EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 19.10.2011 SEK(2011) 1230 v konečném znění PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k legislativní návrhy nařízení o hlavních směrech pro infrastrukturu širokopásmových a digitálních služeb v transevropských sítích infrastruktur (Nástroj pro propojení Evropy) {KOM(2011) 657 v konečném znění} {SEK(2011) 1229 v konečném znění}
Tento dokument je shrnutím posouzení dopadu týkajícího se legislativního návrhu nařízení o řadě hlavních směrů pro transevropské telekomunikační sítě jako součásti nástroje pro propojení Evropy (CEF Connecting Europe Facility) na programové období po roce 2013. 1. POLITICKÉ SOUVISLOSTI, PROCEDURÁLNÍ OTÁZKY A KONZULTACE SE ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI Právní základ pro zásah v této oblasti vychází z článku 172 SFEU. Články 170 172 SFEU stanoví, že zásah EU má podporovat vytvoření a rozvoj transevropských sítí v oblastech dopravních, telekomunikačních a energetických infrastruktur. Zatímco zvláštní (zastřešující) nařízení, kterým se stanoví nástroj pro propojení Evropy, určuje podmínky, metody a postupy pro poskytování finanční podpory Unie pro transevropské sítě, hlavní směry navržené zde stanoví cíle, priority a hlavní rysy opatření předpokládaných pro širokopásmové sítě a infrastruktury digitálních služeb v oblasti telekomunikací. Cílem stěžejní iniciativy 12 Digitální agenda pro Evropu (DAE) jako součásti strategie Evropa 2020 je zajistit udržitelný hospodářský a sociální přínos jednotného digitálního trhu, založeného na rychlém a superrychlém internetu a interoperabilních aplikacích. Komise ve svém sdělení Rozpočet pro Evropu 2020 (dále jen sdělení MFF) přijatém dne 29. června 2011 navrhla vytvořit nástroj pro propojení Evropy (CEF). Uskutečnilo se mnoho konzultací s členskými státy, průmyslem a sociálními subjekty. Zahrnovaly zejména kulatý stůl místopředsedkyně Neelie Kroesové s výkonnými řediteli poskytovatelů obsahu, výrobci zařízení, investory a telekomunikačními operátory z předních světových společností a první shromáždění Digitální agendy, které se konalo v Bruselu ve dnech 16. a 17. června 2011. 2. VYMEZENÍ PROBLÉMŮ Širokopásmový internet a přeshraniční digitální služby jsou digitální infrastruktury budoucnosti. Jsou nezbytným předpokladem pro konkurenceschopnou, otevřenou a udržitelnou společnost, jak to bylo potvrzeno ve strategii Evropa 2020. Posouzení dopadu obecně určuje některé problémy, které se dotýkají poskytování širokopásmových sítí, tj. nedostatek investicí ponechává potenciál pro růst a přínosy pro společnost nevyužité; malý konkurenční tlak na potřebu investovat do moderních širokopásmových sítí a žádná odpovídající strategie pro veřejnou podporu zavádění širokopásmových sítí v oblastech, kde to nemá ekonomický význam. U digitálních služeb nebude soukromý sektor nahrazovat veřejné investice do hlavních prvků digitálních služeb (platformy, obecné služby atd.) a nehledě na úsilí v technické interoperabilitě se veřejné služby on-line mohou zastavit na hranicích. 1 2 KOM (2010) 2020. KOM (2010) 245. CS 2 CS
3. CÍLE Kromě řešení mandátu daného Smlouvou, jak je uvedeno výše, je celkovým cílem navržené iniciativy zajistit udržitelný hospodářský a sociální přínos jednotného digitálního trhu, založeného na rychlém a superrychlém internetu a interoperabilních aplikacích, jak je zmíněno výše. Za účelem dosažení celkového cíle by se Unie měla snažit dosáhnout těchto provozních cílů: a) Ovlivnění dynamiky trhu pro investice do širokopásmového připojení podporou jak tradičních, tak i nových investorů, aby se zúčastnili zavádění širokopásmové infrastruktury, a zajištěním rovných podmínek mezi nimi. b) Podpora dalšího úsilí členských států potřebného pro využívání interoperabilních digitálních služeb, aby se umožnilo přeshraniční fungování těchto důležitých služeb a uvolnily zdroje digitálního obsahu, které vytvářejí příležitosti pro rozvoj podnikání. 4. MOŽNOSTI POLITIKY Pro posouzení dopadu byly určeny dvě možnosti politiky. První možnost politiky obhajuje pokračování dosavadního postupu (žádná změna politiky). Druhá možnost posuzuje financování infrastruktury širokopásmových sítí a digitálních služeb prostřednictvím nástroje pro propojení Evropy (CEF). Druhá možnost je rozdělena na tři dílčí možnosti, které navrhují různé způsoby uplatňování nástroje pro propojení Evropy v oblasti telekomunikací. Podle možnosti 1 žádná změna politiky, by tento základní scénář měl za následek, že širokopásmové připojení by bylo závislé na regulačních přístupech s cílem stimulovat investice a pokračovat dál v kapitálových omezeních pro alternativní investory, kteří by se snažili řešit nedostatek investičních prostředků ve výši až 220 miliard EUR. Podpora EU by pokračovala hlavně prostřednictvím strukturálních fondů s přetrvávajícím problémem absorpční kapacity a prostřednictvím financování z grantů. Pro infrastruktury digitálních služeb by základní scénář znamenal pokračující omezenou podporu prostřednictvím pilotních projektů (ačkoli většina technologických řešení je vyzrálých a připravených k zavedení) a úsilí zaměřených na koordinaci politiky, přičemž členské státy nemají žádný stimul, aby existující řešení byla interoperabilní přes hranice. Možnost 2 nástroj pro propojení Evropy složený do velké míry z i) širokopásmových sítí pokrývajících zeměpisně diversifikované portfolio projektů, které přispívají k cílům stanoveným v Digitální agendě pro Evropu, a ii) rozvoje, zavádění a udržitelnosti infrastruktur digitálních služeb. Možnost 2 by se mohla provádět třemi různými způsoby (dílčí možnosti): 1) Pouze granty: finanční podpora jak pro širokopásmové sítě, tak i pro infrastruktury digitálních služeb by byla poskytována výlučně prostřednictvím grantů. Provozní provádění by bylo většinou zadáno subdodavatelsky nějaké existující výkonné agentuře, například výkonné agentuře TEN. CS 3 CS
2) Pouze finanční nástroje: na základě této dílčí možnosti by Komise úzce spolupracovala s příslušnými mezinárodními finančními institucemi. Mezinárodní finanční instituce by vybíraly projekty na základě jejich finanční životaschopnosti a dodržovaly by zavedené postupy hloubkové kontroly. Bylo by možné použít tyto finanční nástroje: kapitálová účast v investičních fondech; finanční příspěvek k vytváření rezerv a přidělování kapitálu na financování půjček a/nebo záruk nebo jiné nástroje sdílení rizik (zahrnuje to kromě jiného dluhopisy na projekty) a jiné specializované finanční nástroje, ať už půjčky, záruky, protizáruky, rizikový kapitál a jakékoli jiné právní formy nástrojů. 3) Kombinovaný přístup: Tato dílčí možnost by spojila dva přístupy. Řídící struktura by tedy spojila prvky obou dílčích možností uvedených výše. Rozhodnutí týkající se příslušné kombinace grantů a finančních nástrojů by bylo zahrnuto do ročních pracovních programů v souladu s politikou a potřebou odvětví. 5. ANALÝZA DOPADŮ 5.1. Dopady přijetí možnosti 1 Nízká absorpce strukturálních fondů a nedostatečná administrativní kapacita fondů uvedené ve strategické zprávě o politice soudržnosti z roku 2010 3 by nadále oslabovaly výstavbu a používání širokopásmových sítí. Pokud jde o podporu dalších úsilí členských států v zavádění a používání interoperabilních přeshraničních digitálních služeb, tato možnost by zahrnovala pokračování současného programu na podporu politiky IKT, součásti programu na podporu konkurenceschopnosti a inovací (CIP). Na základě zkušeností získaných během pilotní fáze by nebylo možné zavádět infrastruktury digitálních služeb v celé Evropě. Tato možnost by tedy neodstranila důležitou zbývající překážku jednotného digitálního trhu. Společnost Copenhagen Economics 4 odhaduje náklady na nedokončení evropského jednotného digitálního trhu na zhruba 4,1 % HDP do roku 2020. 5.2. Obecné dopady přijetí možnosti 2 Dopady vyplývající z možnosti 2 lze rozdělit na hospodářské, sociální a environmentální: 1) Hospodářské dopady: řada studií uvádí, že dostupnost vysokorychlostních širokopásmových sítí bude mít značné dopady na produktivitu práce a na HDP na obyvatele. Širokopásmové sítě by daly podnět rovněž k důležitým kladným externalitám, které by vznikly pro společnost jako celek. Rozšíření 3 4 KOM (2010)110 ze dne 31. března 2010. K dispozici na http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/reporting/cs_reports_en.htm Hospodářský dopad evropského jednotného digitálního trhu, 2010. CS 4 CS
širokopásmového připojení jako nástroje umožňujícího univerzální technologii ovlivňuje kladně produktivitu (o deset procent vyšší zavedení širokopásmového připojení v každém roce odpovídá 1,5% zvýšení produktivity práce během následujících pěti let 5 ), akumulaci kapitálu a nakonec i růst HDP. Infrastruktury digitálních služeb mohou značně přispět ke snížení nákladů veřejného sektoru a transakčních nákladů pro podniky a občany. 2) Sociální dopady: kombinovaná modernizace infrastruktury širokopásmového připojení a infrastruktury digitálních služeb zvýší nakonec kvalitu života pro evropské občany. Hlavní přínosy vyplývají ze zavedení takových služeb jako aplikace elektronické správy, elektronického zdravotnictví a elektronického obchodu. Přímé a nepřímé vytváření pracovních míst je také významnou sociální složkou. 3) Environmentální aspekty: Širokopásmové sítě mohou snížit emise snížením přepravních potřeb (práce na dálku) nebo optimalizací spotřeby energie (inteligentní sítě). Jiné významné dopady vyplývají z nepřímých účinků, které by infrastruktura širokopásmových sítí a digitálních služeb měla na jiná odvětví. Mezi odvětví nejvíce ovlivněná těmito kladnými externalitami patří vzdělávání, dovednosti, zdraví, zaměstnanost, doprava a energetika. 5.3. Konkrétní dopady dílčích možností Dílčí možnost 1 Přijetím dílčí možnosti 1, spočívající výhradně v použití grantů, by bylo dosaženo cílů stanovených v hlavních směrech pouze částečně. Pokud jde o cíl ovlivnění dynamiky trhu pro širokopásmové připojení, granty by pravděpodobně byly pouze částečně účinné a efektivní. Pokud jde o efektivnost, bude míra spolufinancování potřebného pro širokopásmové sítě relativně vysoká. Granty by daly podnět jenom k omezenému pákovému efektu. Mohou být efektivní v podpoře a poskytování technické pomoci, nejsou však nejefektivnějším nástrojem pro mobilizaci soukromých investicí. Granty jsou však účinným mechanismem pro podporu úsilí členských států v zavádění přeshraničních digitálních služeb. V tomto případě by granty sloužily jako klíčové investice, které poskytuje spolufinancování EU pro infrastrukturu, jež by členské státy samy nerozvíjely. Míry spolufinancování pro infrastruktury digitálních služeb jsou obvykle poměrně vysoké. Nicméně soukromí investoři mají pouze omezený zájem o zavádění tohoto druhu infrastruktury. Dílčí možnost 2 Přijetím dílčí možnosti 2, spočívající výhradně v použití finančních nástrojů, by bylo z velké části dosaženo cíle ovlivnění dynamiky trhu pro investice do 5 Roman Friedrich, Karim Sabbagh, Bahjat El-Darwiche a Milind Singh (2009): Digitální dálnice. Úloha vlády v infrastruktuře 21. století. Booz & Company. CS 5 CS
širokopásmového připojení. V oblastech, kde projekty širokopásmových sítí jsou potenciálně finančně životaschopné, by finanční nástroje působily jako nástroj umožňující investování veřejných a soukromých investorů a de facto by snížily jejich vážené průměrné kapitálové náklady (WACC) a zkrátily by dobu jejich návratnosti. Využití finančních nástrojů by efektivnost podpořilo rovněž vyšším pákovým efektem, který mohou zajistit. Na základě odhadů finančních nástrojů pro sdílení rizik (RSFF) a dluhopisů na projekty by mohl finanční příspěvek z rozpočtu EU ve výši 1 miliardy EUR přilákat další finanční prostředky veřejného a soukromého sektoru a stát se základem rozsáhlé investice ve výši 6 15 miliard EUR do širokopásmových sítí v závislosti na finančních potřebách a rizikovém profilu základních investic. Nicméně bez použití grantů by za jinak stejných podmínek vždy byly preferovány projekty v městských a příměstských oblastech, které jsou obecně více ziskové, před projekty ve venkovských oblastech. S využitím finančních nástrojů by se pravděpodobně jen obtížně dosahovalo mobilizace značného pákového efektu prostřednictvím technické pomoci, plánování, mapování a jiných podpůrných činností, které jsou obvykle spolufinancovány z grantů. A nakonec není pravděpodobné, že by finanční nástroje byly účinným mechanismem pro podporu úsilí členských států v zavádění přeshraničních digitálních služeb. Zkušenosti z programu pro konkurenceschopnost a inovace (program CIP) ukázaly, že v této oblasti je již obtížné zapojit do procesu členské státy. Soukromí investoři by sice mohli projevit určitý zájem o aplikační vrstvu, není však pravděpodobné, že budou investovat do základní vrstvy infrastruktury digitálních služeb, neboť tuto architekturu nelze komerčně využít. Dílčí možnost 3 Dílčí možnost 3, spočívající v kombinovaném finančním přístupu, by v případě svého přijetí nastolila rovnováhu mezi granty a finančními nástroji. Tato dílčí možnost má za následek, že hlavní úsilí v investování se opírá o finanční nástroje a ostatní nechává na grantech. V tomto scénáři by se granty a finanční nástroje nekombinovaly pouze vertikálně (pro infrastruktury širokopásmových sítí a digitálních služeb by byly k dispozici oba režimy financování), ale také horizontálně v rámci projektu. Na základě této dílčí možnosti by bylo plně dosaženo cíle ovlivnění dynamiky trhu pro investice do širokopásmového připojení. V oblasti širokopásmového připojení by převážná část finančních prostředků byla přidělena prostřednictvím finančních nástrojů, aby se plně využil potenciál trhu a aby do financovaných konsorcií byl zapojen co nejširší rozsah subjektů. Řešení by bylo efektivní, neboť veřejné a soukromé subjekty by měly přístup ke kapitálu za nižší cenu a dostatečný dlouhodobý výhled pro své investice. Na základě této dílčí možnosti by byla jasná synergie mezi nástrojem pro propojení Evropy a strukturálními fondy, pokud jde o granty, finanční inženýrství a podporu pro zjednodušení provádění projektů, které dosud bránilo absorbování finančních prostředků EU jak v oblasti soudržnosti, tak i v oblasti rozvoje venkova. Pokud jde o cíl podpořit úsilí členských států v zavádění přeshraničních digitálních služeb, tento přístup by Komisi umožnil, aby ve výzvách k předkládání návrhů zabývajících se aplikacemi byla flexibilní, pokud jde o finanční nástroje, bez rizika vytěsnění soukromých investorů z infrastruktury digitálních služeb. Na druhé CS 6 CS
straně by tento přístup zajistil vyplácení grantů s vysokými mírami financování pro horní vrstvy (hlavní služby). 6. POROVNÁNÍ MOŽNOSTÍ Zpráva o posouzení dopadu obsahuje závěr, že možnost 2 s dílčí možností 3 (společné financování) je pro splnění cílů Digitální agendy pro Evropu a Evropa 2020 v oblasti informačních a komunikačních technologií vhodnější než možnost 1, jak lze vidět z níže uvedené tabulky. Cíle Možnost 1 žádná změna politiky Možnost 2 Nástroj pro propojení Evropy Dílčí možnost 1 granty Dílčí možnost 2 finanční nástroje Dílčí možnost 3 kombinovaný přístup Celkové cíle Zajištění udržitelných ekonomických a sociálních výhod z jednotného digitálního trhu na základě rychlého a superrychlého internetu a interoperabilních aplikací s přístupem k širokopásmovému připojení pro všechny do roku 2013, přístup pro všechny k internetu o mnohem větších rychlostech (30 Mb/s nebo více) do roku 2020 a předplacené připojení poloviny evropských domácností nebo více na internet o rychlosti 100 Mb/s. 0 + + ++ Specifický cíl č. 1: Ovlivnění dynamiky trhu pro investice do širokopásmového připojení podporou jak tradičních, tak i nových investorů, aby se zúčastnili v zavádění širokopásmové infrastruktury, a zajištěním rovných podmínek mezi nimi. 1a V oblastech, kde projekty širokopásmových sítí jsou potenciálně finančně životaschopné, zajistit, aby investoři, včetně alternativních veřejných a soukromých investorů, měli přístup ke kapitálu za přiměřené ceny (úroky) a s dostatečně dlouhým výhledem. 0 (Není k dispozici) + ++ ++ 1b V oblastech, které jsou podnikatelsky málo zajímavé, poskytnout dostatečnou výši veřejné finanční podpory pro zavádění širokopásmových sítí. 1c Zajistit v celé Unii, aby veřejní a soukromí investoři rozvíjeli kapacitu pro provádění projektů infrastruktury širokopásmového připojení poskytováním technické pomoci, např. plánování a mapování. 0 ++ + ++ 0 + 0 + 1d Při podpoře projektů infrastruktury 0 - ++ ++ CS 7 CS
zajistit, aby finanční prostředky Unie měly maximální mobilizační (pákový) účinek na soukromé a (jiné) veřejné investice. Specifický cíl č. 2: Podpořit další úsilí členských států potřebné k využívání interoperabilních přeshraničních digitálních služeb a uvolnění zdrojů digitálního obsahu, které vytvářejí možnosti rozvoje obchodu. Podporovat další úsilí členských států potřebné k využívání interoperabilních přeshraničních digitálních služeb a uvolnění zdrojů digitálního obsahu, které vytvářejí možnosti rozvoje obchodu. 0 ++ - ++ 7. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ Komise a jiné prováděcí subjekty, např. EIB, EBRD a výkonná agentura TEN-T, budou trvale monitorovat vliv investicí do širokopásmového připojení (a také do dopravy a energetiky) nástroje pro propojení Evropy v souladu s ukazateli navrženými v obecném nařízení o nástroji pro propojení Evropy. Ukazatelé zahrnou oblasti jako (seznam není vyčerpávající): Dodávky: Přístup k širokopásmovému připojení (prověřený podle cílů Digitální agendy pro Evropu týkajících se přístupu k internetu o rychlosti 30 Mb/s pro všechny občany do roku 2020 a přístupu nejméně poloviny občanů k internetu o rychlosti 100 Mb/s do roku 2020). Poptávka: Využívání širokopásmového připojení (prověřené podle cílů Digitální agendy pro Evropu týkajících se předplaceného přístupu občanů k internetu o rychlosti 100Mb/s do roku 2020). Obecné ukazatelé monitorování investičních programů, např. využívání finančních prostředků, udělení grantů atd. Podíl grantů ve srovnání s inovačními finančními nástroji. Komise bude pravidelně uveřejňovat zprávu o postupu v investicích do infrastruktur širokopásmových sítí a digitálních služeb nástroje pro propojení Evropy, která bude předložena Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. Kromě soustavného sledování uskutečňovaného Komisí a jinými prováděcími subjekty se uskutečňuje nezávislé hodnocení obecného rámce nástroje pro propojení Evropy v střednědobém výhledu s přihlédnutím k termínům a postupu programování a také ex-post, několik let po skončení programového období. V hodnoceních bude posouzena důležitost, efektivnost, účinnost a předběžný dopad zásahu. Zvláštní důraz se klade na otázky správy a vhodnost prováděcích mechanismů. CS 8 CS