I. Ojedinělé pořádání hudební produkce ve stavbě k tomu výslovně neurčené kolaudačním rozhodnutím (kolaudačním souhlasem nebo obdobným opatřením stavebního úřadu) nelze považovat za rozpor v užívání stavby, vzhledem k zanedbatelnému riziku ohrožení veřejného zdraví (veřejného zájmu podle ust. 126 odst. 2 stavebního zákona), a to i v případě překročení hlukového limitu. II. III. Společenská nebezpečnost jednání, spočívajícího v pořádání ojedinělých hudebních produkcí, je zanedbatelná, a není tak naplněna materiální stránka správního deliktu pro případné související sankční řízení podle stavebního zákona. Pokud je již úřadem z úřední povinnosti zahájeno řízení o uložení pokuty za správní delikt, které zahájeno být nemělo, a úřad jej později nemůže ex officio zastavit podle ust. 66 odst. 2 správního řádu, řízení dokončí vydáním rozhodnutí, a to s výrokem o vyslovení neviny. V Brně dne 15. května 2011 Sp. zn.: 4953/2010/VOP/TM Průběžná zpráva o šetření veřejného ochránce práv ve věci postupu Magistrátu města, stavebního úřadu, v záležitosti hudebních produkcí v areálu Sportovně střeleckého klubu V. A Shrnutí podnětu Dne 13. 10. 2010 se na veřejného ochránce práv (dále jen ochránce ) obrátila Ing. R. (dále jen stěžovatelka), se stížností na postup Magistrátu města, stavebního úřadu (dále jen stavební úřad) v záležitosti hluku, který je způsoben hudebními produkcemi v areálu Sportovně střeleckého klubu V (dále jen areálu), který je jeho vlastníkem a provozovatelem. V blízkosti areálu stěžovatelka užívá pozemek s rodinou k relaxaci, přičemž namítala užívání sportovního areálu v rozporu s kolaudačním rozhodnutím. Se stížnostmi v tomto smyslu, potažmo na hluk způsobený hudebními produkcemi, se od roku 2008 obracela na stavební úřad, avšak ke zjednání nápravy podle ní nedošlo. Poukazovala na to, že přestože je srozuměna s hudebními produkcemi v rámci pořádání sportovních akcí a k těmto nemá námitek, považuje další hlasité hudební produkce, lhostejno zda reprodukované hudby, tak veřejné hudební produkce s živými skupinami, pořádané mimo rámec sportovních akcí za porušování kolaudačního rozhodnutí. Z dokumentace a vyjádření stěžovatelky tedy vyplývalo, že stavební úřad ve věci nepovolené hudební produkce tři roky pouze vyzýval stavebníka - Sportovně střelecký klub V - k užívání stavby v souladu s kolaudačním rozhodnutím, aniž by při opakovaném porušování stavebního zákona přistoupil k udělení sankce.
Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření veřejného ochránce práv JUDr. Pavla Varvařovského ujala já, neboť veřejný ochránce práv využil své možnosti dané mu ustanovením 2 odst. 4 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, delegovat na mě některé oblasti své činnosti, do níž patří i oblast stavebního řádu. B Skutková zjištění Ve výše uvedené záležitosti jsem dne 1. 11. 2010 v souladu s ustanovením 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, zahájila šetření. Dne 4. 11. 2010 jsem vyzvala tajemníka Magistrátu města k zaslání jeho vyjádření ke skutečnostem uváděným stěžovatelkou v podnětu. Konkrétně se jednalo o tato tvrzení. Stížností na hluk působený hudebními produkcemi se stěžovatelka obrátila na příslušný stavební úřad - stavební úřad Magistrátu města (dále též STÚ) již v roce 2008. Dne 22. 8. 2008 provedl stavební úřad v areálu kontrolní prohlídku, v rámci níž bylo zjištěno a konstatováno, že provozování hudební produkce v areálu je v rozporu s kolaudačním rozhodnutím. Pracovnice stavebního úřadu proto již na místě samém vyslovila ústně zákaz pořádání hudebních produkcí. Na kontrolní prohlídku navázalo sdělení stavebního úřadu ze dne 4. 9. 2008, jímž byl vlastník a provozovatel areálu upozorněn, že areál musí být užíván pouze v souladu s kolaudačním rozhodnutím, v opačném případě se vystavuje možnosti postihu za správní delikt. V červnu 2009 stěžovatelka z plakátů zjistila, že se má v areálu dne 27. 6. 2009 konat rockový festival, a dne 16. 6. 2009 se proto opět obrátila na stavební úřad. Stavební úřad výzvou ze dne 22. 6. 2009 opět vyzval vlastníka a provozovatele, aby stavby užíval v souladu s pravomocným kolaudačním rozhodnutím. Stavební úřad vlastníka upozornil, že ani v rámci řízení o dodatečném povolení stavby nebyly hudební produkce uvedeny, posuzovány, a tudíž ani schváleny. Dne 21. 8. 2009 se v areálu konala další hudební produkce, která byla předmětem stížnosti stěžovatelky doručené stavebnímu úřadu dne 24. 8. 2009. Na stížnost reagoval stavební úřad vyjádřením ze dne 21. 9. 2009, v němž uvedl, že uživatel a pořadatel akce byl vyzván k užívání stavby v souladu s kolaudačním rozhodnutím do případného projednání změny stavby dle ustanovení 126 a násl. stavebního zákona. Konstatoval také, že konání hudební produkce je v kompetenci příslušné obce a že starosta obce V přislíbil zajistit realizaci opatření, která vyloučí případné obtěžovaní hlukem. Dne 1. 7. 2010 byla stavebnímu úřadu doručena stížnost stěžovatelky na chystanou akci..., vyjádření stavebního úřadu již součástí jí zaslané dokumentace nebylo. Ve svém podnětu stěžovatelka uvádí, že hudební produkce probíhaly i poté, jen nebyly uváděny přímo v názvu akcí. Areál se nachází na parc. č. 182/1 v kat. území V, na okraji obce, nedaleko se nacházejí také stavby určené k trvalému bydlení (rodinné domy). Z dopisu tajemníka Magistrátu města k výzvě ze dne 29. 11. 2010 a jeho příloh jsem vyrozuměla, že dle schváleného územního plánu obce Věžky je pozemek 2
zařazen jako plochy pro sport, které jsou určeny pro hromadnou rekreaci, sport, zábavu a soustředěné formy rekreačního bydlení a ubytování. Jedná se zejména o sportovní a zábavní komplexy, sportoviště organizované tělovýchovy. Užívání stavby sportovního areálu (tenisový kurt, 2 x pískové hřiště, dětský koutek, zastřešené podium, 2 x kryté posezení, prodejní stánek, UNIMO buňka sklad sportovních potřeb, novostavba sociálního zařízení) bylo povoleno kolaudačním rozhodnutím ze dne 12. 7. 2005 (v právní moci 2. 8. 2005). V rámci stavebního řízení a následné kolaudace souboru staveb nebyly posuzovány a tudíž ani schváleny veřejné hudební produkce v předmětném areálu, neboť stavebník o povolení veřejných hudebních produkcí nežádal. Z téhož důvodu se tedy k možné hlukové zátěži v rámci stavebního a kolaudačního řízení nevyjadřovala ani Krajská hygienická stanice (dále KHS). Dále z dopisu tajemníka a jeho příloh vyplývá, že na pozemku ve vlastnictví paní R. (matky stěžovatelky) se nenachází objekt pro bydlení, ale pouze hospodářský objekt a zahrádkářská chata, která není určena k bydlení a mimo jiné není vedena ani v katastru nemovitostí, na což byla paní R rovněž stavebním úřadem upozorněna. K dotazu vzneseného stavebním úřadem na KHS stavebnímu úřadu sdělila (viz vyjádření ze dne 17. 6. 2009 a 29. 6. 2009), že sice hluk z veřejné hudební produkce nesmí překročit hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněné prostory, avšak zahrádkářská chata zde není zahrnuta, když chráněným venkovním prostorem stavby se rozumí prostor do 2 m okolo bytových domů, rodinných domů, staveb pro školní a předškolní výchovu a pro zdravotní a sociální účely. O tom byla stěžovatelka rovněž stavebním úřadem informována. Na pozemku v užívání stěžovatelky se tedy nenachází objekt pro bydlení, pouze hospodářský objekt a zahrádkářská chata, jde tedy o pozemek zastavěný. Dále se v dopise uvádí, že v dubnu 2009 obdržel stavební úřad ke svému dotazu stanovisko Ústavu územního rozvoje při Ministerstvu pro místní rozvoj (dále ÚÚR) ve věci hudební produkce s doprovodným programem sportovních akcí, z nějž vyplývá, že pokud se jedná o hudební produkce doprovázející sportovní akce, tento způsob užívání nemění způsob využívání areálu a z hlediska stavebního zákona tak nejde o pochybení. Dle STÚ Sportovně střelecký klub jako provozovatel totiž hudební produkce údajně neoznamuje jako veřejné, ale pouze jako doprovodný program sportovního klání a z tohoto důvodu nebylo s provozovatelem areálu - Sportovním střeleckým klubem - vedeno ze strany stavebního úřadu řízení o správním deliktu. Názor STÚ, kdy do doby poskytnutí stanoviska ÚÚR zpočátku považoval užívání pozemku v rozporu s kolaudačním rozhodnutím, následně STÚ tedy přehodnotil, o čemž vypovídá interní zpráva pro tajemníka k této věci ze dne 22. 11. 2010, kdy STÚ uvádí, že stavební úřad se řídí právním názorem ÚÚR, přičemž z hlediska stavebního zákona nebylo shledáno ve výše uvedeném užívání areálu pochybení. Za podstatné v této souvislosti nicméně považuji skutečnost, že ve veřejně přístupné datové síti internet jsou dodnes dostupné záznamy o akcích a související fotogalerie (viz odkazy níže), pořádaných v areálu v předmětné době 2008-2010, přičemž jde výslovně o upoutávky na veřejné hudební produkce netvořící součást sportovního dne, ale jako specifická hudební akce nesouvisející se sportovními 3
aktivitami namátkou rockový festival (viz např. dne 10. 7. 2010... 1 nebo dne 27. 6. 2009... 2009 V 2 ). Jak jsem navíc prověřila v plánu akcí Sportovního areálu V na rok 2011 (viz přehled akcí), jsou zde i na letošní sezónu inzerovány přinejmenším tři veřejné hudební produkce (sobota 25. 6. diskotéka, pátek 12. 8. diskotéka a sobota 20. 8. Rockový festival), z nichž je zřejmé, že se jedná výhradně o diskotéky či rockový festival. C Právní zhodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí v tomto zákoně uvedených pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Vyjma stěžovatelky ochránce ze strany stálých obyvatel obce (včetně vlastníků nedalekých rodinných domů) neobdržel žádný podnět, není mi pak ani známo, že by se někdo z nich v záležitosti obtěžování hluku obracel na KHS či STÚ. Stěžovatelka není v obci trvale hlášena a v obci se trvale nezdržuje, když k rekreačním účelům užívá v katastru obce se nacházející pozemek a chatu (k tomu viz výše). Ráda bych předně zmínila, že ochránce není nakloněn úřední šikaně, jsoucí často důsledkem pouhé slepé aplikace právních norem (ergo jejich gramatického výkladu) a tím spíše ne v případech, kde takový postup může bez znalosti právního a společenského kontextu vést k absurdním důsledkům jdoucím naopak proti duchu předmětné normy. Zdůrazňuji rovněž, že osobně jsem zároveň zastánkyní rozvoje zdravého komunitního života obcí, potažmo náležitého společenského, sportovního a kulturního života jejich občanů. Na druhé straně nemohu než konstatovat, že i tyto se musejí odehrávat v rámci platných právních norem a neohrožovat veřejný zájem, zde tedy např. veřejné zdraví zvýšenou hlukovou zátěží. Musím tak uvést, že na základě shora uvedených skutečností mám spíše za to, že stavební úřad směšuje pořádání veřejných hudebních produkcí s pořádáním sportovních podniků (ponechávám stranou, zda se tak stalo omylem či záměrně). Sportovní areál byl kolaudován primárně jako místo sportovních a obdobných aktivit, přičemž však pořádání veřejných hudebních produkcí bez dalšího tímto účelem nebylo, neboť by pak zjevně musela v tomto smyslu být zpracována i příslušná část projektové dokumentace a musel by se s tímto záměrem vypořádat i orgán ochrany veřejného zdraví, přinejmenším vzhledem k existenci blízké obytné zástavby. Předně je třeba konstatovat, že pořádání veřejných hudebních produkcí není zákonem regulováno. Obec je nicméně oprávněna normativně upravovat pořádání shromáždění, která nemají politický charakter, ve své samostatné působnosti. Podle 10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou povinnosti pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav 1 Viz.http://... 2 Viz http://... 4
a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku. Obec V dle mých informací vyhlášku regulující veřejný pořádek (potažmo tedy např. i veřejné hudební produkce) vydánu nemá. Ustanovení, která by měla chránit před nepříznivými účinky hluku, obsahuje zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon ). Podle 32 zákona nesmí hluk z veřejné produkce hudby překročit hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněné prostory uvedené v 30. Splnění této povinnosti zajistí osoba provozující službu, a jde-li o veřejnou produkci hudby, pořadatel, a nelze-li pořadatele zjistit, pak osoba, která k tomuto účelu stavbu, jiné zařízení nebo pozemek poskytla (tedy např. obec). Zákonná ochrana se tak výslovně vztahuje pouze na tzv. chráněné prostory, jimiž podle ustanovení 30 odst. 3 cit. zákona je chráněný venkovní prostor (rozumí se jím nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, sportu, léčení a výuce, s výjimkou lesních a zemědělských pozemků a venkovních pracovišť), dále chráněný venkovní prostor staveb (prostor do 2 m okolo bytových domů, rodinných domů, staveb pro školní a předškolní výchovu a pro zdravotní a sociální účely, jakož i funkčně obdobných staveb) a konečně chráněný vnitřní prostor staveb (obytné a pobytové místnosti, s výjimkou místností ve stavbách pro individuální rekreaci a ve stavbách pro výrobu a skladování. Rekreace pro účely podle věty první zahrnuje i užívání pozemku na základě vlastnického, nájemního nebo podnájemního práva souvisejícího s vlastnictvím bytového nebo rodinného domu, nájmem nebo podnájmem bytu v nich). Jak uvedeno výše, pozemek ani chata v užívání stěžovatelky tak nejsou chráněnými prostory a hlukové limity se na ně tak nevztahují. Vzhledem k tomu, že KHS zjevně neobdržela podnět od vlastníka (chráněného prostoru či stavby), orgán ochrany veřejného zdraví se tedy výše uvedenými stížnostmi zabývat nemohl a správně je postoupil příslušnému stavebnímu úřadu. Pokud jde o činnost STÚ, na stížnosti stěžovatelky reagoval - jak shora uvedeno - opakovanými výzvami ke zjednání nápravy provozovateli co do souladu jeho užívání stavby, od nichž však po obdržení stanoviska ÚÚR upustil v domnění, že výše popsané užívání stavby (areálu) je zcela v souladu se zákonem. I přestože tedy prvotní postup STÚ, kdy se v důsledku svých pochybností o tom, jak postupovat při pořádání hudebních produkcí obrátil na ÚÚR se žádostí o jeho stanovisko k problému pořádání hudebních produkcí, problematičtější je pak závěr, jenž STÚ z tohoto stanoviska vyvodil. Podle ustanovení 126 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, lze stavbu užívat jen k účelu vymezenému zejména v kolaudačním rozhodnutí, v ohlášení stavby, ve veřejnoprávní smlouvě, v certifikátu autorizovaného inspektora, ve stavebním povolení, v oznámení o užívání stavby nebo v kolaudačním souhlasu. Změna v účelu užívání stavby a mj. i změna v činnosti, jejíž účinky by mohly ohrozit život a veřejné zdraví, život a zdraví zvířat, bezpečnost nebo životní prostředí, je přípustná jen na základě písemného souhlasu stavebního úřadu. Pokud lze tedy přijmout fakt, že obecně sportovní klání jsou v praxi běžně doprovázena hudbou (běžně spíše reprodukovanou, výjimečně pak provozovanou přímo výkonnými umělci), zpravidla se jedná o doprovodný jev přidružený k jevu hlavnímu, jíž je právě sportovní aktivita sama (např. tedy vyplnění přestávky 5
v poločase fotbalového zápasu hudbou apod.). Jde vždy zároveň o rozsahem kratší časové úseky (hudební blok), nikoli o dlouhodobou hudební produkci typu koncertu apod. Musím tedy odmítnout výše uvedenou argumentaci STÚ jako účelovou, když pořádání čistě hudebních akcí v areálu k tomu nezkolaudovanému nelze považovat za souladné s kolaudovaným stavem. Je totiž zjevné, že v areálu jsou pořádány hudební večery a rockové festivaly, tedy veřejné hudební produkce, nemající doprovodný charakter k sportovním či obdobným kláním, ale jejichž cílem je právě návštěva hudební produkce jako takové (diskotéka, rockový festival atd.). Výhradu pak lze mít i k údajné neveřejnosti hudebních produkcí - plán akcí je přístupný bez omezení na internetu, a tento argument tak považuji za irelevantní. Přestože není pochopitelně vyloučena náprava této situace postupem podle ustanovení 126 a 127 stavebního zákona a pořádání výše uvedených hudebních produkcí v areálu tak lze uvést do souladu se zákonem, mám za to, že stávající kolaudační rozhodnutí pořádání samostatných veřejných hudebních produkcí, jakožto aktivit způsobilých (potenciálně) ohrozit veřejné zdraví, neumožňuje. Pořádáním výše uvedených veřejných hudebních produkcí v areálu tak dle mého názoru dochází k jeho užívání v rozporu se stavebním zákonem. Jakkoli platný stavební zákon neumožňuje sankčně postihnout užívání stavby v rozporu s kolaudačním rozhodnutím, 3 v souladu s ustanovením 171 odst. 3 stavebního zákona (stavební dozor), může stavební úřad v případě zjištění nedostatků se zřetelem na jejich charakter a následky či možné následky, vyzvat ke zjednání nápravy nebo rozhodnutím uloží povinnost zjednat nápravu v přiměřené lhůtě; v rozhodnutí může do doby zjednání nápravy pozastavit nebo omezit výkon činnosti, při níž dochází k porušování právní povinnosti. D Závěr Tato zpráva je koncipována v souladu s ustanovením 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv. Po provedeném šetření a z důvodu uvedených v části C této zprávy konstatuji, že v průběhu šetření jsem zjistila porušení zákona, které spatřuji v tom, že Magistrát města, stavební úřad, nesprávně vyhodnotil skutkový stav, když po obdržení na tuto věc pouze částečně se vztahujícího stanoviska Ústavu územního rozvoje i přes opakované stížnosti stěžovatelky považoval pořádání samostatných (se sportovními aktivitami nijak nesouvisejících) veřejných hudebních produkcí v areálu Sportovně střeleckého klubu V nadále za souladné s kolaudačním rozhodnutím ke stavbě. S ohledem na uvedené žádám primátora města Přerov o vyjádření ke skutečnostem, které jsou stavebnímu úřadu vytýkány a o sdělení, jaká opatření příjme. Zprávu o šetření zároveň obdrží stěžovatelka. RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv 3 Tato absence je navíc již řešena v rámci návrhu novely stavebního zákona. 6