Rada Evropské unie Brusel 26. července 2016 (OR. en) 11482/16 PRŮVODNÍ POZNÁMKA Odesílatel: Datum přijetí: 22. července 2016 Příjemce: Č. dok. Komise: COM(2016) 483 final Předmět: CLIMA 91 ENV 510 ENER 292 TRANS 314 AGRI 431 COMPET 431 ECOFIN 729 Jordi AYET PUIGARNAU, ředitel, za generálního tajemníka Evropské komise Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, generální tajemník Rady Evropské unie ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o hodnocení provádění rozhodnutí č. 406/2009/ES podle článku 14 uvedeného rozhodnutí Delegace naleznou v příloze dokument COM(2016) 483 final. Příloha: COM(2016) 483 final 11482/16 rk DG E 1B CS
EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 20.7.2016 COM(2016) 483 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o hodnocení provádění rozhodnutí č. 406/2009/ES podle článku 14 uvedeného rozhodnutí {SWD(2016) 251 final} CS CS
1. Úvod Rozhodnutí č. 406/2009/ES 1 (nazývané též rozhodnutí o sdílení úsilí, dále jen rozhodnutí ), které bylo přijato v roce 2009 jako součást klimaticko-energetického balíčku, stanoví pro všechny členské státy mezní hodnoty emisí skleníkových plynů do roku 2020. Vztahuje se na emise v odvětví dopravy, budov, zemědělství, průmyslové malovýroby a odpadů. Na tato odvětví připadalo v roce 2013 více než 55 % celkových emisí skleníkových plynů v EU 2. Cílem rozhodnutí je snížení emisí skleníkových plynů v EU do roku 2020 o 10 % v porovnání s rokem 2005 a prosazování snížení emisí skleníkových plynů, které spadají do jeho oblasti působnosti, spravedlivým a nákladově efektivním způsobem. Rozhodnutí vstoupilo v platnost v červnu 2009. Tato zpráva splňuje článek 14 rozhodnutí o sdílení úsilí, který vyžaduje, aby Komise vypracovala hodnotící zprávu o provádění tohoto rozhodnutí a do 31. října 2016 ji předložila Evropskému parlamentu a Radě. Tato zpráva uvádí, jak je doposud rozhodnutí o sdílení úsilí prováděno a jaké poznatky lze vyvodit, pokud jde o opatření, která členské státy přijaly k omezení emisí skleníkových plynů v odvětvích, na něž se rozhodnutí vztahuje, a dopady na emise na vnitrostátní úrovni. Výsledky hodnocení jsou podrobněji představeny v pracovním dokumentu útvarů Komise doprovázejícím tuto zprávu 3. Ačkoliv prvním rokem pro podání zpráv členskými státy podle rozhodnutí byl rok 2015, nebyla v době hodnocení většina ustanovení rozhodnutí dosud uplatňována, což ztěžuje vyvození závěrů ohledně jejich vhodnosti a uvážení případných změn na základě získaných poznatků. Hodnocení však mohlo využít cenné důkazy vyplývající z procesu právního provádění rozhodnutí a přípravné práce provedené členskými státy. 2. Souvislosti Klimaticko-energetický balíček stanoví cíle pro rok 2020 a vyžaduje snížení emisí skleníkových plynů o 20 % oproti úrovním z roku 1990, podíl konečné spotřeby energie z obnovitelných zdrojů v EU ve výši 20 % a zvýšení energetické účinnosti o 20 %. Cíl Evropské unie týkající se snížení emisí skleníkových plynů do roku 2020 o 20 % v porovnání s rokem 1990 odpovídá 14% snížení oproti roku 2005. Toto úsilí je rozděleno mezi odvětví, na něž se vztahuje systém obchodování s emisemi (dále jen ETS ), a odvětví spadající do oblasti působnosti rozhodnutí. V odvětvích, na něž se vztahuje systém EU ETS, se mají emise snížit o 21 % v poměru k úrovním z roku 2005, zatímco u odvětví, na něž se vztahuje rozhodnutí, se vyžaduje snížení o 10 % oproti roku 2005. Za účelem sdílení požadovaného úsilí v rámci celé EU, pokud jde o snížení emisí skleníkových plynů do roku 2020 o 10 %, byly vnitrostátní cíle do roku 2020 pro jednotlivé členské státy stanoveny podle hospodářské kapacity na základě jejich relativního bohatství (měřeného hrubým domácím produktem na obyvatele v roce 2005). Tyto cíle sahají od snížení emisí do roku 2020 o 20 % (oproti úrovním z roku 2005) u nejbohatších členských států po 20% navýšení u nejméně bohatého státu (viz obr. 1). Rozhodnutí nestanoví konkrétní cíle v oblasti emisí pro jednotlivá odvětví, na něž se vztahuje, nýbrž ponechává na členských státech, aby rozhodly o tom, kde a jak dosáhnou potřebného snížení. Emise a pohlcení v důsledku LULUCF nejsou do rozhodnutí zahrnuty. 1 Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 406/2009/ES ze dne 23. dubna 2009 o úsilí členských států snížit emise skleníkových plynů, aby byly splněny závazky Společenství v oblasti snížení emisí skleníkových plynů do roku 2020; http://eur-lex.europa.eu/legal-content/cs/txt/pdf/?uri=celex:32009d0406&from=cs. 2 Stávající rozhodnutí se vztahuje na stejné skleníkové plyny jako Kjótský protokol s výjimkou fluoridu dusitého (NF 3 ). Emise a pohlcení z využívání půdy, změn ve využívání půdy a lesnictví (LULUCF) do rozhodnutí zahrnuty nejsou. Rozhodnutí se nevztahuje ani na emise skleníkových plynů z mezinárodní lodní dopravy. 3 SWD(2016) 251. 2
Předpokládá se, že k dodržení svých závazků omezí členské státy emise skleníkových plynů v odvětvích, na něž se vztahuje rozhodnutí, a očekává se, že ke splnění svých povinností zavedou vnitrostátní politiky a opatření. Členské státy mohou ke splnění svých povinností a ke zvýšení nákladové efektivnosti v případě potřeby využít i nástroje flexibility. Rozhodnutí stanoví pro každý rok v období 2013 2020 rovněž lineární trajektorii odpovídajících závazných mezních hodnot emisí (roční emisní příděly). Pokrok při plnění cílů do roku 2020 je zajištěn prostřednictvím povinností týkajících se podávání výročních zpráv a prostřednictvím kontrol souladu. Členské státy musí podávat zprávy o svých emisích skleníkových plynů a o předpokládaném pokroku při plnění svých povinností podle rozhodnutí. Členské státy odpovídají za provádění politik a opatření ke splnění svých povinností podle rozhodnutí a jsou podporovány řadou opatření EU 4, přičemž u některých z nich se rovněž očekává, že napomohou ke splnění cílů EU týkajících se obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti. Tyto podpůrné politiky EU jsou důležité, neboť motivují ke snižování emisí v rámci celé EU v odvětvích, na něž se vztahuje rozhodnutí. Je však zřejmé, že snížení emisí musí být zajištěno prostřednictvím vnitrostátních politik a opatření, zejména v odvětvích, jako je doprava a budovy. Obr. 1: Mezní hodnoty emisí skleníkových plynů jednotlivých členských států v roce 2020 podle rozhodnutí Mezní hodnoty emisí v roce 2020 stanovené ve vztahu k mezním hodnotám emisí v roce 2005. Zdroj: rozhodnutí č. 406/2009/ES. S cílem poskytnout členským státům flexibilitu při provádění jejich závazků a zvýšit celkovou nákladovou efektivnost dosažení cíle stanoveného do roku 2020 pro celou EU se v rozhodnutí předpokládá řada nástrojů flexibility. Ty se týkají možnosti členských států spravovat své roční emisní příděly v období souladu a účastnit se převodů ročních emisních přídělů mezi jednotlivými členskými státy. Pokud emise skleníkových plynů v určitém členském státě překročí jeho roční emisní příděly pro daný rok, může si za účelem dodržení svých ročních mezních hodnot vypůjčit 5 % svých ročních emisních přídělů na následující rok nebo si koupit roční emisní příděly od jiných členských států či využít kredity z mezinárodních projektů. Pokud určitý členský stát sníží své emise více, než je 4 K příkladům příslušných právních předpisů EU patří nařízení o emisích CO 2 z osobních a nákladních vozidel, směrnice o skládkách, směrnice o energetické náročnosti budov, směrnice o energetické účinnosti, směrnice o obnovitelných zdrojích energie, nařízení o fluorovaných skleníkových plynech a směrnice o mobilních klimatizačních systémech, rámec pro ekodesign, směrnice o dusičnanech a ekologizace společné zemědělské politiky. 3
zapotřebí, a překročí tudíž svůj cíl pro daný rok, může si nadbytečné roční emisní příděly ponechat pro pozdější použití v rámci kontrolního období, nebo je převést na jiné členské státy 5. Rozhodnutí stanoví roční cyklus podávání zpráv a zajištění souladu, sestávající ze zpráv členských států o jejich emisích skleníkových plynů uvedených ve zprávách o národních inventurách, z přezkumů inventur emisí za účelem potvrzení vykázaných emisí a z kontrol souladu (tj. porovnání skutečných emisí členských států s jejich ročními emisními příděly pro daný rok). Pokud emise určitého členského státu překročí jeho roční emisní příděl, a to i po započítání nástrojů flexibility, jsou vůči němu uplatněny určité sankce a tento členský stát musí přijmout nápravná opatření. 3. Rozsah a metoda hodnocení Hodnocení rozhodnutí o sdílení úsilí provedla Komise v roce 2015 a vedla je řídící skupina sestávající z členů z dotyčných generálních ředitelství Komise. V skupině byla zastoupena i Evropská agentura pro životní prostředí. Hodnocení bylo podpořeno externí studií týkající se provádění rozhodnutí o sdílení úsilí 6. V rámci hodnocení byly přezkoumány dopady rozhodnutí o sdílení úsilí na úrovni EU i na úrovni členských států se zaměřením na opatření, která členské státy přijaly ke splnění svých povinností podle rozhodnutí od roku 2009. Hodnocení se vztahovalo na období od doby vstupu rozhodnutí v platnost v červnu 2009 do listopadu 2015. V souladu s požadavkem v článku 14 rozhodnutí zahrnoval rozsah hodnocení všechna ustanovení a požadavky obsažené v rozhodnutí, včetně toho, jak provádění rozhodnutí ovlivnilo hospodářskou soutěž. V rámci hodnocení byla posouzena relevance, efektivnost, účinnost, soudržnost a přidaná hodnota EU s ohledem na dosavadní provádění rozhodnutí. Využity byly důkazy vyplývající z vykázaných emisí a trendů emisí, přijatých politik a opatření, jakož i dotazníků a strukturovaných pohovorů s odborníky z členských států a jinými klíčovými zúčastněnými stranami podílejícími se na provádění rozhodnutí na vnitrostátní úrovni 7. Hodnocení vycházelo rovněž z výsledků veřejné konzultace uspořádané v souvislosti s přípravou legislativního návrhu na snížení emisí skleníkových plynů v členských státech v odvětvích, na něž se vztahuje rozhodnutí, v období 2021 2030 8. Výsledky hodnocení byly použity k vypracování posouzení dopadů připojeného k legislativnímu návrhu Komise na uplatňování rozhodnutí i po roce 2020 v rámci klimaticko-energetického balíčku do roku 2030. 4. Provádění aktuální stav Rozhodnutí je dosud v počáteční fázi: většina požadavků na podávání zpráv členskými státy podle rozhodnutí byla poprvé uplatněna v roce 2015 a kontrola souladu za první dva roky období souladu (2013 2014) má být provedena v roce 2016. Díky stávajícímu podávání výročních zpráv o emisích je však možné rozlišit hlavní trendy v oblasti emisí v členských státech a na úrovni EU. Podle rozhodnutí musí členské státy každý rok podat zprávu o svých emisích skleníkových plynů. Každé dva roky musí podat rovněž zprávu o provedených vnitrostátních politikách a opatřeních a v roce 2015 předložit aktualizované odhady s očekávaným pokrokem při plnění svých cílů do roku 2020. Komise každý rok informace poskytnuté členskými státy sestavuje a zveřejňuje zprávu o pokroku, ve které analyzuje a představuje pokrok, jehož členské státy s ohledem na cíle stanovené v 5 Podrobnější informace o stávajících nástrojích flexibility viz příloha 4 pracovního dokumentu útvarů Komise SWD(2016) 251. 6 Představení metodiky, která byla při hodnocení uplatněna, a použitých důkazů je uvedeno v příloze 3 dokumentu SWD(2016) 251. Pokud jde o externí studii, viz Supporting study for the Evaluation of Decision No. 406/2009/EC (Effort Sharing Decision) (Podpůrná studie pro hodnocení rozhodnutí č. 406/2009/ES (rozhodnutí o sdílení úsilí )), Ricardo Energy and Environment spolu s Trinomic a Vito. 7 Výsledky konzultací se zúčastněnými stranami jsou představeny v příloze 2 dokumentu SWD(2016) 251. 8 Více informací o této konzultaci viz http://ec.europa.eu/clima/consultations/articles/0025_en.htm. 4
rozhodnutí pro rok 2020 dosáhly. Posouzení pokroku členských států při plnění jejich cílů je rovněž součástí zpráv o jednotlivých zemích v rámci evropského semestru, které Komise zveřejňuje vždy na jaře. Trendy a odhady emisí v EU a jejích členských státech zveřejňuje každý rok také Evropská agentura pro životní prostředí, která je Komisi nápomocna při provádění rozhodnutí. Členské státy dosud své povinnosti týkající se podávání zpráv plní a výměna informací s Komisí funguje dobře. Komise a odborníci z členských států se několikrát ročně scházejí v pracovních skupinách v rámci Výboru pro změnu klimatu, aby plnění povinností týkajících se podávání zpráv stanovených v rozhodnutí sledovali. Ve všech odvětvích bylo v letech 2005 až 2013 dosaženo celkového snížení emisí v rozmezí od 3 % v zemědělství do 25 % v odvětví odpadů (obr. 2). V tomto období došlo rovněž k sbližování intenzit emisí skleníkových plynů v členských státech, a to v přepočtu na obyvatele i na HDP. Od roku 2005 se významně snížily i emise, na něž se vztahuje rozhodnutí, na členský stát. Ve všech členských státech byly emise, na něž se vztahuje rozhodnutí, v letech 2013 a 2014 nižší než roční mezní hodnoty 9. Překročení cílů bylo obvykle vyšší v zemích, kterým bylo povoleno emise oproti roku 2005 zvýšit. Dokonce i emise zemí zasažených obzvláště hlubokou hospodářskou recesí (např. Řecko, Portugalsko a Španělsko) se pohybovaly výrazně pod hranicí mezních hodnot pro rok 2014. 9 Na základě výkazů emisí předložených v roce 2015. Viz také dokument SWD(2016) 251, s. 17. 5
Obr. 2: Dosažené snížení emisí, na něž se vztahuje rozhodnutí, v celé EU v období 2005 2013 Podle odhadů členských států, které byly předloženy v roce 2015, se mají celkové emise, na něž se vztahuje rozhodnutí, podle očekávání až do roku 2020 snižovat (obr. 3) a současně setrvávat pod hranicí cílové hodnoty na úrovni EU. Podle odhadů má 24 členských států splnit své vnitrostátní cíle v rámci vnitrostátních opatření, zatímco čtyři členské státy budou muset k dosažení svých cílů podle předpokladů přijmout dodatečná opatření nebo využít nástrojů flexibility v rámci rozhodnutí 10. Ani jeden členský stát dosud žádný z nástrojů flexibility stanovených v rozhodnutí nevyužil, jelikož se zdá, že všechny země své roční mezní hodnoty emisí za první dva roky období souladu dodržely. V budoucnu lze očekávat, že nástroje flexibility, jako je obchodování s ostatními členskými státy, využijí některé členské státy, jejichž emise mají být podle odhadů do roku 2020 vyšší než jejich mezní hodnoty. Ačkoliv nástroje flexibility podle rozhodnutí nejsou ověřeny, mají i nadále širokou podporu a při konzultaci se zúčastněnými stranami byly členskými státy znovu schváleny. Obr. 3: Skutečné a odhadované celkové emise, na něž se vztahuje rozhodnutí, v období 2005 2020 10 Zpráva o pokroku v oblasti klimatu, COM(2015) 576 final. 6
Zdroj: Evropská agentura pro životní prostředí (2015): Trends and projections in Europe 2015 (Trendy a prognózy v Evropě v roce 2015), aktualizováno podle údajů inventur emisí z března 2016. Černá tečkovaná čára představuje lineární trajektorii ročních mezních hodnot emisí podle rozhodnutí pro období 2013 2020. 5. Výsledky hodnocení V souladu s pokyny Komise k hodnocení byly v rámci hodnocení posouzeny relevance, účinnost, efektivnost, soudržnost a přidaná hodnota EU rozhodnutí o sdílení úsilí. V souladu s požadavkem článku 14 rozhodnutí bylo posouzeno i to, zda byla ovlivněna hospodářská soutěž. 5.1 Relevance Cíle rozhodnutí jsou i nadále relevantní a stále výrazně odrážejí potřeby EU. Zejména je i nadále nutné soustavně omezovat antropogenní emise skleníkových plynů a zavést vhodné mechanismy, které zohledňují úplné sociální náklady změny klimatu. Rozhodnutí je důležité rovněž pro řešení tržních selhání, jelikož závazná povaha rozhodnutí pomáhá vysílat odpovídající cenové signály ohledně omezování emisí. V závěrech Evropské rady z října 2014 týkajících se rámce politiky v oblasti klimatu a energetiky do roku 2030 byl potvrzen význam rozhodnutí a jeho zachování do roku 2030 se všemi prvky uplatňovanými v rámci rozhodnutí o sdílení úsilí pro období do roku 2020. Přijetí Pařížské dohody v prosinci 2015 potvrzuje závazek na nejvyšší úrovni EU k výraznému snížení domácích emisí skleníkových plynů do roku 2030 a v dalších letech. Jak je stanoveno v zamýšleném vnitrostátně stanoveném příspěvku, EU se zavázala snížit emise na svém území do roku 2030 alespoň o 40 % oproti úrovním z roku 1990. 5.2 Efektivnost EU je na dobré cestě k dosažení svého cíle spočívajícího ve snížení emisí skleníkových plynů do roku 2020 v odvětvích, na něž se vztahuje rozhodnutí. Ze zpráv členských států předložených v roce 2015 vyplývá, že emise skleníkových plynů v letech 2013 a 2014 byly ve všech členských státech nižší než jejich roční mezní hodnoty pro tyto roky. Celkové emise, na něž se vztahuje rozhodnutí, byly na úrovni EU v roce 2013 o 9,7 % nižší než emise v roce 2005. V roce 2014 se emise EU, na něž 7
se vztahuje rozhodnutí, dále snížily na úroveň o 12,9 % nižší oproti úrovním z roku 2005, což bylo pod celounijním cílem stanoveným v rozhodnutí pro rok 2020. To znamená, že EU stále může svůj cíl podle rozhodnutí v roce 2020 splnit a že ke snížení emisí skleníkových plynů přispívají všechny členské státy. Dosažené snížení emisí představuje velké zlepšení výkonnosti ve vztahu ke scénáři bez opatření v době, kdy byly cíle pro rok 2020 poprvé schváleny. Dosavadní snížení emisí je mnohem větší, než se očekávalo v roce 2007, kdy Evropská rada schválila celkové cíle EU v oblasti klimatu pro rok 2020 a Komise provedla posouzení dopadů klimaticko-energetického balíčku. Podle scénáře bez opatření v uvedeném posouzení dopadů se měly emise, na něž se vztahuje rozhodnutí, v celé EU mezi roky 2005 a 2020 podle očekávání zvýšit o 2,4 % 11. V některých odvětvích, na něž se vztahuje rozhodnutí, měla na emise skleníkových plynů dopad rovněž hospodářská recese (zejména na nákladní dopravu), jejíž účinky podle očekávání přetrvají až do roku 2020. Mnoho odvětví (např. odvětví budov a zemědělství), na něž se rozhodnutí vztahuje, však nebylo přímo ovlivněno výkyvy v HDP a je náchylnějších k politickým vlivům, což odůvodňuje vyvození závěru, že určité snížení emisí skleníkových plynů v odvětvích, na něž se vztahuje rozhodnutí, lze přičíst politickým zásahům na úrovni EU a členských států. Jinými slovy, dosažené snížení emisí lze připsat částečně politikám a opatřením v oblasti klimatu a energetiky, které již členské státy provedly (a z nichž některé byly přijaty v reakci na rozhodnutí), a očekává se, že budou emise omezovat i v budoucích letech. Toro pozorování lze dále opřít o dekompoziční analýzu, která byla provedena pro období 2005 2012 a která se vztahovala na emise CO 2 ze spalování fosilních paliv, na něž připadá přibližně 80 % celkových emisí skleníkových plynů, a to v odvětvích, na něž se vztahuje systém ETS i rozhodnutí. Analýza dospěla k závěru, že k snížení emisí přispěly nejvíce technologické změny, jež měly výrazně větší význam než přechod v rámci hospodářských odvětví a od jednoho odvětví k jinému a v době hospodářské krize významně kompenzovaly faktory emisí související s HDP. Z výsledků vyplývá, že v letech 2005 až 2012 se emise CO 2 celkově snížily o 11,5 %. Nejvýznamnější dopad na snižování emisí měly technologické změny, které vedly ke snížení o 18,5 % a jež měly výrazně větší význam než přesuny mezi hospodářskými odvětvími. Politiky prováděné v oblasti klimatu a energetiky celkově významně přispěly k zavedení technologií méně náročných na uhlík, včetně energie z obnovitelných zdrojů. Zvýšení ekonomické činnosti (HDP) mělo za následek nárůst emisí o 6,8 %. Strukturální změny v hospodářství (při konstantním HDP a intenzitě emisí CO 2 v každém hospodářském odvětví) vedly k malému zvýšení emisí o 1,7 % 12. Nebylo možno vyčíslit rozsah, v jakém lze pozorovaný trend historických emisí a očekávané budoucí trendy emisí přiměřeně připsat konkrétním politikám. Zejména je obtížné oddělit dopad rozhodnutí na vnitrostátní politiky v oblasti klimatu a energetiky od ostatních iniciativ na úrovni EU v rámci klimaticko-energetického balíčku, které mají přímější dopad na různé faktory emisí. Ačkoliv se některé zúčastněné strany domnívaly, že rozhodnutí je v určitých členských státech důležitým impulsem pro nové vnitrostátní politiky a opatření, jiné usuzovaly, že rozhodnutí mělo na dosavadní vývoj vnitrostátních politik zřejmě jen malý či žádný vliv. Rovněž se zdá, že míra vlivu rozhodnutí se v jednotlivých členských státech liší, v čemž se patrně odráží rozdílná situace členských států ve vztahu k cílům, jež jim rozhodnutí stanoví, tj. zda musí přijmout další opatření, či nikoli. Hodnocení rozhodnutí ukázalo větší provádění vnitrostátních politik v odvětvích, na něž se rozhodnutí vztahuje, ve většině roků počínaje rokem 2007, kdy Evropská rada schválila celkové cíle EU v oblasti klimatu pro rok 2020. Kdyby rozhodnutí neexistovalo, nemusela by opatření ke zmírnění emisí v 11 SEK(2008) 85/3 EC. Viz také Supporting study for the Evaluation of Decision No. 406/2009/EC (Effort Sharing Decision) (Podpůrná studie pro hodnocení rozhodnutí č. 406/2009/ES (rozhodnutí o sdílení úsilí )), s. 12. 12 Zpráva o pokroku v oblasti klimatu, COM(2015) 576 final, s. 9. 8
odvětvích, na něž se rozhodnutí vztahuje, na úrovni členských států buď vůbec přijata, nebo by byla zřejmě přijímána pomalejším tempem. 5.3 Účinnost Náklady a přínosy v souvislosti s prováděním opatření v odvětvích, na něž se vztahuje rozhodnutí, lze obtížně vyčíslit, jelikož mezi mnoha vnitrostátními politikami v oblasti klimatu a energetiky a snížením emisí v odvětvích, na něž se rozhodnutí vztahuje, nelze snadno určit přímou souvislost. Důvodem je skutečnost, že politiky a opatření oznámené členskými státy neposkytují dostatečné informace o očekávaných a skutečných nákladech a přínosech. Hlavní přínos spojený s rozhodnutím souvisí se snížením emisí skleníkových plynů v odvětvích, na něž se rozhodnutí vztahuje. Je možné, že kromě případných přímých nákladů provádění rozhodnutí zajistilo taktéž řadu vedlejších ekonomických přínosů, jako je zlepšení kvality ovzduší a zvýšení energetické bezpečnosti. Jiným, spíše kvalitativním přínosem rozhodnutí je to, že pomáhá členským státům při stanovování institucionálních rámců, cílů a postupů sběru údajů a podávání zpráv za účelem snižování emisí v odvětvích, na něž se vztahuje. Tento přínos je zjevnější v členských státech, v nichž jsou politiky v oblasti snižování emisí v těchto odvětvích přeneseny na regionální úroveň. Hlavní zdroje nákladů spojených s prováděním rozhodnutí jsou dva provádění politik a opatření v příslušných odvětvích a podávání zpráv podle rozhodnutí. Co se týká nákladů na podávání zpráv, bylo zjištěno, že rozhodnutí zajišťuje výsledky efektivně, ačkoli zřejmě stále existují možnosti, jak administrativní zátěž snížit. Náklady související s podáváním zpráv a zajišťováním souladu nejsou vysoké a většinou připadají na Komisi a Evropskou agenturu pro životní prostředí. Zdá se, že mezi členskými státy neexistují velké rozdíly. Na úrovni EU pravděpodobně existují příležitosti ke snížení správních nákladů, například ve formě jednodušších nebo méně častých kontrol souladu. Co se týká nástrojů flexibility, které jsou stanoveny v rozhodnutí, tři členské státy uvedly, že plánují nákup ročních emisních přídělů od jiných států, zatímco deset členských států mělo v úmyslu roční emisní příděly prodat. Nízká poptávka po těchto převodech může být způsobena tím, že se rozhodnutí dosud nachází v prvních letech provádění a že mohou existovat i jiné faktory, jimiž se hodnocení nezabývalo a jež členské státy motivují k tomu, aby před nákupem ročních emisních přídělů od jiných členských států upřednostnily provádění domácích opatření. 5.4 Soudržnost Důkazy získané při pohovorech se zúčastněnými stranami a v menší míře studiem literatury naznačují, že cíle rozhodnutí jsou do značné míry soudržné s jinými politikami EU v oblasti klimatu a energetiky, jako je systém ETS, energetická účinnost a energie z obnovitelných zdrojů. Některé zúčastněné strany pozorovaly značnou soudržnost s cíli EU týkajícími se energetické účinnosti a energie z obnovitelných zdrojů, ačkoli jiné soudržnost samotných cílů zpochybňovaly. Bylo zjištěno, že jelikož je členským státům poskytnuta při plnění mezních hodnot emisí flexibilita, je rozhodnutí do značné míry soudržné s tvorbou vnitrostátních politik. Nedostatečná soudržnost zřejmě existuje mezi rozhodnutím a jinými zásahy ve vztahu k zemědělství a využívání půdy, změnám ve využívání půdy a lesnictví (LULUCF). Problém spojený se soudržností souvisí částečně spíše s jinými mezinárodními závazky než se soudržností s politikami EU; zemědělství je zahrnuto v rozhodnutí i v Kjótském protokolu, zatímco odvětví LULUCF je zahrnuto v Kjótském protokolu, v rozhodnutí však nikoli. 9
Dála byla zjištěna silná soudržnost s ostatními povinnostmi týkajícími se podávání zpráv, zejména s požadavky na podávání zpráv v rámci EU a na mezinárodní úrovni. Zároveň však byly zjištěny možnosti zjednodušení povinností týkajících se podávání zpráv podle rozhodnutí a podle právních předpisů EU v oblasti energetiky. 5.5 Přidaná hodnota EU V naprosté většině členských států EU neexistovaly před přijetím rozhodnutí buď žádné, nebo existovaly jen malé impulsy k přijetí domácích politik, což naznačuje, že bez rozhodnutí nemusela být opatření přijata, nebo mohla být přijímána pomalejším tempem. V hodnocení bylo uvedeno, že členské státy, které ve svých vnitrostátních právních předpisech stanovily v oblasti emisí skleníkových plynů ambicióznější cíle, než jsou cíle podle rozhodnutí, mohly stejně tak přijmout opatření v rámci těchto vnitrostátních předpisů. Tento argument však nebere v úvahu skutečnost, že diskuse ohledně cílů EU pro rok 2020 mohly k samotnému stanovení vnitrostátních cílů napomoci, a to poskytnutím jistoty, že i ostatní členské státy přijmou alespoň minimální opatření. Ačkoli v některých členských státech existovaly i jiné motivy jednání, mělo se za to, že rozhodnutí mělo dodatečný kladný vliv, i když nebylo hlavním faktorem. Další důležitou dosavadní přidanou hodnotou rozhodnutí je zvýšení kvality údajů a odhadů týkajících se emisí ve vztahu k odvětvím, na něž se rozhodnutí vztahuje, na vnitrostátní úrovni, což pomohlo zlepšit tvorbu politik. Každoroční vykazování a odhady emisí ve spojení s požadavky na podávání zpráv o politikách a opatřeních jednou za dva roky průběžně členské státy lépe informuje o pokroku dosaženém nejen v oblasti snižování emisí skleníkových plynů, ale i tvorby politik týkajících se klimatu a energetiky. Povinnosti týkající se podávání zpráv jim a ostatním zúčastněným stranám v EU poskytují rovněž nástroj pro porovnání jejich výkonnosti s výkonností ostatních zemí v EU. Mezi zúčastněnými stranami panovala všeobecná shoda, že takového nástroje, jakým je rozhodnutí, bude zapotřebí i v období po roce 2020. 5.6 Hospodářská soutěž V rámci hodnocení bylo posouzeno, zda vnitrostátní politiky a opatření provedené členskými státy v rámci rozhodnutí mohly narušit vnitřní trh EU. Vzhledem k neexistenci konkrétních údajů o dopadu těchto vnitrostátních opatření na vnitřní trh EU vychází výsledek hodnocení pouze ze stanovisek zúčastněných stran. Většina zúčastněných stran uvedla, že rozhodnutí nemělo na hospodářskou soutěž v EU buď žádný, nebo mělo jen omezený dopad. Dva respondenti uvedli, že vnitrostátní zmírňující politiky přijaté v důsledku rozhodnutí mohou omezit potenciál odvětví zemědělství k dosažení vyšší produkce kvůli vnímané nižší schopnosti tohoto odvětví zmírňovat následky změny klimatu. Žádné zúčastněné strany však neuvedly příklady vnitrostátních politik a opatření přijatých podle rozhodnutí, jež měly nepříznivý dopad na konkrétní podniky či části určitého odvětví. 6. Závěry Rozhodnutí se dosud nachází v počátečních fázích provádění. Z důkazů, které byly doposud získány, je však zřejmé, že cíle rozhodnutí jsou účinné při podněcování nových vnitrostátních politik a opatření podporujících účinné snižování emisí skleníkových plynů v odvětvích, jež do oblasti působnosti rozhodnutí spadají. Většina snížení emisí od roku 2009 vyplývá z technologických změn a politik, které vedly k vyššímu zavádění technologií méně náročných na uhlík. Tento účinek byl posílen tím, že rozhodnutí bylo zahájeno společně s řadou jiných iniciativ EU v oblasti klimatu a energetiky v rámci balíčku na období do roku 2020, zejména v oblasti energetické účinnosti a energie z obnovitelných zdrojů. U řady odvětví, na něž se rozhodnutí vztahuje, včetně budov, dopravy, zemědělství a odpadů, lze část dosavadního snížení emisí přičíst faktorům, které jsou ovlivněny politickými zásahy souvisejícími s balíčkem na období do roku 2020. 10
Ačkoli bylo možné uzavřít, že rozhodnutí mělo v některých členských státech určitý dopad na podnícení nových vnitrostátních politik, pro vyčíslení celkového dopadu rozhodnutí na emise skleníkových plynů v této fázi nebyl k dispozici dostatek důkazů. Důkazy o přímých nákladech na vnitrostátní politiky zavedené v reakci na rozhodnutí jsou velmi omezené; důvěryhodné posouzení těchto nákladů nebylo možné. Důvodem je částečně skutečnost, že vnitrostátní politiky a opatření doposud oznámené členskými státy neposkytují dostatečné informace o očekávaných a skutečných nákladech a přínosech. Bylo zjištěno, že rozhodnutí vedlo k omezené dodatečné administrativní zátěži na úrovni členských států, ačkoliv na úrovni EU zřejmě existují příležitosti ke snížení správních nákladů, například prostřednictvím jednodušších nebo méně častých kontrol souladu. Rozhodnutí je i nadále soudržné s jinými politikami EU v oblasti klimatu a energetiky. Veřejná konzultace ukázala, že mezi zúčastněnými stranami panuje všeobecná shoda o tom, že takového nástroje, jakým je rozhodnutí, bude zapotřebí i po roce 2020. Bylo zjištěno, že rozhodnutí má přidanou hodnotu díky opatřením EU. Mezi zúčastněnými stranami z členských států existovala vysoká míra shody, že rozhodnutí zvýšilo informovanost o potenciálu pro zmírňování změny klimatu v odvětvích, na něž se vztahuje, a přispělo k vytvoření nových vnitrostátních institucionálních a právních rámců. Zlepšilo rovněž koordinaci v oblasti omezování emisí skleníkových plynů v odvětvích, na něž se vztahuje, a mezi vnitrostátními vládami a regionálními nebo místními samosprávami. Zúčastněné strany nepředložily žádné důkazy, že vnitrostátní politiky vyplývající z rozhodnutí narušily nepatřičně hospodářskou soutěž na vnitřním trhu EU. 11