Č. j. MV /ODK-2017 Praha 6. března Žádost o stanovisko - problematika ustanovení 65 odst. 1 zákona o obcích

Transkript

1 *MVCRX03D7LR4* MVCRX03D7LR4 prvotní identifikátor odbor veřejné správy, dozoru a kontroly náměstí Hrdinů 1634/3 Praha Č. j. MV /ODK-2017 Praha 6. března 2017 Odbor všeobecné správy z d e prostřednictvím systému GINIS Žádost o stanovisko - problematika ustanovení 65 odst. 1 zákona o obcích Odbor veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra obdržel dne 27. února 2017 prostřednictvím elektronické pošty Vaši žádost o vyjádření zdejšího odboru k dotazům Krajského úřadu Jihomoravského kraje týkajících se ustanovení 65 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích ). K jednotlivým dotazům uvádí zdejší odbor následující. a) Rozhodne takto (pozn. postupem podle ustanovení 65 zákona o obcích) krajský úřad pouze v případech, kdy neplní orgán obce vůbec povinnosti dle 7 odst. 2 zákona o obcích, tedy např. v případě, že je správní orgán (ať už obecní úřad či komise pro projednávání přestupků) absolutně nečinný, či tak rozhodne krajský úřad i v případech, kdy sice správní orgán činný je, nicméně v jeho činnosti byly při kontrolách opakovaně shledány závažné nedostatky, které nebyly odstraněny ani na základě opatření k nápravě? Úvodem je možno zmínit, že sám zákon o obcích ani relevantní důvodové zprávy k tomuto zákonu či jeho novelám nijak nespecifikují míru či přesný dosah neplnění povinností podle 7 odst. 2 jako situaci, která je zákonným východiskem pro postup podle ustanovení 65 zákona o obcích K uvedenému není dostupná žádná relevantní judikatura a komentářová literatura též nepřináší jednoznačné doktrinální stanovisko (srov. Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J., Pšenička, S. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 357). Je tak třeba vycházet zejména ze smyslu ustanovení 65 zákona o obcích. Předně je třeba uvést, že z celého kontextu právní úpravy přenesené působnosti podle zákona o obcích vyplývá, že institut podle 65 odst. 1 zákona o obcích představuje řešení ultima ratio. Jeho užití by mělo nastat v krajních případech, kdy obec zcela selhává při výkonu na ní delegovaného rozsahu (nebo jeho části - tedy konkrétní agendy neb agend) státní správy. Zákon o obcích 1

2 v zásadě předpokládá, že povinnosti obce, resp. jejích orgánů plynoucích z přenesené působnosti obce budou plněny. Dále zakotvuje možnost uzavření veřejnoprávní smlouvy s jinou obcí ve smyslu ustanovení 63 zákona o obcích, jejímž obsahem je delegace výkonu přenesené působnosti. Postup podle ustanovení 65 zákona o obcích by měl být tedy poslední možností. Je zjevné, že ustanovení 65 zákona o obcích míří primárně na situace, kdy obec/orgán obce zcela rezignuje na výkon přenesené působnosti či její části. Je tedy setrvale a dlouhodobě (nejedná se tedy např. o krátkodobý výpadek způsobený např. několikadenní nemocí oprávněné úřední osoby) nečinná nikoliv v konkrétním řízení či několika řízeních, ale obecně v celém rozsahu přenesené působnosti nebo její části. Podle názoru zdejšího odboru se bude výše uvedenému rovnat, a tedy postup podle ustanovení 65 zákona o obcích založí, pouze situace, kdy obec/orgán obce sice formálně přenesenou působnost nebo její část vykonává, ale tento výkon vykazuje setrvale takové systémové nedostatky, že materiálně nemůže být vůbec za výkon považován. I takovouto situaci bude možno hodnotit jako neplnění povinností podle 7 odst. 2. Posouzení toho, zda k uvedené situaci, tedy plnění povinností z přenesené působnosti nebo její části pouze formálně (tzv. aby se neřeklo ) je čistě na záležitost posouzení konkrétního krajského úřadu. Avšak aby nedocházelo k nedůvodným rozdílům v posuzovací praxi jednotlivých krajských úřadů, je podle názoru zdejšího odboru na místě, aby postup podle ustanovení 65 zákona o obcích byl v těchto případech volen až jako krajní řešení, kdy se ukáže, že jiné instituty správního práva nevedou ke zlepšení situace. b) Pokud by takto rozhodoval krajský úřad pouze v případech, kdy neplní orgán obce vůbec povinnosti dle 7 odst. 2 zákona o obcích, tedy např. pokud je správní orgán absolutně nečinný, jak má krajský úřad postupovat, pokud příslušný správní orgán neodstraní závažné nedostatky ve své činnosti ani na základě uložených opatření k nápravě (tzn. výkon státní správy je sice zabezpečen, ale ne řádně)? Viz odpověď k bodu a). Podle názoru zdejšího odboru může být nesplnění opatření k nápravě jednou z indicií pro plnění povinností vyplývajících z přenesené působnosti obcí/orgánem obce pouze formálním způsobem a tedy impulzem pro postup podle ustanovení 65 zákona o obcích. Nelze však podle názoru zdejšího odboru automaticky tvrdit, že jakékoliv nesplnění uložení opatření k nápravě povede k iniciaci postupu podle ustanovení 65 zákona o obcích. Krajský úřad by měl především vážit, zda míra závažnosti vytýkaných nedostatků (a jejich neodstranění) je takového charakteru, který reálně ohrožuje hlavní smysl orgánem obce vedených správních řízení, tedy vydání meritorního prvoinstančního správního rozhodnutí, které nebude trpět vadami, které by měly vliv na jeho soulad s právními předpisy. Jinými slovy lze konstatovat, že kontrolou zjištěné vady a absence nápravy musí mít tak závažný charakter, že reálně ohrožují smysluplný výkon přenesené působnosti. Uvedená zjištění jistě může krajský úřad dát do kontextu např. s výsledky své činnosti jako nadřízeného orgánu konkrétní obce (z odvolací či stížnostní agendy na 2

3 daném úseku státní správy vůči předmětné obci). Tyto informace pak dají relativně plastický obrázek o tom, zda činnost obce/orgánu obce vykazuje jen dílčí nedostatky, nebo naopak nedostatky tak závažné, že lze hovořit jen o formálním výkonu přenesené působnosti či její části orgánem obce. c) Pokud by takto rozhodoval krajský úřad i v případech, kdy sice správní orgán činný je, nicméně v jeho činnosti byly při kontrolách opakovaně shledány závažné nedostatky, které nebyly odstraněny ani na základě opatření k nápravě (tedy výkon státní správy není řádně zabezpečen), jak řešit následně situaci, kdy ca) tímto orgánem nezabezpečujícím výkon státní správy je správní orgán (obecní úřad/komise pro projednávání přestupků) obce typu I, která navíc vykonává přestupkovou agendu za jiné obce na základě uzavřených veřejnoprávních smluv? Lze zrušit z moci úřední uzavřené VPS, pokud správní orgán obce, která vykonává přestupkovou agendu za jiné obce na základě uzavřených veřejnoprávních smluv, nezabezpečuje řádně výkon přestupkové agendy? Zde je nucen zdejší odbor uvést, že dotaz směřuje k problematice veřejnoprávních smluv, jde tedy o výklad postupů podle části páté zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, k jehož poskytnutí není zdejší odbor podle Organizačního řádu Ministerstva vnitra oprávněn. Předmětný výklad náleží do působnosti odboru legislativy a koordinace předpisů. Podle názoru zdejšího odboru může řešení předmětné situace, tedy situace, kdy krajský úřad postupem podle ustanovení 65 odst. 1 zákona o obcích převede agendu orgánu obce I. typu, která navíc tuto agendu vykonává i pro jinou obec, na obec s pověřeným obecním úřadem, spočívat ve dvou variantách. V prvním případě by bylo možno vykládat, že rozhodnutím krajského úřadu došlo k převodu pouze zdrojové agendy obce I. typu, která tímto rozhodnutím však ztratila možnost plnit smluvní povinnosti vyplývající z uzavřených veřejnoprávních smluv, neboť ztratila svou základní působnost v rámci konkrétní agendy vykonávané v přenesené působnosti (případně všech agend vykonávaných v přenesené působnosti). Tímto okamžikem je tak podle názoru zdejšího odboru dán důvod k použití (zejména ze strany obcí, které s takto postiženou obcí uzavřely veřejnoprávní smlouvy) postupu podle 167 odst. 1 písm. c) správního řádu (návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy). V úvahu by podle názoru zdejšího odboru dále přicházelo využití institutu výpovědi, ovšem výlučně při splnění podmínek dle 166 odst. 2 správního řádu. Ostatně podle Závěru č. 76 ze zasedání Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 2. března 2009 se výpověď svojí povahou blíží návrhu na zrušení veřejnoprávní smlouvy, byť v tomto případě není vyžadována akceptace ostatními smluvními stranami. 3

4 Institut přezkumného řízení podle 165 správního řádu naopak využít nelze, protože tento dozorčí prostředek dopadá pouze na případy rozporu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy, který existoval již v době jejího uzavření, nikoliv na rozpor vzniklý následně. Zásadním problémem této varianty však je, že určitá řízení budou minimálně po dobu, než dojde k zániku veřejnoprávní smlouvy, v právním vakuu, neboť nebude správního orgánu, který by tato řízení vedl. To se bude týkat řízení, pro které by byla jinak věcně a místně příslušná obec, která uzavřela veřejnoprávní smlouvu s obcí, které byla působnost postupem podle ustanovení 65 odst. 1 zákona o obcích odňata. Pro tato řízení by dle výše nastíněného výkladu existovala doposud nezaniklá veřejnoprávní smlouva, avšak správnímu orgánu, který by dle této smlouvy měl řízení vést, byla odňata rozhodnutím krajského úřadu možnost výkonu dané agendy, která však zároveň nepřešla tímto rozhodnutím na obec s pověřeným obecným úřadem. Z pohledu zdejšího odboru je možno pracovat i s variantou, že rozhodnutím krajského úřadu ve smyslu ustanovení 65 odst. 1 zákona o obcích je na obecní úřad obce s pověřeným obecním úřadem převeden výkon agendy obce, jejíž orgán neplní povinnosti podle 7 odst. 2 zákona o obcích, a to včetně povinností vyplývajících z touto obcí uzavřených veřejnoprávních smluv. Obce, které s dotčenou obcí neplnící své povinnosti veřejnoprávní smlouvu uzavřely, mají možnost navrhnout zrušení předmětné smlouvy, či ji vypovědět (viz výše). Po zániku předmětné veřejnoprávní smlouvy by se smlouvou převedená agenda navrátila obci (do té doby by byl příslušným správním orgánem k vedení řízení obecní úřad obce s pověřeným obecním úřadem). I tato varianta má své problematické oblasti, jejichž vyřešení by muselo být podrobeno hlubší diskusi. Zásadním problémem shledává zdejší odbor způsob, jakým by docházelo k transferu finanční kompenzace mezi obcí, která uzavřela veřejnoprávní smlouvu a obcí s pověřeným obecním úřadem, který na základě rozhodnutí krajského úřadu danou agendu (minimálně po dobu existence veřejnoprávní smlouvy) vykonává. Je otázkou, zda by i tyto platby ujednané v rámci veřejnoprávní smlouvy mohl krajský úřad zahrnout do rozhodnutí podle ustanovení 65 odst. 1 zákona o obcích, v rámci kterého rozhoduje o převodu příspěvku. Řešení těchto problému by vyžadovalo hlubší diskusi, pro kterou v rámci tohoto stanoviska není časový prostor. Po konzultaci s odborem legislativy a koordinace předpisů upřednostňuje zdejší odbor řešení vycházející z první zmíněné varianty, tedy že rozhodnutím krajského úřadu lze převést pouze zdrojovou agendu obce I. typu a toto rozhodnutí nemůže založit převod i nasmlouvané agendy. Převod agendy, která je předmětem veřejnoprávní smlouvy, rozhodnutím podle 65 obecního zřízení na pověřený obecní úřad nepovažujeme za možný, neboť zákon o obcích ani část pátá správního řádu s takovou možností nepočítají. Ustanovení 159 odst. 1 správního řádu stanoví, že veřejnoprávní smlouva je dvoustranný nebo vícestranný úkon, přičemž podle 170 se přiměřeně použijí ustanovení občanského 4

5 zákoníku, s výjimkou vybraných ustanovení. Ani podle občanského zákoníku však není možné, aby vůle některé ze smluvních stran mohla být nahrazena úkonem třetí strany. Podrobnější diskusi by však muselo být podrobeno řešení případů spadajících pod uzavřené veřejnoprávní smlouvy do doby, než by došlo k zániku veřejnoprávních smluv. cb) tímto orgánem nezabezpečujícím výkon státní správy je přímo správní orgán (obecní úřad/komise pro projednávání přestupků) obce typu II (tedy obec s pověřeným obecním úřadem) nebo dokonce přímo obce typu III (obec s rozšířenou působností), navíc rovněž vykonávající přestupkovou agendu za jiné obce na základě uzavřených veřejnoprávních smluv? Máme za to, že v těchto případech nelze aplikovat 65 zákona o obcích. Jak tedy situaci řešit? V případě tzv. obcí III typu je situace jen obtížně řešitelná, neboť zákon nepředpokládá, že by se tyto typy obcí v případě, kdy vykonávají agendu, kterou dle zákona vykonávají všechny obce, dostaly do situace předvídané ustanovením 65 odst. 1 zákona o obcích. Upozorňujeme, že podle 65 odst. 1 zákona o obcích je krajský úřad povinen přenést působnost na pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu obec, která neplní povinnosti podle 7 odst. 2 zákona o obcích, patří. V případě obce III. typu zde nevidíme východisko; tato obec zároveň totiž vykonává působnost pověřeného obecního úřadu. Tato obec tedy nespadá do správního obvodu jiné obce II. typu a krajský úřad tak reálně nemá komu působnost svým rozhodnutím převést. V případě, že by šlo o problém s neplněním povinnosti obecního úřadu obce s rozšířenou působností je věc řešitelná postupem podle ustanovení 66b odst. 1 zákona o obcích. V daném případě je k řešení situace zákonem povoláno Ministerstvo vnitra. Zákonné podmínky pro postup Ministerstva vnitra jsou pak obdobné, jako v případě ustanovení 65 zákona o obcích. V daném případě je však třeba zdůraznit, že musí jít o agendu, kterou zvláštní zákon svěřuje výslovně obcím s rozšířenou působností (resp. jejich obecním úřadům). V případě tzv. obcí II. typu však zákon danou situaci vůbec neřeší a je třeba souhlasit s tím, že nemůže být postupováno podle ustanovení 65 (ani 66b) zákona o obcích (avšak opět ve vztahu k agendám svěřeným zákonem pouze obcím II. typu). V daném případě tak neexistuje institut, který by umožňoval neplnění povinností podle ustanovení 7 odst. 2 nějak celostně řešit. Bude tak nutné vždy v konkrétních řízeních, pokud tedy taková situace o orgánu obce II typu nastane, nalézat řešení v institutech správního řádu či ve zvláštních zákonech obsahujících případné odchylky od obecné procesní úpravy správního řádu, tedy zejména postupy v případě nečinnosti podle ustanovení 80 odst. 4 [zejm. ustanovení písm. b) a c)] správního řádu, či možnosti nadřízeného orgánu v rámci rozhodování o odvolání apod. d) Na jakou dobu lze vydat rozhodnutí dle 65 odst. 1 zákona o obcích? 5

6 Zákon o obcích v této otázce právní úpravu neobsahuje. Podle názoru zdejšího odboru však zákonná možnost krajského úřadu rozhodnout o odebrání výkonu přenesené působnosti či její části v sobě nutně musí obsahovat i možnost takovéto rozhodnutí zrušit. Lze tak uvést, že předmětné opatření krajského úřadu trvá do doby, než bude ze strany krajského úřadu zrušeno. Je zřejmé, že zrušení předmětného opatření je na místě ve chvíli, kdy obec (resp. její orgány) znovu skýtá záruky řádného výkonu přenesené působnosti. 2. Dle ust. 105 zákona č. 250/2016 Sb. může obec uzavřít veřejnoprávní smlouvu o přenosu příslušnosti k projednávání přestupků pouze s obcí s rozšířenou působností nebo s obcí s pověřeným obecním úřadem, v jejímž správním obvodu se obec nachází. Obec může veřejnoprávní smlouvou přenášet pouze veškerou příslušnost k projednávání přestupků. Odbor legislativy a koordinace předpisů MV ve svém průvodci výše uvedeným zákonem o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich na str. 40 uvádí: Zákon stanoví, že obec základního typu může uzavřít veřejnoprávní smlouvu o přenosu působnosti pouze k výkonu celého rozsahu přestupkové agendy a pouze s obcí s rozšířenou působností nebo s obcí s pověrným obecním úřadem. Dotaz: Může tedy veřejnoprávní smlouvu o přenosu příslušnosti k projednávání přestupků uzavřít pouze obec základního typu, jak uvádí odbor legislativy a koordinace předpisů, nebo takovou veřejnoprávní smlouvu může případně uzavřít rovněž obec s pověřeným obecním úřadem s obcí s rozšířenou působností? Zdejší odbor může toliko uvést, že dotaz cílí na právní úpravu obsaženou v zákonech, jejichž věcným gestorem v rámci Ministerstva vnitra je odbor legislativy a koordinace předpisů. Odbor legislativy a koordinace předpisů byl tak zdejší odborem vyzván k zaslání substanoviska. Na základě dodaného substanoviska je třeba uvést, že je možné, aby veřejnoprávní smlouvu uzavřela obec s pověřeným obecním úřadem s obcí s rozšířenou působností. Ustanovení 105 zákona č. 250/2016 Sb. omezuje smluvní strany veřejnoprávních smluv pouze takovým způsobem, aby nedocházelo k přenosu příslušnosti k projednávání přestupků mezi obcemi I. typu navzájem. Dovolujeme si upozornit, že výše uvedené názory Ministerstva vnitra nejsou právně závazné, neboť právně závazný výklad právních předpisů ve vztahu ke konkrétní skutkové situaci může podávat jen příslušný soud. Vyřizuje: Mgr. et Mgr. Tomáš Jirovec tel. č.: odbordk@mvcr.cz Ing. Marie Kostruhová ředitelka odboru 6