PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ

Transkript

1

2 Výzkumný úkol WB Ministerstva pro místní rozvoj ČR v rámci programu Výzkum pro potřeby regionů PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ Odpovědný řešitel: Ing. Tomáš Pápol, Projektová a rozvojová agentura, a.s. Spoluřešitelé: Doc. Ing. Vladimíra Šilhánková, PhD., Univerzita Pardubice RNDr. Zita Kučerová, Centrum Evropského projektování Ing. Miroslav Pavlas, Univerzita Pardubice, Projektová a rozvojová agentura, a.s. Ing. Monika Stiborová, Projektová a rozvojová agentura, a.s. Ing. Michal Šimka, Projektová a rozvojová agentura, a.s. Ing. Petra Pokludová, Univerzita Pardubice Příjemce koordinátor: Projektová a rozvojová agentura, a.s. Sídlo: Jeruzalémská 962/3, , Praha 1 Kancelář: Senovážné náměstí 23, , Praha 1 IČ: Projektová a rozvojová agentura, a.s. Příjemci: Univerzita Pardubice Fakulta ekonomicko-správní Studentská 95/1, , Pardubice IČ: Centrum evropského projektování Wonkova 1142/1, , Hradec Králové IČ:

3 Autoři: Doc. Ing. Vladimíra Šilhánková, PhD. (kapitola 2) RNDr. Zita Kučerová (kapitola 8, 9) Ing. Miroslav Pavlas (kapitoly 1, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 11) Ing. Tomáš Pápol (kapitoly 1, 3.1.1, 3.3, 5, 6, 7, 8.3, 10, 11) Ing. Michal Šimka (kapitola 5, 8)

4 Obsah 1 ÚVOD CÍLE PROJEKTU METODIKA ČLENĚNÍ ELABORÁTU A VÝZNAM JEDNOTLIVÝCH KAPITOL TEORETICKÝ ÚVOD K PROBLEMATICE MIKROREGIONŮ REGIONY, JEJICH VZNIK A VYMEZOVÁNÍ OSÍDLENÍ A SÍDLA REGIONY REGIONÁLNÍ PROCESY ŠIRŠÍ POJETÍ URBANIZACE, VÝVOJ SOCIÁLNĚ-GEOGRAFICKÉHO SYSTÉMU ZÁVĚR TEORETICKÉHO ÚVODU OD TEORIE K PRAXI APLIKACE POJMU MIKROREGION V PRAXI POJEM MIKROREGION LEGISLATIVNĚ-ADMINISTRATIVNÍ VYMEZENÍ OBECNĚ K PROBLEMATICE SDRUŽOVÁNÍ MALÝCH A VENKOVSKÝCH OBCÍ PROBLÉMY MALÝCH OBCÍ CHARAKTERISTIKA A SOUČASNÁ SITUACE VENKOVSKÝCH OBCÍ MOŽNOSTI SPOLUPRÁCE OBCÍ FUNKCE A VÝZNAM MIKROREGIONŮ ZALOŽENÍ MIKROREGIONU FUNGOVÁNÍ MIKROREGIONU FUNGOVÁNÍ MIKROREGIONŮ V PRAXI POPIS AKTUÁLNÍHO STAVU SDRUŽOVÁNÍ OBCÍ ZHODNOCENÍ APLIKACE POJMU MIKROREGION V PRAXI A SOUČASNÉHO STAVU PLÁNOVÁNÍ NA ÚROVNI MIKROREGIONŮ STRATEGICKÉ PLÁNOVÁNÍ MIKROREGIONŮ VÝCHODISKA PRO ZPRACOVÁNÍ STRATEGICKÝCH DOKUMENTŮ MIKROREGIONŮ METODY ZPRACOVÁNÍ STRATEGICKÝCH DOKUMENTŮ MIKROREGIONŮ PROCES STRATEGICKÉHO PLÁNOVÁNÍ V MIKROREGIONECH ČASOVÝ RÁMEC PROBLÉMY MIKROREGIONŮ PŘI TVORBĚ A REALIZACI STRATEGICKÝCH DOKUMENTŮ ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ, JEHO VYUŽITÍ A VYUŽITELNOST U MIKROREGIONŮ VYMEZENÍ A ZÁKLADNÍ CHARAKTERISTIKA ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ NÁSTROJE ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ AKTÉŘI ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ ÚZEMNÍ PLÁN A REGULAČNÍ PLÁN ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ A JEHO APLIKACE V MIKROREGIONECH MOŽNOSTI, PROBLÉMY EKONOMICKÉ (FINANČNÍ) PLÁNOVÁNÍ MIKROREGIONŮ ROZPOČET ROZPOČTOVÝ VÝHLED Strana 3 / 277

5 HOSPODAŘENÍ V RÁMCI JEDNOTLIVÝCH FOREM SPOLUPRÁCE OBCÍ PROBLÉMY SPOJENÉ S HOSPODAŘENÍM A FINANČNÍM (EKONOMICKÝM) PLÁNOVÁNÍM MIKROREGIONŮ VAZBA PLÁNOVACÍCH DOKUMENTŮ MIKROREGIONŮ VAZBA PLÁNOVACÍCH DOKUMENTŮ MIKROREGIONŮ NA DOKUMENTY VĚTŠÍCH ÚZEMNÍCH CELKŮ VZÁJEMNÁ VAZBA JEDNOTLIVÝCH TYPŮ ROZVOJOVÝCH DOKUMENTŮ MIKROREGIONŮ ZHODNOCENÍ PLÁNOVACÍCH NÁSTROJŮ JAKO VÝCHODISKA PRO TVORBU SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ ZDROJE FINANCOVÁNÍ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ MIKROREGIONŮ FINANCOVÁNÍ Z VLASTNÍCH ZDROJŮ DOTACE DOTAČNÍ PROGRAMY NESTÁTNÍCH/SOUKROMÝCH ORGANIZACÍ KRAJSKÉ DOTAČNÍ PROGRAMY NÁRODNÍ DOTAČNÍ PROGRAMY NADNÁRODNÍ DOTAČNÍ PROGRAMY ÚVĚROVÉ FINANCOVÁNÍ A SYSTÉM PUBLIC-PRIVATE-PARTNERSHIP TVORBA SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ JAKO PROSTŘEDEK K ŘEŠENÍ PROBLÉMŮ MIKROREGIONŮ VÝCHODISKA A SPECIFIKA PŘÍPRAVY PROJEKTŮ VEŘEJNÉHO SEKTORU TEORETICKÝ ÚVOD DO PROJEKTOVÉHO MANAGEMENTU ZÁKLADNÍ PRINCIPY PŘÍPRAVY EFEKTIVNÍCH PROJEKTŮ EFEKTIVNOST VEŘEJNÉHO SEKTORU LEGITIMITA = KVALITA ČETNOST A PŘÍPRAVNÁ FÁZE PROJEKTŮ, MANAŽER MIKROREGIONU VAZBA PROJEKTU NA PLÁNOVACÍ NÁSTROJE PROCES TVORBY SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ ČASOVÉ HLEDISKO PŘÍPRAVA PROJEKTOVÉHO ZÁMĚRU POSOUZENÍ PROVEDITELNOSTI ZÁMĚRU PŘÍPRAVA VLASTNÍ REALIZACE PROJEKTU REALIZACE PROJEKTU PROVOZNÍ FÁZE POPROVOZNÍ FÁZE SOUHRNNÝ PŘEHLED SPOLEČNÝCH PROBLÉMŮ MIKROREGIONŮ EXTERNÍ FAKTORY LEGISLATIVNĚ-SPRÁVNÍ PROBLÉMY PROBLÉMY SPOJENÉ S PLÁNOVÁNÍM PROBLÉMY PŘI TVORBĚ A REALIZACI SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ INTERNÍ FAKTORY PROBLÉMY VYPLÝVAJÍCÍ Z ÚZEMNÍHO VYMEZENÍ PROBLÉMY PŘI VÝKONU FUNKCÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY PROBLÉMY SPOJENÉ S PLÁNOVÁNÍM PROBLÉMY PŘI TVORBĚ A REALIZACI SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ VÝZKUM VYBRANÝCH MIKROREGIONŮ Strana 4 / 277

6 8.1. SYSTÉM KRITÉRIÍ PRO VÝBĚR STATISTICKÉHO VZORKU ANALÝZA DATABÁZE MIKROREGIONŮ KRÁLOVÉHRADECKÉHO KRAJE ZÁKLADNÍ CHARAKTERISTIKY MIKROREGIONŮ KRÁLOVÉHRADECKÉHO KRAJE SOUHRN VŠEOBECNÝCH PROBLÉMŮ MIKROREGIONŮ KRÁLOVÉHRADECKÉHO KRAJE ANALÝZA MIKROREGIONŮ ZAHRNUJÍCÍCH OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ PŘÍPADOVÁ STUDIE MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA ÚVOD DEFINICE CÍLŮ A VÝSTUPŮ PŘÍPADOVÉ STUDIE ZÁKLADNÍ CÍL SPECIFICKÉ CÍLE VŠEOBECNÉ INFORMACE O MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA PROFIL ÚZEMÍ MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA POLOHA MIKROREGIONU DOPRAVA EKONOMIKA OBYVATELSTVO A TRH PRÁCE ZEMĚDĚLSTVÍ INFRASTRUKTURA OBČANSKÁ VYBAVENOST CESTOVNÍ RUCH ANALÝZA FUNGOVÁNÍ MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA PROBLÉMOVÉ OBLASTI MIKROREGIONU ANALÝZA PLÁNOVACÍCH NÁSTROJŮ MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA PŘÍPRAVA SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ DSO URBANICKÁ BRÁZDA ZKUŠENOSTI MIKROREGIONU S PŘÍPRAVOU SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ HLAVNÍ PROBLÉMY PŘI TVORBĚ SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ V RÁMCI MIKROREGIONU ABSORPČNÍ KAPACITA ÚZEMÍ PLÁNOVANÉ AKTIVITY MIKROREGIONU ZÁVĚR PŘÍPADOVÉ STUDIE VYHODNOCENÍ POZNATKŮ O MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA PROBLÉMY MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA NÁVRH NÁSTROJŮ A DOPORUČENÍ PRO ŘEŠENÍ PROBLÉMŮ MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA MANAŽERSKÉ SHRNUTÍ DOPORUČENÍ PRO MÍSTNÍ SAMOSPRÁVU (NA ÚROVNI OBCÍ A MIKROREGIONŮ) DOPORUČENÍ PRO OSTATNÍ ORGÁNY VEŘEJNÉ SPRÁVY ZÁVĚR SEZNAM PŘÍLOH SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY Strana 5 / 277

7 Seznam tabulek, grafů a obrázků v textu Seznam tabulek TABULKA 1: PŮSOBNOST ORGÁNŮ OBCE VE VĚCECH ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ TABULKA 2: SCHÉMA TYPŮ PLÁNOVÁNÍ MIKROREGIONŮ TABULKA 3: NEJUŽÍVANĚJŠÍ TYPY PPP PROJEKTŮ TABULKA 4: HRANICE EKONOMICKÉHO HODNOCENÍ PROJEKTŮ DLE SROP TABULKA 5: VZTAH NÁKLADŮ NEEFEKTIVNOSTI A NÁKLADŮ VYTVÁŘENÍ EKONOMICKÉHO HODNOCENÍ TABULKA 6: ROZDĚLENÍ REGIONŮ DLE REGULATIVU NUTS A LAU TABULKA 7: KATEGORIZACE SPOLEČNÝCH PROJEKTŮ DLE STRUKTURÁLNÍ POLITIKY EU TABULKA 8: POCHYBENÍ OBCÍ A DSO PŘI HOSPODAŘENÍ (ZA ROK 2004) TABULKA 9: PŘIŘAZENÍ MIKROREGIONŮ KRÁLOVÉHRADECKÉHO KRAJE K VŠEOBECNÝM PROBLÉMŮM MIKROREGIONŮ TABULKA 10: NEJVĚTŠÍ ÚSPĚCHY A PROBLÉMY MIKROREGIONŮ KRÁLOVÉHRADECKÉHO KRAJE Z POHLEDU JEJICH ZÁSTUPCŮ TABULKA 11: NÁVRHY ŘEŠENÍ PROBLÉMŮ PRO STÁTNÍ SPRÁVU (ZE STRANY ZÁSTUPCŮ DSO) TABULKA 12: VŠEOBECNÉ ÚDAJE O MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA TABULKA 13: ADMINISTRATIVNĚ SPRÁVNÍ ČLENĚNÍ MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA TABULKA 14: HOSPODAŘENÍ MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA ZA ROK TABULKA 15: ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ VE ČLENSKÝCH OBCÍCH MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA TABULKA 16: PROBLÉMY MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA (VERIFIKACE PRAKTICKÉ ČÁSTI VÝZKUMU) Seznam grafů GRAF 1: ROZDĚLENÍ DSO PODLE POČTU ČLENSKÝCH OBCÍ A PODLE POČTU OBYVATEL GRAF 2: PODÍL MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA NA POČTU OBYVATEL HRADCE KRÁLOVÉ GRAF 3: VÝVOJ POČTU TRVALE ŽIJÍCÍCH OBYVATEL V MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA Seznam obrázků OBRÁZEK 1: MONOCENTRICKÁ AGLOMERACE PRAHY OBRÁZEK 2: BICENTRICKÁ AGLOMERACE HRADECKO PARDUBICKÁ OBRÁZEK 3: POLYCENTRICKÁ AGLOMERACE OSTRAVSKA OBRÁZEK 4: KONURBACE VÝCHODNÍHO POBŘEŽÍ USA OBRÁZEK 5: OSÍDLENÍ ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKY V 9. STOLETÍ OBRÁZEK 6: CENTRA OSÍDLENÍ V ČESKÉ REPUBLICE V SOUČASNOSTI OBRÁZEK 7: DIFERENCIACE ÚZEMÍ ČR DLE EXPONOVANOSTI OBRÁZEK 8: UPLATNĚNÍ STŘEDISKOVÉ STRUKTURY OSÍDLENÍ V ÚZEMNÍM PLÁNU HRADECKO- PARDUBICKÉ SÍDELNÍ REGIONÁLNÍ AGLOMERACE OBRÁZEK 9: MIKROREGION 1. STUPNĚ MIKROREGION HLINSKO OBRÁZEK 10: MIKROREGION 2. STUPNĚ OKRES SVITAVY OBRÁZEK 11: MEZOREGION 1. STUPNĚ KRÁLOVÉHRADECKO OBRÁZEK 12: MAKROREGIONY EVROPY OBRÁZEK 13: TYPY PROSTOROVÉ MOBILITY OBYVATEL ČR OBRÁZEK 14: SALDO PŘESHRANIČNÍ MIGRACE OBRÁZEK 15: SCHÉMA PŘÍMÉ (VLEVO) A NEPŘÍMÉ URBANIZACE (VPRAVO) OBRÁZEK 16: MÍRA URBANIZACE JEDNOTLIVÝCH STÁTŮ SVĚTA OBRÁZEK 17: PODÍL MĚSTSKÉHO OBYVATELSTVA V OKRESECH ČR OBRÁZEK 18: URBAN SPRAWL V USA OBRÁZEK 19: SCHÉMA DEURBANIZACE OBRÁZEK 20: NÁVRH BROADACRE CITY OD F.L.WRIGHTA OBRÁZEK 21: VÝVOJ PROSTOROVÉ STRUKTURY SOCIÁLNĚ GEOGRAFICKÉHO SYSTÉMU OBRÁZEK 22: ROZLOŽENÍ REGIONŮ ČESKÉ REPUBLIKY SE SOUSTŘEDĚNOU PODPOROU STÁTU V LETECH OBRÁZEK 23: MĚSTSKÉ A VENKOVSKÉ OBCE PODLE POČTU OBYVATEL A PODLE TYPU ÚŘADU V OBCI K 1. LEDNU Strana 6 / 277

8 OBRÁZEK 24: ÚZEMNÍ ROZLOŽENÍ MIKROREGIONŮ V ČESKÉ REPUBLICE OBRÁZEK 25: MIKROREGIONY V ČESKÉ REPUBLICE PODLE PRÁVNÍ FORMY OBRÁZEK 26: SCHÉMA PLÁNOVACÍHO PROCESU (APLIKOVATELNÉHO PRO ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ) OBRÁZEK 27: FÁZE STRATEGICKÉHO PLÁNOVÁNÍ OBRÁZEK 28: SCHÉMA PROJEKTOVÉHO TROJIMPERATIVU OBRÁZEK 29: SCHÉMA VZTAHU KONCEPCE PRODUKTU A ÚROVNĚ MANAGEMENTU OBRÁZEK 30: SCHÉMA TRVALÉ UDRŽITELNOSTI OBRÁZEK 31: MAPA MIKROREGIONU URBANICKÁ BRÁZDA Strana 7 / 277

9 Kapitola Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů 1 ÚVOD Autoři: Ing. Miroslav Pavlas Ing. Tomáš Pápol Strana 8 / 277

10 V České republice je více než 500 obcí sdruženo do mikroregionů 1, přesto se dá říci, že jejich počtu zcela neodpovídá jejich přínos, resp. využití potenciálu ve smyslu jejich existence. Se vstupem do Evropské unie, která v jistém smyslu podporuje právě mikroregionální politiku, snaha řady českých obcí o sdružování do větších celků zesílila. Mikroregiony ve formě dobrovolných svazků obcí 2 jsou velmi často vytvářeny s vidinou získání finančních prostředků z evropských i národních fondů. Zkušenosti obcí s vzájemným sdružováním v posledních letech a především realita právě končícího programovacího období pro čerpání strukturálních fondů Evropské unie však ukazují, že pro řadu obcí zůstaly výsledky snahy o realizaci rozvojových záměrů daleko za očekáváním. Příčin tohoto stavu je řada a je třeba je vnímat v širších souvislostech. V praxi se ve značné míře setkáváme s tím, že řada mikroregionů de facto nevyvíjí žádnou činnost a jedná se pouze o formální sdružení obcí. Důvody jsou různé a v hojné míře provázejí tyto svazky obcí již od jejich vzniku - mj. důsledkem nejednoznačné právní úpravy, územního vymezení, vymezení předmětu činnosti. S tím pak úzce souvisí problematika lidských zdrojů, rozvojových dokumentů apod. Zástupci sdružených obcí jsou si problémů v převážné míře dobře vědomi a za hlavní příčiny nevyužitého potenciálu svých společných aktivit často označují jak vnitřní, tak především vnější faktory (mj. právě faktory legislativní a finanční aspekt). Výše naznačené problémy jsou předmětem konferencí i činností vědeckých týmů, které se problematickou sdružování obcí ve větší či menší míře zabývají. V tuzemské, všeobecně dostupné odborné literatuře je problematice věnována pozornost spíše okrajově. Řešení projektu vychází ze základní hypotézy, že lze vytvořit model fungování mikroregionů v České republice a identifikovat základní problémy, které brání využívání jejich potenciálu pro tvorbu společných projektů (s přihlédnutím k ekonomické a demografické situaci či místním specifikům jednotlivých svazků obcí v Královéhradeckém kraji). Proces tvorby a realizace společných projektů je zároveň prostředkem rozvoje jednotlivých obcí a argumentem pro podporu jejich sdružování a společných aktivit, neboť společné úsilí poskytuje mnohem větší záruku vyváženého rozvoje území. V případě, že jsou tyto aktivity různým způsobem limitovány, je limitována praktická činnost a částečně i smysl mikroregionů, což z hlediska regionálního rozvoje jistě není žádoucí. Příjemcem výsledků výzkumu bude Ministerstvo pro místní rozvoj, pro něž budou navrženy konkrétní nástroje a doporučení k řešení zkoumaných problémů. Důraz při jejich sestavení bude kladen na jejich praktickou využitelnost tak, aby jejich aplikací bylo možné zvýšit efektivitu mikroregionů, a to nejen v oblasti společných projektů. Návrhy a doporučení se budou bezprostředně týkat činnosti mikroregionů a aktivit nezbytných k úspěšné tvorbě a realizaci společných projektů. Problematika účinného rozvíjení činnosti mikroregionů prostřednictvím tvorby společných projektů je jedním z problémů místních správ s vysokou četností výskytu, který dosud nebyl komplexně zpracován. Tento elaborát by proto měl v první řadě sloužit jako vodítko při vytváření příznivějšího klimatu pro efektivní činnost mikroregionů v České republice směřujícího k vyváženému rozvoji jejich území. 1 Dle údajů Ústavu územního rozvoje působí v České republice více než 500 mikroregionů (údaj se vztahuje k výzkumu za rok 2005). Blíže viz 2 Dále v textu též jako svazky obcí, svazky, DSO. Strana 9 / 277

11 1.1. Cíle projektu Projekt zkoumá všeobecné problémy spojené se založením a fungováním mikroregionu, a to z různých úhlů pohledu (fyzio-geografické, sociálně-geografické, legislativně administrativní vymezení), problematiku plánování v mikroregionech a zejména možnosti zpracování a financování společných projektů. Pro názornost je problematika ještě zúžena na oblast cestovního ruchu (zejména v rámci doporučení pro efektivní přípravu projektů). K verifikaci tohoto přístupu má posloužit případová studie Mikroregionu Urbanická brázda. Cílem projektu je vytvořit návrh metodického přístupu k řešení problémů místních správ sdružených do mikroregionů na příkladech z odvětví cestovního ruchu. Dílčími cíli projektu jsou: 1. Analýza problémů spojených se sdružováním obcí, resp. zakládáním a fungováním mikroregionů (z legislativního, územního a ekonomického hlediska). 2. Analýza specifických problémů mikroregionů vztahujících se k tvorbě společných projektů s důrazem na oblast cestovního ruchu. 3. Návrh možností řešení problémů bránících tvorbě a úspěšné realizaci společných projektů. 4. Návrh nástrojů vedoucích k motivaci orgánů veřejné správy ke zintenzivnění spolupráce formou mikroregionů a dosahování lepších výsledků při tvorbě společných projektů. Snahou řešitelského týmu je poskytnout náměty, návrhy a doporučení, aby bylo mikroregionům usnadněno dosahování výsledků v projektové činnosti, popř. by měl přispět k odstraňování nejčastějších chyb a nedostatků, k nimž při zakládání i fungování v řadě případů dochází Metodika Za účelem vytvoření přehledu společných problémů mikroregionů bylo využito induktivního způsobu jednak shromáždění známých či alespoň částečně popsaných skutečností, jednak výzkumu celkem 46 mikroregionů Královéhradeckého kraje. V těchto svazcích řešitelský tým zjišťoval, jak pracují na svém rozvoji, jaká je jejich současnost a jaké mají plány do budoucna. Analýza byla provedena syntézou dostupných dat a empirického šetření (vytvoření databáze mikroregionů Královéhradeckého kraje, ová korespondence se zástupci těchto svazků). Tento výzkum bude mít dostatečnou vypovídací hodnotu, protože byl tvořen na území Královéhradeckého kraje, kde jsou zastoupena různá území mikroregionů. Vybrané území tak poskytuje záruku, že výsledky projektu mohou být později aplikovány i v jiných krajích republiky. Aplikovatelnost výsledků bude přímo ověřena na příkladu z jiného kraje. Elaborát je koncipován tak, aby postihnul (prostřednictvím kombinace empirické a induktivní formy výzkumu) nejdůležitější problémy mikroregionů vztahující se k jejich činnosti (resp. existenci) a zejména tvorbě společných projektů Členění elaborátu a význam jednotlivých kapitol Záměrem zpracovatele nebylo vytvořit pouze všeobecnou studii, s víceméně akademickými závěry. Protože se však jedná o výzkumný projekt, je vytvořený elaborát souborem tří části teoretické, praktické a návrhové. Všechny tři části se na sebe z logických důvodů odkazují a teoretické deskripce a závěry jsou podpořeny praktickými ukázkami a dopady, aby elaborát neztratil charakter jednolitého celku. Strana 10 / 277

12 Teoretická část je zaměřena na determinanty vymezení mikroregionů a klade důraz na problémy, které s jednotlivými aspekty funkčnosti mikroregionů souvisejí. Z důvodu užití příkladů teoretická část v některých případech extenduje i do praktické roviny. Praktická a návrhová část jsou koncipovány odlišně, a to mj. v souvislosti s použitou rétorikou. Při užití specifických termínů se odkazují na část teoretickou, a to proto, aby nedocházelo k duplicitním výkladům pojmů či osvětlením vazeb a postupů. Tyto části jsou odrazem potřeby nabídnout prakticky aplikovatelné výsledky výzkumu, a obsahují proto různá konkrétní doporučení. Zpracovatel se v textu zcela záměrně snaží volit srozumitelnou rétoriku, a přiblížit tak celý proces přípravy i realizace projektů co nejširšímu okruhu uživatelů. Důraz byl kladen na srozumitelnost a věcnost textu a popis praktických důsledků definovaných pojmů či postupů. Vzhledem k zaměření projektu vyplývajícímu ze zadání Ministerstva pro místní rozvoj se textem prolínají příklady z praxe, zaměřené zejména na oblast cestovního ruchu. Druhou, následující kapitolou elaborátu se věnuje obecnému postavení mikroregionů v regionální struktuře, zákonitostem osídlení v České republice a exkurzu do urbanizačních procesů. Jejím smyslem je pochopit mikroregiony z hlediska regionálních procesů, regionální organizace a existujícího systému osídlení, protože při ustanovení řady mikroregionů nebylo k těmto aspektům vůbec přihlédnuto. Smyslem navazující, třetí kapitoly je přiblížit aplikaci pojmu mikroregion v praxi a zvláštní pozornost věnovat legislativně-administrativnímu vymezení mikroregionů. Tato kapitola poukazuje na současný stav legislativy v oblasti sdružování obcí, zabývá se jejími změnami oproti době před přijetím nového zákona o obcích a poukazuje na možné nejasnosti. Problematika sdružování obcí je dále zúžena na malé a venkovské obce v periferních oblastech, pro něž sdružení do mikroregionů může být prakticky jedinou efektivní cestou k řešení rozvojových záměrů. Součástí této kapitoly je všeobecný popis a rozbor fungování mikroregionů, včetně faktorů předurčujících jejich úspěch nebo problémy. Čtvrtá kapitola se zabývá plánovacími nástroji aplikovanými nebo aplikovatelnými na úrovni mikroregionů. Smyslem této kapitoly je charakterizovat tři základní typy plánování (strategické, územní, finanční) a zdůraznit jejich bezprostřední vazbu na tvorbu projektů. Jednotlivé typy plánování jsou zkoumány i z hlediska nejčastějších problémů a úskalí při jejich aplikaci. Smyslem páté kapitoly je přehledně sumarizovat možnosti financování společných projektů mikroregionů. Kapitola je rozdělena na dvě části - financování z vlastních zdrojů a financování z cizích zdrojů, resp. smíšené financování (dotace, PPP a úvěrové financování). Šestá kapitola přibližuje problematiku projektového managementu a procesu tvorby společných projektů, přičemž se zaměřuje na specifika tzv. veřejných projektů, zejména jejich efektivnosti a legitimity. Vedle přípravné (předinvestiční) fáze přibližuje realizační i provozní fázi projektů a objasňuje vazby mezi nimi. Stěžejní sedmou kapitolou výzkumného projektu je souhrnný přehled společných problémů mikroregionů, kde se prolínají 3 roviny výzkumu (tj. teoretická, praktická, návrhová). Všechny identifikované problémy jsou rozděleny do skupin (externí, interní) a zařazeny do tematických okruhů (územní vymezení, legislativně-správní, výkon funkcí veřejné správy, plánování, tvorba a realizace společných projektů). Jednotlivé problémy jsou zkoumány z hlediska příčin i důsledků, tak aby bylo možné navrhnout adekvátní postup řešení tvořících součást metodického přístupu k řešení mikroregionů. Navrhovaná řešení jsou rozdělena podle ovlivňujících subjektů. Osmá kapitola shrnuje výsledky dvou šetření a vyhodnocuje údaje dvou databází Královéhradeckého kraje a mikroregionů zahrnujících obec s rozšířenou působností. Tato Strana 11 / 277

13 kapitola má podpůrný význam pro ověření výsledků výzkumu a potvrzení či vyvrácení stanovené hypotézy. V rámci verifikace výsledků výzkumu je v deváté kapitole zpracována Případová studie Mikroregionu Urbanická brázda, jejímž smyslem je posoudit, nakolik lze identifikované problémy vysledovat u fungování svazku malých obcí v zázemí velkého města. Smyslem desáté kapitoly elaborátu je manažerské shrnutí závěrů plynoucích z elaborátu s využitím metod pravděpodobnosti a statistiky a přiblížení celkového klimatu v oblasti sdružování obcí a jejích problematik. Smyslem závěrečné kapitoly je zhodnotit výsledky výzkumu, konfrontovat je s původním očekáváním a potvrdit či vyvrátit stanovenou hypotézu. Ve formě příloh elaborátu jsou prezentovány výsledky empirického šetření formou dotazníků, komponenty databází a modelové příklady doporučených náležitostí tvorby projektů. Strana 12 / 277

14 Kapitola Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů 2 TEORETICKÝ ÚVOD K PROBLEMATICE MIKROREGIONŮ Kapitola se věnuje obecnému postavení mikroregionů v regionální struktuře, zákonitostem osídlení v České republice a exkurzu do urbanizačních procesů. Jejím smyslem je pochopit mikroregiony z hlediska regionálních procesů, regionální organizace a existujícího systému osídlení, protože při ustanovení řady mikroregionů nebylo k těmto aspektům vůbec přihlédnuto. Autor: Doc. Ing. Vladimíra Šilhánková, PhD. Strana 13 / 277

15 2.1. Regiony, jejich vznik a vymezování Problematika rozvoje mikroregionů a zejména problematika tvorby jejich rozvojových projektů se v posledním desetiletí dostala do popředí zájmu nejen regionalistů, ale i strategických plánovačů a veřejné správy, resp. samosprávy. Tlak na řešení společných problémů mikroregionů dále zesílil se vstupem České republiky do Evropské unie, který přinesl možnosti čerpání finančních prostředků ze Strukturálních fondů. V této souvislosti se ukázalo, že přestože existuje, resp. byla ustanovena celá řada mikroregionů (na základě zákona č. 128/2000 Sb., o obcích), jejich ustanovení bylo většinou politickým, resp. administrativním aktem a jen málokdy vycházelo ze studia regionálních procesů, regionální organizace a existujícího systému osídlení. Pokud tedy chceme nalézt řešení pro odstraňování problému mikroregionů při tvorbě společných projektů, musíme se nejprve zamyslet nad tím, co je mikroregion, jaké je obecné postavení mikroregionů v regionální struktuře, jaké jsou zákonitosti systému osídlení v České republice (od něhož se regionální struktura odvozuje), jaké jsou trendy v urbanizačních (a dnes zejména v suburbanizačních až desurbanizačních procesech). Teprve po tomto úvodním zkoumání můžeme přejít ke studiu a řešení konkrétních současných problémů našich mikroregionů Osídlení a sídla Definic osídlení lze nalézt řadu. Snad jen pár za mnohé na úvod: Oberstein a Cach uvádějí (2001), že se jedná o Soubor všech sídelních útvarů, všech základních výrobních a nevýrobních fondů a veškerého obyvatelstva na daném území zahrnující i všechny vztahy mezi jednotlivými sídelními útvary ve sféře výroby, obsluhy, bydlení a využívání volného času, vztahy mezi těmito sférami, jakož i důsledky antropogenních činností. 3 Nebo soubor všech sídelních útvarů, základních výrobních a nevýrobních fondů a veškerého obyvatelstva v daném území, zahrnující i vztahy mezi jednotlivými sídelními útvary ve sféře výroby, obsluhy, bydlení a rekreace i vztahy mezi těmito sférami. 4 V anglicky mluvících oblastech se pro označení osídlení používá termínů settlement pattern doslova šablona sídel, který označuje prostorové rozdělení shluků populace různé velikosti nebo termínu settlement net doslova síť sídel, který označuje strukturu regionu formovanou kombinací venkovských a městských prvků jejich obyvatelstvem, funkcemi a aglomeračními formami. 5 Obecně tedy můžeme osídlení definovat jako soustavu lidských sídel včetně vybavení s nimi souvisejícího a sítí, které je propojují. Výše uvedené definice nám ale přinesly řadu dalších pojmů, jimž se musíme alespoň dílčím způsobem věnovat, abychom pochopili zákonitosti a vazby v regionální struktuře a mohli s nimi dále správně pracovat. Prvním a nejdůležitějším pojmem je samozřejmě sídlo. Sídlo jako jednotka osídlení, kterou tvoří jakékoliv trvale obydlené a prostorově oddělené seskupení bytových i nebytových objektů, případně i jednotlivé prostorově oddělené trvalé obydlí. 6 Sídla pak 3 Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA. Brno: Oberstein, I., Cach, J. Názvosloví urbanismu a územního plánování. České vysoké učení technické, Fakulta architektury, Praha: Materiál z výzkumného úkolu MSM Proměny urbanismu in 5 Goodall, B. Dictionary of Human Geography. Penguin: London: Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA. Brno: Strana 14 / 277

16 dělíme na městská a venkovská. Venkovská sídla (vesnice) jsou sídla do obyvatel s převahou zemědělské činnosti. Podle polohy v osídlení je dělíme na: zemědělská; příměstská; ostatní. Oproti tomu města jsou sídla nad 5 tis. obyvatel, kde převažují nezemědělské funkce (průmysl, služby, správa, ). Města dělíme (v podmínkách ČR) podle jejich velikosti na: 1. malá města (od obyv.) např. Slatiňany, Nový Bydžov, Hořice; 2. střední města (od obyv.) Chrudim, Jičín, Havlíčkův Brod; 3. velká města (cca obyv.) Pardubice, Hradec Králové, Liberec; 4. velkoměsta, metropole (od 1 mil. obyv.) Praha. 7 Jak vyplývá z definice osídlení i z logiky věci, jednotlivá sídla spolu vytvářejí vztahy a vazby, tj. vytvářejí soustavu lidských sídel. Soustava sídel je v současnosti hierarchická soustava, v níž jsou jednotlivým sídlům na základě jejich vzájemných vztahů a jejich hospodářského, společenského a kulturního významu zjištěny úrovně funkcí, jež by měla v sídelní soustavě zajišťovat. 8 Skupiny sídel často vytvářejí tzv. aglomerace. Aglomerace je urbanizované území městského charakteru s více než trvale bydlícími obyvateli, tvořené obcemi s intenzivními ekonomickými, sociálními a územně-technickými vazbami. 9 Aglomerace je vždy charakterizována počtem a významem jádra, a proto z hlediska urbanistického dělíme aglomerace na: 1. monocentrické (např. Praha, Brno); 2. bicentrické (např. Hradecko-pardubická aglomerace); 3. polycentrické (např. Ostravsko). Obrázek 1: Monocentrická aglomerace Prahy 7 Šilhánková, V., Koutný, J., Čablová, M. Urbanismus a územní plánování, Univerzita Pardubice, Pardubice: Upraveno dle Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA, Brno: Tichá T. a kol. Slovník pojmů užívaných v právu životního prostředí (1. vydání). ABF nakladatelství ARCH, Praha: Strana 15 / 277

17 Obrázek 2: Bicentrická aglomerace Hradecko pardubická Obrázek 3: Polycentrická aglomerace Ostravska V rámci aglomerace mají potom jednotlivá města rozdílné postavení v její struktuře. Podle významu dělíme města na centrum regionu nebo aglomerace (Pardubice); významné centrum osídlení (Chrudim) a ostatní města (Slatiňany). Strana 16 / 277

18 Specifickým typem aglomerace jsou konurbace, což jsou v podstatě souměstí - spojení dvou nebo více měst v jeden celek se zachováním správní samostatnosti měst. 10 Obrázek 4: Konurbace východního pobřeží USA Regiony V naší současné praxi se velmi často skloňují termíny jako regionální politika, regionální rozvoj, mikroregiony apod., aniž by byly kladeny a zodpovídány otázky, co tyto termíny obsahují a od čeho se odvozují. Tento projekt si klade za cíl řešit problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů. Pro to, abychom tedy mohli skutečně tuto problematiku řešit, musíme si v prvé řadě ujasnit pojmosloví a základní terminologický systém, v rámci něhož budeme na jednotlivé jevy nahlížet, a co pod jednotlivými termíny budeme chápat. V prvé řadě nám půjde o vymezení pojmu region. Nejobecnější výklad, který můžeme nalézt, je krajinný celek různého řádu, správní celek, okrsek, rajon 11. Stručný Oxfordský slovník definuje region jako: oblast (pruh země, prostor, místo), která má více či méně jasně stanovené hranice nebo určité vlastnosti; určitou část státu. 12 Pokud se budeme zabývat různými pohledy na vymezení pojmu region, tak můžeme zjistit, že urbanistická teorie chápe region zejména jako prostor zázemí velkých měst, prostor aglomerací. Hovoří o regionálních městech, kterými se rozumějí širší sídelní soustavy s určitou dělbou funkcí, i o městských regionech, zahrnujících města s gravitujícím okolním osídlením. Rozlišují se plánovací a správní regiony, které se člení na jednotlivé subregiony, mající specifické znaky a svá sídelní střediska Pásková, M. Zelenka, J. Výkladový slovník cestovního ruchu. Ministerstvo pro místní rozvoj, Praha: Slovník cizích slov. Levné knihy Kma, Praha: Podle REGIO databáze Reference Guide. EC, Luxemburg: Hrůza, J. Slovník soudobého urbanismu. Odeon, Praha: Strana 17 / 277

19 Novější urbanistická teorie nabízí i inovovaný pohled na region, chápaný v širších vazbách (zejména s ohledem na sbližování pohledu urbanismu a socioekonomické geografie, resp. regionalistiky). Současní teoretici urbanismu tedy definují region jako: Účelově (často abstraktně) vymezené území, jehož hranice jsou dány významnými funkčními vazbami (zejména v případě městského regionu) anebo společnými charakteristikami fyzikálními, přírodními, klimatickými, ekonomicko-sociálními, etnickými, jazykovými atd. Velikostně se region pohybuje od městského regionu, až do velikosti území několika států, pro něž lze vysledovat společné charakteristiky. 14 Komplexnější pohled na region nám ale přeci jen nabízí teorie socioekonomické geografie, kde je region chápán jako území na zemském povrchu s od ostatních odlišným, ale vnitřně sourodou (konzistentní) strukturou buď fyzických prvků, nebo socioekonomických prvků a jejich rozvoje. Tyto prvky pak vytvářejí významovou jednotku a jeho odlišení od ostatních území. Existuje nekonečné množství kritérií, na jejichž základě jsou regiony vymezovány: fyzické atributy jako např. klima, typ povrchu, půdy atd.; socioekonomické charakteristiky zahrnující strukturu osídlení, ekonomické aktivity, využití území (land use), jazyk atd. 15 Z výše uvedené definice je tedy patrné, že na region můžeme nahlížet ze dvou základních úhlů pohledu, a to z pohledu fyzicko-geografického a z pohledu sociálněgeografického. Fyzicko-geografické vymezení je historicky starší a opírá s o takové faktory jako je poloha a velikost pohoří, toky řek, klimatické podmínky, reliéf apod. Toto vymezení mělo rozhodující vliv zejména v historických etapách vývoje osídlení, kdy byla ekonomická základna právě těmito prvky limitována. Teprve rozvoj technologií pomohl překonat fyzicko-geografické limity území a v praxi se objevily jiné (dnes významnější a dominující faktory) faktory sociogeografické. Mezi tyto faktory lze uvézt např. hospodářskou strukturu, rozmístění výroby a spotřeby, rozmístění obyvatelstva, jazykové, kulturní a sociální rozvrstvení obyvatelstva apod. Pro to, abychom mohli dále s pojmem region pracovat, musíme se zmínit o některých jeho nejvýznamnějších atributech, a to je zejména jeho vymezování, jeho vlastnostech a v neposlední řadě jeho dalším členění. Vymezení regionu Každý, ať už fyzicko-geograficky nebo sociogeograficky pojatý region vymezujeme za pomoci tří základních prvků. Jsou jimi jádro, zázemí a hranice regionu. Jádrem se rozumí místo v území (většinou nejstarší sídlo nebo jeho část, která byla základem dalšího strukturálního vývoje sídla, resp. systému osídlení v daním místě. Je to v podstatě krystalizační jádro, kolem kterého sídlo, resp. systém osídlení rostl. V jádru jsou soustředěny nejintenzivněji vztahy a vazby, které v regionu probíhají hovoříme zde o vyšší kvalitě a intenzitě aktivit. Jádrem regionu je obvykle město, jehož sídelní vztahy k okolí dosahují takové intenzity, že jsou rozhodujícím faktorem pro vznik sídelní regionální aglomerace. Sídelní regionální aglomerace může mít několik jader viz rozbor výše u termínu aglomerace. 16 Podle významu centra pak také rozlišujeme jejich významovou úroveň a hovoříme o centrech mikroregionálních, mezoregionálních či 14 Oberstein, I., Cach, J. Názvosloví urbanismu a územního plánování. České vysoké učení technické, Fakulta architektury, Praha: Materiál z výzkumného úkolu MSM Proměny urbanismu in 15 Goodall, B. Dictionary of Human Geography. Penguin: London: Zpracováno na základě definic, uvedených v následujících zdrojích: Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA. Brno: 1983; Krásný, J. Názvosloví urbanismu. 1976; Goodall, B. Dictionary of Human Geography. Penguin: London: Strana 18 / 277

20 makroregionálních, to podle rozsahu jejich zázemí a množství zejména vybavenosti, která je zde soustředěna (Řádovostní hierarchizace regionů viz níže). Zázemím regionu rozumíme území, které přiléhá k centru (jádru) a má s ním různě intenzivní vztahy a vazby. Podle úhlu pohledu z jakého na toto území nahlížíme, dělíme zázemí regionu na území zájmové a na území spádové. Zájmovým územím chápeme území přilehlé k centru (sídlu), ve kterém převládají současné nebo výhledové vztahy k tomuto centru (sídlu) a ve kterém se uspořádání musí řešit ve vzájemné funkční a technické závislosti s tímto sídlem, 17 tj. jde tu o území, kdy samo centrum (jádro) má zájem na užívání tohoto území, ať již z hlediska zdrojů (zejména zásobování centra vodou), z důvodů prostoru pro rekreaci obyvatel jádra, ale např. i jako prostoru pro odvoz a ukládání komunálního odpadu produkovaného centrem. Naproti tomu spádové území je území, v němž jsou sídla, jejichž obyvatelstvo dojíždí za základním občanským vybavením a zpravidla za částí pracovních příležitostí do centra, 18 tj. území, které má zájem na užívání výhod, které centrum přináší vysokou intenzitou vztahů a vazeb, jež zde probíhají. Jedná se nejen o umístění administrativně správní vybavenosti situované v centru, ale i o další typy zejména občanské vybavenosti vyššího řádu (školství, zdravotnictví, kultura apod.). Hranice regionů jsou většinou tvořeny jako hranice přírodní, historické nebo jako administrativní. Hranice vymezené z hlediska funkce správy a vládnutí vyžadují vytvoření administrativních jednotek na nižší úrovni než je stát. Někdy se jedná o přirozené nebo historické regiony, jindy o administrativní jednotky vytvořené uměle rozhodnutím administrativních orgánů. 19 V oblasti sociogeografické regionalizace pak hovoříme o tzv. oscilaci hranic, tj. o fenoménu, jenž popisuje skutečnost, že existují území, která přirozeně spádují k více různě umístěným centrům. Vlastnosti regionu Každý region můžeme popsat několika základními vlastnostmi, které nám nejen pomohou pochopit jeho socioekonomické danosti, ale při správné interpretaci mohou i pomoci nastavit správné parametry jak pro vnější podporu daného regionu, tak i pro autostimulační procesy v rámci příslušného regionu. V praxi se nejčastěji zabýváme následujícími třemi vlastnostmi: poloha; struktura; integrace. Poloha regionu je vyjádřena exponovaností jeho jádra. Exponovanost potom chápeme jako agregátní vyjádření polohy územních prostorů a jejich významové postavení v celém sociogeografickém systému. Je zde tedy uvažována vzdálenost a návaznost dílčích jednotek vůči hlavním centrům osídlení, jejich metropolitním územím, hlavním komunikacím atd. ale také velikost a významnost těchto jednotek samotných i intenzita osídlení v jejich bližším okolí. V této souvislost je třeba zmínit, že metropolitní oblasti a hlavní centra osídlení jsou relativně stabilní na velmi dlouhých časových úsecích, jak ukazuje srovnání osídlení území České republiky v 9. století, tj. na počátku tvorby sídelní struktury na našem území a lokalizací nejvýznamnějších center osídlení v současnosti. 17 Česko-rakousko-slovenská příručka územně plánovací terminologie. Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover: Upraveno dle Zásady a pravidla územního plánování: Názvosloví. VÚVA. Brno: Skokan, K. Evropská regionální politika: v kontextu vstupu České republiky do Evropské unie. Repronis, Ostrava: Strana 19 / 277