlučně účelu, kterým je získání práva na volný pohyb. Členské státy tedy mohou odepřít nebo pozastavit práva přiznaná směrnicí 2004/38 (článek 35). Tato opatření musí být přiměřená a spojená s procesními zárukami stanovenými ve zmíněné směrnici. Vnitrostátní orgány mohou vyšetřovat jednotlivé případy, když mají odůvodněné podezření ze zneužití, a pokud usoudí, že se skutečně jedná o zneužití, mohou dotčené osobě odejmout právo na pobyt a vyhostit ji ze svého území. Kromě toho po vyhodnocení všech relevantních okolností a v závislosti na závažnosti přestupku (např. padělání dokumentu, účelový sňatek vykazující prvky organizované trestné činnosti) mohou vnitrostátní orgány rovněž dospět k závěru, že daná osoba představuje skutečnou, nepřetržitou a dostatečně vážnou hrozbu pro veřejný pořádek, a na tomto základě též vydat zákaz pobytu, aby kromě vyhoštění po určitou dobu zabránily opětovnému vstupu této osoby na dané území. Jak hodlá Komise řešit obavy vyjádřené členskými státy? Komise předkládá pět konkrétních opatření, která ovšem vyžadují spolupráci členských států, aby byla úspěšná. Jedná se o konkrétní příklady, jak může EU pomoci celostátním a místním orgánům co nejlépe využít výhod volného pohybu občanů EU, řešit případy zneužití a podvodů a otázky sociálního začleňování a využívat dostupné finanční prostředky tam, kde je jich třeba. 1. Boj proti účelovým sňatkům: Komise bude vnitrostátním orgánům pomáhat s prováděním pravidel EU, která jim umožňují bojovat s potenciálním zneužíváním práva na volný pohyb, tím, že vypracuje příručku pro řešení problému účelových sňatků. 2. Uplatňování pravidel EU o koordinaci sociálního zabezpečení: Komise úzce spolupracuje s členskými státy s cílem objasnit tzv. test obvyklého pobytu použitý v pravidlech EU o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (nařízení (ES) č. 883/2004). Do konce roku 2013 zveřejní Komise pokyny s praktickými příklady. Přísná kritéria tohoto testu zajišťují, že občané, kteří nepracují, mohou mít přístup k sociálnímu zabezpečení v jiném členském státě pouze od okamžiku, kdy skutečně přesunuli těžiště svých zájmů do tohoto státu (například tam mají svou rodinu). 6

7 3. Řešení problémů v oblasti sociálního začleňování: Pomoc členským státům, aby k řešení problému sociálního začleňování lépe využívaly Evropský sociální fond: v programovém období se musí v každém členském státě vynaložit nejméně 20 % přídělů z ESF na podporu sociálního začleňování a boj proti chudobě a jakékoli formě diskriminace (v současné době to je asi 17 %). Kromě toho bude moci ESF též financovat budování kapacit pro všechny zúčastněné strany na celostátní, regionální nebo místní úrovni. Členským státům (a to jak státům původu mobilních občanů EU, tak cílovým státům) budou poskytnuty pokyny pro rozvoj programů sociálního začleňování s podporou ESF. Komise se bude nadále snažit pomáhat místním orgánům, aby účinně využívaly prostředků z evropských strukturálních a investičních fondů. 4. Podpora výměny osvědčených postupů mezi místními orgány: Komise pomůže místním orgánům sdílet osvědčené postupy, které byly v Evropě vyvinuty k provádění pravidel volného pohybu a řešení problémů sociálního začleňování. Do konce roku 2013 vypracuje Komise studii hodnotící dopad na volný pohyb v šesti velkých městech. V únoru 2014 vyzve primátory, aby diskutovali o problémech a podělili se o osvědčené postupy. 5. Zajistit uplatňování pravidel EU v oblasti volného pohybu v praxi: Komise zahájí internetový školicí modul na pomoc zaměstnancům místních orgánů, aby plně pochopili a uplatňovali právo na volný pohyb v EU. Komise navrhla, aby byla ve všech členských státech zřízena právní podpora a informační subjekty pro mobilní pracovníky EU (viz IP/13/372), a navrhne rovněž modernizaci portálu EURES, což je evropská síť služeb zaměstnanosti, aby se posílila úloha a dopad služeb zaměstnanosti na úrovni jednotlivých států, zlepšila se koordinace mobility pracovních sil v EU a aby se z portálu EURES stal skutečný evropský nástroj pro umísťování a nábor pracovníků. Dnes 47 % občanů EU říká, že problémy, se kterými se setkávají při odchodu do jiné země EU, plynou z toho, že úředníci na místních úřadech nejsou dostatečně obeznámeni s právy občanů EU na volný pohyb. Další informace Studie Evropské komise o dopadu neaktivních mobilních občanů EU na sociální zabezpečení: s Evropská komise volný pohyb v EU Informace o koordinaci sociálního zabezpečení: Internetová stránka Viviane Redingové, místopředsedkyně Evropské komise a komisařky EU pro spravedlnost: Internetové stránky László Andora, komisaře pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování: 7

8 Místopředsedkyně Redingová na Komisař Andor na Příloha Příloha 1: Volný pohyb je právo, kterého si občané váží nejvíce Zdroj: Standard Eurobarometr 79, jaro

9 Příloha 2: Veřejné mínění o volném pohybu Zdroj: Flash Eurobarometr 365 o občanství Evropské unie, s. 44 9

10 Příloha 3: Kolik občanů EU je mobilních? Roční přeshraniční mobilita v EU ve srovnání s USA a Austrálií Zdroj: Hospodářský průzkum OECD o EU 2012 Příloha 4: U mobilních občanů EU je větší pravděpodobnost, že budou ekonomicky aktivní, než u státních příslušníků členských států Graf je sestaven podle počtu mobilních občanů EU v produktivním věku (15 64) pobývajících v dané zemi. Zdroj: Eurostat, šetření pracovních sil EU (tabulka lfsa_argan). Pozn.: v grafu jsou uvedeny pouze hlavní cílové země mobilních občanů EU. V roce 2012 pobývalo 99 % mobilních občanů EU v těchto 17 členských státech. 10