Finanční a rozpočtové právo. JUDr. Ing. Otakar Schlossberger, Ph.D.

Finanční a rozpočtové právo JUDr. Ing. Otakar Schlossberger, Ph.D.

Obsah přednášky: 1. Pojem rozpočtového práva 2. Systém rozpočtového práva 3. Postavení rozpočtového práva v systému práva 4. Prameny rozpočtového práva 5. Zásady rozpočtového práva 6. Rozpočtová soustava 7. Obsah státního rozpočtu 8. Místní rozpočty 2 9. Fondovní hospodaření

Ad 1. Pojem rozpočtového práva Je představováno souborem právních norem, které upravují soustavu veřejných rozpočtů, obsah veřejných rozpočtů, fondovní hospodaření, rozpočtový proces a vztahy vznikající při tvorbě, rozdělování a používání peněžní masy v těchto veřejných rozpočtech. 3

4 Právní úprava veřejných financí Ad 2. Systém rozpočtového práva část obecná pojetí, pojem a systém rozpočtového práva postavení rozpočtového práva v systému práva prameny rozpočtového práva rozpočtové zásady subjekty, předmět a obsah rozpočtového práva subjekty, předmět a obsah rozpočtově-právních vztahů Rozpočtově-právní instituty část zvláštní rozpočtová soustava obsah veřejných rozpočtů fondy rozpočtový proces

Ad 3. Postavení rozpočtového práva v systému práva vztah k ostatním pododvětvím finančního práva vztah k ostatním právním odvětvím mezinárodní právo právo Evropské unie 5

6 Právní úprava veřejných financí Vztah k ostatním pododvětvím finančního práva: daňové právo (právo daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění) úvěrové právo měnové a devizové právo ústavní právo správní právo trestní právo právo sociálního zabezpečení právo životního prostředí + soukromoprávní obory práva

7 Právní úprava veřejných financí Vztah k trestnímu právu trestné činy na příjmové stránce veřejných rozpočtů 240 241 a 242 243 244 245 246

trestné činy na výdajové stránce veřejných rozpočtů 210 211 212 260 331 332 333 8

240 Zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby (1) Kdo ve větším rozsahu zkrátí daň, clo, pojistné na sociální zabezpečení, příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, pojistné na úrazové pojištění, pojistné na zdravotní pojištění, poplatek nebo jinou podobnou povinnou platbu anebo vyláká výhodu na některé z těchto povinných plateb, bude potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta nebo zákazem činnosti. (2) Odnětím svobody na dvě léta až osm let bude pachatel potrestán, a) spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 nejméně se dvěma osobami, b) poruší-li k usnadnění takového činu úřední uzávěru, nebo c) spáchá-li takový čin ve značném rozsahu. (3) Odnětím svobody na pět až deset let bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 ve velkém rozsahu. 9

241 Neodvedení daně, pojistného na sociální zabezpečení a podobné povinné platby (1) Kdo ve větším rozsahu nesplní jako zaměstnavatel nebo plátce svoji zákonnou povinnost odvést za zaměstnance nebo jinou osobu daň, pojistné na důchodové spoření, pojistné na sociální zabezpečení, příspěvek na státní politiku zaměstnanosti nebo pojistné na zdravotní pojištění, bude potrestán odnětím svobody až na tři léta nebo zákazem činnosti. (2) Odnětím svobody na jeden rok až pět let nebo peněžitým trestem bude pachatel potrestán, získá-li činem uvedeným v odstavci 1 pro sebe nebo pro jiného značný prospěch. (3) Odnětím svobody na dvě léta až osm let bude pachatel potrestán, získá-li činem uvedeným v odstavci 1 pro sebe nebo pro jiného prospěch velkého rozsahu. 10

Ad 4. Prameny rozpočtového práva Soubor rozpočtově-právních norem a ustanovení deklarujících určité skutečnosti a stanovujících určitá pravidla. ústavní základy mezinárodní smlouvy a právní předpisy Evropské unie zákony nařízení vyhlášky 11

Ústava čl. 42 odst. 1 návrh zákona o státním rozpočtu a návrh státního závěrečného účtu podává vláda čl. 42 odst. 2 návrh zákona o státním rozpočtu a návrh státního závěrečného účtu projednává na veřejné schůzi a usnáší se o nich jen Poslanecká sněmovna čl. 33 odst. 2 v případě rozpuštění Poslanecké sněmovny nepřísluší Senátu přijímat zákonné opatření ve věcech státního rozpočtu a státního závěrečného účtu čl. 97 NKÚ jako nezávislý orgán kontrola hospodaření se stáním majetkem a plnění státního rozpočtu čl. 101 odst. 3 ÚSC mohou mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu LZPS čl. 11 odst. 5 daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona čl. 4 odst. 1 tento závěr lze vztáhnout na všechny povinné platby plynoucí do veřejných rozpočtů 12

Mezinárodní smlouvy a právní předpisy Evropské unie: smlouvy o zamezení dvojího zdanění Smlouva o přistoupení České republiky k Evropské unii Smlouva o fungování Evropské unie 13

14 Právní úprava veřejných financí Zákony např.: zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (rozpočtová pravidla) zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní každoročně přijímaný zákon o státním rozpočtu (zákon č. 504/2012 Sb.) zákony upravující jednotlivé státní fondy zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR zákon č. 420/2004 Sb. o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, zákon č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole ve veřejné správě, zákon č. 215/2004 Sb. o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory, zákon č. 130/2002 Sb. o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků, zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách Zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení

Nařízení vlády: čl. 78 Ú vláda oprávněna vydat k provedení zákona v jeho mezích (generální zmocnění, není třeba zmocnění v zákoně), zejména v oblasti fondovního hospodaření např. nařízení vlády č. 63/2006 Sb., o podmínkách použití finančních prostředků Státního fondu rozvoje bydlení formou dotace ke krytí části nákladů spojených s opravami panelového domu. 15

Vyhlášky např.: a) právní předpisy Ministerstva financí: vyhláška č. 323/2002 Sb. o rozpočtové skladbě vyhláška č. 114/2002 Sb. o fondu kulturních a sociálních potřeb vyhláška č. 40/2001 Sb. o účasti státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku- b) obecně závazné vyhlášky, které mohou obce vydávat v oblasti místních poplatků a oblasti daně z nemovitostí 16

Ad 5. Zásady rozpočtového práva zásada každoročního sestavování a schvalování veřejných rozpočtů zásada včasnosti veřejných rozpočtů zásada časového ohraničení veřejných rozpočtů zásada reálnosti a pravdivosti veřejných rozpočtů zásada úplnosti veřejných rozpočtů zásada jednotnosti veřejných rozpočtů zásada přehlednosti veřejných rozpočtů zásada neúčelovosti příjmů a účelovosti výdajů veřejných rozpočtů 17

18 Právní úprava veřejných financí zásada dlouhodobé vyrovnanosti veřejných rozpočtů zásada veřejnosti (finanční publicity) veřejných rozpočtů zásada sestavování veřejných rozpočtů jako brutto (hrubých) rozpočtů zásada efektivnosti a hospodárnosti veřejných rozpočtů zásada přednosti výdajů před příjmy zásada omezení přesunů ve veřejných rozpočtech a úhrady potřeb v těchto rozpočtech nezajištěných zásada zjišťování rozpočtových důsledků právních předpisů a jiných opatření

Ad 6. Rozpočtová soustava Soustava veřejných rozpočtů ČR Veřejné rozpočty Státní rozpočet Územní rozpočty Mimorozpočtové fondy Kapitoly St. rozpočtu Rozpočty obcí Rozpočty krajů 19 St. mimorozp. fondy SF životního prostředí SF dopravní infrastruktury SF rozvoje bydlení SF pro zúrodnění půdy SF kultury SF ČR pro podp. a rozv. č. kinematografie Privatizační fondy Fond národního majetku Pozemkový fond Veřejné zdravotní pojištění

ČR je unitární stát s modelem relativní samostatnosti rozpočtů. Soustava veřejných rozpočtů ČR je závislá na územně správním uspořádání státu a zahrnuje: 1. státní rozpočet; 2. rozpočty státních finančních účelových fondů a ostatních fondů; 3. rozpočty krajů; 4. rozpočty obcí; V tzv. širším pojetí soustava veřejných rozpočtů zahrnuje tzv. instituce správy zdrojů veřejných rozpočtů. 20

21 Právní úprava veřejných financí Státní rozpočet je centralizovaný peněžní fond s finančními vztahy, které zabezpečují financování funkcí a potřeb státu v rozpočtovém roce. Obsahuje očekávané příjmy a odhadované výdaje státního rozpočtu v rozpočtovém roce a financující položky. Ve věcné podobě je státní rozpočet souhrnem širokého vějíře finančních dokumentů, které jsou každoročně zakotveny v zákonu o státním rozpočtu. Z hlediska struktury je státní rozpočet členěn na kapitoly státního rozpočtu. Rozpočty státních finančních účelových fondů stojí mimo státní rozpočet v rámci systému tzv. fondového hospodaření. Jde o finanční prostředky a vztahy, v rámci nichž se uplatňuje účelová vazba mezi příjmy a výdaji. Tato skupina veřejných financí má autonomní charakter a tvoří specifický segment veřejného sektoru.

Nadnárodní rozpočet (EU) Příjmy Dotace Ústřední rozpočet Výdaje Dotace Příjmy Fondové financování Výdaje Dotace Příjmy Příjmy Dotace Regionální rozpočet Místní rozpočet Výdaje Výdaje Fondové financování může být také na regionální úrovni a místní úrovni 22

Ad 7. Obsah státního rozpočtu Podstata státního rozpočtu tkví v rozdělování a přerozdělování důchodů (např. hrubého domácího produktu) a představuje tedy souhrn finančních vztahů fungujících v oblasti tvorby, rozdělování, přerozdělování a užití centralizovaného peněžního fondu. Pojem státní rozpočet lze vysvětlit jako: (1) centralizovaný peněžní fond; (2) bilance příjmů a výdajů (účetní dokument); (3) finanční plán na rozpočtové období; (4) ekonomický vztah; (5 ) právní předpis (norma). 23

Státní rozpočet má určité funkce, které jsou věcně-logickým projevem jeho podstaty a které postupně vyplynuly z povahy úkolů a okolností, za nichž stát vstupoval do ekonomiky jako regulující subjekt. Proto státní rozpočet plní zejména tyto funkce: (1) alokační; (2) distribuční, resp. redistribuční; (3) stabilizační; (4) kontrolní; (5) regulační. 24

Charakter státního rozpočtu jako nástroje redistribuce důchodů do dispozice státu a veřejných institucí vedl postupně, zejména na základě dlouhodobých historických zkušeností, k formulaci rozpočtových zásad, jimiž se má řídit státní hospodaření. Empirické zkušenosti byly postupně zobecněny teorií. Později se však začal prosazoval požadavek na minimalizaci rozpočtových zásad, aby svým rozsahem nadměrně nesnižovaly zdroje akumulace. Tyto zásady nelze chápat jako statický model, ale jako dynamický model, v rámci kterého dochází k posunům v jejich interpretaci a aplikaci. 25

26 Právní úprava veřejných financí

Příjmy Nenávratné Návratné Daňové Nedaňové Bankovní úvěr Emise obligací Běžný rozpočet Kapitálový rozpočet 27

V rámci rozpočtového určení daní jsou příjmem státního rozpočtu výnosy ze sdílených daní, např. podíl 71,31 % z celostátního hrubého výnosu DPH a 66,98 daně z příjmů ze závislé činnosti, dále pak podíl 67,50 % daně z příjmů vybírané srážkou a daně z příjmů právnických osob. Výnosy státního rozpočtu jsou i svěřené daně (býv. daň dědická, daň darovací a daň z převodu nemovitostí). Výdaje státního rozpočtu se člení na běžné a kapitálové nebo na návratné a nenávratné. Obdobně členění se uplatňuje i pro strukturu příjmů. Běžné výdaje se vynakládají na spotřebu během rozpočtového roku a mají charakter konečné spotřeby, kdežto kapitálové výdaje jsou určeny na investice, které nelze financovat během 1 roku. Nejfrekventovanější je sledování výdajů podle jednotlivých rozpočtových kapitol. 28

Rozpočtové určení daní je dáno zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, který má zabezpečovat fiskální dostatečnost územně správních celků. Zákon rozvrhuje daňové příjmy tak, aby státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí byly relativně vyváženy a jejich fiskální kapacita se rozvíjela proporcionálně. 29

30 Právní úprava veřejných financí

Výdaje Nenávratné Návratné Vládní nákupy Transfery Běžné půjčky Kapitálové půjčky Běžné Kapitálové 31

Státní rozpočet má celkem (rok 2012) 42 kapitol. Struktura výdajů podle kapitol rozpočtu byla následující: 32

33 Právní úprava veřejných financí

34 Právní úprava veřejných financí

35 Právní úprava veřejných financí

36 Právní úprava veřejných financí

37 Právní úprava veřejných financí Existuje řada možností řešení deficitu státního rozpočtu. Patří mezi ně zejména: (1) emisní řešení deficitu (money financed deficit), a to: a) kreace nových peněz; b) úvěr od centrální banky; (2) dluhové financování deficitu (debt financed deficit), a to: a) vnitřní dluh (domestic public debt); b) vnější dluh (external publicdebt). V podmínkách ČR se uplatňuje dluhové financování deficitu.

Ad 8. Místní rozpočty Kraje zahájily činnost od 1. 1. 2001 a od 1. 1. 2002 disponují vlastními příjmy z výnosů z tzv. sdílených daní zákon č. 129/2000 Sb., o krajích Krajská samospráva kromě své vlastní působnosti plní též úkoly v přenesené působnosti, a to z jednoho rozpočtu. Viz např. http://zakony.centrum.cz/zakon-okrajich?utm_source=google&utm_medium=cpc&utm_cam paign=zakony-od-centrum_cz 38

39 Právní úprava veřejných financí Akcentovat je třeba význam rozpočtových výhledů a tvorby dostatečných finančních rezerv. Požadavek stability je často spojován s požadavkem adaptability spočívající v pružném reagování na nepředvídanou dynamiku vnitřních a vnějších změn. Adaptabilita je dána i legislativně v zákonu č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, která dovolují měnit rozpočet z důvodů organizačních, metodických a věcných změn. Změny rozpočtu se pak provádějí prostřednictvím rozpočtových opatření. Účinnost regionálního finančního sytému je dána také portfoliem výdajů, které umožňují realizovat funkce krajské samosprávy.

40 Právní úprava veřejných financí Z rozpočtu krajů se hradí tyto výdaje: a) závazky vyplývající pro kraj z plnění povinností uložených zvláštními právními předpisy; b) výdaje na činnost orgánů kraje; c) výdaje spojené s výkonem státní správy; d) závazky vyplývající pro kraj z uzavřených smluvních vztahů; e) dotace do rozpočtu obcí v kraji; f) závazky přijaté v rámci spolupráce s jinými územními celky; g) úhrada úroků z přijatých půjček a úroků; h) výdaje na emise vlastních dluhopisů; i) výdaje na podporu subjektů provádějících veřejně prospěšné činnosti; j) výdaje na podporu soukromého podnikání prospěšného pro kraj; k) dary a příspěvky na sociální a humanitární účely; l) jiné výdaje.

Daňové příjmy rozpočtů jednotlivých krajů tvoří: a) daň z příjmů právnických osob (kdy poplatníkem je kraj); b) podíl na 7,86 % z celostátního hrubého výnosu DPH; c) podíl na 8,65 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti (kromě daně vybírané srážkou); d) podíl na 8,92 % z celostátního hrubého výnosu daně vybírané srážkou; e) podíl na 8,92 % z 60 % celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) daně z příjmů fyzických osob snížené o výnosy uvedené v písm.c) a d), jde tedy o výnosy z daně zejména z titulu podnikání, jiné samostatné výdělečné činnosti, kapitálového majetku, pronájmu a ostatních příjmů; f) podíl na 8,92 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů právnických osob (kromě případu ad a) a dále DPPO, kdy poplatníkem je příslušná obec; g) 100 % výnosu DPPO placené kraji. 41

42 Právní úprava veřejných financí Kromě daňových příjmů tvoří příjmy kraje: dotace ze státního rozpočtu (z kapitoly všeobecná pokladní správa) a ze státních fondů; příjmy z vlastního majetku a majetkových práv; příjmy z výsledků vlastní hospodářské činnosti; příjmy z hospodářské činnosti organizací, které kraj založil nebo zřídil; příjmy ze správních činností (správní poplatky, pokuty); přijaté peněžité dary a příspěvky; jiné příjmy.

Obce vykonávají činnosti jak v samostatné působnosti (podle ústavy mají právo na samosprávu), tak i v přenesené působnosti (plní úkoly pro stát, především na úseku hospodaření s byty, školství, dopravy, silničního hospodářství, obrany státu, zemědělství, všeobecné vnitřní správy,energetiky, kultury aj.) Zákon č. 129/2000 Sb., o obcích. Viz. např.: http://zakony.centrum.cz/zakon-oobcich?utm_source=google&utm_medium=cpc&utm_ campaign=zakony-od-centrum_cz 43

44 Právní úprava veřejných financí Výdaje z rozpočtu obce zahrnují následující položky: a) závazky vyplývající pro obec z plnění povinností uložených zákonem; b) výdaje na vlastní činnost v samostatné působnosti; c) výdaje spojené s výkonem státní správy; d) závazky z uzavřených smluvních vztahů; e) závazky ze spolupráce s obcemi a dalšími subjekty; f) úhrada úroků z půjček a úvěrů; g) výdaje na emise vlastních dluhopisů; h) výdaje na podporu subjektů provádějících veřejně prospěšné činnosti; i) výdaje na podporu soukromého podnikání prospěšného pro obec; j) dary a příspěvky na sociální a humanitární účely; k) jiné výdaje (např. splátky půjček, úvěrů a návratných výpomocí, splátky jistin dluhopisů).

45 Právní úprava veřejných financí Daňové příjmy rozpočtů obcí a) výnos daně z nemovitostí (100 %); b) podíl na 20,83 % z celostátního hrubého výnosu DPH; c) podíl na 22,87 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti odváděné plátcem daně (dle 4 kritérií) a dále 1,5 %(podle počtu zaměstnanců s místem výkonu práce v obci); d) podíl na 23,58 % z celostátního hrubého výnosu daně vybírané srážkou; e) podíl na 23,58 % z 60 % celostátního hrubého výnosu daně z příjmů fyzických osob (OSVČ); f) podíl na 23,58 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů právnických osob; g) 100 % daně z příjmů právnických osob v případech, kdy je poplatníkem příslušná obec.

46 Právní úprava veřejných financí Další příjmy obce tvoří: příjmy z vlastního majetku a majetkových práv; příjmy z výsledků vlastní hospodářské činnosti; příjmy z hospodářské činnosti právnických osob založených nebo zřízených obcí; příjmy z vlastní správní činnosti včetně příjmů z výkonů státní správy; výnosy z místních poplatků; dotace ze státního rozpočtu a ze státních fondů; dotace z rozpočtu kraje; dary a příspěvky; bezúročné návratné finanční výpomoci; návratné zdroje (půjčky, úvěry, komunální obligace) a jiné příjmy.

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů Viz.: http://portal.gov.cz/app/zakony/zakon.jsp?page=0&nr =250~2F2000&rpp=15#seznam 47

48 Právní úprava veřejných financí Ad 9. Fondovní hospodaření Státní fondy ČR Státní fond životního prostředí (zákon č. 388/1991 Sb.); Státní fond dopravní infrastruktury (zákon č. 104/2000 Sb.); Státní fond rozvoje bydlení (zákon č. 211/2000 Sb.); Státní fond kultury (zákon č. 239/1992 Sb.); Státní fond ČR pro podporu a rozvoj české kinematografie (1993), od r. 2013 Státní fond kinematografie (zákon č. 496/2012 Sb.); Státní zemědělský intervenční fond (zákon č. 256/2000 Sb.). Každý státní finanční účelový fond je právnickou osobou a zřizuje se zákonem.

B. Národní fond jako centrální místo státní správy pro převod prostředků z Evropské unie určených pro Českou republiku k financování programů a projektů v souladu s příslušnými Finančními memorandy. C. Decentralizované peněžní fondy obcí a krajů D. Fondy netržní (fond sociálního zabezpečení, fond zdravotního pojištění) E. Zajišťovací a jiné fondy (fond pojištění vkladů, zajišťovací fond zdravotních pojišťoven, garanční fond obchodníků s CP, energetický regulační fond, vinařský fond). V rámci fungování veřejných financí jsou kromě již citovaných státních finančních účelových fondů zřizovány další fondy, které podle cílového zaměření a charakteru aktivit slouží k hospodářským a k veřejně prospěšným účelům. Patří k nim např. fondy podpory podnikání, privatizační (majetkové) fondy a svěřenecké (pojistné) fondy. 49