Transkript

1 S tudie Hnutí DUHA Koncepce reformy poplatkù z tìžby nerostných surovin srpen 2000

2 Zpracoval Vojtìch Kotecký Vydalo Hnutí DUHA v srpnu 2000 ISBN Hnutí DUHA, Bratislavská 31, Brno tel.: , fax: hduha@ecn.cz Hnutí DUHA patøí mezi pøední èeské ekologické organizace. Prosazuje veøejný zájem na zdravém životním prostøedí, ochranì pøírody a krajiny. Metody jeho práce sahají od jednání s úøady i politiky, pøes legislativní návrhy, informování a zapojování veøejnosti, pùsobení na spotøebitele a prùmysl, výzkum èi právní kroky až po spolupráci s obcemi. Pùsobí na národní, místní i mezinárodní úrovni. Zastupuje Èeskou republiku ve Friends of the Earth International, nejvìtší svìtové federaci ekologických organizací se èleny v 61 zemích.

3 Obsah 1. Úvod a shrnutí Stávající poplatky z tìžby nerostných surovin Úhrada za vydobyté nerosty Úhrada z dobývacího prostoru Role ekonomických nástrojù Ekologické dopady tìžby a potenciál jejich snížení Úèel reformy ekonomických nástrojù Hlavní aspekty reformy Reformì podléhající suroviny Daò, nebo poplatek Základ danì èi poplatku Výše sazby Diferenciace sazeb Export a import Vznik daòové povinnosti Využití výnosu Varianty reformy Literatura

4 1. Úvod a shrnutí Tìžba nerostných surovin patøí mezi nejvìtší problémy, kterým èelí èeská krajina. Paradoxnì jsou to pøedevším nìkteré chránìné krajinné oblasti, zejména Èeské støedohoøí, Èeský kras èi Tøeboòsko, které se nacházejí pod silným tlakem lomù a pískoven. Dobývání stavebního kamene, vápencù a štìrkopískù zde likviduje cenné pøírodní biotopy, stanovištì ohrožených druhù a rostlin, narušuje krajinný ráz a obtìžuje život obyvatel dotèených obcí prachem, hlukem i otøesy. Vážné jsou ale také dopady tìžby mimo CHKO, napøíklad na kopci Tlustec v blízkosti Èeské Lípy, na øadì lokalit v okolí Prahy èi na jižní Moravì. Aèkoli obce v Podkrušnohoøí již chrání územní ekologické limity, okolní krajinu nadále devastují povrchové hnìdouhelné lomy. Lokální problémy vyvolává rovnìž tìžba dalších nerostù, rozesetá po území republiky - kaolínu, skláøských pískù, cihláøských surovin. V øadì pøípadù pøitom dobývání vùbec není nezbytné. Právì u stavebních surovin je to zvláštì patrné. Sekundární materiály by podle studie Hnutí DUHA mohly bìhem dekády substituovat zhruba 10-20% této tìžby. Napøíklad asi 4 milióny tun využitelných druhù stavebního a demolièního odpadu, které každoroènì konèí na skládkách, by mohly nahradit více než trojnásobek tìžby èedièe v Èeském støedohoøí. Míra jejich recyklace se u nás pohybuje kolem 10%, zatímco v nìkterých zemích Evropské unie již pøesáhla 80 procent. Podobných zdrojù je k dispozici více. Efektivnímu využívání surovin ale brání ekonomické prostøedí. Pøedevším vzájemný pomìr cen pøírodní suroviny a potenciálních substituentù spolu se skuteèností, že tìžební spoleènosti neplatí plnou hodnotu dopadù dobývání nerostù, znevýhodòuje alternativní zdroje. Pøíèinou jsou extrémnì nízké poplatkù z tìžby, které podporují využívání primárních materiálù. Soustava poplatkù z dobývání nerostných surovin proto musí projít hlubokou reformou, která zmìní jejich sazbu i strukturu. Napøíklad Státní program ochrany pøírody a krajiny ÈR požaduje postupnì promítnout náklady související s tìžbou nerostných surovin do ceny neobnovitelných pøírodních zdrojù (4.3.7.) a v této souvislosti mezi prioritními úkoly požaduje zvýšit poplatky a úhrady...za tìžbu vybraných nerostných surovin tak, aby stimulovaly uvážlivé využití tìchto neobnovitelných nerostných zdrojù (5.3.3.) [1]. Tato analýza diskutuje význam stávajících poplatkù z dobývání nerostù, úèel reformy ekonomických nástrojù v tìžbì surovin a její hlavní aspekty vèetnì nìkolika variantních øešení. Poplatky by mìly zajistit èásteènou internalizaci nìkterých externích nákladù tìžby nerostù, pøedevším v ochranì pøírody a krajiny. Pøedevším ale musí stimulovat efektivní nakládání se surovinami a podporovat využití sekundárních materiálù. Prioritou reformy se musí stát tøi suroviny, u kterých využití ekonomických nástrojù bude nejúèinnìji pùsobit na snížení environmentálních negativ tìžby: stavební kámen, štìrkopísky a vápenec. Hnutí DUHA není apriorním oponentem jejího rozšíøení na další nerosty, varuje však pøed tím, že by ekonomické a politické diskuse o zpoplatnìní pøedevším uhlí mohly ohrozit tento krok tam, kde je potøeba podstatnì více. Sazba využitého ekonomického nástroje by se mìla asi po deseti letech postupného navyšování dostat na hodnotu kolem 100 Kè/tunu. Výhodnìjší než klasický poplatek se pøitom jeví použití ekologické danì, které umožòuje využít mechanismu fiskálnì 5

5 6 neutrální reformy a zajistit tak dodateèná sociální i hospodáøská pozitiva, snížit politická rizika a vyhnout se nadmìrnému finanènímu zatížení ekonomiky. Na druhé stranì ovšem potom není možné využít výnosu k podpoøe opatøení, jež by zvýšila úèinnost stimulaèního pùsobení, napøíklad recyklaèních projektù èi výzkumu. Mezi diskutovanými alternativami je proto i možnost kombinace poplatku - optimálním øešením je modifikace existující úhrady z dobývacího prostoru - a danì, pøíliš komplikovaná jen na první pohled. Podobným dilematem je otázka, co by mìlo být základem danì nebo poplatku. Z environmentálního hlediska pøedstavuje optimální øešení plocha území zasaženého tìžbou (napøíklad velikost dobývacího prostoru), úèinné stimulaci efektivního využívání surovin ale více pøispìje zamìøení na množství vytìžené suroviny. Tato alternativa je rovnìž ménì nároèná administrativnì. Mìla by být stanovena dvojnásobná sazba pro tìžebny zahrnující nebo zasahující environmentálnì senzitivnìjší území (chránìné krajinné oblasti, pøírodní parky, prvky ÚSES). Na hlubinné dobývání by se mìla vztahovat nulová nebo velmi nízká (maximálnì 20%) sazba. Hnutí DUHA silnì preferuje fiskálnì neutrální reformu nebo model, pøi kterém bude snížením sazeb sociálního pojištìní kompenzována výrazná èást (minimálnì 80%) výnosu. Konkrétní øešení zde závisí pøedevším na volbì konkrétního ekonomického nástroje nebo nástrojù.

6 2. Stávající poplatky z tìžby nerostných surovin Tìžba nerostných surovin je v souèasné dobì subjektem dvou poplatkù: úhrad za vydobyté nerosty a z dobývacího prostoru. Vedle toho stát dobývání nerostných surovin ovlivòuje rovnìž zákonem stanovenou povinností ukládané finanèní rezervy na sanace, rekultivace a dùlní škody. Ty ovšem nepatøí mezi klasické poplatky - jde spíše o normativní nástroj, který má zajistit, že dùlní spoleènost po ukonèení tìžby skuteènì zaplatí. Pøíjemcem také ostatnì není stát Úhrada za vydobyté nerosty Úhrada za vydobyté nerosty je poplatek, který má funkci royalty - podílu na získané surovinì, který tìžební spoleènost platí státu jako majiteli. Vztahuje se proto pouze na nerosty, které vlastnictvím státu jsou, tedy na vyhrazené a teoreticky rovnìž na výhradní ložiska nerostù nevyhrazených. Tìžební spoleènost státu platí pevnì urèenou relativní èást tržní ceny nerostu, která ze zákona nesmí pøekroèit 10 procent. Sazby jsou urèeny vyhláškou a pohybují se podle druhu suroviny mezi 0,5 a 10 procenty. Mezi suroviny s nejnižší sazbou patøí radioaktivní nerosty, zbytkové zásoby ropy, rudy s výjimkou zlata, hlubinnì dobývaný kaolín pro výrobu porcelánu a rovnìž podzemní tìžba uhlí. Nejvýše, totiž maximální èástkou, je zpoplatnìný vysokoprocentní vápenec, magnezit, kamenná sùl a drahé kameny. Institut úhrady za vydobyté nerosty, zavedený novelou horního zákona v roce 1991, pøedpokládá výhradnì majetkoprávní, nikoli environmentální funkci poplatku. To se odráží rovnìž ve výši sazeb, která aspekt ochrany životního prostøedí reflektuje pouze diferencí mezi povrchovou a hlubinnou tìžbou nìkolika vybraných nerostù - uhlí, kaolínu pro výrobu porcelánu a keramických èi žáruvzdorných jílù a jílovcù. Roèní výnos poplatku, který tìžební spoleènosti odvádìjí obvodním báòským úøadùm, se pohybuje kolem 450 miliónù korun roènì [2]. Nejvyšší hodnoty miliónù korun - dosáhl hned po svém zavedení, v roce 1993, nevykazuje však stabilní pokles, nýbrž spíše oscilace [3]. Zdaleka nejvìtší èást poplatkù pochází pøirozenì z tìžby uhlí. Ostatnì vypovídající je skuteènost, že v roce 1998 z 9 obvodních báòských úøadù pouhé tøi, které kontrolují uhelné revíry (Ostrava, Most, Sokolov), vybraly pøes 80% celkem zaplacených úhrad [4]. Prostøedky z úhrady se rozdìlují tak, že 50% výnosu plyne obcím, na území kterých tìžba probíhá, a druhá polovina do státního rozpoètu. Zákon výslovnì ukládá pøíjem státu využívat k nápravì škod na životním prostøedí zpùsobených dobýváním výhradních ložisek [5]. Ministerstvo prùmyslu a obchodu získané finance rozdìluje ve formì dotace, témìø výhradnì mezi uhelné spoleènosti: spoleènost OKD samotná z nich v letech získala asi 49% [6]. Diskuse o reformì poplatku Koncem roku 1997 ministerstvo životního prostøedí zpracovalo interní materiál, který diskutoval možnosti úprav poplatku [7]. Pøedpokládal zachování jeho formy, avšak 7

7 poèítal s èásteèným promítnutím environmentálních aspektù do sazby pro nìkteré nerosty. Zvýšit se mìla výše úhrady pro povrchovou i hlubinnou tìžbu uhlí a dobývání zlata (kde mìlo rovnìž dojít k rozlišení hlubinné a povrchové tìžby), kaolínu pro výrobu porcelánu, vápencù, vysokoprocentních vápencù a skupiny tvoøené ropou, hoølavým zemním plynem a bituminosními horninami. Úvaha se setkala s opozicí tìžebních spoleèností a ministerstva prùmyslu a obchodu, diskutované úpravy se nikdy nedoèkaly realizace a návrh byl fakticky odložen ad acta. V bøeznu 1998 potom MPO pøipravilo návrh novely vyhlášky, která urèuje sazby poplatku z vydobytých nerostù [8]. Návrh pøedpokládá dvì významné reformy: dojde ke zmìnì zpùsobu výpoètu: namísto relativních sazeb, pøedstavujících podíl na tržní hodnotì suroviny, budou stanoveny pevné èástky, bude zpoplatnìna tìžba výhradních ložisek nevyhrazených surovin. Návrh ve svém stávajícím znìní nepøedpokládá jednotný trend zmìny sazeb. Zatímco výše nìkterých se víceménì udrží na souèasné hladinì, jinde dojde ke zvýšení, u jiných zase ke snížení [9] [10] [11]. S ohledem na objem vybíraných prostøedkù jsou nejvýznamnìjšíí dvì zmìny: zvýšení sazby u hnìdého uhlí, které má mj. pøispìt i k pokrytí internalizace èásti ekologických externalit [12], a její snížení v pøípadì uhlí èerného. Ve druhém pøípadì ministerstvo prùmyslu a obchodu jako dùvod uvádí konkurenèní tlak polského uhlí [13]. V pøípadì zde diskutovaných surovin se odhady rùzní. Podle oficiálních údajù by se v pøípadì vysokoprocentních vápencù výše poplatku mìla víceménì udržet na stejné hodnotì (zvýšení ze 4,90 Kè/t na 5 korun), u vápencù ostatních a cementáøské suroviny potom ministerstva uvádìjí rùst reálné sazby z 1,50 na 2 koruny [14] [15]. Studie zpracovaná pro MPO pøedpokládá rovnìž urèitý rùst hrazených èástek [16]. Pozoruhodné je, že teoreticky by trend uvádìný u vysokoprocentních vápencù nemìl být možný: v souèasné dobì èiní sazba 10% ceny, tedy legální maximum, a posun výše, by o pouhých deset haléøù, tedy právnì vzato mìl být neuskuteènitelný. Fakticky nejvýznamnìjší zmìnou je ale zpoplatnìní vyhrazených ložisek nevýhradních nerostù. Tyto tìžebny úhradu neodvádìjí víceménì omylem, díky chybné právní formulaci horního zákona. Podle kalkulací Hnutí DUHA v letech tímto zpùsobem veøejné rozpoèty pøišly o 884 miliónù korun (tab. 1). Návrh novely horního zákona, který by mimo jiné umožnil tento legislativní nedostatek napravit, však Poslanecká snìmovna v èervenci 2000 zamítla. Tabulka 1. Ztráty poplatku za vydobyté suroviny z vyhrazených ložisek nevýhradních nerostù (mil. Kè) rok ztráta , , , , , , ,6 Zdroj: kalkulace Hnutí DUHA z objemù tìžeb a navrhovaných sazeb poplatkù v novele vyhlášky è. 617/1992 Sb. Poznámka: Kalkulace vychází z návrhu novely vyhlášky, pøipraveného ministerstvem prùmyslu a obchodu v roce MPO po jeho dokonèení usoudilo, že namísto dvou rùzných sazeb za dobývání štìrkopískù, které 8

8 se mìly lišit podle zpùsobu využití konkrétní suroviny, použije pouze jednu, univerzální. Doposud ale nerozhodlo, jakou èástku zvolí. Výpoèet pracuje s nižší z pùvodnì navržených (5 Kè/t). Skuteèný objem ztracených prostøedkù tedy nakonec mùže být vyšší. Ministerstvo životního prostøedí pøedpokládá, že [d]ojde...ke snížení tlaku na otevøení nových tìžeben [17]. Ve skuteènosti bude ovšem tento vliv zanedbatelný. Pøi zvýšení ceny štìrkopískù v prùmìru asi o 5%, což je relace, ve které se pøipravený návrh novely vyhlášky zhruba pohybuje, lze pøedpokládat snížení spotøeby o 1-1,7% [18]. Pozitivní vliv na substituci pøírodních surovin druhotnými materiály by tento efekt patrnì ponìkud zvýšilo, pøesto se nedá oèekávat dramatická zmìna. Pøitom v celkovém objemu spotøeby dochází v posledních letech pravidelnì k meziroèním zmìnám pøesahujícím 5% [19]. Rùst ceny stavebního kamene má být ještì podstatnì menší. Napøíklad ovlivnìní trhu ve prospìch stimulace využívání sekundárních zdrojù bude tedy minimální. Hnutí DUHA je pøesvìdèeno, že by si úhrada z vydobytých nerostù mìla zachovat dosavadní formu poplatku majiteli suroviny, který nemá ekologický úèel. Neznamená to, že by sazby za žádných okolností nesmìly v konkrétní situaci reflektovat napøíklad dopady tìžby na krajinný ráz nebo lokální environmentální projevy. Tyto aspekty by se ovšem nemìly stát urèujícím faktorem. Naopak významnìjší roli pøi urèování sazby by mìla mít stimulace šetrného nakládání se surovinovým zdrojem, která majetkoprávnímu významu úhrady odpovídá Úhrada z dobývacího prostoru Funkce úhrady z dobývacího prostoru se prakticky omezuje na formu administrativního poplatku. Poplatek se vztahuje na všechny stanovené dobývací prostory, nepodléhají mu tedy nevyhrazené nerosty. Jeho výše se stanovuje v závislosti na ploše: tìžební spoleènost, které je dobývací prostor stanoven, platí každoroènì korun za každý by jen zapoèatý ètvereèní kilometr jeho rozlohy. V pøípadì dobývacích prostorù, které nedosahují plochy 2 hektarù, se úhrada snižuje na 2000 korun. Roèní výnos poplatku se pohybuje kolem 20 miliónù korun. Vybírají jej opìt obvodní báòské úøady, celý je však pøevádìn dotèeným obcím. Rozhodující mìrou se na nìm podílejí nerosty s velkými dobývacími prostory: èerné a hnìdé uhlí a zemní plyn. V regionech obvodních báòských úøadù Most, Ostrava a Brno vzniká pøes 60% hrazených prostøedkù [20]. Reálný vliv této úhrady na ekonomiku tìžebních spoleèností je pøi podobné sazbì prakticky nulový. Na vìtším ložisku stavebního kamene napøíklad znamená zvýšení ceny o xxxxxx. Rovnìž v rozpoètu obcí nehraje díky své sazbì pøíliš významnou roli. Jeho skuteèný význam je proto z hlediska plátcù i pøíjemcù spíše marginální. 9

9 3. Role ekonomických nástrojù 3.1. Ekologické dopady tìžby a potenciál jejich snížení Tìžba stavebních surovin vyvolává øadu negativních environmentálních dopadù, které se podstatnì liší charakterem. V zásadì je lze rozlišit na ty, které ovlivòují bezprostøední okolí, a dopady nikoli výraznì lokálního významu. Takové rozdìlení je však nutnì ponìkud arbitrální a není možné popsat jednoznaènou, zøetelnou hranici mezi obìma skupinami. Životní prostøedí a majetky obyvatel dotèených obcí poškozuje pøedevším: prašnost, jež vzniká pøi drcení suroviny, manipulaci s ní, pøi dopravì, popøípadì na samotné odhalené ploše tìžebny hluènost, zejména z drcení stavebního kamene, v menší míøe rovnìž z transportu a manipulace se surovinou otøesy pøi odstøelech, které poškozují budovy emise atmosférických polutantù (NO x, troposférický ozón), v prvé øadì z automobilové pøepravy vytìžených surovin ovlivnìní hydrologického režimu (pøedevším pokles hladiny podzemních vod, ztráty vody ve studních) v dùsledku tìžby zatížení a poškozování místní silnièní sítì automobilovou pøepravou zmìny mikroklimatu v okolí tìžebny. Další dopady jsou svojí formou rovnìž místní, s ohledem na hodnotu dotèeného území ale mohou mít regionální, národní èi dokonce mezinárodní význam. Vznikat mohou pøi samotné tìžbì nebo doprovodnými aktivitami, napøíklad ukládáním odpadních materiálù: zábor území, spojený s poškozením èi likvidací cenných pøírodních lokalit - biotopù, stanoviš chránìných èi ohrožených druhù, geologických a geomorfologických jevù nebo paleontologických naleziš. Napøíklad kolem 45% èeské tìžby vápencù probíhá v chránìných krajinných oblastech [21]. zásah do krajinného rázu, vèetnì napøíklad odtìžování soliterních elevací, silných pohledových zmìn, poškozování významných krajinných útvarù apod. úbytek zemìdìlské èi lesní pùdy. Potenciál snížení ekologických dopadù Environmentální dopady dobývání stavebních surovin ovšem lze významnou mìrou limitovat. Substituce environmentálnì pøíhodnìjšími alternativami, recyklace èi jiné využití odpadù, efektivní nakládání se stavebními materiály a další opatøení mohou podle výzkumu Hnutí DUHA bìhem této dekády v èeských podmínkách snížit spotøebu zhruba o procent, v dlouhodobìjší perspektivì i více [22]. Napøíklad míra recyklace stavebního a demolièního odpadu se u nás pohybuje kolem 10%, aèkoli v nìkterých zemích Evropské unie pøekraèuje 80 procent. Množství využitelných materiálù, které tak každoroènì konèí na skládkách, pøesahuje trojnásobek tìžby stavebního kamene v CHKO Èeské støedohoøí. Elektrárenské popílky lze využít jako ménì kvalitní stavební materiál a jako substituent plniva èi pojiva v betonu: 10

10 potenciálnì tak lze spotøebovat asi 1,5-2,4 miliónu tun tìchto odpadù roènì. Minimálnì kolem 3 miliónù tun štìrkopískù a stavebního kamene by realisticky mohlo bìhem 10 let nahradit umìlé kamenivo z popílkù. Využití metalurgických strusek a pøetìžování starších zásob na skládkách by každoroènì pøineslo odhadem 1,5 miliónu tun kvalitní suroviny. Volba alternativní koncepce výstavby dálnic a rychlostních silnic zajistí potøebnou dopravní sí a ušetøí v prùbìhu své realizace asi 20 miliónù tun štìrkopísku a stavebního kamene, stejnì jako kolem miliónu tun cementu. V øadì pøípadù - typický pøedstavuje napøíklad využití odpadních popílkù k výrobì umìlého kameniva - však využití tohoto potenciálu brání ekonomické prostøedí. Pøedevším vzájemný pomìr cen pøírodní suroviny a potenciálních substituentù spolu se skuteèností, že tìžební spoleènosti neplatí plnou hodnotu dopadù dobývání nerostù, znevýhodòuje alternativní zdroje. Milióny tun kvalitního materiálu, který by mohl nahradit pøírodní suroviny a snížit tak dopady tìžby, proto konèí na skládkách a dál prohlubují environmentální negativa. Regulaèní mechanismy, zejména normativní nástroje a územní plánování, zde nehrají významnìjší roli. Podílejí se spíše na limitování negativních dopadù jednotlivých lomù a pískoven, umožòují vylouèit tìžbu v extrémnì cenných lokalitách a urèují limity dobývání, celkovou zátìž ovšem nesníží. Výjimky, jakou mùže být napøíklad pøípadné povinné využívání sekundárních materiálù ve státních zakázkách, mají nepopiratelný, pøesto však spíše marginální význam. Tento problém by mohla øešit propracovaná soustava ekonomických nástrojù, jež by úèinnì stimulovaly efektivní nakládání se stavebními materiály a využití druhotných surovin. Stávající úhrady ale tuto funkci neplní. Brání tomu dva dùvody: nízké sazby a forma poplatkù. Sazba poplatkù je pøíliš nízká, než aby mohla trh jakkoli reálnì ovlivnit. Zejména to platí pro úhradu z dobývacího prostoru, která se pøitom svou vazbou na tìžebními pracemi dotèenou plochu pøímo nabízí jako ekonomický nástroj environmentální politiky. Èástky, které tìžební spoleènosti platí, však pøedstavují prakticky nulovou motivaci. Ale také v pøípadì úhrady za vydobyté nerosty zákonný desetiprocentní limit úèinnì brání jejímu zvýšení na hodnotu, jež by mìla zaznamenáníhodný efekt. Druhou pøíèinou je forma obou poplatkù, která dostateènì neodráží environmentální priority. Zpùsob výpoètu minimálnì diskriminuje podle dopadù tìžby, napøíklad kvality dotèeného území. Pokud se proto ekonomické nástroje mají stát úèinným prostøedkem environmentální politiky v oblasti tìžby stavebních surovin, musí dojít k jejich zásadní reformì. Tato analýza shrnuje názory Hnutí DUHA na takovou reformu a diskutuje možné alternativy úprav, ke kterým by mohlo dojít. Ekonomické nástroje ovšem nemohou zùstat izolované. Musí tvoøit souèást funkèní soustavy efektivnì pùsobících prostøedkù, spoleènì s normativními prostøedky a územním plánováním Úèel reformy ekonomických nástrojù Dùvody pro reformu soustavy ekonomických nástrojù, které tìžbu ovlivòují, mohou ale být širší než pouhá stimulace efektivního nakládání se surovinami. Riley identifikoval tøi potenciální cíle: 11

11 zajištìní daòového výnosu státu internalizaci externalit tìžby snížení ekologických dopadù prostøednictvím stimulace využívání druhotných surovin [23]. Daòový výnos Zvýšení pøíjmù státu je pøirozeným dùsledkem zavedení nového poplatku nebo danì. Riley poznamenává, že takový cíl není pøíliš populární v environmentálních kruzích a sám o sobì by k získání podpory veøejnosti nové dani [z tìžby stavebních surovin] èi k omezení kritiky [návrhu danì]. Nemìli bychom na nìj ale pøedem rezignovat: vlády musí prostøedky získávat, a mìly by tak èinit zpùsobem, který pøinese nejmenší škody. [24] Jinými slovy, záleží na úèelu reformy, respektive od nìj odvozeného postupu. Teoreticky by bylo možné zavést napøíklad daò z tìžby nerostných surovin, která by mìla za cíl pouze zvýšit pøíjmovou stránku státního rozpoètu. Takový krok by patrnì mìl i vedlejší pozitivní úèinky, napøíklad právì stimulaci využívání druhotných surovin. Na druhé stranì by ale zvýšení celkového daòového zatížení mohlo zpùsobit neúnosný zásah do ekonomiky. Nabízí se ale rovnìž jiný pøístup: takový, pøi kterém by vyšší daòové zatížení bylo úplnì nebo èásteènì kompenzováno reciproèním snížením jiných titulù. Cíl by v takovém pøípadì zùstával stejný, tedy zajistit pøíjem státního rozpoètu, pouze by se zmìnil zdroj tìchto pøíjmù. Daò by se tak stala souèástí pøesunu daòového zatížení z pozitiv, ze kterých jsou konvenènì danì vybírány (majetek, zisk, práce prostøednictvím DPH, pracovní místa prostøednictvím plateb dùchodového èi zdravotního pojištìní), na negativní jevy (zneèištìní, snižování biologické diverzity, zmìny krajinného rázu, spotøeba pøírodních zdrojù). V takovém pøípadì nelze oèekávat negativní hospodáøské dopady. Naopak, sociální a ekonomické projevy by patrnì byly pozitivní (podrobnìji tuto otázku diskutujeme v kap. 4.8.). Daòová soustava by se tak stávala smysluplnìjší, nebo zatížení èehokoli daní pochopitelnì tento pøedmìt penalizuje, by neúmyslnì. Stát nìkde finanèní prostøedky získávat musí. Nech je tedy získává daòovým zatížením negativ, nikoli pozitiv. Právì o tento model se opírá koncept ekologické daòové reformy. Ten však má pøedevším environmentální cíle. Detailní konstrukce jednotlivých daní se proto øídí pøedevším environmentálními požadavky. Riley navrhuje nerezignovat pøedem na možnost tento mechanismus využít k cílùm primárnì ekonomickým, nikoli environmentálním. Hlavním úèelem takové danì se stane naplòování státní pokladny, pouze se mìní pøedmìt zdanìní. Shodou okolností to má rovnìž environmentální implikace, ty však nejsou hlavní motivací. Volba formy danì èi poplatku výhradnì podle fiskálních kritérií by nicménì omezila úèinnost jejího environmentálního efektu. Pøitom za podmínky minimálnì fiskální neutrality zùstává funkce zajištìní pøíjmové stránky státního rozpoètu nedotèena bez ohledu na konkrétní formu danì. Ta by proto mìla být podøízena pøedevším environmentálním 12

12 kritériím. Proto je Hnutí DUHA pøesvìdèeno, že by cíl zajištìní pøíjmù státního rozpoètu nemìl pøi diskusi o reformì hrát rozhodující roli. Zneèiš ovatel platí Environmentální negativa, která s sebou tìžba nerostných surovin pøináší, jsou diskutována v kapitole 3.1. Existující normativní opatøení a prostøedky územního plánování se pokoušejí nìkterá z nich øešit. Zamìøují se však v prvé øadì na lokální, limitovatelné problémy technického rázu a doèasného charakteru, napøíklad prašnost, hluk, otøesy a projevy dopravy surovin. Naproti tomu dlouhodobìjší a obtížnì napravitelné škody, pøedevším zábor území, likvidace cenných pøírodních ploch (stanoviš ohrožených druhù i biotopù) a zmìna krajinného rázu, jsou postiženy podstatnì ménì. Na nich se totiž podepisuje více objem dobývaných surovin a ménì technologické postupy používané pøi tìžbì, které legislativa pøedevším reguluje. Navíc povaha administrativních opatøení do znaèné míry možnosti jejich využití k øešení tohoto typu škod limituje. Právì ekonomické nástroje by se mohly stát klíèovým prostøedkem k tomu, aby externí náklady, pøedevším potom tohoto typu, byly ve vìtší míøe internalizovány do ceny stavebních surovin. Jsou tedy dobré dùvody pro využití ekonomických nástrojù k realizaci principu zneèiš ovatel platí, tj. pøedevším k vìtší internalizaci doposud minimálnì pokrývaných externalit zejména v ochranì pøírody a krajiny. Velikost tìchto externalit se evidentnì liší podle místa a technologie tìžby. Napøíklad škody zpùsobené tìžbou rostou s kvalitou území. Podobnì hlubinné dobývání má vìtšinou menší negativní dopady než povrchové. Jedním z cílù reformy poplatkù by mìla být jejich diferenciace podle velikosti externalit, které tìžba zpùsobuje. Stimulace efektivního nakládání se surovinami Právì neadekvátní soustava poplatkù z tìžby patøí mezi hlavní pøíèiny málo efektivního nakládání se surovinami. Zatímco pøírodní stavební kámen, štìrkopísky èi vápence slouží jako stavební hmoty nebo surovina k jejich výrobì, milióny tun èasto stejnì kvalitnì využitelných materiálù konèí jako nevyužitý odpad. Mimoøádné je rovnìž množství materiálu ztraceného èi znièeného na stavbách. Náprava není možná bez úpravy cenových relací. Extrémnì nízké poplatky zpùsobují, že cena pøírodních surovin nejen nezahrnuje externality jejich dobývání, ale rovnìž znevýhodòuje, v øadì pøípadù dokonce de facto znemožòuje využití druhotných materiálù. Dokumentace ekologických vlivù surovinové politiky, zpracovaná pro ministerstvo prùmyslu a obchodu, proto mj. doporuèuje reformovat soustavu ekonomických nástrojù tak, že bude stimulovat efektivní využívání primárních surovin v rùzných fázích zpracování a odstraní bariéry limitující vìtší využití sekundárních zdrojù [25]. 13

13 14 Stimulace využívání odpadù ve stavebnictví a efektivního nakládání s primárními i sekundárními surovinami by se proto mìla stát klíèovým cílem reformy poplatkù z tìžby. Právì jeho úèinnému splnìní má být podøízena volba nových sazeb. Zatímco diferenciace sazeb - tedy vzájemné rozdíly mezi sazbami - by mìla odrážet v prvé øadì velikost externalit a pùsobit ve prospìch technologií a lokalit, kde dobývání pùsobí menší škody, jejich výše má být upravena tak, aby vyrovnala cenové hladiny ve prospìch alternativních zdrojù. Navíc, vedle bezprostøedního efektu samotné sazby, perspektiva jejího zvyšování pùsobí sama o sobì jako specifický nezanedbatelný stimul a dále zvyšuje pozitivní úèinek [26]. Daò tak pùsobí na postupné zvyšování materiálové efektivity ekonomiky. Nìkteøí autoøi, zejména potom reprezentanti tìžebního prùmyslu, pochybují o úèinnosti ekonomických nástrojù. Elasticita poptávky po stavebních surovinách je podle jejich názoru pøíliš malá, než aby daò postaèovala ke snížení environmentálních dopadù [27]. Tyto argumenty ovšem èelí nìkolika nedostatkùm. Pøedevším pøedpokládají nerealisticky nízké sazby. Výzkum Ecotec, diskutovaný detailnìji v kapitole 4.4., ukazuje, že daò ze stavebních surovin mùže být pøi vhodné volbì sazby úèinná - aniž by pøitom nasazovala absurdnì vysoké, inhibièní èástky [28]. Za druhé tito autoøi nepoèítají s potenciálem náhrady pøírodních zdrojù druhotnými. Pearce se ve studii, financované asociací tìžebního prùmyslu, výslovnì domnívá, že poptávka vykazuje malou cenovou elasticitu, protože primární a sekundární stavební suroviny nejsou dobré [vzájemné] substituenty [29]. Potenciál substituce tìžených surovin napøíklad recyklovanými materiály je pøitom ve skuteènosti znaènì vysoký i v britském kontextu, kterého se Pearceho poznámka týká [30], nemluvì již o èeském. Mohou nahrazovat i pomìrnì kvalitní aplikace - komparativní analýza rùzných prací ukázala, že pevnost tlaku je u betonu z recyklátu prùmìrnì o pouhých 5% nižší než v pøípadì materiálu s pøírodním kamenivem, pevnost v tahu klesá o 6% a modul pružnosti jen o 12% [31]. Možnosti dále rozšiøuje využití pro ménì nároèné úèely, které ovšem rovnìž znamená úsporu tìžby. Tarmac, druhý nejvìtší èeský producent tìchto materiálù, poznamenává, že inovativní zpracování recyklovatelných zdrojù mùže zajistit kvalitní stavební suroviny, které vyhovují širokému spektru úèelù, a ušetøit tak zásoby primárních surovin [32]. Tøetí omyl pøedstavuje statické uvažování. Efekt zdanìní je pøitom dynamický: stimuluje technologické inovace, které dále pøispívají k rùstu trhu druhotných surovin. Právì podhodnocené pøírodní suroviny blokují rozvoj tohoto moderního odvìtví.

14 4. Hlavní aspekty reformy Reforma poplatkù z tìžby nerostných surovin má øadu aspektù rùzné povahy. Klíèové z nich proto individuálnì diskutujeme v této kapitole. Rozhodující problémy, které musí být vyøešeny pøed tím, než bude možné pøistoupit k diskusi konkrétních modelù reformy, jsou: suroviny, zpoplatnìní kterých bude reformì podléhat volba mezi daní a poplatkem konkrétní pøedmìt zdanìní výše sazeb diferenciace sazeb využití výnosu Reformì podléhající suroviny V Èeské republice se dobývá široké spektrum nerostných surovin. Asi 85% se na celkovém objemu tìžby podílejí dvì skupiny: stavební suroviny (stavební kámen, štìrkopísek, cihláøská surovina) a uhlí [33]. Tento kvantitativní význam je rovnìž pøíèinou jejich rozhodujícího podílu na negativních environmentálních dopadech tìžby - a potažmo klíèového postavení pøi jejich snižování. Zbytek potom tvoøí ponìkud nesourodá smìsice rùzných surovin, pøevážnì prùmyslových nerud, jako jsou vápence, kaolín, skláøské a slévárenské písky, živce, grafit, jíly aj. Patøí sem ale rovnìž napøíklad uran a zlato, dekoraèní kámen èi zemní plyn. Mezi tìmito surovinami jsou ovšem znaèné rozdíly, nejen v charakteru tìžby a jejích environmentálních dopadù. Podstatnì se liší pøedevším ekonomické prostøedí, dané když nièím jiným, potom zcela odlišnými cenami (roli ale hraje rovnìž napøíklad význam dopravních nákladù, koncentrace tìžeben, charakter trhu aj.). Bylo by proto patrnì obtížné hledat univerzální sazbu nebo strukturu poplatkù èi daní, které by stejnì efektivnì ovlivòovaly napøíklad tìžbu stavebního kamene, hnìdého uhlí, kaolínu, grafitu a zlata. Vedle ekonomického prostøedí dùležitou roli hraje též poèet a geografické rozložení tìžeben, charakter environmentálních dopadù dobývání a dostupnost alternativ. Pøirozenì jsou tedy odlišné rovnìž mechanismy, kterými lze nejefektivnìji omezovat environmentální negativa tìžby. Napøíklad v mnoha pøípadech se èeské zásoby omezují na nìkolik ložisek, a již tìžených (øada prùmyslových nerud), nebo nikoli (zlato). Potom je ovšem obtížné vytvoøit plošnì pùsobící nástroj a rozhodování se proto bude patrnì ubírat spíše více cílenou, administrativní cestou územního plánování a legislativního rámce. Jiný pøípad pøedstavuje uhlí, kde rozhodující roli hraje urèení priorit energetické politiky, na která se potom váže víceménì administrativní rozhodování (postup útlumu, územní ekologické limity severoèeských povrchových dolù). Stejnì tak uran, pro který je klíèová výše státních dotací - a potažmo prùbìh útlumového programu. Navíc - zùstaneme-li u klíèového uhlí - hlavní alternativou zde není náhrada paliva obnovitelnými zdroji, nýbrž substituce samotné elektøiny energetickou efektivností. Úèinnìjší je proto zdanìní samotné energie a osvobození produkce z obnovitelných zdrojù od této danì. Právì tento model zavádí pøipravovaná ekologická daò z energie. Nelze však a priori zamítnout argument, podle kterého pokrytí uhlí daní reflektuje specifické externality tìžby, zatímco daò z energie se zamìøí pøedevším na emise oxidu uhlièitého. 15

15 16 Využití plošnì pùsobících ekonomických nástrojù má nicménì smysl pøedevším tam, kde je dobývání rozloženo do velkého množství tìžeben a využití získávaných surovin není omezeno na specifický, pomìrnì úzký úèel. Tyto podmínky v èeském pøípadì splòují pøedevším stavební suroviny. Hnutí DUHA je proto pøesvìdèeno, že právì stavební suroviny - z výhradních i nevýhradních ložisek - by mìly být hlavním cílem reformy zpoplatnìní tìžby. Paušální sazby a strukturu ekonomických nástrojù, které by úèinnì pùsobily na všechny u nás tìžené nerosty, je obtížné najít. Na snížení environmentálních dopadù dobývání jiných surovin, pøedevším uhlí, je efektivnìjší pùsobit jinými nástroji. Napøíklad rozhodujícím prostøedkem pro omezení negativ tìžby hnìdého uhlí jsou územní ekologické limity rozvoje dolù v severních Èechách. Pøitom ovšem Hnutí DUHA není principiálním oponentem rozšíøení spektra surovin, jež budou pøedmìtem reformy. Vyšší zpoplatnìní tìžby by umožnilo èásteènou internalizaci externalit, které pøi dobývání napøíklad právì uhlí vznikají. Pravdìpodobnì by rovnìž stimulovalo efektivnìjší nakládání s tímto nerostem. Nebude však patrnì hrát determinující roli pro míru environmentálních dopadù tìžby (pokud by ji prakticky neznemožnilo, což ovšem není úèelem poplatkù). Jedinou - ovšem zaznamenáníhodnou - výjimkou je možnost prostøednictvím ekonomických nástrojù upøednostòovat hlubinné dobývání pøed povrchovým. Za ještì podstatnìjší považujeme možnost využít poplatkù k internalizaci externalit a stimulaci efektivního nakládání v pøípadì nìkterých rozšíøenìjších prùmyslových nerud, pøedevším kaolínu i skláøských a slévárenských pískù. Stavební suroviny však Hnutí DUHA považuje za hlavní prioritu reformy. Orientace na nì celý proces, nebo alespoò jeho první fázi, podstatnì zjednodušší po administrativní, ekonomické i politické stránce. Považujeme navíc za praktické do skupiny stavebních surovin zaøadit rovnìž vápence. V mnoha ohledech, pøedevším charakterem tìžby, celkovým objemem dobývání, environmentálními dopady, pøevažujícím zpùsobem využití a ekonomickým prostøedím (cena suroviny) se pøedevším stavebnímu kameni v mnoha ohledech podobají. Navíc mají mezi prùmyslovými nerudami zcela specifické postavení: každoroèní tìžbou pøes 10 miliónù tun nìkolikanásobnì pøevažují kterýkoli jiný nerost z této skupiny, vèetnì nejvýznamnìjších kaolínu (kolem 5 miliónù tun) a skláøských pískù (kolem 1 mil.) [34]. Rovnìž environmentální dopady jejich dobývání jsou srovnatelné se stavebním kamenem, mimo jiné v dùsledku zvláštních kvalit území, ve kterých se lomy vìtšinou nacházejí: témìø polovina vápencù je tìžena v chránìných krajinných oblastech. Z opaèných dùvodù je na místì zvážit, zda by z této skupiny naopak nemìla být vyøazena cihláøská surovina. Malé objemy dobývání v jednotlivých tìžebnách, které se prùmìru pohybují kolem tun [35], relativnì menší negativní dopady a rovnìž pomìrnì malé konflikty s potøebami ochrany pøírody a krajiny èiní tuto surovinu ménì environmentálnì senzitivní. Na druhé stranì ale platí, že pøes její menší relativní význam je vhodná pro využití plošnì pùsobícího nástroje a vyšší zpoplatnìní by pozitivnì pùsobilo na efektivnìjší využívání. Hnutí DUHA je proto pøesvìdèeno, že prioritou reformy ekonomických nástrojù by mìly být tøi suroviny: stavební kámen štìrkopísky vápence vysokoprocentní i ostatní.

16 Neoponuje v zásadì reformì soustavy poplatkù rovnìž v pøípadì dalších nerostù, nepovažuje ji ale za prioritu. Rovnìž považuje za dùležité, aby politické diskuse, které pravdìpodobnì nastanou pøedevším nad zpoplatnìním tìžby uhlí, nepøíznivì neovlivnily postup reformy u stavebních surovin. Skláøské a slévárenské písky Specifický pøípad pøedstavují skláøské a slévárenské písky, a to i v pøípadì, že se reforma zamìøí na tøi klíèové suroviny. Existují dobré argumenty proti jejich zdanìní: skláøské písky pøedstavují surovinovou základu tradièního odvìtví, malý poèet ložisek umožòuje upøednostòovat cílená opatøení. Pøípadný efekt na stimulaci recyklace skla by bylo nezbytné zkoumat. Lze soudit, že nebude vysoký, protože v cenì materiálu (skla) hraje pøírodní surovina podstatnì ménì významnou roli než napøíklad u drceného kameniva. Není však možné jej a priori zavrhnout. Hrozí ovšem, že bude docházet k využívání této cenné suroviny k ménì ušlechtilým úèelùm - jako stavebního písku [36]. Zvýšením ceny štìrkopískù a ponecháním stávající výše poplatkù u pískù skláøských a slévárenských se mùže tento problém ještì zhoršit. Øešením mùže být jejich zahrnutím do reformy a vracením danì èi poplatku subjektùm, které písek využijí jako skláøskou èi slévárenskou surovinu. Dekoraèní kámen Dekoraèní kámen je specifický druh suroviny, který by nemìl být pøedmìtem zdanìní èi nového poplatku, pokud se omezí na prioritní nerosty. Odpady z tìžby Ideální by bylo nezaøazovat odpady z tìžby surovin mezi pøedmìty zdanìní nebo zpoplatnìní a podpoøit tak jejich využívání. Reálnì ovšem hrozí, že takové øešení povede v øadì pøípadù k zaøazení ménì kvalitní suroviny mezi odpady. Producenti se tak budou vyhýbat zdanìní èi zpoplatnìní a zvýší se rovnìž podíl vydobytých nerostù, které skonèí jako odpad. Jeho efekt tak bude kontaproduktivní. Zpoplatnìní proto musí podléhat veškerá vydobytá surovina. V každém pøípadì by zdanìn nemìl být odpad ze zpracování dekoraèního kamene, který mùže být využíván jako stavební surovina, pokud se pøedmìtem nestane surovina samotná - v tomto pøípadì obcházení hrozit nebude. Øada provozovatelù døíve stavìla u lomù malé drtièky, které zpracovávaly odpadový materiál z tìžby blokù a drobný odpad z ruèní kamenické výroby - roèní produkce se pohybovala kolem tun. V 70. letech provedené pokusy s jejím obnovením na lomech tìžících žulu jako dekoraèní kámen kvùli nerentabilitì ztroskotaly. [37] Stejný režim by se mìl vztahovat na odpadní suroviny z tìžby èi zpracování jiných nerostù, napøíklad písek z plavení kaolínu, meziložní písky hnìdouhelných povrchových dolù aj. 17

17 Stejnì tak by se zpoplatnìní èi zdanìní nemìlo vztahovat na surovinu, která již byla použita - napøíklad na recyklaci drceného kameniva z kolejového lože železnièních tratí. Vyjmuty by mìly být rovnìž suroviny vytìžené z trasy nebo plochy staveništì pøi budování staveb, napøíklad komunikací. Vyhrazené a nevyhrazené suroviny Novì aplikovaný ekonomický nástroj má environmentální úèel. Není proto dùvod, aby rozlišoval podle majitele dobývané suroviny. Mìl by tedy pokrývat tìžbu výhradních i nevýhradních ložisek Daò, nebo poplatek Volba, zda bude k reformì využito danì, nebo poplatku, bude další významnou otázkou. Poplatek Výhody poplatku jsou tøi. Pøedevším je legislativnì jednodušší: není nezbytná rozsáhlá reforma stávající soustavy, dokonce nemusí ani být zavádìn nový titul. Staèí modifikovat sazbu a strukturu nìkterého ze stávajících poplatkù - pøirozeným kandidátem je úhrada z dobývacího prostoru. Výtìžek, nebo alespoò jeho èást, lze cílenì využít. Mùže se stát napøíklad pøíjmem Státního fondu životního prostøedí nebo dokonce konkrétního programu, zamìøeného tøeba na podporu rozvoje využití druhotných surovin. Efektivnost pùsobení celého nástroje by se tak výraznì zvýšila, nebo by vedle negativní stimulace získal rovnìž pozitivnì pùsobící prvek. Ve Velké Británii bude èást výtìžku danì z tìžby stavebních surovin ukládána do zvláštního fondu, urèeného ke snižování negativních dopadù dobývání na dotèené obce [38]. Urèité pozitivum pøedstavuje rovnìž možnost využít k výbìru sítì obvodních báòských úøadù, které mají s výbìrem poplatkù za dobývání nerostných surovin zkušenosti, znají tìžební spoleènosti i pomìry jednotlivých ložisek. Výraznou nevýhodou poplatku je ovšem limitovaná výše. Teoreticky pochopitelnì není jeho sazba nijak omezena. V praxi by ale výraznìjší zvýšení znamenalo znaèný nárùst celkového daòového zatížení ekonomiky. Vedle ekonomického dopadu, který nelze zcela podceòovat, mùže tato skuteènost znamenat rozhodující politickou pøekážku. Prakticky to znamená, že výše sazby takového poplatku je znaènì omezená. To se mùže negativnì podepsat na efektivitì, s jakou bude pùsobit, pøedevším potom stimulovat využívání druhotných surovin. Pøíjemcem výnosu z úhrady z dobývacího prostoru jsou dnes obce. Pokud by došlo k výraznému zvýšení tohoto poplatku, mìl by se výnos z nìj stát pøevážnì (pravdìpodobnì 90%) pøíjmem státu, který jej mùže využít k podpoøe efektivního využívání surovin. 18

18 Daò Rovnìž daò má nezanedbatelné nevýhody. Znaèná je pøedevším komplikovanost jejího zavedení: dopad na celý komplex ostatních prvkù daòové soustavy a jejich vzájemná provázanost musí být zvažován ještì podstatnì peèlivìji, než v pøípadì poplatkù. Musí být zaveden zcela nový daòový titul, což je spojeno s administrativními obtížemi. Danì naplòují pøíjmovou stránku státního rozpoètu. Nelze proto ve vìtší míøe pøedpokládat využití výnosu k financování pozitivních programù, zvyšujících efektivitu stimulaèního pùsobení danì, nebo napøíklad k pokrytí nápravy environmentálních externalit zpùsobených tìžbou nerostù. Nelze je ale a priori odmítat, aèkoli by to vyžadovalo alespoò èásteènì narušit princip fiskální neutrality. To mùže mimo jiné znamenat pøinejmenším významné èasové zdržení celé reformy. Vedle tìchto nedostatkù má ale daò výhodu, která se mùže ukázat klíèovou: umožòuje zvolit fiskálnì neutrální model. Adekvátnì ke zvýšení daòového zatížení novým titulem bude snížena sazba danì jiné, nejpravdìpodobnìji dávek sociálního pojištìní. V takovém pøípadì se pøinejmenším eliminuje negativní ekonomický dopad zvýšení celkové daòové zátìže - a potažmo politická bariéra, kterou pøedstavuje. Navíc je pravdìpodobné dokonce její obecnì pozitivní ekonomické a sociální pùsobení. Tuto otázku podrobnìji diskutujeme v kapitole 4.8. To zároveò znamená, že sazba danì není výraznì limitována ohledy na celkový ekonomický dopad, pokud bude stanovena tak, aby napøíklad neblokovala stavební aktivity jako takové - jinými slovy, pokud nebude stanovena extrémnì vysoká, inhibující výše. To mùže významnì pozitivnì ovlivnit její efektivnost (výšku sazby diskutujeme v kapitole 4.4.). Tento moment je pravdìpodobnì rozhodující pro úèinnost a tedy smysluplnost celé reformy. Hnutí DUHA proto dává pøednost využití danì pøed poplatkem. Praktickým øešením, které by spojovalo obì pozitiva, by potom mohla být reforma úhrady z dobývacího prostoru, jež by po nìjaké dobì - napøíklad po 2 letech - byla doplnìna daní. Tato forma je ponìkud komplikovaná jen na první pohled. Ve skuteènosti mùže naopak znamenat znaèné zjednodušení celé diskuse a v dùsledku toho rovnìž provedení reformy. Nezanedbatelným pozitivem této kombinaèní varianty je také skuteènost, že spojuje daò, stimulující výškou sazby využití sekundárních materiálù, a poplatek, zamìøený na šetrné nakládání s územím Základ danì èi poplatku Významnou otázkou je konkrétní základ zdanìní èi zpoplatnìní. Nabízí se nìkolik variant. První možností je zdanìní ad valorem - relativním podílem z ceny, podobnì jako tøeba u DPH. Tak je doposud konstruována úhrada z vydobytého nerostu. Takové øešení má smysl, pokud existuje pøímá korelace mezi cenou a environmentálními dopady. To ovšem v tomto pøípadì není pravda. Poplatek èi daò tohoto typu by proto nebyl pøíliš environmentálnì efektivní. Vedle toho lze volit mezi dvìma realistiètìjšími variantami základu: plochou území dotèeného tìžbou a objemem vytìžených materiálù. Plocha území je pøedmìtem existující úhrady z dobývacího prostoru. Lépe reflektuje environmentální dopady tìžby, pøedevším potom ty, internalizaci kterých má reforma 19

19 zajistit (zábor území, nièení cenných pøírodních biotopù, zásah do krajiny), a stimuluje šetrnìjší využití území. Pøirozeným kandidátem na základ je v tomto pøípadì plocha stanoveného dobývacího prostoru. Obtíže ovšem nastanou v pøípadì nevýhradních ložisek, u kterých podobná zøetelnì definovaná plocha neexistuje. Kvantita vydobytých nerostù je standardním základem v tìch evropských zemích, kde tìžba stavebních surovin dani podléhá (Dánsko, Švédsko, Velká Británie) [39] [40]. Pøi stanovení danì z dobývání neobnovitelného pøírodního zdroje je tato volba ponìkud pochopitelnìjší. Pøedevším ale umožòuje stanovení sazeb, které budou cílenì reflektovat hlavní úèel reformy, totiž stimulaci efektivního využívání surovin a podpory recyklace surovin druhotných. Má-li tento cíl být naplnìn, musí daò nebo poplatek úèinnì ovlivòovat cenu pøírodní suroviny. Nástroj, zamìøený na objem, tedy bude efektivnìji plnit stimulaèní funkci. Na druhé stranì ovšem tato varianta zohledòuje pøedevším lokální dopady tìžby, které jsou ovlivnìny zejména objemem tìženého materiálu, a jsou pøevážnì øešeny jinými (normativními) nástroji. V takovém pøípadì je možné zdaòovat hmotnost, nebo objem vytìženého materiálu. Objem více koreluje s environmentálními dopady. Vhodnìjší volbou ovšem bude hmotnost, nebo je prakticky pøíhodnìjší - pøedevším pøedstavuje základ úhrady z vydobytých nerostù v pøipravované novele pøíslušné vyhlášky. Významnì se tak zjednoduší administrativní øešení. Rovnìž další evropské zemì, které zdaòují tìžbu stavebních suroviny, zvolily za pøedmìt hmotnost. Rovnìž v tomto pøípadì se rýsuje možné øešení, které do jisté míry spojuje výhody obou variant. Základem danì èi poplatku mùže být plocha dobývacího prostoru, ale sazba být stanovena s ohledem na prùmìrné zpoplatnìní èi zdanìní vytìženého množství nerostu, aby úèinnì stimulovala napøíklad využití druhotných surovin. Otázkou ovšem je, nakolik lze takovou sazbu sestavit. Pøedpokládá to alespoò hrubou korelaci mezi plochou dobývacího prostoru a objemem tìžby. Rovnìž otevøená zùstává otázka, jak øešit tìžby nevýhradních ložisek Výše sazby Poplatek nebo daò bude mít dva hlavní úèely: stimulovat efektivní využívání surovin vèetnì druhotných a zajistit internalizaci externalit. Exaktnì urèit velikost externích nákladù je komplikované, zejména proto, že u øady z nich prakticky není možné vyèíslit jejich hodnotu. Tato otázka souvisí se širším a pomìrnì obsáhle zkoumaným problémem kvantifikace externalit. Snaha stanovit sazbu poplatku èi danì podle velikosti environmentálních dopadù by nutnì byla velmi arbitrální. Ve Velké Británii se oponenti i zástanci danì ze stavebních surovin shodli, že zde použitá metoda netržního oceòování není pøíliš pøesný zpùsob zjištìní externalit [41]. Mimo jiné totiž nedokáže mìøit hodnotu nìkterých z nich, pøedevším zmìn ekosystémù, biologické diverzity èi krajinného rázu, jejichž velikost nelze ani vyjádøit metricky, a minimálnì by tedy nemìla být výluèným zpùsobem ohodnocování. Arbitrální stanovení mùže vést k evidentnì problematickým výsledkùm, jako bylo ohodnocení dopadù uzavøení pouhých sedmi z celé øady lomù v britských národních parcích jako ekvivalentního zdanìní 1443 lomù mimo tato chránìná území [42]. 20

20 Stanovení sazeb by proto mìlo být odvozeno pøedevším z úèinnosti, s jakou ovlivòují efektivnost využívání surovin. Mìlo by umožnit postupné vyrovnání cen pøírodních materiálù a druhotných zdrojù. Prioritní by mìla být konkurenceschopnost dvou hlavních potenciálních sekundárních substituentù stavebního kamene a štìrkopískù: recyklace stavebního a demolièního odpadu a výroby umìlého kameniva z odpadních popílkù. Výzkum britské konzultaèní spoleènosti Ecotec dospìl v pøípadì stavebního kamene a štìrkopískù k závìru, že ceny vykazují pomìrnì malou cenovou elasticitu. Jakkoli tento výsledek není zcela pøesný, protože nepoèítá se substitucemi druhotnými surovinami, poskytuje urèité orientaèní vodítko. Napøíklad zdanìní, které zpùsobí zvýšení cen o 10%, se by se tak mìlo projevit poklesem poptávky o pouhá 2% v pøípadì štìrkopískù, respektive 3% u stavebního kamene. Pokud tedy má být poplatek nebo daò ve snižování spotøeby pøírodních surovin - a tedy rovnìž environmentálních dopadù tìžby -, respektive podpoøe využívání sekundárních zdrojù skuteènì efektivní, musí být sazba podstatnì vyšší. V pøípadì, že její výše èiní 100% pùvodní ceny, dosahuje se podle kalkulace Ecotec dlouhodobého snížení spotøeby o 14% u štìrkopískù, respektive 19% v pøípadì stavebního kamene. Krátkodobá zmìna bezprostøednì po zavedení danì je ponìkud vyšší (22%, respektive 29%), posléze se ale opìt ponìkud vrací smìrem k pùvodnímu stavu. [43] Nicménì tato analýza odpovídá odhadu, podle kterého pokud má být stimulace využití druhotných surovin skuteènì úèinná, vyžaduje to zvýšení ceny pøírodních materiálù zhruba na dvojnásobek, tedy pøi souèasných cenách asi o 100 korun za tunu. Budeli daò èi poplatek stanoven z plochy tìžbou zasaženého území (napøíklad dobývacího prostoru), má vést k zatížení øádovì této velikosti. Poplatek èi daò by nemìl být stanoven od poèátku v definitivní sazbì, ale postupnì navyšován. Za realistický považujeme nábìh na definitivní sazbu bìhem 10 let s tím, že k navyšování bude docházet lineárnì (vždy o stejnou èástku), s frekvencí jednoho nebo dvou let. Postupný rùst zvyšuje stimulaèní efekt, nebo pøi perspektivì zvyšující se danì pùsobí stávající sazba úèinnìji. Zároveò se postupným zavádìním zmíròuje dopad a prùmysl tak dostává èasový prostor pro modernizaci, technologické inovace a zvýšení efektivity. Toto øešení by znamenalo, že za pøedpokladu udržení dnešního objemu tìžby se 10 let po zavedení danì èi poplatku vybere z tìžby stavebního kamene, štìrkopískù a vápencù kolem 6,2 miliardy korun. Tato úvaha ovšem není realistická, nebo reforma ve skuteènosti bude pùsobit na snížení spotøeby surovin a substituci druhotnými materiály - je to ostatnì její úèel. Výnos proto bude ve skuteènosti podstatnì menší Diferenciace sazeb Úèinnost, se kterou bude reformovaný nástroj snižovat environmentální negativa tìžby nerostných surovin, záleží mj. na rozdílech v sazbách mezi jednotlivými tìžebnami. Nejjednodušším øešením, které se pøirozenì nabízí, je jednotná plošná sazba. Druhou variantu potom pøedstavuje diferenciace sazeb podle kvalit tìžbou dotèeného území, popøípadì technologie dobývání. V zájmu vyšší efektivnosti by sazby mìly urèité diferenciaci podléhat. Na druhé stranì však musí být pomìrnì jednoduchá, aby nedošlo ke vzniku komplikovaného systému sazeb, pomìrnì jemnì reflektujícího rùzné aspekty dopadù tìžby, ale administrativnì nároèného a nepøehledného. 21