Průběžná zpráva o výsledku šetření

V Brně dne 23. července 2010 Sp. zn.: 4907/2009/VOP/JPL Průběžná zpráva o výsledku šetření veřejného ochránce práv ve věci ochrany území CHKO Křivoklátsko A - Obsah podnětu Podnětem doručeným dne 3. září 2009 se na veřejného ochránce práv obrátil A. B., (dále také stěţovatel ), ve věci postupu Ministerstva ţivotního prostředí při posuzování přestupku podle ustanovení 87 odst. 3 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, proti ochranným podmínkám Chráněné krajinné oblasti Křivoklátsko (dále také CHKO ). Stěţovateli se jedná o vyuţití ostrova pod jezem, který se nachází na území dříve uvaţovaného vodního díla Křivoklát. V podnětu ochránci stěţovatel především učinil dotaz, jakým způsobem lze novelizovat Výnos Ministerstva kultury ČSR č. 21972/78, o zřízení CHKO Křivoklátsko (dále také výnos ), a zda je moţné ho novelizovat, tak jak vyplývá z rozhodnutí Ministerstva ţivotního prostředí čj. 2159/M/09, 33753/ENV/09, ze dne 15. 5. 2009. Stěţovatel poukazoval na skutečnost, ţe podle cit. ministerského výnosu CHKO nezahrnuje území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát. Ministerstvo ţivotního prostředí (dále také MŢP ) naopak vychází z předpokladu, ţe území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát je součástí CHKO, protoţe od vybudování tohoto vodního díla bylo v minulosti upuštěno. B - Skutková zjištění Rozhodnutím České inspekce ţivotního prostředí, oblastního inspektorátu Praha (dále také ČIŢP ), ze dne 10. 7. 2008, bylo zastaveno řízení o přestupku stěţovatele podle ustanovení 26 odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Podle kopie výše uvedeného rozhodnutí se jednalo o umístění 10 karavanů, 2 maringotek a 2 chatek zhotovených ze skříní nákladních automobilů v severovýchodní části ostrova pod jezem v k.ú. H. a S. nad Berounkou. ČIŢP řízení uzavřela s tím, ţe skutek, o němţ bylo řízení vedeno, se nestal. ČIŢP vycházela z toho, ţe ostrov pod jezem je součástí území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát a toto území není zahrnuto v CHKO. Rozhodnutím ze dne 27. 10. 2008 Ministerstvo ţivotního prostředí v rámci tzv. zkráceného přezkumného řízení podle ustanovení 98 správního řádu

pravomocné rozhodnutí ČIŢP ze dne 10. 7. 2008 zrušilo a věc vrátilo ČIŢP k novému projednání a rozhodnutí. Stěţovatel proti uvedenému rozhodnutí MŢP podal rozklad, který byl rozhodnutím ze dne 15. 5. 2009 zamítnut, a napadené rozhodnutí MŢP ze dne 27. 10. 2008 bylo potvrzeno. Zásadní předběţnou otázkou v rozhodovací činnosti ČIŢP a MŢP je posouzení, zda území ostrova pod jezem je součástí CHKO Křivoklátsko. Zatímco ČIŢP dospěla k závěru, ţe tomu tak není, MŢP zastává názor opačný. MŢP se v rozhodnutí opřelo o závěr, ţe CHKO Křivoklátsko byla zřízena výnosem bývalého Ministerstva kultury ze dne 24. 11. 1978, ke změně její hranice nedošlo a její rozloha nadále činí v souladu s přílohou č. 1 výnosu 630 km 2. Podle MŢP území CHKO zahrnuje i území v minulosti plánované zátopy vodního díla Křivoklát, protoţe území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát neexistuje, resp. nebylo nikdy stanoveno ve vodoprávním řízení, a proto nelze tuto plochu z území CHKO vylučovat. Dopisem ze dne 19. října 2009 jsem poţádala Ministerstvo ţivotního prostředí o vyjádření ve věci. Ministr ţivotního prostředí zaslal ve věci vyjádření ze dne 8. prosince 2009, čj. 5369/M/09, 98655/ENV/09. Svůj názor na zařazení předmětného území do CHKO Křivoklátsko MŢP zdůvodnilo tak, ţe v současné době nejsou k dispozici ţádné mapové podklady se zákresem vodní nádrţe Křivoklát z doby vyhlášení a pro uvedené vodní dílo nebylo nikdy vydáno územní rozhodnutí ani stavební povolení, které by jednoznačně určilo pozemky budoucí stavby vodního díla ani zátopové oblasti. Ze sdělení MŢP vyplývá, ţe usnesením vlády ČSR ze dne 30. 3. 1988, č. 89, bylo doporučeno nepočítat s realizací vodní nádrţe Křivoklát a přečerpávací vodní elektrárny, a to s ohledem na významné přírodní hodnoty území zařazeného mezi biosférické rezervace UNESCO. Dále podle platného směrného vodohospodářského plánu (dále také SVP ) publikovaného ve Vodohospodářském sborníku (Sborník SVP ČR 1995, II. díl, vydaný 1997) byla vodní nádrţ Křivoklát přeřazena z územně hájených výhledových vodních nádrţí do nádrţí evidovaných, u kterých se upouští od územního hájení. Podle MŢP tedy upuštění od realizace vodního díla znamená, ţe je toto území součástí CHKO. Po ukončení územního hájení není třeba území CHKO nově vyhlašovat, protoţe zůstává platně vyhlášeno ve svém původním rozsahu, včetně plánované zátopy vodního díla, čemuţ odpovídá i celková rozloha CHKO uvedená ve výnosu - 630 km 2. Původní mapové podklady nemá k dispozici MŢP, ČIŢP, oblastní inspektorát Praha, ani Správa CHKO Křivoklátsko. Při šetření podnětu jsem zjistila, ţe Územní plán velkého územního celku Rakovnicko v mapové části Vodní hospodářství obsahuje zákres vodní nádrţe Skryje dle SVP z roku 1988. Textová část se odvolává v limitech vyuţití území nadmístního významu na území zátop výhledových vodních nádrţí podle Směrného vodohospodářského plánu zpracovaného v roce 1985 s tím, ţe mezi ně náleţí vodní nádrţ Skryje. V této souvislosti jsem poţádala Ministerstvo zemědělství o vyjádření k uvaţovanému vyuţití území CHKO Křivoklátsko pro vodohospodářské účely (vodní díla Křivoklát a Skryje). 2

Ministerstvo zemědělství sdělilo, ţe lokalita Křivoklát na Berounce byla přeřazena ve Směrném vodohospodářském plánu č. 34 z roku 1988 ze skupiny územně hájených lokalit do skupiny pouze tzv. evidovaných lokalit. Ani při přípravě Plánu hlavních povodí ČR v letech 2005-2006, ani v současné době při přípravě generelu území chráněných pro akumulaci povrchových vod se s touto lokalitou nepočítá. Dále Ministerstvo zemědělství uvedlo, ţe Lokalita Skryje byla opuštěna v rámci přípravy generelu území chráněných pro akumulaci povrchových vod, neboť její vodohospodářský význam zatím neospravedlňuje dopady na společnost a přírodní prostředí, jeţ by realizace vodní nádrţe v dohledné budoucnosti 50 aţ 70 let znamenaly. Dne 6. května 2010 se uskutečnilo místní šetření za účasti právníků Kanceláře veřejného ochránce práv, které spočívalo v ústním jednání se Správou CHKO Křivoklát, stěţovatelem a prohlídce předmětné lokality kolem mlýna a blízkého ostrova, jehoţ vyuţití je předmětem sporu mezi stěţovatelem a orgány ochrany přírody. Při jednání byly získány textové informace o vodním díle Křivoklát (hydrologická charakteristika, parametry, ostatní opatření, účinky a účely vodního díla, odhad nákladů), kopie výnosu (textové části), kopie statutu CHKO vydaného Středočeským a Západočeským krajským národním výborem, kopie usnesení vlády ČSR z 30. března 1988 č. 89 ke zprávě o zhodnocení návrhu vodního díla Křivoklát ve vztahu k ekologii krajiny, zejména biosférické rezervaci Křivoklátsko. Stěţovatel poskytnul ve dvou listech kopii mapy se zákresem VN Křivoklát a dokumentů týkajících se postupu MŢP ve věci přestupku při umístění maringotek mimo silnice a místní komunikaci a mimo místa vyhrazená se souhlasem orgánu ochrany přírody a postupu Správy CHKO Křivoklát ve věci výjimky ze zákazů ve zvláště chráněném území. Přestoţe je s podnětem stěţovatele spojen postup úřadů po vrácení věci k novému projednání a rozhodnutí ČIŢP o přestupku, při šetření jsem se zaměřila na otázku, se kterou se stěţovatel na veřejného ochránce práv obrátil, tj. hranice CHKO Křivoklátsko. C - Právní hodnocení CHKO Křivoklátsko bylo zřízeno výnosem Ministerstva kultury ČSR č. 21972/78, o zřízení chráněné krajinné oblasti "Křivoklátsko" rozprostírající se ve Středočeském kraji na území okresů Beroun, Kladno a Rakovník, v Západočeském kraji na území okresů Plzeň-sever a Rokycany. Ustanovení 1 výnosu zní (cit.): (1) Území vymezené v příloze tohoto výnosu se prohlašuje za chráněnou krajinnou oblast "Křivoklátsko" (dále jen oblast). (2) Posláním oblasti je ochrana všech hodnot krajiny, jejího vzhledu a jejích typických znaků i přírodních zdrojů a vytváření vyváţeného ţivotního prostředí; k typickým znakům krajiny náleţí zejména její povrchové utváření, včetně vodních toků a ploch, 3

její vegetační kryt a volně ţijící ţivočišstvo, rozloţení a vyuţití lesního a zemědělského půdního fondu a ve vztahu k ní také rozmístění a urbanistická skladba sídlišť, architektonické stavby a místní zástavba lidového rázu. V příloze č. 1 výnosu je slovním popisem vymezena hranice CHKO (cit.): Vymezení hranice chráněné krajinné oblasti Křivoklátsko Hranice chráněné krajinné oblasti Křivoklátsko (dále jen CHKO) začíná severně od Berouna v obci Hýskov, odtud vede po silnici do Chýňavy a přes Chýňavskou myslivnu do Poteplí. Zde se stáčí k západu po silnici podél potoka do Bratronic a dále k severu přes Lhotu a Ţilinu. Na západním okraji obce Ţilina odbočuje ze silnice k severozápadu na polní a lesní cestu vedoucí do Pusté Dobré. Odtud sleduje hranice CHKO zeď obory Lány aţ do obce Lány, prochází obcí a podél zámku a parku se vrací opět k oborní zdi a pokračuje po ní k západu přes Vašírovskou Lísu, hájovnu Hořkovec a přes enklávu polí severně od hájovny Pilská, kde se souhlasně s oborní zdí obrací k severu a probíhá aţ do obce Ruda. Na západním okraji obce Ruda se stáčí k severu po cestě k hájovně Pátecká Lísa. V místě kříţení s ţelezniční tratí Rakovník - Praha přechází hranice na těleso tratě a pokračuje po něm na západ cca 2 km, kde uhýbá v ostrém úhlu po tvrdé lesní cestě k jihovýchodu aţ na silnici Rakovník - Ruda. Vede po ní východně od obce Luţná k Rakovníku aţ do místa, kde tato silnice přetíná těleso dráhy. Hranice CHKO zde přechází na ţelezniční trať a vede po ní aţ do zastávky Lašovice. Ze zastávky Lašovice pokračuje pak cestou do Lašovic a dále silnicí přes Všetaty, Panoší Újezd a Rousínov směrem jihozápadním. V Rousínově se obrací k severu po silnici na Krakov, ale asi po 1 km tuto silnici opouští a uhýbá k jihozápadu po polní cestě přes Zhoř do Krakovce. Odtud sleduje polní cestu jihozápadním směrem na Šípy a dále pak silnici přes Milíčov k jihu a jihovýchodu na Slatinu, Chříč, Zvíkovec, Mlečice, Terešov a Drahoňův Újezd. Z Drahoňova Újezda pokračuje polní a lesní cestou k jihu na Chotětín, severně od Chotětína uhýbá po lesní cestě k východu přes Švabín a podél zámeckého parku do Zbiroha. Ze Zbiroha pokračuje hranice po silnici směrem na Týček a severně od Drozdova na Točník a Ţebrák. Po silnici pokračuje hranice k východu a asi po 3 km z ní odbočuje k severu silnicí na Hředle a polní cestou na Kníţkovice. Odtud vede asi 1 km východním směrem silnicí na Zdice a uhýbá ke dvoru V Hroudě, na Černín, Trubín a Záhořany, odkud pokračuje kolem osady Lísek a cestou západně pod kótou Lísek na silnici do Zdejciny. Ve Zdejcině sestupuje klikatou silničkou k severu do údolí Berounky, překračuje řeku a v Hýskově se hranice CHKO opět uzavírá. CHKO nezahrnuje území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát. Vymezení bylo provedeno podle map 1 : 50 000, č. M-33-64 B, C, D, M-33-65-C, M-33-76 A, B, M-33-77 A. Rozloha CHKO Křivoklátsko činí cca 630 km². CHKO Křivoklátsko byla prohlášena za účinnosti zákona č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody. Podle ustanovení 1 odst. 2 výnosu je posláním CHKO ochrana hodnot krajiny, jejího vzhledu a jejích typických znaků i přírodních zdrojů 4

a vytváření vyváţeného ţivotního prostředí. Z publikace 30 let Chráněné krajinné oblasti Křivoklátsko vydané v roce 2008 Správou CHKO Křivoklátsko mj. vyplývá, ţe jiţ před prohlášením CHKO existovaly protesty proti zamýšlenému vodnímu dílu Křivoklát, které pokračovaly i do budoucna. Navzdory nesouhlasným odborným stanoviskům však došlo k vyhlášení CHKO s uvedenou výhradou, ţe součástí chráněného území není budoucí zátopa vodního díla Křivoklát. V době vyhlášení CHKO nebylo, dle mého soudu, zpochybňováno, ţe v určitém časovém horizontu k výstavbě vodního díla dojde, a území, kterého by se zátopa dotkla, proto nebylo povaţováno za součást chráněného území. Později došlo k tomu, ţe plánované vodní dílo nebylo realizováno; podle usnesení vlády ČSR ze dne 30. března 1988, č. 89, by vybudováním vodního díla Křivoklát vznikly nenahraditelné škody na našem i světovém přírodním a kulturním bohatství a došlo by k váţnému ekologickému narušení biosférické rezervace Křivoklátsko, která je začleněna mezi biosférické rezervace UNESCO. Vláda současně nesouhlasila s umístěním výstavby vodního díla a přečerpávací vodní elektrárny v biosférické rezervaci Křivoklátsko a doporučila řešit energetickou situaci jinou technologií nebo realizovat výstavbu vodního díla na jiné lokalitě mimo chráněné území. Z usnesení vlády ČSR č. 89, ze dne 30. března 1988, vyplývá, ţe v tehdejší společnosti došlo ke změně vnímání priorit v dotyčném území a byla upřednostněna potřeba zachovat přírodní bohatství na úkor plánované výstavby vodního díla, ke změně textu vyhlášení CHKO však nedošlo. Tuto skutečnost vnímám velmi kriticky. V případě jiných chráněných území bylo přistoupeno k vydání nového výnosu o prohlášení ve smyslu ustanovení 8 odst. 2 zákona o státní ochraně přírody (např. CHKO Šumava prohlášená výnosem Ministerstva školství a kultury čj. 53 855/63-V/2, ze dne 27. prosince 1963, nově vymezená výnosem č. 5954/75, ze dne 17. března 1975). V této souvislosti vyvstává otázka, jak na území budoucí zátopy nerealizovaného vodního díla Křivoklát nahlíţet v současné době a zda lze překlenout chybějící změnu vymezení území. Podle mého názoru to moţné není, a to z následujících důvodů. Výnos je svým charakterem právním předpisem, který závazně vymezuje předmět ochrany, tj. chráněnou oblast, a to prostřednictvím popisu hranice, konstatováním, ţe CHKO nezahrnuje území budoucí zátopy (vymezené podle map v měřítku 1 : 50 000) a rozlohou cca 630 km 2. Vydání výnosu se opírá o ustanovení 8 odst. 2 zákona o státní ochraně přírody, a také změnu výnosu proto bylo třeba provést postupem podle uvedeného ustanovení nebo způsobem odpovídajícím aktuální právní úpravě [nyní zákonu č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, podle jehoţ ustanovení 25 odst. 3 (cit.): Chráněné krajinné oblasti, jejich poslání a bliţší ochranné podmínky vyhlašuje vláda republiky nařízením. ]. 5

Jak jsem jiţ uvedla výše, v okamţiku prohlášení CHKO zřejmě nebyly pochybnosti o tom, ţe území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát nebylo povaţováno za součást CHKO a bylo vymezeno v označených mapových listech. Tomuto předpokladu nasvědčuje i skutečnost, ţe stanovením ochrany budoucího zátopového území (tedy deklarací jejích mimořádných hodnot a nutností ochranného reţimu) by došlo ke kolizi se zamýšleným vybudováním vodního díla. Území CHKO bylo vymezeno jednak popisem vnějších hranic, a dále negativně vynětím plochy budoucí zátopy. Stanovení hranic pomocí slovního popisu je běţným postupem při vymezení území. Při tom však není vyloučeno (a nevylučovalo to ani ustanovení 8 odst. 2 zákona o státní ochraně přírody), aby bylo chráněné (nebo jiné) území vymezeno i negativně, např. výše uvedeným způsobem označujícím plochu, která součástí CHKO nebude. Na tom nemůţe nic změnit ani fakt, ţe od vybudování konkrétního vodního díla bylo postupem doby upuštěno, a ţe se tak stalo mj. s odvoláním na potřebu ochrany přírody. Vycházím tedy ze skutečnosti, ţe území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát bylo v okamţiku vyhlášení CHKO územím nechráněným prostřednictvím plošné ochrany přírody. Výnos neobsahuje ţádnou podmínku, ze které by bylo moţné dovodit, ţe v případě určitých skutečností (plynutí času, aktualizace směrného vodohospodářského plánu apod.) se bude hledět na území budoucí zátopy jako na část CHKO. K tomu přistupuje i fakt, ţe pokud by bylo prosazováno pojetí budoucí zátopy jako součásti CHKO, nelze určit okamţik, ke kterému se tak stalo. K ustanovení výnosu, které se týká území budoucí zátopy, dále uvádím, ţe jsem zváţila, zda se nejedná o neaplikovatelnou (vyhaslou) část právní normy, a důsledky z toho vyplývající. Skutečnost, ţe mapy, podle kterých bylo území zátopy vymezeno, nebyly správními orgány nalezeny, lze povaţovat za technický, nikoliv však legislativní, problém. Jako nesprávnou současně vnímám interpretaci výnosu, podle které je území budoucí zátopy nyní součástí CHKO, protoţe se jiţ nejedná o budoucí (uvaţovaný) záměr. Zátopu vodního díla Křivoklát nebylo v době vydání výnosu moţné označit jinak neţ jako budoucí záměr. Realizace záměru nebyla výnosem časově nijak ohraničena. Vymezení území CHKO prostřednictvím popisu vnějších hranic a území budoucí zátopy povaţuji za rovnocenné a vzájemně se doplňující (Cit.: CHKO nezahrnuje území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát. Vymezení bylo provedeno podle map 1 : 50 000, č. M-33-64 B, C, D, M-33-65-C, M-33-76 A, B, M-33-77 A. ). Upuštění od realizace vodního díla, dle mého názoru, samo o sobě nezpůsobila neaplikovatelnost této části výnosu. Pro úplnost dodávám, ţe při posuzování textu výnosu jsem rovněţ zohlednila princip právní jistoty, podle které můţe kaţdý mít důvěru v právo a předvídatelnost postupu státních orgánů. Mám na mysli zejména způsob vymezení území CHKO (pozitivní a negativní) a předpoklad, ţe právní norma můţe být změněna pouze jinou právní normou, nikoliv faktickým upuštěním od záměru výstavby vodního díla. Současně jsem si vědoma, ţe v případě území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát existuje dlouhodobý zájem společnosti na začlenění do CHKO, tato skutečnost se však neodrazila v textu výnosu, resp. nedošlo k novému prohlášení plošné 6

ochrany území. Nečinnost příslušného orgánu státní moci však nelze přičítat k tíţi soukromým subjektům jako adresátům státní moci. Na základě výše uvedeného jsem proto dospěla k závěru, ţe názor Ministerstva ţivotního prostředí, podle kterého je území budoucí zátopy součástí CHKO, je nesprávný. Mám tedy za to, ţe řízení směřující vůči stěţovateli, která se opírají o existenci plošné ochrany dotyčného území budoucí zátopy, by měla být zastavena. Současně však povaţuji za potřebné uvést, ţe to neznamená, ţe by se na činnost v uvedeném území nevztahovaly jiné právní předpisy, např. zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, a konečně zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, pokud jde např. o obecnou či druhovou ochranu rostlin a ţivočichů, dřevin rostoucích mimo les a ochranu krajinného rázu. D - Závěr Šetřením podnětu jsem zjistila, ţe postup Ministerstva ţivotního prostředí vycházející z názoru, ţe území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát je součástí Chráněné krajinné oblasti Křivoklátsko, je nesprávný. Území CHKO Křivoklátsko je vymezeno pozitivním a negativním způsobem, totiţ popisem jeho vnějších hranic s tím, ţe území nezahrnuje území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát. Stanovení území CHKO prostřednictvím popisu vnějších hranic a území budoucí zátopy povaţuji za rovnocenné a vzájemně se doplňující (Cit.: CHKO nezahrnuje území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát. Vymezení bylo provedeno podle map 1 : 50 000, č. M-33-64 B, C, D, M-33-65-C, M-33-76 A, B, M-33-77 A. ). Realizace záměru nebyla výnosem časově nijak ohraničena. Na platnost vymezení území CHKO nemělo vliv pozdější upuštění od realizace vodního díla Křivoklát, a skutečnost, ţe mapy, podle kterých bylo území zátopy vymezeno, nebyly podle sdělení úřadů nalezeny, lze povaţovat za technický, nikoliv legislativní, problém. V případě území budoucí zátopy vodního díla Křivoklát sice existuje dlouhodobý zájem společnosti na začlenění do CHKO, tato skutečnost se však neodrazila v textu výnosu, resp. nedošlo k novému prohlášení plošné ochrany území. Nečinnost příslušného orgánu státní moci však nelze přičítat k tíţi soukromým subjektům jako adresátům státní moci. Tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po vyjádření dotčených úřadů podkladem mého závěrečného stanoviska ve věci. 7

Zprávu o šetření zasílám stěţovateli, Ministerstvu ţivotního prostředí, Správě Chráněné krajinné oblasti Křivoklátsko a České inspekci ţivotního prostředí, oblastnímu inspektorátu v Praze. Ministerstvo ţivotního prostředí, proti jehoţ postupu podnět směřuje, si dovoluji podle ustanovení 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších, předpisů, poţádat, aby se ke zjištěním obsaţeným v této zprávě do 30 dnů vyjádřilo. RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv 8