Mezinárodní konference o aplikaci Aarhuské úmluvy v praxi

Transkript

1 Sborník mezinárodní konference o aplikaci Aarhuské úmluvy v praxi Mezinárodní konference o aplikaci Aarhuské úmluvy v praxi Brno, dubna 2009 Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, známá spíše jako Aarhuská úmluva, je v mnoha směrech jedinečným institutem mezinárodního práva. Úmluva propojuje témata ochrany životního prostředí a lidských práv a zároveň zdůrazňuje odpovědnost veřejných institucí, ale i jednotlivců a jejich sdružení v této oblasti. Závazky stran Aarhuské úmluvy se týkají tří oblastí, souvisejících s ochranou životního prostředí: práva na informace, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k soudní ochraně. Právě poslednímu pilíři Úmluvy byla věnována mezinárodní konference, kterou ve dnech 16. a 17. dubna 2009 v plenárním sále Nejvyššího správního soudu v Brně uspořádalo Ministerstvo životního prostředí. Konference se zúčastnilo více než 80 soudců a jejich asistentů, právníků ministerstev, vysokoškolských pedagogů a dalších účastníků ze 17 zemí. Záměrem organizátorů bylo především vytvořit prostor pro výměnu zkušeností s aplikací Aarhuské úmluvy v soudní praxi jednotlivých států. Dalším významným tématem bylo postavení Úmluvy v rámci práva ES, a to zejména s ohledem na stále neukončenou debatu týkající se návrhu směrnice o přístupu k právní ochraně ve věcech životního prostředí. Kromě přednášek a navazujících diskusí byli účastnící v části programu rozděleni do pracovních skupin, v nichž řešili modelové případy, ilustrující typické problémy vznikající při aplikaci požadavků Aarhuské úmluvy v soudních řízeních. Tento materiál shrnuje nejdůležitější argumenty a názory, které v průběhu konference zazněly v příspěvcích lektorů i diskusích účastníků

2 Obsah: Úvodní slova... 3 Michal Mazanec, Jan Dusík Role soudů a soudců při ochraně životního prostředí... 3 Sir Robert Carnwath Aarhuská úmluva obecné představení... 4 prof. Luc Lawrysen Aarhuská úmluva v soudní praxi finská a česká perspektiva... 4 Kari Kuusiniemi, Jan Passer Nedostatky praktické aplikace čl. 9 Aarhsuké úmluvy z pohledu dotčené veřejnosti... 5 Pavel Černý Obecné principy smíšených smluv - působení v národním právu skrze právo ES... 5 Rass Holdgaard Aarhuská úmluva a Evropský soudní dvůr... 6 Martin Smolek Návrh Směrnice Evropského Parlamentu a Rady o přístupu k soudní ochraně ve věcech životního prostředí... 6 Adam Daniel Nagy Kontrolní mechanismus Aarhuské úmluvy... 7 prof. Jerzy Jendrośka Z diskusí

3 Úvodní slova Michal Mazanec Jan Dusík Konferenci zahájil místopředseda Nejvyššího správního soudu Michal Mazanec přivítáním účastníků a zdůrazněním evropského rozměru konference, vyplývajícím jak z jejího tématu, tak z faktu aktuálního předsednictví České republiky Radě EU. Zdůraznil význam Aarhuské úmluvy pro praxi správních orgánů i správních soudů. Protože mnohé otázky interpretace a aplikace této úmluvy na národní i evropské úrovni nejsou dosud vyřešeny, bude konference vhodnou základnou pro výměnu informací mezi českou a evropskou odbornou veřejností. Druhé úvodní slovo pronesl Jan Dusík, 1. náměstek ministra životního prostředí. Uvedl, že konference je nedílnou součástí environmentální agendy českého předsednictví a dlouholeté angažovanosti ČR v ochraně životního prostředí na mezinárodním poli. Sjednání Aarhuské úmluvy bylo od počátku považováno za velice ambiciózní počin. Komplexnost tohoto nástroje je výzvou pro všechny, kteří se snaží někdy velice obecné zásady Úmluvy přetavit do fungující vnitrostátní legislativy. Setkání snad pomůže najít nové cesty pro společný postup v otázkách implementace 3. pilíře Aarhuské úmluvy přístupu k soudní ochraně ve věcech životního prostředí, bez nějž nemohou fungovat ani ostatní pilíře Úmluvy. Environmentální demokracie se velice podobá demokracii, jak ji známe z našich každodenních větších i menších zápasů: někdy působí unaveně a těžkopádně ale pouze díky ní může jednotlivec vzít odpovědnost, která je nedílnou součástí života ve svobodě, plně do svých rukou. Aarhuská úmluva je proto velice cenným nástrojem, který musí být plně využit při formování zásad teprve krátce se rozvíjející environmentální demokracie. Role soudů a soudců při ochraně životního prostředí Sir Robert Carnwath Soudce britského Court of Appeal Sir Robert Carnwath promluvil o roli soudů při ochraně životního prostředí. Jako jejich základní úkol vymezil prosazování stavu, kdy politické a administrativní rozhodování probíhá transparentně a zajišťuje ochranu základních práv, a to i v případech, kdy se dostávají do konfliktu s politickými preferencemi demokratické většiny. Pokud legislativní nástroje ochrany životního prostředí nejsou v tomto směru dostatečné, musí soudy vyplňovat existující mezery tvůrčí interpretací ústavních práv a principů. Tuto roli mohou soudy a soudci plnit pouze v případě, že ve společnosti je dostatek aktivních jednotlivců a skupin, které jsou ochotné nést rizika soudních sporů. Aarhuská úmluva pak takovým subjektům usnadňuje pozici. Zásadním je v tomto smyslu třetí pilíř Aarhuské úmluvy přístup k soudní ochraně. Ten je klíčový zejména ve vztahu k nevládním organizacím, neboť otevírá, či naopak uzavírá, přístup k právním řešením problémů souvisejících s ochranou životního prostředí, když v těchto případech rozhoduje přístup soudů k obecně vyjádřeným zákonným podmínkám žalobní legitimace. Autor příspěvku uvedl jako příklad restriktivního přístupu názor českého soudu a Evropského soudního dvora. Opačným příkladem byl přístup soudů ve Velké Británii a jiných státech common law, kde soudy vesměs vítají expertní pohled nevládních organizací, kterým napomáhají řešení obtížných technických otázek

4 Sir Robert dále zdůraznil význam principu nezávislosti a objektivity soudců na politických zájmech i na osobních preferencích, což je důležité pro důvěru společnosti v soudy. Závěrem uvedl, že pokud soudce přikládá těmto principům (rozuměj principům ochrany životního prostředí pozn. aut.) při svém rozhodování odpovídající význam, nelze to považovat za porušení požadavku na jeho nestrannost. Aarhuská úmluva obecné představení prof. Luc Lavrysen Soudce belgického ústavního soudu prof. Luc Lavrysen v rámci celkové rekapitulace obsahu Aarhuské úmluvy zdůraznil, že Úmluva stanoví v oblastech, které upravuje, pouze minimální standard práv, který musí smluvní strany zajistit. Vyzdvihl význam spojení ochrany životního prostředí, lidských práv a závazků států i soukromých osob. Upozornil dále na velké rozdíly, které v důsledku odlišných právních tradic mezi státy existují, pokud jde o úpravu obecných podmínek žalobní legitimace. Věnoval se i otázce přímé aplikovatelnosti Aarhuské úmluvy, přičemž došel k závěru, že musí být řešena ke každému jejímu jednotlivému ustanovení zvlášť. Kromě jiného pak poukázal i na rozdíl mezi definicí dotčené veřejnosti v čl. 2/5 Aarhuské úmluvy a podmínkami aktivní legitimace podle čl. 9/2, neboť vymezení uvedené v čl. 9/2 je nebo může být vykládáno úžeji. Důležitý je obecný požadavek Úmluvy aby smluvní strany uplatňovaly takový její výklad, který zaručuje dotčené veřejnosti široký přístup k soudní ochraně. Aarhuská úmluva v soudní praxi finská a česká perspektiva Kari Kuusiniemi Jan Passer Srovnání přístupu nejvyšších správních soudů Finska a České republiky k tématu konference nabídly příspěvky jejich soudců Kari Kuusiniemiho a Jana Passera. Finská situace je ovlivněna ústavním zakotvením práva účastnit se rozhodování ve věcech životního prostředí. Na jeho základě přiznaly finské soudy aktivní legitimaci nevládním organizacím i v oblastech, kde ji zákony výslovně nezakotvují. Také v České republice se soudní praxe týkající se Úmluvy zabývá jejími ústavněprávními souvislostmi, v tomto případě však především otázkou možnosti bezprostředního účinku jednotlivých ustanovení Úmluvy. Dosavadní judikatura českých soudů tuto možnost spíše odmítá. Jak vyplynulo z příspěvku Kari Kuusiniemiho, finská ústava zakotvuje i právo na příležitost ovlivňovat rozhodování ve věcech životního prostředí a závazek státu zlepšovat přístup jednotlivců a nevládních organizací k soudní ochraně, což působí jako výkladové vodítko a odráží se v judikatuře soudů. Autor přiblížil situaci ve Finsku i uvedením dalších skutečností: Finské oblastní enviromentální centrum má základní právo odvolat se v případech rozhodnutí o životním prostředí. Finský Nejvyšší správní soud vytvořil obsáhlý výklad zákona o lovu ( huntig act ), v němž deklaroval možnost nevládních organizací odvolat se, přestože není toto právo v zákoně výslovně specifikováno, neboť pokud by neexistovala aktivní legitimace nevládních organizací, nebyl by zde nikdo, kdo by se mohl odvolat proti nezákonným rozhodnutím

5 Jan Passer dále ve svém příspěvku rozebral některé názory českého Nejvyššího správního soudu. Uvedl, že Nejvyšší správní soud se nepřiklání k názoru, že čl. 9/2 Aarhuské úmluvy je přímo aplikovatelné. Naproti tomu tento soud konstatoval, že žalobám dotčené veřejnosti dle čl. 9 Aarhuské úmluvy musí být přiznáván odkladný účinek. Nejvyšší správní soud odmítl ve věci týkající se včasnosti přezkumu výstupu procesu EIA návrh na položení předběžné otázky, týkající se výkladu čl.10 směrnice EIA a případně Aarhuské úmluvy Soudnímu dvoru ES s odůvodněním, že v posuzované věci je výklad evropského práva bez dalšího naprosto zjevný. Dle názoru autora příspěvku je sporné, zda šlo o správné rozhodnutí, zejména pokud bylo proti České republice současně vedeno řízení o porušení smlouvy ES pro špatnou transpozici čl. 10a směrnice EIA. Nedostatky praktické aplikace čl. 9 Aarhsuké úmluvy z pohledu dotčené veřejnosti Pavel Černý Pavel Černý z Ekologického právního servisu shrnul zkušenosti nevládních organizací jako nejčastějších uživatelů Aarhuské úmluvy. Zaměřil se především na rozdílnou interpretaci termínu zásah do subjektivních práv soudy ve vybraných členských státech EU, která vede k velmi odlišné úrovni soudní ochrany proti zásahům do životního prostředí. V některých zemích právní úprava či judikatura omezují okruh práv, jejichž porušení může založit žalobní legitimaci nevládních organizací či dotčené veřejnosti obecně. V jiných naopak soudy konstatovaly, že kritérium zásahu do subjektivních práv musí být v případech týkajících se ochrany životního prostředí interpretováno méně restriktivně než v jiných oblastech (spíše ve smyslu dotčenosti osoby určitým aktem). Příkladem vstřícné úpravy ve vztahu k možnosti soudního přezkumu jednání soukromých subjektů je polský zákon o ochraně životního prostředí, podle nějž mohou nevládní organizace podat žalobu v případech ohrožení nebo poškození životního prostředí jako společného dobra. Černý také poukázal na skutečnost, že právní úprava ani soudní praxe smluvních stran se zatím příliš nezabývají rozdíly mezi požadavky odst. 2 a odst. 3 čl. 9 Aarhuské úmluvy. Specifický problém v tomto směru představuje přezkum územních plánů. V závěru zdůraznil, že zakotvení práva na soudní přezkum podle čl. 9 Aarhuské úmluvy má faktický význam pouze tehdy, pokud existuje reálná možnost odvrácení zásahu do životního prostředí v důsledku rozhodnutí soudu. Obecné principy smíšených smluv - působení v národním právu skrze právo ES Rass Holdgaard Druhý den konference byl věnován mezinárodněprávním a evropským aspektům Aarhuské úmluvy. Jelikož jednou ze stran Úmluvy je i EU, představuje důležitou otázku možnost jejího působení skrze evropské právo jako tzv. smíšené smlouvy, zakládající z hlediska mezinárodního práva dělbu závazků a kompetencí mezi Společenstvím a členskými státy. Touto problematikou se detailně zabýval Rass Holdgaard z dánského ministerstva zahraničních věcí. Věnoval se mimo jiné základním otázkám, které řeší - 5 -

6 národní soudy, když smíšené smlouvy aplikují, tj. zejména režimem právního systému (komunitární či národní), ve kterém jsou příslušná ustanovení smluv interpretována a který určuje účinky a význam spojený s daným ustanovením smlouvy. Pokud ustanovení smlouvy nespadá do rámce práva ES, potom národní právo určuje, jakým způsobem by mělo být ve zvláštním případě použito včetně toho zda by mělo mít přímý účinek. V opačném případě je stejně jako jakékoli jiné ustanovení mezinárodní dohody uzavřené Evropským společenstvím integrální součástí práva ES a k zajištění jeho prosazení mohou být použity komunitární nástroje. Ve vztahu k článku 9 Aarhuské úmluvy není odpověď na otázku, zda (resp. v jakém rozsahu) do rámce práva ES spadá, zcela jasná. Autor příspěvku ozřejmil i použití třídílného testu vyvinutého Evropským soudním dvorem pro otázku přímého účinku mezinárodních smluv, který sleduje: 1. zda strany vymezily její účinek ve vnitrostátním právu přímo ve smlouvě, 2. zda možnost přímého účinku nevylučuje účel a povaha smlouvy u některých z jejích ustanovení a 3. zda je příslušné ustanovení dostatečně jasné, přesné a bezpodmínečné k tomu, aby mělo přímý účinek. Aarhuská úmluva a Evropský soudní dvůr Martin Smolek Vládní zmocněnec pro zastupování ČR u Evropského soudního dvora Martin Smolek navázal přehledem vybrané judikatury ESD v otázkách ochrany životního prostředí. Věnoval se především podmínkám přístupu soukromých žalobců k tomuto soudnímu orgánu. Z rozsudků vydaných v poslední době je zřejmé, že ESD v oblasti ochrany životního prostředí zatím nic nemění na velmi přísném výkladu podmínky bezprostředního a osobního dotčení žalobce napadeným aktem ES. Často odkazuje žalobce na právní prostředky v rámci národního práva, případně na možnost iniciovat podání předběžné otázky. Autor příspěvku očekává možnou změnu přístupu soudu v návaznosti na schválení Lisabonské smlouvy konkrétně změny znění čl. 230 (nově čl. 263) Smlouvy o založení ES, podle něhož může každá fyzická nebo právnická osoba za podmínek uvedených v prvním a druhém pododstavci podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností, které se jí bezprostředně dotýkají. Návrh Směrnice Evropského Parlamentu a Rady o přístupu k soudní ochraně ve věcech životního prostředí Adam Daniel Nagy Prezentace týkající se vztahu mezi Aarhuskou úmluvou a právem ES byly zakončeny představením návrhu Směrnice o přístupu k soudní ochraně ve věcech životního prostředí, který přednesl Adam Daniel Nagy z DG Environment Evropské Komise. Návrh této směrnice byl přijat Komisí v roce 2003, Evropský Parlament přijal stanovisko v prvním čtení v březnu roku V současnosti je návrh stále v legislativním procesu před Radou ES

7 Cílem návrhu je odstranit nedostatky v prosazování práva životního prostředí soudní cestou. Jak bylo opakovaně zdůrazněno na různých fórech, mezi tyto nedostatky patří především v některých případech příliš vysoké náklady řízení, nejednotné podmínky pro přístup k soudům (žalobní legitimaci) a nedostatečná možnost domoci se předběžných opatření, spojená s neefektivitou právních nástrojů ochrany životního prostředí. Kromě toho, jak přednášející zdůraznil, nedostatečné prosazování práva životního prostředí může narušit fungování vnitřního trhu EU, neboť vytváří nerovnoprávné podmínky pro jednotlivé účastníky hospodářské soutěže. Záměrem návrhu směrnice je proto vymezit společný rámec pro přístup k soudní ochraně ve věcech životního prostředí, zajišťující minimální práva jednotlivcům a nevládním organizacím, pro všechny členské státy. Pan Nagy popsal hlavní instituty obsažené v návrhu, zejména koncept kvalifikovaných subjektů, proces jejich uznávání (registrace), podmínky za kterých získají právo pro přístup k soudní ochraně ve věcech životního prostředí, požadavky na průběh řízení atd. V závěru zmínil hlavní důvody odporu členských států, pro které nebyl návrh dosud přijat, a popsal kroky které Komise podniká pro jeho budoucí schválení. Kontrolní mechanismus Aarhuské úmluvy prof. Jerzy Jendrośka V závěrečném příspěvku představil prof. Jerzy Jendrośka z právnické fakulty Univerzity Opole fungování kontrolního mechanismu Aarhuské úmluvy, který je založen na možnosti každého jednotlivce či organizace podat stížnost k Výboru pro dodržování úmluvy. Věnoval se také několika konkrétním rozhodnutím tohoto orgánu. Kromě jiného zdůraznil požadavek vyplývající z ust. čl. 6(2) Aarhuské úmluvy na státní orgány, aby k informování veřejnosti použily takové způsoby a prostředky, které zajistí, že všichni potenciálně dotčení budou mít dostatečnou možnost dozvědět se o navrhovaných činnostech a o možnostech podílet se na rozhodování. Účast veřejnosti by měla být v každé proceduře, kde je vyžadována, zajištěna v počátečním stádiu rozhodování, kdy jsou ještě všechny možnosti otevřené a kdy účast veřejnosti může být účinná. Ve vztahu k právu na přístup k soudní ochraně poukázal profesor Jendroska na stanovisko Výboru, podle nějž se Aarhuská úmluva snaží dosáhnout v této oblasti jednotného standardu pro odlišné právní systémy. Strany nesmí na základě klauzule osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu zavádět tak přísné podmínky, že by fakticky odepřely přístup k soudní ochraně všem nebo téměř všem nevládním organizacím. Nástroje právní ochrany musí současně být účinné a včasné, což mimo jiné vyžaduje využívání předběžných opatření. V závěru příspěvku autor poukázal na názor vyjádřený v jednom ze stanovisek Výboru, podle nějž v kontextu čl. 9(3) Aarhuské úmluvy by mělo být i právo, ES vztahující se k životnímu prostředí, považováno za součást národního práva členských států EU

8 Z diskusí Z diskuzí na plénu konference i v pracovních skupinách vyplynul především závěr, že mezi jednotlivými stranami Aarhuské úmluvy existují podstatné rozdíly ve způsobu naplňování z ní vyplývajících závazků. V některých zemích je Aarhuská úmluva soudy přímo aplikována přednostně před národním právem a ve věcech ochrany životního prostředí je uplatňován volnější výklad podmínek žalobní legitimace. Tento přístup však zdaleka není všeobecným pravidlem. Účastníci konference diskutovali i o stávajícím návrhu směrnice ES o přístupu k soudní ochraně, který počítá s tím, že před podáním žaloby k soudu musí navrhovatel využít možnosti správního přezkumu, tj. musí se proti takovémuto rozhodnutí orgánu odvolat ve správním řízení. Některé evropské státy však tuto povinnost zakotvenu nemají a přijetím směrnice v takovém znění by paradoxně došlo k zhoršení přístupu k soudní ochraně. Představitel Evropské Komise účastníky ujistil, že tato věc již byla diskutována a bude pravděpodobně v dalším legislativním procesu modifikována. Jako další zásadní problém pak účastníci konference vnímají nedostatečnou efektivitu soudní ochrany ve věcech životního prostředí. Bylo konstatováno že soudy často rozhodují o věcech a skutečnostech, které se již v praxi uskutečnily a výsledek soudního řízení na ně nemá vliv. Finský vlk, zastřelený dříve, než byl ukončen soudní přezkum rozhodnutí umožňujícího jeho odstřel, se ostatně stal určitým symbolem celé konference. Editor: Pavel Černý Ekologický právní servis Justice & Environment