Právnická fakulta Masarykovy univerzity

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Veřejná správa Katedra obchodního práva Bakalářská práce Obec jako podnikatel Markéta Jehličková 2010/2011 1

Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci na téma: Obec jako podnikatel zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury. Markéta Jehličková 2

3

Obsah 1. ÚVOD... 5 2. OBECNÁ CHARAKTERISTIKA OBCE... 7 2.1 Definice obce, města... 7 2.2 Právní postavení obce... 8 2.3 Pravomoci a působnosti obce... 10 2.3.1 Pravomoci jednotlivých orgánů obce... 12 2.3.2 Jednání obce v obchodněprávních vztazích... 17 2.3.3 Příslušná judikatura... 18 2.3.4 Uspokojování veřejných potřeb (veřejnoprávní smlouvy, obchodní závazky) 18 3. PODNIKÁNÍ OBCE... 21 3.1 Hlavní činnosti obce... 21 3.2 Formy podnikání obce... 22 3.2.1 Dobrovolné svazky obcí... 28 3.2.2 Dotační tituly, evropské fondy... 29 3.3 Pojem podnikání, podnikatelský přínos obci... 35 2. PODNIKÁNÍ OBCE V PRAXI... 38 4.2 Podnikatelská činnost města Telče... 38 4.3 Právní úprava v praxi... 40 5. ZÁVĚR... 41 6. RESUMÉ... 49 7. POUŽITÉ ZDROJE... 46 7.1 Literatura... 46 7.2 Právní předpisy... 47 7.3 Internetové zdroje... 48 7.4 Ostatní zdroje. 48 4

1. ÚVOD Téma této bakalářské práce se věnuje podnikání obcí a to v mnoha různých rovinách. Tuto problematiku uvede obecné shrnutí základních funkcí obce, především její pravomoc a působnost, další část se bude věnovat organizační struktuře obce, budou zde rozlišeny a rozebrány základní orgány obce, jejich pravomoci a hlavní činnosti. Tento základ je důleţitý pro následné pochopení činností obce. V návaznosti na to se práce bude zabývat jednáním v obchodně právních vztazích, právními úkony obce v této oblasti, následovat bude komentář příslušné judikatury a pokusíme se i o rozlišení tzv. veřejnoprávních smluv a obchodních závazků při uspokojování veřejných potřeb. Další část práce se bude zabývat konečně formami samotného podnikání obce ve vztahu ke specifickým rysům hlavních činností obce. Pro lepší porozumění bude následovat rozbor různých druhů podnikání, jako je hospodaření s příjmy z vlastního podnikání či vstupy do jiných společností nebo přínosy a rizika zakládání a fungování dobrovolných svazků obcí. Na podnikání obce je třeba se dívat z mnoha úhlů pohledu. Obec má moţnost nejen vystupovat sama v roli podnikatelského subjektu, ale zároveň i vytvářet lepší konkurenční prostředí různými způsoby, k čemuţ obci mohou pomoct různé dotační tituly. Dle zákonného výkladu se podnikáním rozumí soustavná činnost prováděná samostatně podnikatelem vlastním jménem a na vlastní odpovědnost za účelem dosaţení zisku 1. Já bych zde chtěla tento pojem ale trochu rozšířit a podívat se na něj i z jiných stran. Protoţe jak jiţ jsem naznačila, mnoho příleţitostí hospodaření za účelem zisku financí obec nemá, nemusíme za zisk povaţovat jen peníze, ale jakýkoliv prospěch pro obec či město. Ať jiţ ve formě pracovních a obchodních příleţitostí, tudíţ vytvoření výdělečného zázemí místním podnikatelským subjektům a jiným organizacím, či zviditelnění a propagace obce, přílivu turistů či moţností navazování dalších vztahů a pořádání dalších aktivit. 1 Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, 2, odst. 1, ve znění pozdějších předpisů 5

6

2. OBECNÁ CHARAKTERISTIKA OBCE 2.1 Definice obce, města Obec je základním územním samosprávným společenstvím občanů, kde samosprávu chápeme jako samostatnou nezávislou správu vlastních záleţitostí, kdy je v kompetenci občanů samostatně spravovat určitý územní útvar. Na druhé straně obce vykonávají částečně i státní správu, čemuţ se blíţe věnuje část práce o pravomocech a působnostech obce. Z historického hlediska má územní samospráva poměrně dlouhou tradici, její kořeny sahají aţ do poloviny 19. století, kdy se ze zastaralého feudálního systému pomalu přecházelo na modernější organizaci správy. Po roce 1918 byly zřízeny orgány obce, jako obecní zastupitelstvo, obecní rada, starosta a komise, které ve své podstatě přetrvaly dodnes. Výjimkou bylo období po druhé světové válce, kdy byla vytvořena soustava místních, okresních a zemských národních výborů, a právě místní národní výbory převzaly kompetence obcí. K návratu principů územní samosprávy došlo po pádu komunistického reţimu. Národní výbory byly zrušeny a obnovilo se postavení obcí jako nejniţších článků územní samosprávy, které mají vlastní orgány a jejichţ hlavní funkcí je spravovat a řídit společenství občanů na daném území. Na jedné straně stát do tohoto výkonu samosprávy nezasahuje a nechává obcím poměrně široké vyuţití své vlastní kompetence, na druhou stranu však provádí dozor nad jejími činnostmi a zastává zde roli kontrolujícího subjektu. Vzhledem k tomu, ţe se tato práce bude zabývat především rolí obce jako podnikatele, je zde podstatnou záleţitostí to, ţe obec vlastní a disponuje vlastním majetkem, finančními prostředky, má tedy i vlastní příjmy a hospodaří dle vlastního rozpočtu. Podrobněji se tomuto tématu bude věnovat nadcházející kapitola. 7

2.2 Právní postavení obce Východiskem právní úpravy obcí je zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, kde ve své hlavě sedmé rámcově upravuje územní samosprávu. Podle Ústavy se člení Česká republika na základní územní samosprávné celky, kterými jsou obce a na vyšší územní samosprávné celky, kterými jsou kraje. Dle Ústavy má také povahu veřejnoprávní korporace, která můţe mít vlastní majetek, tedy i vlastní příjmy a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Právní postavení obce konkretizuje a podrobněji upravuje především zákon č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), který je stěţejním zákonem této problematiky. Zvláštní postavení má Praha, které se věnuje samostatný zákon č. 131/2000 Sb. o hlavním městě Praze. Zákon o obcích definuje obec jako samosprávné společenství občanů, tvořící územní celek, který je vymezen hranicí území obce, je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Dále tento zákon říká, ţe obec chrání při plnění svých úkolů téţ veřejný zájem a pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Občané se v tomto případě mohou na správě veřejných věcí podílet, a to buď přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců, toto právo jim vyhrazuje přímo Listina základních práv a svobod. Obcemi se rozumí ty obce, jeţ byly obcemi ke dni účinnosti zákona o obcích a nově vzniklé obce oddělením anebo sloučením. Města jsou pak obce, které byly městy ke dni účinnosti zákona, a dále obce s nejméně 3000 obyvateli, které jsou za město určeny předsedou Poslanecké sněmovny. Obec musí splňovat tyto aspekty: Osobní aspekt obce. Kaţdá obec vystupuje jako společenství občanů. Občanem obce je dle zákona o obcích fyzická osoba, která je státním občanem České republiky, a je v obci hlášena k trvalému pobytu. Občan obce, který dovršil věku 18 let, má řadu zákonem zaručených práv, např. právo volit a být volen do zastupitelstva obce, 8

také právo hlasovat v místním referendu a v neposlední řadě právo vyjadřovat svá stanoviska na zasedání zastupitelstva, podávat návrhy, připomínky a podněty, vyjadřovat se k rozpočtu obce a nahlíţet do něj, atd. Územní aspekt obce. Ústava ČR definuje obec jako územní samosprávný celek, zákon o obcích potom jako územní celek vymezený hranicí obce. Jedná se tedy o přesně vymezený prostor, na kterém vykonává obec svoji působnost, přičemţ kaţdá část území České republiky je součástí území některé obce. Výjimkou jsou tzv. území vojenských újezdů 2. Obec má jedno i více katastrálních území. Zákon o obcích dále upravuje proces sloučení, připojení a oddělení obcí, jakoţ i jiné změny hranic obcí. Mocenský aspekt obce Kaţdá obec je vybavena pravomocí k tvorbě a výkonu vlastních veřejnomocenských aktů, můţe vydávat vlastní normativní akty, jedná se především o obecně závazné vyhlášky, nařízení, směrnice atd. Ekonomický aspekt obce Zásadním faktem je, ţe kaţdá obec, jak jiţ bylo řečeno, disponuje vlastním majetkem a finančními zdroji, samostatně hospodaří a je vybavena jistou mírou ekonomické autonomie. Toto téma bude rozebráno podrobněji v kapitole s názvem Hlavní činnosti obce, která nám poslouţí jako takový úvod přímo ke stěţejnímu tématu této práce, a to podnikání obcí, coţ můţe být definováno i jako taková rozvinutější forma hospodaření. 2 Zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany ČR, ve znění pozdějších předpisů 9

2.3 Pravomoci a působnosti obce Obec je vytvořena pro výkon veřejné správy, který musí být nějakým způsobem řízen. Řízení má v obcích celou řadu úkolů a od toho se odvíjejících forem a nástrojů 3. Proto je nezbytné, aby byla obec obdařena různými pravomocemi. Jedná se o pravomoci normotvorné, které jiţ jsme zmínili v předešlé kapitole, kdy obec můţe vydávat vlastní normativní akty, obecně závazné vyhlášky, rozhodnutí v konkrétních věcech správní akty, nařízení, která mohou slouţit pro ochranu obce a jejích občanů, a podobná opatření. Dále to mohou být pravomoci územní, kdy má obec moţnost sloučení s jinou obcí či obcemi, oddělit se od ní, zakládat tzv. svazky obcí a jejich prostřednictvím provozovat činnosti prospěšné jak občanům, tak i obci, tudíţ i různé podnikatelské aktivity. Obec je také způsobila rozloţit výkon samosprávy do jejích orgánů, ve své podstatě rozdělit konkrétní úkoly na konkrétní vykonavatele, v této souvislosti můţe zřizovat a zakládat různé organizace, společnosti. Tím se dostáváme k další z mnoha pravomocí, a to přímo samotné hospodaření s vlastním majetkem, příjmy, zakládání či vstupování do obchodních společností a konečně i podnikání. Jak jsem jiţ v úvodu naznačila, toto téma je poměrně sloţité a především právně neucelené, neexistuje jednotný zákon či právní systém, který by o této problematice pojednával a přesněji ji definoval. K aktuální právní úpravě a moţnostech v tomto oboru se ještě samozřejmě podrobněji vrátíme. Nyní bych ráda zmínila vedle pravomocí obce související působnost obce. Rozumí se jí právně vymezený okruh společenských vztahů, předmět, obsah a rozsah činností, v nichţ obec realizuje svoji pravomoc 4. Je to zkrátka souhrn oprávnění, úkolů a právních povinností, kterými obec realizuje veřejnou správu. Rozlišujeme dva druhy, a to samostatnou a přenesenou působnost. 3 Rektořík J., Šešelovský J. a kol., Příručka pro zastupitele měst a obcí, MU Brno, 1999 4 Průcha P., Správní právo, obecná část, MU Brno, 1999, s. 60 10

Samostatná působnost Samostatnou působností rozumíme působnost samosprávnou, jeţ je zakotvená v ústavním právu na samosprávu. Konkrétní rozsah je dále obsaţen v ustanoveních zákona o obcích, popř. v jiných zákonech. Zákon o obcích v 35 sem zahrnuje takové záleţitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost. Dále zákon navazuje ustanovením, podle kterého obec ve svém územním obvodu pečuje v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany pořádku. Obec můţe v této působnosti zřizovat právnické osoby a organizační sloţky obce. Stát do této samostatné působnosti můţe zasahovat jen způsobem stanoveným zákonem. K jedné ze základních, a vzhledem k tématu, kterému se zde budeme věnovat podrobněji, také nejdůleţitějších působností určitě patří hospodaření obce. Toto téma ovšem rozvineme podrobněji v kapitole, která se bude přímo věnovat hlavním činnostem obce. Přenesená působnost U přenesené působnosti jde o výkon státní správy, který stát nerealizuje přímo, ale prostřednictvím obcí a jejich orgánů, na které deleguje určitou část svých pravomocí. Obec se při tomto výkonu řídí nejen zákony, obecně závaznými předpisy, ale také usneseními vlády a interními normativními právními akty, tzn. směrnicemi ústředních správních úřadů. Tento výkon tedy zjednodušeně řečeno není pro obce právem, ale jejich povinností. Vzhledem k výkonu záleţitostí státního charakteru obdrţí obce ze státního rozpočtu příspěvek na realizaci těchto činností. Zákon umoţňuje obcím prostřednictvím veřejnoprávních smluv upřesňovat výkon přenesené působnosti. Mezi hlavní oblasti, ve kterých obec tento výkon provádí, patří zejména ochrana veřejného pořádku, přírody a krajiny, rostlinné a ţivočišné výroby, záleţitosti v oblastech výstavby, hospodaření s nebytovými prostory, poţární ochrany, evidence 11

obyvatelstva a mnoho dalších. Obce se v případě přenesené působnosti rozdělují do tří kategorií 5. I. kategorií, ve které mají obce jen základní rozsah přenesené působnosti, jsou obce s běţnými obecními úřady. Do II. kategorie se řadí tzv. obce s pověřenými obecními úřady, kde působí jiţ výkon státní správy v širším správním obvodu pro více obcí. Poslední III. kategorii tvoří obce s rozšířenou působností, které mají ještě více pravomocí a někdy jsou označovány jako tzv. malé okresy. 2.3.1 Pravomoci jednotlivých orgánů obce Svou působnost můţe obec vykonávat dvěma způsoby. Tím prvním je místní referendum, kdy se jedná o bezprostřední realizaci pravomoci, druhou moţností je výkon prostřednictvím svých orgánů. Orgány obcí jsou organizační struktury obcí jako územních samosprávných veřejnoprávních korporací 6. Dle naší právní úpravy, přesně podle zákona o obcích, najdeme v našich obcích čtyři základní orgány. Jsou jimi starosta, zastupitelstvo, rada obce (je-li volena) a obecní úřad a zvláštní orgány obce. Orgánem obce, městyse, města, statutárního města, městského obvodu nebo městské části je téţ komise, jestliţe jí byl svěřen výkon přenesené působnosti 7. Dále je v této základní struktuře obvykle zvolena i funkce tajemníka a jednotlivé okruhy činností člení obecní úřad na jednotlivé odbory. Co se týče právních úkonů právnických osob při případné podnikatelské činnosti obce, činí je ve všech věcech zásadně ti, kteří jsou k tomu oprávněni 8 Starosta Starosta obec zastupuje navenek, je jejím reprezentantem ve všech rozhodnutích, které obec činí. Volí ho zastupitelstvo obce z řad svých členů, zároveň i místostarostu či místostarosty. Starosta poté jmenuje tajemníka, v jeho 5 Zákon č. 314/2002 Sb. o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů 6 Madar Z. a kolektiv, slovník českého práva, I. díl Praha, Linde, 2002, s. 976 7 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, 5 odst. 3, více 122 odst. 2, ve znění pozdějších předpisů 8 Zákon č. 40/1994 Sb., občanský zákoník, 20, ve znění pozdějších předpisů 12

kompetenci je i jeho odvolání a stanovení platu. To vše se souhlasem ředitele krajského úřadu. Mimo jiné má pravomoc vykonávat státní správu v přenesené působnosti, která je obci svěřena zvláštními zákony. K tomuto účelů mu náleţí zřizovat zvláštní orgány obce. Dle našeho právního systému nemá starosta oprávnění (na rozdíl od slovenské právní úpravy) činit rozhodnutí čistě dle vlastního názoru bez ohledu na ostatní orgány, je propojen s ostatními orgány obce, tudíţ můţe činit právní úkony, jen kdyţ jsou nejprve schváleny zastupitelstvem či obecní radou. I v případě nějaké podnikatelské činnosti obce tedy nemůţe být jediným rozhodujícím v těchto záleţitostech jenom starosta, za výkon své funkce je přímo odpovědný zastupitelstvu. V této souvislosti má starosta také pravomoc svolávat a zpravidla i řídit zasedání obecního zastupitelstva a rady obce. Zároveň také podepisuje zápis z tohoto jednání, přijatá usnesení a vydané právní předpisy. Další z jeho pravomocí je moţnost pozastavit výkon usnesení rady obce v samostatné působnosti, pokud ho povaţuje za nesprávné. Téţ je jeho odpovědností včasné přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok 9. Starosta obce má zároveň roli zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, tudíţ pracovněprávní působnost vůči svým zaměstnancům, mimo jiné i vůči obecní policii a jiným zvláštním orgánům a organizačním sloţkám obce 10. Rada obce Rada obce je dle zákona o obcích koncipována jako výkonný orgán obce v její samostatné působnosti. Za tuto svou činnost odpovídá obecnímu zastupitelstvu 11. V oblasti přenesené působnosti rozhoduje rada obce pouze v případech, které stanoví zákon, jako především vydávání nařízení obce. Radu obce tvoří starosta, místostarostové a další členové rady, kteří jsou voleni z řad 9 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, 42, ve znění pozdějších předpisů 10 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, 103 odst. 4 písm. b) a 110 odst. 4 písm. d), ve znění pozdějších předpisů 11 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A., Hradec Králové, 1997, s. 18 13

zástupců zastupitelstva obce. Počet členů musí být minimálně 5 a maximálně 11. Do pravomocí obecní rady patří zejména zabezpečování hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, provádění rozpočtových opatření v rozsahu, který je stanoven zastupitelstvem, dále příprava a projednávání návrhů ze strany zastupitelstva a vydávání nařízení obce, jak jsme jiţ naznačili. Mezi další pravomoci rady patří plnění vůči právnickým osobám a organizačním sloţkám, které zřídilo zastupitelstvo obce, výjimku tvoří obecní policie, v další řadě také obecní rada rozhoduje ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti, dále o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce tuto pravomoc můţe rada svěřit některému z odborů či příspěvkové organizaci. Do tohoto výčtu určitě také spadá stanovení rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizování a zrušování odborů, oddělení obecního úřadu a komise rady obce, stejně jako stanovení celkového počtu zaměstnanců, schvalování organizačního řádu, přezkoumávání opatření, která obecní úřad přijal, a samozřejmě nesmíme zapomenout na kontrolu plnění úkolů obecním úřadem v samostatné působnosti obce. V případě podnikatelských aktivit obce se tedy obecní rada poměrně značnou mírou podílí na organizaci těchto činností, samozřejmě především z důvodu, ţe hospodaření a podnikání se týká převáţně manipulací s financemi, majetkem, včetně prodeje a pronájmu nemovitostí. Zastupitelstvo obce Podle současné právní úpravy je zastupitelstvo hlavním samosprávným orgánem, jehoţ zástupci jsou voleni přímo z řad občanů obce, počet členů se řídí počtem obyvatel obce 12. Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech, které spadají do samostatné působnosti obce, nejdůleţitějším jeho úkolem je 12 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, 68 odst. 1, ve znění pozdějších předpisů 14

hospodaření obce, tzn. nakládání s jejím majetkem včetně peněz a samozřejmě s tím spojeným řádným vyuţitím zejména ze strany občanů obce. V zákoně o obcích najdeme výčet pravomocí, které jim tato úprava ukládá, já zde zmíním především ty nejdůleţitější. V prvé řadě se jedná o schvalování rozpočtu obce a závěrečného účtu, dále programu rozvoje obce spolu s územním a regulačním plánem obce včetně závazné části územně plánovací dokumentace. Zastupitelstvo obce také zřizuje peněţní fondy, organizační sloţky obce, příspěvkové organizace, obecní policii, rozhoduje i o zaloţení a zrušení právnických osob, do jeho kompetence patří i vydávání obecně závazných vyhlášek, rozhodování o spolupráci s jinými obcemi, v neposlední řadě rozhoduje ve věcech majetkových, jako je nabytí, převod, případně zastavení nemovitých věcí či uzavírání smluv o poskytnutí úvěrů nebo půjček, dotací atd 13. Také rozhoduje o vyhlášení místního referenda či volí nebo odvolává starostu. Rozhodnutí zastupitelstva vykonává rada obce. Z konkrétnějšího úhlu pohledu tato samospráva rozhoduje mj. např. o opravě chodníků, místních komunikací, otevření základní školy, má moţnost poskytnout niţší pronájem obecních prostor a tím umoţnit např. zavedení soukromé lékařské ordinace v obci, zajišťuje osvětlení, zřizuje sportovní areály, autobusové zastávky, parky, podporuje kulturní ţivot v obci např. tím, ţe spolupracuje s různými organizacemi, pořádá kulturní, zábavní, hudební či sportovní akce, atd. V případě podnikatelských aktivit obce se tedy zastupitelstvo poměrně značnou mírou podílí na organizaci těchto činností, samozřejmě především z důvodu, ţe hospodaření a podnikání se týká převáţně manipulací s financemi, majetkem, včetně prodeje a pronájmu nemovitostí, a to je z většiny v jeho kompetenci. 13 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, 85, ve znění pozdějších předpisů 15

Obecní úřad Obecní úřad je podle zákona o obcích tvořen ze starosty obce, který je v čele, dále místostarosty či místostarostů, tajemníka, je-li zvolen a dalších zaměstnanců úřadu. Těmi jsou úředníci a pracovníci, kteří vykonávají další potřebné práce, ale nevztahuje se na ně na rozdíl od úředníků zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících, nýbrţ Zákoník práce, který se vztahuje na všechny zaměstnance. Co se týče samostatné působnosti, obecní úřad plní úkoly, které mu uloţilo zastupitelstvo obce nebo rada obce, pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti a dále rozhoduje v případech stanovených zákonem 14. V oblasti přenesené působnosti vykonává činnosti státní správy dle zákona s výjimkou věcí, které patří do působnosti jiného orgánu obce 15. Z pracovníků obecního úřadu můţe obecní rada zřídit pro jednotlivé úseky jeho činnosti tzv. odbory. Komise obce Rada obce můţe zřídit jako své iniciativní a poradní orgány komise. Svá stanoviska a náměty předkládají komise radě obce 16. Počet členů komise je stanoven radou, usnesení pak probíhá většinou hlasů všech členů. Komise můţe vykonávat funkci výkonného orgánu obce, pokud ji starosta obce pověří určitou částí přenesené působnosti. Tento postup ale musí schválit ředitel krajského úřadu. Nejčastější oblastí, pro kterou se tyto komise v obcích zřizují, jsou výchova a vzdělávání. Dříve byla přímo povinnost ze zákona vyplývající, zřídit komisi pro 14 Např.: Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, 22 odst. 7, ve znění pozdějších předpisů 15 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, 61 odst. 1 písm. a), ve znění pozdějších předpisů 16 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, 122 odst. 1, ve znění pozdějších předpisů 16

výchovu a vzdělávání v tom případě, ţe obec byla zřizovatelem minimálně pěti škol. 2.3.2 Jednání obce v obchodněprávních vztazích Obec jako plnoprávná právnická osoba můţe vstupovat do všech právně přístupných smluvních vztahů, z toho vyplývá, ţe se její právní úkony mohou dotýkat i oblasti obchodně právních vztahů. Vycházíme přitom z toho, ţe obec nerealizuje své kompetence jen a pouze veřejnoprávním způsobem, tedy formou správních aktů správních rozhodnutí a obecně závazných vyhlášek. Obec ve vztazích, jichţ je nositelem, popř. účastníkem, vystupuje jako zcela rovnocenný a svébytný partner právnická osoba, jeţ má určité odlišnosti ve srovnání s právnickými osobami soukromého práva 17. Podle právní úpravy občanského práva 18 činí právní úkony právnických osob, tedy i obcí, ve všech věcech ti, kteří jsou k tomu oprávněni, v případě obcí tedy její statutární orgány. Za obec jako právnickou osobu mohou ale činit právní úkony i jiné osoby, pokud je tak stanoveno ve vnitřních předpisech nebo je to vzhledem k jejich pracovnímu zařazení obvyklé. Jestliţe jde o právní úkony, jejichţ obsah spadá do vyhrazené působnosti obecního zastupitelstva, nemůţe je vykonat starosta obce bez souhlasu zastupitelstva. V ostatních věcech, které spadají do působnosti obecní rady, můţe starosta vystupovat jako statutární zástupce, má-li k tomu souhlas obecní rady 19. V běţných záleţitostech, které se většinou týkají hospodářské činnosti obce, můţe realizovat smluvní vtahy jménem obce i jakýkoli pracovník obce, který má vzhledem k okruhu vymezených úkolů takové oprávnění v rámci své pracovní náplně. Např. řidič sluţebního vozu můţe nakupovat nejen pohonné hmoty, ale i drobnější náhradní součástky, potřebné pro bezpečný provoz jemu svěřeného vozidla 20. Pro případné posuzování odpovědnosti obce za právní úkony, je důleţité, aby osoby, jeţ vystupují jménem obce, byly k těmto právním úkonům oprávněny a pokud překročí předmět své činnosti, nestává se 17 Rektořík J., Šešelovský J. a kol., Příručka pro zastupitele měst a obcí, Brno 1999, s. 28 18 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, 20, ve znění pozdějších předpisů 19 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A., Hradec Králové, 1997, s. 30 20 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A., Hradec Králové, 1997, s. 30 17

tím právně zodpovědná obec, nýbrţ onen pracovník. Nositelem této strukturovanosti funkčních a organizačních vazeb je vţdy více či méně odpovídající organizační řád, na jehoţ bázi je konstruován příslušný obecní úřad dané obce 21. 2.3.3 Příslušná judikatura Samotná Ústava ČR obec vnímá jako základní územní samosprávný celek a současně jako veřejnoprávní korporaci 22. Ve zvláštní normě, která samostatně upravuje problematiku obce, tedy v zákoně o obcích, je obec vymezena jako právnická osoba 23. Pokud nahlédneme do občanského zákoníku, i zde dojdeme k závěru, ţe jednotky územní samosprávy jsou jedním z druhů právnických osob 24. V normách soukromého práva je vymezení podnikatelské činnosti upraveno v občanském zákoníku. Zvláštní normou upravující obchodně právní vztahy k občanskému právu je právo obchodní, jeho stěţejním předpisem je zákon č. 513/1991 Obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen ObchZ). Konkrétně část třetí obchodního zákoníku upravuje obchodně závazkové vztahy, tedy smluvní vztahy, řídí rovněţ vztahy vznikající mezi samosprávnou územní jednotkou a podnikatelem při jeho podnikatelské činnosti, a to právě tehdy, jestliţe se tyto smluvní vztahy týkají zabezpečování veřejných potřeb 25. 2.3.4 Uspokojování veřejných potřeb (veřejnoprávní smlouvy, obchodní závazky) Obecně vzato, závazkovým právním vztahem, jehoţ můţeme nazvat veřejnoprávní smlouvou či obchodním závazkem, je právní vztah, v němţ 21 Rektořík J., Šešelovský J. a kol., Příručka pro zastupitele měst a obcí, Brno 1999, s. 30 22 Zákon č. 1/1993, Ústava ČR, čl. 99 a čl. 101 odst. 3, ve znění pozdějších předpisů 23 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, 4 odst. 1, ve znění pozdějších předpisů 24 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, 18 odst. 2, ve znění pozdějších předpisů 25 Rektořík J., Šešelovský J. a kol., Příručka pro zastupitele měst a obcí, Brno 1999, s. 28 18

vystupuje oprávněný subjekt jako věřitel, který má právo na plnění pohledávky, na rozdíl od jeho protějšku, jímţ je osoba povinná splnit svůj závazek a je tedy v roli dluţníka 26. Nejčastěji se jedná o dvoustranný vztah, ale můţe mít stran i větší počet, u obcí se jedná např. o sdruţování svazky obcí, či obchodní společnosti apod. Právo obchodní a občanské je velmi úzce propojeno, a to se týká i závazkového obchodního práva. Občanský zákoník je povaţován za obecnější předpis, naproti tomu obchodní zákoník je specifičtější. Není ale jednoduchou záleţitostí rozpoznat, jakým právním předpisem se máme kdy řídit, a to z toho důvodu, ţe 261 a 262 ObchZ jsou poměrně sloţitě a dle mého názoru ne zrovna srozumitelně formulovány. Co se týče oblasti uspokojování veřejných potřeb, najdeme zde dvě základní skupiny, a to závazkové vztahy a veřejnoprávní smlouvy. Závazkové vztahy mezi státem či samosprávnými celky a podnikatelskými subjekty jsou upraveny v 261 odst. 2 ObchZ. Zákon zde dokonce stanoví, ţe za státní jsou povaţovány i ty státní organizace, které nejsou podnikateli. Toto zařazení státu a samosprávných celků na úroveň podnikatelů bylo zřejmě uskutečněno z finančně náročně realizace a technického zázemí. Důvodem podřazení těchto smluv obchodnímu zákoníku je skutečnost, ţe jak z hlediska obsahu závazku, tak i z hlediska techniky realizace jde o vztahy obdobné těm, jeţ se týkají podnikání. 27 U státních organizací se vyţaduje přímo uspokojování veřejných potřeb, u státu a obcí postačí, kdyţ se jejich podnikatelská činnost týká zabezpečování veřejných potřeb 28. Přímo definici veřejných potřeb ObchZ neobsahuje, proto se musíme řídit naukou obchodního práva a judikaturou. Z těchto úprav vychází, ţe z finančního hlediska spolehlivým indikátorem můţe být financování předmětu plnění z veřejných prostředků 29 nebo z procesního hlediska typicky půjde o akce zajišťované veřejnými zakázkami, např. stavby nemocnic, škol, komunikací, a to 26 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A. Brno, 1997, s. 29 27 Pokorná J., Kovařík Z., Čáp Z., Obchodní zákoník komentář, II. díl, Praha: Wolters Kluwer ČR a-s-,2009, s. 1263 28 Rozsudek nejvyššího soudu ze dne 22.6.2004, sp. zn. 32 Odo 1196/2003 29 Bejček J., Eliáš K., Raban P., a kol., Kurz obchodního práva. Obchodní závazky. 4. vyd., Praha: C.H. Beck, 2007, s. 27 19

i místních, ale dále podle převaţujících názorů např. i o provádění správy domů ve vlastnictví obce. 30 V praxi to znamená, ţe touto právní úpravou se obec bude řídit tehdy, jestli na její činnosti bude obecný zájem, v případě, ţe jedním ze subjektů je obec a druhým podnikatel. Dále v případě podnikatelské činnosti mezi podnikateli, kterým můţe být i obec. Obchodním zákoníkem se také obec či město řídí tehdy, kdy se jedná o závazkový vztah mezi obcí jako zakladatelem obchodní společnosti a jinými spoluzakladateli, mezi společníkem a obchodní společností a mezi společníky navzájem a další taxativně uvedené smluvní vtahy uvedené jmenovitě v 261 odst. 3 ObchZ 31. Podstatné je i ustanovení, podle kterého je moţná písemná domluva partnerů na tom, ţe se jejich závazkový vztah bude řídit i nad rámec ustanovení 261 ObchZ 32. Obecně lze tedy obchodní závazkové vztahy charakterizovat jako ty závazkové vztahy, o nichţ je stanoveno, ţe se řídí obchodním zákoníkem 33. Je nutné zde rozlišit pojem závazkový vztah a pojem smlouva. První ze dvou uvedených se týká výlučně Obchoz, druhý výraz se řádí do úpravy ObZ. Ačkoli ObchZ také v 261 odst. 6 uvádí pojem smlouva, nesmíme zde brát tento výraz doslova, ale rozumět jím opět závazkové vtahy. Co se týká občanského zákoníku, ten upravuje majetkové vztahy fyzických a právnických osob, majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem, jakoţ i vztahy vyplývající z práva na ochranu osob, pokud tyto občanskoprávní vztahy neupravují jiné zákony 34, kde zákon uvádí odkaz právě na 261 ObchZ. Veřejnoprávní smlouvy nám upravuje především správní řád 35, dále ObZ, ale musíme počítat s tím, ţe je moţné, ţe nastane situace, kdy bude potřeba vycházet z více zákonů najednou, například zároveň z ObZ i z ObchZ, jako třeba v tom případě, ţe objektem smlouvy bude nemovitost, darovací smlouva či 30 Štenglová I., Plíva S., Tomsa M., a kol., Obchodní zákoník. Komentář 9. vyd., Praha: C.H. Beck 2004, s. 933 31 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A. Brno, 1997, s. 29 32 Z praxe zde mohu uvést jako příklad závazkového vtahu řídícího se ObchZ nedávnou rekonstrukci areálu vlakového nádraží v Telči či výstavbu nové budovy místního gymnázia spolu se sportovním komplexem. 33 Plíva S., Obchodní závazkové vztahy, 2. vydání, Praha: ASPI, 2OO9,s.19 34 Zákon č. 40/1964, občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, 1 odst. 2 35 Zákon č. 500/2004 Sb,. správní řád, část pátá, ve znění pozdějších předpisů 20

smlouva o výpůjčce. Zde je úprava poměrně jasná, po reţimu ObchZ se zkrátka pouţijí i ustanovení ObZ. Čistě ObZ pouţijeme např. tehdy, kdyţ jde o vztahy ze směnek, smlouvy o převodech nemovitostí a spotřebitelské smlouvy. Těmi jsou smlouvy kupní, smlouvy o dílo, případně jiné smlouvy, pokud smluvními stranami jsou na jedné straně spotřebitel a na druhé straně dodavatel 36. 3. PODNIKÁNÍ OBCE 3.1 Hlavní činnosti obce Výčet činností, které je obec pověřena vykonávat, je samozřejmě velmi široký a obsáhlý. My si zde zmíníme jen ty nejhlavnější a nejzásadnější. Jak jiţ je uvedeno v první části práce, konkrétní činnosti obce jsou dány především působností obce. V samostatné působnosti se jedná o správu záleţitostí, které jsou v zájmu obce a potaţmo jejích občanů, které je povinna obec vykonávat v souladu s místními předpoklady a podmínkami. Do této autonomní působnosti můţeme zahrnout rozvoj sociální péče, uspokojování potřeb bydlení, dopravní obsluţnosti či ochrany, rozvoje a péče o zdraví občanů. Samozřejmě také obec zaručuje občanům vhodné podmínky pro výchovu a vzdělávání, rozvoj kulturního a jiného zázemí v dané obci či městě, dbá na ochranu ţivotního prostředí, cestovního ruchu či péče o zvířata. V poslední řadě ještě nezapomeňme z těchto nejdůleţitějších činností také připomenout vydávání obecně závazných vyhlášek a záleţitosti týkající se územního plánování a samozřejmě celého obecního rozpočtu. Co se týče přenesené působnosti, zákon pak přímo přenáší některé úkoly na obce, které jsou zodpovědné za výsledky v těchto oblastech. Obec zde dbá především o ochranu veřejného pořádku, ochranu přírody a krajiny, poţární ochranu, evidenci obyvatelstva či o oblasti výstavby. 36 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, 52 21

Důleţitou oblastí, která spadá do kompetence obce, je správa majetku ve vlastnictví obce, jakoţ i lesů, pozemních komunikací a všech zařízení, jejichţ zřizovatelem je přímo obec. Zde jiţ hovoříme o hospodaření obcí. Toto hospodaření obcí se projevuje v zásadě ve dvou formách. Tou jednou je hospodářské vyuţívání věcí, které má obec ve svém vlastnictví, tou druhou je finanční hospodaření s finančními prostředky patřícími téţ do vlastnictví obce. Obec ovšem můţe vyvíjet hospodářskou činnost téţ při vyuţívání věcí a peněz, které jí byly pro daný účel dány k dispozici na základě smluvních vztahů jako majetek jiných právnických osob (včetně státu) nebo fyzických osob, a to v souladu s obecně závaznými předpisy, zejména podle občanského a obchodního zákoníku 37, jak jiţ jsme zaznamenali v předešlé kapitole. Ţádný zákon výslovně neomezuje druh obecní hospodářské činnosti, ani její obsah. Na druhé straně ale obec v určitých případech podléhá zvláštním zákonům stejně jako ostatní subjekty vstupující do vztahů či činností, které podléhají zákonné úpravě. Jedná se například o obecně platné podmínky pro ţivnostenská oprávnění, pracovně právní záleţitosti, hygienické podmínky, atd. Skutečnost, ţe obec je vlastníkem také takového majetku, který by měl vydělávat, anebo ţe má peníze, které zrovna rychle nepotřebuje, takţe stojí za to uloţit je na výhodnější úroky, popř. je vloţit do výnosnějšího podniku, znamená, ţe obec se často dostává do role podnikatele 38. V tomto smyslu je nutno obec vnímat jako zcela autonomní a zcela odpovědný subjekt práv a povinností, kdy v právních vztazích vystupuje svým jménem a nese odpovědnost, a to i majetkovou, z těchto vztahů vyplývající 39. 3.2 Formy podnikání obce Podnikání je vlastně hospodaření ve sloţitějším a širším pojetí. Jak jiţ bylo zmíněno v úvodu, obchodní zákoník tento pojem vysvětluje jako soustavnou činnost prováděnou samostatně podnikatelem vlastním jménem a na vlastní 37 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A. Brno, 1997 38 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A. Brno, 1997, s. 27 39 Rektořík J., Šešelovský J. a kol., Příručka pro zastupitele měst a obcí, Brno 1999, s. 31 22

zodpovědnost za účelem dosaţení zisku 40. Aby tato definice byla přesná, je velmi důleţité zdůraznit, ţe všechny tyto znaky musí být naplňovány současně. V případě, ţe se obec rozhodne provozovat ţivnostenskou činnost vlastním jménem, musí se řídit ţivnostenským zákonem jako všechny ostatní subjekty a opatřit si ţivnostenské oprávnění. Pro obce je například typické a také poměrně praktické, ţe ţivností je jen takový pronájem nemovitostí, bytových a nebytových prostor, při němţ jsou vedle pronájmu poskytovány téţ jiné neţ základní sluţby spojené s pronájmem 41. Takovými sluţbami mohou být např. sluţby hotelového typu jako úklidy pokojů, praní prádla, pečovatelská sluţba apod. V případě, ţe obec nepodniká jen vlastním jménem, ale pomocí jiného subjektu, nestává se obec ţivností, ale podnikatelem. Do této role se obec dostává zjednodušeně řečeno vţdy, pokud je vlastníkem takového majetku, ze kterého obci plyne určitý zisk anebo má dočasně volné finanční prostředky, které stojí za to uloţit na výhodnější úroky, popř. je vloţit do výnosného podniku 42. Podnikání obcí můţe mít různý charakter. Nyní si rozlišíme a definujeme jednotlivé formy podnikání: Podnikání obce vlastním jménem Obec podniká sama, svým vlastním jménem, prostřednictvím svých orgánů, především obecního úřadu a také svých zálohových zařízení, která jsou téţ vnitřní organizační jednotkou obce 43. Neexistuje ţádná jediná právní norma, která by řešila, v jakých případech a jakou formou smí obec podnikat, vztahují se na ní zkrátka stejné předpisy, jako na jakoukoliv jinou právnickou osobu, která se rozhodne vystupovat jako podnikatelský subjekt. Podnikání organizací tzv. rozpočtové sféry zřizovaných obcí Obec můţe pro účely podnikání zřizovat organizace rozpočtové sféry, kterými jsou příspěvkové organizace a organizační sloţky, které obec zakládá na základě zřizovací listiny. Organizační sloţky jsou většinou zřízeny za účelem zabezpečování čistých veřejných statků, nahradili dřívější tzv. rozpočtové organizace. Vznikají 40 Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, 2, odst. 1, ve znění pozdějších předpisů 41 Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, 4, ve znění pozdějších předpisů 42 Peková J.; Pilný J., Veřejná správa a veřejné finance veřejného sektoru, Praha: ASPI a.s., str. 90 43 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A. Brno, 1997, s. 41 23

rozhodnutím zastupitelstva na základě zřizovací listiny, nemají vlastní právní subjektivitu a nejsou samostatnou účetní jednotkou, tudíţ vedou oddělené účetnictví. To znamená, ţe jejich rozpočet je součástí rozpočtu zřizovatele, tedy obce či města. Tyto organizační sloţky jsou povinny všechny své příjmy odvést do rozpočtu zřizovatele a ten jim naopak hradí jejich potřeby ve výdajích v rozsahu, který uzná za vhodné a v rámci svých moţností. Mají-li nárok na dosaţený zisk, musí ţádat zřizovatele o zvýšení limitovaných výdajů 44. Většinou se jedná o organizace s malým počtem zaměstnanců, které nevyţadují vstup do sloţitých ekonomických či právních vztahů, nejsou nijak sloţitě vnitřně členěné a nepotřebují náročné technické vybavení. Konkrétně v obci, na kterou budu aplikovat některé ze zde uvedených poznatků, a to ve městě Telči, jsou těmito sloţkami například knihovna, galerie, kino, hasičská zbrojnice či dům s pečovatelskou sluţbou. Další organizací rozpočtové sféry jsou tzv. příspěvkové organizace. Zabezpečují zpravidla smíšené veřejné statky a jejich činnosti jsou převáţně neziskové a takové, které svým rozsahem, strukturou a sloţitostí vyţadují samostatnou právní subjektivitu. Obec je zřizuje také rozhodnutím zastupitelstva, ale s tím rozdílem, ţe se na základě návrhu zřizovatele zapisují do obchodního rejstříku. Tyto organizace hospodaří formou vlastního rozpočtu, zřizovatel můţe být poskytovatelem prostředků na provoz a na investice, odvody do rozpočtu obce nejsou tak vysoké a konají se jen v některých případech 45. Také si tyto subjekty mohou vytvářet vlastní peněţní fondy, jako např. rezervní, investiční či fond odměn. Jako příklad těchto příspěvkových organizací bych ráda uvedla základní školy, Domov dětí a mládeţe, informační centrum či údrţby silnic. Podnikání prostřednictvím vlastních obchodních společností Obec můţe pro účely hospodářské a podnikatelské činnosti zakládat nebo zřizovat některé z právně přístupných forem vlastních organizací, jimiţ mimo 44 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A. Brno, 1997, s. 48 45 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, 28, ve znění pozdějších předpisů 24

rozpočtových organizací mohou být i obchodní společnosti 46. Společnostmi, jeţ mohou mít pouze jednoho vlastníka, tudíţ je moţné, aby tímto jediným zakladatelem byla obec, jsou společnosti s ručením omezeným a akciové společnosti. Právě tyto formy obchodních společností téţ mohou být zaloţeny i za jiným účelem, neţ je podnikání, pokud to zvláštní zákon nezakazuje 47. U společnosti s ručením omezeným se sice počítá především s tím, ţe se stane spoluvlastnictvím více subjektů, ale umoţňuje se rovněţ, ţe můţe být zaloţena jen jednou osobou, tudíţ např. obcí 48. Jestliţe obec sama zakládá a chce být výlučným vlastníkem společnosti s ručením omezeným, učiní tak tehdy, kdyţ nepotřebuje cizí kapitál pro podnikatelské vyuţití vlastního, dostatečně rentabilního majetku a bylo by pro ni zbytečné, aby se o zisk z něho plynoucí s někým dělila 49. V praxi se ale s takovýmito společnostmi, které disponují majetkem výlučně ve vlastnictví obce, příliš nesetkáváme. Výhodnější situací se pro obec stává, pokud si přizve do této společnosti spoluvlastníky. Na rozdíl od akciových společností, ke kterým se dostaneme zanedlouho, si v této formě společnosti můţe obec sama vybrat své společníky. Samozřejmě musí být s výběrem obezřetná, poněvadţ případné vystoupení či vyloučení závisí vţdy aţ na rozhodnutí soudu. Společníci do této společnosti vstupují na základě svých vkladů, jeţ jsou předem stanoveny jako část základního jmění společnosti 50. Co se týče akciových společností, obec jako akcionář má stejná práva jako kaţdý jiný majitel akcií v akciové společnosti 51. Zde obec nákup akcií rozlišuje podle toho, zda chce realizovat svoji rozpočtovou politiku, jestliţe jde o nějakou formu pomoci, kupuje a prodává akcie ze svého rozpočtu. V opačném případě, kdy jde obci pouze o zisk z dividend nebo z obchodu s cennými papíry, se jedná o manipulaci s tuzemskými nebo zahraničními cennými papíry. Je potřeba ale zmínit, ţe pokud jde o zisky z dividend, tento příjem financí je pro obec minimální a podíl inkasovaných příjmů na objemu účastí nedosahuje ani 1%, takţe tato činnost není pro obec nijak přínosným a tudíţ ani pouţívaným 46 Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, 56, ve znění pozdějších předpisů 47 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A. Brno, 1997, s. 50 48 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A. Brno, 1997, s. 51 49 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A. Brno, 1997, s. 51 50 Dědič, J. a kol., Právo obchodních společností, Prospektrum spol. s.r.o., Praha, 1998 51 Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů 25

podnikatelským počínáním. Hlavním důvodem pro zakládání obchodních společností je tedy zajištění veřejné sluţby 52. Pokud by obce a kraje chtěly zvyšovat své příjmy, bylo by racionálnější prostředky vloţené do obchodních společností uloţit na termínovaný vklad do banky či investovat např. do státních pokladničních poukázek 53. Podnikání prostřednictvím vstupu obcí do jiných obchodních společností Čím dál častěji se objevuje tato forma podnikání, kdy se obec podílí účastí na podnikání jiných subjektů. Obec můţe svůj majetek vyuţít jakýmkoli způsobem dle vlastního uváţení, samozřejmě ho i vloţit kamkoliv, včetně jakéhokoliv podnikání. Volba společnosti je také čistě na rozhodnutí obce. Nejčastěji se ale z praktického důvodu dostává do role účastníka na činnosti společnosti s ručením omezeným, akciové společnosti, někdy i druţstva. Podnikání na základě sdružení s jinými subjekty zájmová sdružení, svazky obcí Poněkud odlišným způsobem podnikání, neţ je běţné spoluvlastnictví ve formě obchodních společností, je tzv. kolektivní podnikání s jinými právnickými subjekty. Co se týče zájmových sdruţení, právní úpravu najdeme v občanském a obchodním zákoníku, kde se vychází z toho, ţe jednotlivé právnické osoby mohou mít celou řadu různých zájmů, při jejichţ uspokojování se setkávají se zájmy jiných právnických osob. K uspokojení a ochraně těchto zájmů, ale také k dosaţení společných cílů a účelů pak dochází k tomu, ţe se tyto právnické 52 Obecní finance [online].c2008. Dostupné z <http://www.obecnifinance.cz/clanek/obecni-obchodnispolecnosti-a-efektivnost> 53 Pavel J., Efektivnost a transparentnost obecních obchodních společností, Praha, 2006 26

osoby propojují. Mohou tak činit buď na základě smlouvy o sdruţení anebo také na základě zakladatelské smlouvy 54. Obce mohou vytvářet také dobrovolné svazky obcí, které slouţí k plnění některých společných úkolů. Můţe se jednat o aktivity z mnoha oblastí, zejména pak z oblasti zdravotnictví, sociální péče, školství, vědy a kultury, dále se pak můţe jednat o údrţbu a provoz veřejných zařízení, správu a čistotu celé obce 55. Hlubší popis a rozebrání konkrétního příkladu se nachází v samostatné nadcházející podkapitole. Příjmy z pronájmu (běžné) a prodeje (kapitálové) obecního majetku (zejména pozemky) Vzhledem k tomu, ţe se tato práce zabývá především roli obce jako podnikatele, je zde potřeba zmínit pár slov o jejím majetku. Základní úpravu týkající se obcí majetku najdeme v zákoně 128/2000 Sb. o obcích, dále ve vyhlášce č. 505/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. Majetek obce musí být vyuţíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec můţe svůj nemovitý majetek prodat, směnit, darovat, pronajmout nebo jej poskytnout jako výpůjčku. Hospodaření s majetkem obce, a tedy i prodej obecního majetku je výkonem samostatné působnosti obce (jde o záleţitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce). Na základě 85 zákona o obcích je rozhodování o převodu nemovitých věcí z majetku obce vyhrazeno zastupitelstvu obce (k platnému usnesení zastupitelstva obce je pak třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak) 56. 54 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A. Brno, 1997, s. 57 55 Rektořík J., Šešelovský J. a kol.: Příručka pro zastupitele měst a obcí, Brno, 1999 56 Ekologický právní servis, Mgr. Vendula Zahumenská [online]. 2010, Dostupné z <http://www.eps.cz/cz2129619pp/pravni-poradna/> 27

Příjmy z obchodování s cennými papíry (vhodné u dočasně volných prostředků) Samozřejmě jako kaţdý jiný podnikatelský subjekt má i obec právo se svým majetkem ukládat dle svého uváţení a jednou z těchto forem můţe být i obchodování s cennými papíry. U obcí toto není zatím běţnou praxí, musí rozlišovat, zda má k emitujícím subjektům nějaký rozpočtový vztah v rámci své rozpočtové politiky anebo zda chce jen získat co největší zisk zhodnocením cenných papírů, ať jiţ ve formě úroků, dividend nebo jen z růstu jejich trţní ceny 57. Okruh cenných papírů definuje Zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů 58. 3.2.1 Dobrovolné svazky obcí Obce vstupují do různých společností, sdruţení a svazků. Primárním důvodem je většinou vyšší efektivita dosaţení určitého cíle, neţ kdyby se o to obec snaţila sama. Obecně řečeno, hlavní příčinou pro vznik obecní spolupráce je její účelový charakter tedy spojení obcí za účelem zabezpečení potřeb svěřených obcím zákonem v rámci samostatné působnosti jakoţ i přenesené působnosti státní správy 59. Můţe jít jak o svazky, jejíţ primárním cílem není majetková a hospodářská činnost, ale ve skutečnosti jsou běţnější spíše aktivity zaměřené na propagaci, spolupráci, výměnu zkušenosti apod. Obce tedy do nejrůznějších společností a svazků vstupují především z důvodu efektivního hospodaření s vlastním majetkem. Zde uţ se dostává do popředí činnost realizovaná za účelem dosaţení maximálního zisku, tedy obdobně jako u klasických podnikatelských subjektů. Mezi nejčastější příklady patří např. svazky či sdruţení obcí vytvořené za účelem správy vodovodů a kanalizací, správy lesů, nakládání s odpady a celá řada dalších subjektů. 57 Melion M., Hospodaření a podnikání obcí, E.I.A. Brno, 1997, s. 32 58 Zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů 59 Galvasová I. A kol., Spolupráce obcí jako faktor rozvoje, s. 13/14 28

I zde se však můţou projevovat určité nevhodné zásahy obcí do trţního prostředí. Ze všech případu uveďme příklad organizace hospodařící s majetkem obce v oblasti kanalizací a vodovodů. Kanalizace o vodovody jsou v převáţné míře vlastněny obcemi nebo právě svazky. Některé obce si provozují kanalizace a vodovody samostatně, některé za účelem provozování zakládají svazky obcí či jiné obchodní organizace, další přenechají svůj majetek nezávislé obchodní společnosti za jasně daných podmínek a poţadovaných zisků. Především u menších svazků či obcí, které samostatně provozují vodovody a kanalizace můţe docházet k vetší míře ovlivňování cenové politiky politikou komunální. Obce nastavují ceny niţší, které nereflektují skutečnost, ale spíše prostředí v dané obci. Ceny poté nereflektují skutečné náklady spojené s provozem zařízení (vč. obnovy sítí) a musí být částečně dotovány z jiných příjmů obcí 60. 3.2.2 Dotační tituly, evropské fondy Obce jsou a mohou být příjemci řady dotací. Zákon o rozpočtových pravidlech uvádí definici dotace jako peněţní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté bezúročně právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel 61. Dotace jsou tedy v zákoně chápány jako nenávratně poskytnuté prostředky ze státního rozpočtu, za které neexistuje 60 Obdobně jako jiné obce i Město Telč si založilo k zajištění běžné údržby města obchodní společnost. Služby Telč, spol. s r. o. jsou společností založené v souladu se zákonem č. 513/1991 Sb. Obchodní zákoník v platném znění. Společnost hospodaří s pronajatým majetkem města ve výši 63 mil. Kč. Běžná údržba města je společností zajišťována na základě Smlouvy o zabezpečení veřejně prospěšných služeb mezi Městem Telč a společností Služby Telč. Smlouva je uzavírána vždy na daný kalendářní rok. Ve smlouvě jsou přesně stanovené požadované práce a stanovena odměna za provedené činnosti. Činnosti prováděné pro město nad rámec této smlouvy jsou prováděny na základě samostatných objednávek. Zajištění správy a provozu kanalizační a vodovodní sítě zajišťuje v Telči Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko. Jde o dobrovolné sdružení měst a obcí, které vzniklo v roce 1993. Členy svazu je významná část obcí v okresu Jihlava. Svaz zajišťuje správu jak vlastního majetku, tak majetku členských obcí (majetek zůstává obcí, svaz zajišťuje správu a hospodaření nad svěřeným majetkem). Z příjmu svazu je financována jak správa a údržba majetku (zajišťuje Vodárenská akciová společnost, divize Jihlava), tak následná investice do zkvalitnění infrastruktury. Obce si v rámci hospodaření svazu generují příjmy, které jsou určeny právě k obnově či výstavbě kanalizační a vodovodní infrastruktury. Dalšími příklady dobrovolných svazků obcí, do kterých město Telč vstoupilo, je také např. Svazek obcí železnice Kostelec Slavonice, Mikroregion Telčsko, Cyklostezka Jihlava Třebíč Raabs nebo velmi známý dobrovolný svazek obcí České dědictví UNESCO. Zde vidíme rozmanitost zaměření těchto svazků jak v jejich činnosti, tak v územním rozsahu jednotlivých obcí. Zdroj: MÚ Telč 61 Zákon č. 218/200 Sb., o rozpočtových pravidlech, 3, ve znění pozdějších předpisů 29

ţádné protiplnění. Nenávratnost se naplňuje tehdy, kdyţ příjemce těchto financí splní podmínky, za kterých mu byly tyto poskytnuty a nevzniká mu tudíţ ţádný závazek vůči státnímu rozpočtu 62. Konkrétně u obcí jde především o dotační tituly poskytnuté ze strany státu, kraje, Grantové agentury České republiky, organizačních sloţek státu či nejrůznější dotace a příspěvky od nadačních fondů apod. Nedílnou a především největší podporou formou dotačních titulů jsou prostředky poskytované z Evropské unie. Co se týče státních dotací, platí, ţe obcím být poskytnuty musí, vzhledem k propojenému finančnímu vztahu mezi obcemi a státním rozpočtem jsou stabilním příjmem rozpočtu obce, na rozdíl od dotací evropských, o které si kaţdá obec musí ţádat. Výše podpory je různá v návaznosti na pravidla daných dotačních programů. Co se týče těchto dotací získaných z prostředků Evropské unie, jsou nejen pro obce v případě uskutečnění největším zdrojem finančních prostředků. V poslední době vzrůstá objem těchto financí přidělovaných na konkrétní projekty obcí. O konkrétních programech a jejich podobě rozhodují tzv. Regionální rady soudrţnosti, které volí zastupitelstva krajů ze svých členů v rámci tzv. celků NUTS II. Kaţdá tato rada má patnáct členů a jejím hlavním smyslem je tyto programy vytvářet především právě pro obce. V programovém období 1.1.2007-31.12.2013 je zahrnuto osm tematických operačních programů, zaměřených především na dopravu, ţivotní prostředí, lidské zdroje a zaměstnanost, vzdělání pro konkurenceschopnost a technickou pomoc a sedm regionálních operačních programů určených pro kaţdý region soudrţnosti. Cíle programů jsou podobné, můţeme je shrnout do čtyř základních oblastí 63. Jedná se o dopravní obsluţnost a dostupnost, regionální rozvoj podnikání, rozvoj území a rozvoj cestovního ruchu. Zdánlivě se můţe zdát, ţe k tématu podnikání obce se vztahuje jen druhá oblast, ale všechny tyto problematické okruhy jsou vzájemně propojené a ideálním stavem jak pro občany, tak pro obec by bylo naplnění všech těchto cílů a dosáhnutí stavu, který by se dal povaţovat za ideální, ale samozřejmě také neuskutečnitelný. Pokud se zaměříme na moţnost získání dotací pro obce na činnosti, které narušuji podnikatelské prostředí, či vytvářejí konkurenci v podnikatelském 62 Marková, H., Finynce obcí, měst a krajů, Praha, 2000, s. 102 63 Regionální operační programy [online], dostupné z: <http://www.strukturalni-fondy.cz/getdoc/810a501ce85f-4e99-92f3-d1824296f1d4/regionalni-operacni-programy> 30

prostředí, setkáváme se s výrazem veřejná podpora. Veřejnou podporou se rozumí kaţdá podpora poskytnutá v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, která narušuje nebo můţe narušit hospodářskou soutěţ tím, ţe zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby a pokud ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Za státní prostředky se na základě judikatury Evropského společenství povaţují i ostatní veřejné zdroje. Podpora, která splňuje výše uvedená kritéria, je neslučitelná se společným trhem a tedy zakázaná. Výjimka z obecného zákazu poskytování veřejné podpory můţe být povolena na základě tzv. blokových výjimek či na základě rozhodnutí Evropské komise. V případě projektů obcí, které spadají do reţimu veřejné podpory, je na obce pohlíţeno stejně jako na jakýkoli podnikatelský subjekt. Tedy o výši dotace nerozhoduje v případě veřejné podpory to, o jaký typ ţadatele jde, ale typ a zaměření projektu. Pro obce je však důleţitá nejen podpora, kterou získá přímo daná obec, ale i jakákoliv pomoc, která je poskytnuta místním podnikatelským subjektům, ať uţ z důvodu daňových příjmů obci, tak z důvodu vytvoření podnikatelského zázemí v obci, zvýšení zaměstnanosti, zajištění sluţeb a statků občanům, návštěvnost a propagace obce, údrţba města, zkrátka celkový rozvoj obce, který je jistě v zájmu všech. Regionální mapa intenzity veřejné podpory pro dané období určuje maximální míru veřejné podpory (procento z vhodných investičních nákladů), která můţe být investorovi poskytnuta v daném regionu soudrţnosti NUTS II. Mapa: Regionální mapa intenzity veřejné podpory pro období 1. 1. 2007-31. 12.2013 31

Zdroj: http://www.mfcr.cz Tabulka 1: Dotace obcím v návrhu rozpočtu kraje Vysočina na rok 2011 (kromě dotací schválených přímo konkrétním obcím) region NUTS II malý podnik střední podnik velký podnik Střední Morava, Severozápad, Střední Čechy, Moravskoslezsko, Severovýchod, Jihovýchod Jihozápad (1. 1. 2007-31. 12. 2010) Jihozápad (1. 1. 2011-31. 12. 2013) 60 % 50 % 40 % 56 % 46 % 36% 50 % 40 % 30% Zdroj: http://www.mfcr.cz Obce také mají moţnost čerpat z mnoha dotačních programů, vypisovaných různými ministerstvy. Jde o prostředky především na rozvoj obce, ve smyslu obnovy pozemních komunikací, kanalizace, vodovodů, výstavby domů a bytů, dotace na záchranu kulturního dědictví či na obnovu venkova. Tyto prostředky 32

jsou často většinově placené Evropskou unií a menšina je čerpána ze státního rozpočtu České republiky. Pokud se zde zajímáme o podnikání přímo ze strany podnikatelských subjektů v obci, jejich podporou jsou velmi často také právě peníze z evropských fondů 64. Finance obce mohou získat rovněţ prostřednictvím fondů ze strany krajů, kaţdoročně vypisujících programy, které jsou zaměřeny na prioritní oblasti v kaţdém příslušném kraji. Převáţná část těchto prostředků je určena právě obcím. Např. Fond Vysočiny podporuje svůj kraj v mnoha oblastech, jedná se především o podporu regionálního rozvoje, dopravy, kultury, zemědělství, územního plánování, informatizace a v neposlední řadě i vzdělávání, potaţmo zaměstnatelnosti. Následující tabulka znázorňuje návrh rozpočtu kraje na rok 2011 a systémové dotace, které budou poskytovány na podporu různých aktivit obcí. Tabulka 2: Dotace obcím v návrhu rozpočtu kraje Vysočina na rok 2011 (kromě dotací schválených přímo konkrétním obcím) Dotace z Dotační titul Částka v Termín pro podání kapitoly rozpočtu 2011 žádostí Zemědělství Zemědělství Kultura Kultura Dotace na drobné vodohospodářské ekologické akce Dotace na hospodaření v lesích v kraji Vysočina pro období 2007 2013 z rozpočtu kraje Vysočina (určeno obcím, fyzickým a právnickým osobám) Dotace na obnovu kulturních památek v kraji Vysočina Dotace na podporu společenských a kulturních aktivit obcí kraje Vysočina 42 000 tis. Kč 1. kolo do 31. 1. a 2. kolo do 31. 7. kalendářního roku 22 500 tis. Kč Do 3 měsíců po splnění předmětu příspěvku 13 000 tis. Kč Od 1. 1. 2011 do 15. 2. 2011 1 000 tis. Kč Od 1. 1. 2011 do 15. 2. 2011 64 Ráda bych zmínila operační program s názvem Vzdělávání pro konkurenceschopnost, díky kterému kraj Vysočina získal velké množství prostředků na podporu v oblasti vzdělávání a zaměstnanosti. Za celé programové období let 2007 až 2013 bude v kraji Vysočina mezi školská zařízení, neziskové organizace, vzdělávací instituce, města, obce a další organizace rozděleno 753 miliónů Kč. Dotace pro Vysočinu jsou rozdělovány prostřednictvím Odboru regionálního rozvoje kraje Vysočina, který je zároveň kontaktním místem. V současné době je v kraji Vysočina v realizaci 144 projektů za bezmála 460 mil Kč. V dubnu roku 2011 je v plánu kraje vyhlásit další výzvu k předkládání projektů o celkové alokaci 105 mil. Kč, přičemž na podporu řemeslných a technických oborů bude v této výzvě vyčleněna částka 58 mil Kč. Zdro:j MÚ Telč, Kraj Vysočina [online], 2010, Dostupné z: <http://www.kr-vysocina.cz/kraj-vysocina-ziskal-z-evropskych-fondu- 210-milionu-pro-oblast-skolstvi/d-4033142/p1=1013> 33

souvisejících zejména s oslavami a připomenutím významných výročí obcí Územní Dotace na územně plánovací činnost 3 513 tis. Kč Do 30. 9. 2011 plánování obcí Doprava Dotace obcím na údrţbu veřejné zeleně 1 000 tis. Kč Do 15. 4. kalendářního roku Poţární Příspěvek obcím kraje na poţární 6 000 tis. Kč ------ ochrana a IZS ochranu Regionální rozvoj Program obnovy venkova Vysočiny 69 000 tis. Kč Od 1. 1. 2011 do 31. 1. 2011 Regionální rozvoj Dotace na podporu naplňování a propagace principů místní Agendy 21 2 500 tis. Kč Moţnost podání od 16. 12. 2010. a Zdraví 21 v kraji Vysočina Příjem ţádostí bude vţdy průběţně ukončen: 20. 2. 2011 20. 4. 2011 20. 9. 2011 Zdroj: Zpravodaj 01/2011 Krajského úřadu kraje Vysočiny Graf 1: Výše dotačních prostředků určených obcím z rozpočtu kraje Vysočina za rok 2010 (v tis. Kč) Zdroj: Zpravodaj 01/2010 Krajského úřadu kraje Vysočiny, vlastní úprava 34