PROBLEMATIKA SPODNÍCH HRANIC POKUT UKLÁDANÝCH SPRÁVNÍMI ORGÁNY

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právo a právní věda Katedra správní vědy a správního práva Diplomová práce PROBLEMATIKA SPODNÍCH HRANIC POKUT UKLÁDANÝCH SPRÁVNÍMI ORGÁNY Bc. Lenka Přichystalová 2014/2015

Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma: Problematika spodních hranic pokut ukládaných správními orgány zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury. Bc. Lenka Přichystalová 1

Poděkování Na tomto místě bych chtěla poděkovat doc. JUDr. Soně Skulové, Ph.D. za odborné vedení mé diplomové práce, vstřícný přístup a cenné rady. 2

Abstrakt Tato diplomová práce se zabývá problematikou spodních hranic pokut. Nejprve se zaměřuje na základy správního práva trestního a jednotlivé druhy správních deliktů a sankcí. Dále je věnována pozornost přímo spodním hranicím pokut a úskalím, která přináší jejich zavedení, zejména potencionální likvidační charakter a snaha zákonodárce zabránit korupci. Na závěr je provedeno srovnání české a slovenské právní úpravy přestupků v dopravě. Cílem práce je poukázat na aktuální problémy spodních hranic pokut a navrhnut moţná řešení. Klíčová slova správní trestání, přestupek, správní delikt, sankce, pokuta, spodní hranice, likvidační charakter, korupce. Abstract This diploma thesis deals with the issues of lower limits of fines. First, it focuses on the basics of administrative criminal law and various types of administrative delicts and sanctions. Further, attention is paid directly to the lower limits of fines and to the pitfalls brought by their introduction, especially the potential liquidation character and legislator s effort to prevent corruption. In conclusion, there is a comparison of Czech and Slovak legal regulations of traffic offenses. The aim of the thesis is to highlight the current problems of the lower limits of fines and design possible solutions. Key words Administrative punishment, offense, administrative delict, sanctions, fine, lower limit, liquidation character, corruption. 3

Obsah ÚVOD... 6 1. SPRÁVNÍ TRESTÁNÍ... 8 1.1. Správní právo trestní... 8 1.1.1. Historický vývoj správního trestání... 8 1.1.2. Ústavní základy správního trestání... 9 1.1.3. Evropské základy správního trestání... 10 1.1.4. Správní právo trestní a trestní právo... 11 1.2. Správní delikt... 12 1.2.1. Přestupek... 12 1.2.2. Správní disciplinární delikt... 13 1.2.3. Správní pořádkový delikt... 14 1.2.4. Jiné správní delikty fyzických osob... 14 1.2.5. Správní delikty právnických osob a podnikajících fyzických osob... 14 1.3. Správní sankce... 16 1.3.1. Sankce dle zákona o přestupcích... 17 1.3.2. Druhy sankcí v zahraničí... 19 1.3.3. Zásady pro ukládání sankcí... 19 1.3.4. Kritéria pro výběr a výměru sankce... 20 2. POKUTA A STANOVENÍ JEJÍ VÝŠE... 23 2.1. Důležité aspekty při rozhodování o pokutě... 23 2.1.1. Správní uvážení a legitimní očekávání... 23 2.1.2. Odůvodnění a přezkoumatelnost rozhodnutí... 25 2.1.3. Přiměřenost zásahu do vlastnického práva a zásada rovnosti... 25 2.1.4. Zákonná limitace... 27 2.1.5. Situace v zahraničí... 27 2.2. Pokuty ukládané orgány Evropské unie... 28 2.3. Horní hranice pokut... 28 2.4. Spodní hranice pokut... 30 2.4.1. Zákaz ukládání likvidačních pokut... 31 4

2.4.2. Omezení správního uvážení... 33 2.4.3. Odlišení závažných deliktů... 35 2.4.4. Snaha zabránit korupci... 35 2.5. Zrušení spodní hranice pokut judikatura... 36 2.5.1. Nález Ústavního soudu pokuta za nelegální zaměstnávání... 36 2.6. Úvahy de lege ferenda... 40 2.7. Závěr... 45 3. POKUTY ZA DOPRAVNÍ PŘESTUPKY... 46 3.1. Společná historická východiska... 46 3.2. Právní úprava v České republice... 47 3.3. Právní úprava ve Slovenské republice... 49 3.4. Komparace české a slovenské úpravy... 51 3.4.1. Skutkové podstaty... 51 3.4.2. Blokové pokuty... 53 3.4.3. Bodový systém... 54 3.4.4. Spodní hranice pokut... 55 3.5. Úvahy de lege ferenda... 58 3.6. Závěr... 60 RESUMÉ... 62 PRAMENY... 63 Příloha č. 1... Chyba! Záložka není definována. 5

ÚVOD Ústředním tématem této diplomové práce jsou spodní hranice pokut ukládaných správními orgány. Toto téma jsem si zvolila pro svou aktuálnost a poměrně úzkou materii, která nabízí prostor pro podrobné zpracování. Práce je rozdělena do třech hlavních částí. V první části bych chtěla potencionální čtenáře seznámit s problematikou správního trestání a jeho ústavními a evropskými základy. Dále provedu analýzu jeho dvou důleţitých sloţek, coţ jsou jednotlivé správní delikty a druhy sankcí, zakončené samotnou definicí pojmu pokuta. Tento analytický úvod pokládám za důleţitý, neboť čtenářem můţe být i laik, který si musí nejprve uvědomit, kde má pokuta své místo v systému správního práva trestního. Nezbytné bude také zmínit jednotlivé zásady pro ukládání sankcí, jeţ vycházejí z českého ústavního pořádku a dokumentů Rady Evropy. Nesmím také zapomenout na zákonná hlediska, která musí správní orgán brát v úvahu při výběru a výměře sankce. Druhá část práce bude uţ zaměřena pouze na pokuty, jakoţto nejčastěji ukládané správní sankce. Pozornost bude věnována aspektům, které ovlivňují správní orgán při rozhodování o její výši, kde povaţuji za nejdůleţitější princip přiměřenosti. Co se týče samotné problematiky spodních hranic pokut, bude největší prostor této části věnován rešerši a analýze judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu týkající se dané problematiky. V třetí části vyuţiji metodu srovnávací, kdy se pokusím zjistit shodné a rozdílné znaky české a slovenské právní úpravy dopravních přestupků. Budu se také snaţit poukázat na kladné a záporné body jednotlivých úprav. Srovnání správního trestání jakoţto celku není vzhledem rozsahu práce moţné, proto jsem zvolila pouze oblast dopravních přestupků, u kterých jsou ukládané pokuty stále stanoveny jak horní, tak spodní hranicí (samozřejmě i zde bude vyuţita metoda srovnávací). Komparaci se Slovenskou republikou povaţuji za velice zajímavou, neboť obě právní úpravy mají stejná historická východiska. 6

Cílem této práce je definovat problémy související se spodními hranicemi pokut a navrhnout moţná řešení de lege ferenda. Důleţité bude nejprve odpovědět na otázku, proč tyto hranice byly zákonodárcem vůbec zavedeny, kdy předpokládám, ţe se jednalo o nedůvěru zákonodárce a snahu zabránit korupci. Dále bude nutné poukázat na potíţe související s vyuţitím spodních hranic pokut v praxi a na důvody, pro které jsou v posledních letech Ústavním soudem rušeny. Zde je dle mého názoru velice často problematická jejich příliš vysoká sazba a hlavním důvodem rušení bude potencionální likvidační charakter. Co se týče rozdílů spodních hranic pokut u přestupků a jiných správních deliktů fyzických a právnických osob, povaţuji sankciování přestupků logicky za daleko mírnější, a proto si myslím, ţe tato oblast bude vesměs bezproblémová. Zatímco u jiných správních deliktů jsou spodní hranice pokut mnohonásobně vyšší a mohou zapříčinit ukončení podnikatelské činnosti. Otázkou je, zda je rozumnější spodní hranice úplně zrušit nebo určit jiný způsob jejich stanovení. Vzhledem k tomu, ţe sazby pokut stanovené jen horní hranicí zde byly jiţ v minulosti a zákonodárce se v mnoha případech přiklonil také k zavedení hranic spodních, nepokládám jejich úplné zrušení za optimální řešení, protoţe by to opět znamenalo širší prostor pro správní orgán při jejich rozhodovací činnosti a také korupční jednání. Zatímco stanovení spodních hranic pokut, vycházející z procentuální výměry dle příjmů pachatele (procentuální výše by byla stanovena dle závaţnosti deliktu), povaţuji za opravdu spravedlivou a nemohouc zapříčinit podnikatelský krach. Na všechny výše uvedené otázky se budu snaţit v následujících kapitolách nalézt podloţené odpovědi a v závěru práce nezapomenu odůvodnit, zda došlo k potvrzení či vyvrácení mých hypotéz. 7

1. SPRÁVNÍ TRESTÁNÍ 1.1. Správní právo trestní Vedle správního práva organizačního, hmotného a procesního, tvoří správní právo trestní subsystém správního práva, který upravuje správní odpovědnost a ve svém důsledku i správní trestání. Odpovědností můţeme rozumět nastoupení nepříznivého právního následku v důsledku porušení primární povinnosti. Pokud budeme hovořit o správně právní odpovědnosti, jde o odpovědnost za správní delikty. 1 Pojem správní právo trestní je však poněkud nepřesný, neboť správněprávní odpovědnost není vzhledem k moţným sankcím vţdy odpovědností trestní povahy. Díky sankcím, které trestní povahu mají a v právní úpravě převládají, je tento pojem pouţíván pro celou oblast odpovědnosti za správní delikty, tedy i tam, kde se pouţijí sankce netrestní povahy. V praxi se kvůli těmto nepřesnostem můţeme setkat s rozlišováním pojmů správní právo trestní v širším slova smyslu, tedy celou úpravou správně právní odpovědnosti, a správní právo trestní v uţším slova smyslu, vztahovaným k právní úpravě správně právní odpovědnosti s trestními sankcemi. 2 1.1.1. Historický vývoj správního trestání Pojem správního deliktu byl poprvé vymezen ve Všeobecném trestním zákoníku o zločinech a trestech na ně (1787), kde bylo stíhání svěřeno politické vrchnosti. Trestní zákoník (1803) hovořil o policejních přestupcích. Samozřejmě byly vydávány i další právní předpisy, kde je důleţité zmínit cís. nař. č. 96/1854, tzv. výpraskový patent, kde bylo moţné vedle klasických sankcí, jako je peněţitá pokuta, uloţit i trest tělesného pokárání. Kompetenční pravidla byla upravena různými nařízeními ministerstev. 1 BOHADLO, David; POTĚŠIL, Lukáš; POTMĚŠIL, Jan. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1.vyd. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2013, s. 3. 2 PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8. dopl. a aktual. vyd. Brno: Nakladatelství DOPLNĚK a Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2012, s. 386-387. 8

Úprava ale zůstávala značně roztříštěná a kusá. Po roce 1918 však nemohlo s ohledem na politické poměry dojít k zásadní změně. 3 O vymezení trestního práva správního se vedly diskuse jiţ v meziválečném období, ale bylo kodifikováno trestním zákonem správním a trestním řádem správním aţ v roce 1950. Novela z roku 1953 odňala národním výborům právo ukládat některé represivní tresty tím, ţe přenesla rozhodování o závaţnějších přestupcích na soudy. Novelizace zpochybnila samo jádro koncepce, která stála na tom, ţe rozhodování o přestupcích přísluší výhradně správním orgánům. 4 Přes různé změny zůstala úprava zachována aţ do roku 1961, kdy byla nahrazena zák. č 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku, která i přes víceré novelizace byla účinná aţ do stávající úpravy, zák. ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích. 5 1.1.2. Ústavní základy správního trestání Ústava ani Listina základních práv a svobod o poţadavcích na správní trestání přímo nehovoří, čl. 39 a 40 LZPS, kde jsou zakotveny ústavní principy trestání, se vztahují výslovně pouze na trestné činy. Přesto lze základní principy správního trestání dovodit z obecných ústavních poţadavků na uplatňování veřejné moci a principů demokratického a právního státu. 6 Mezi tyto principy patří zejména princip zákonnosti, který je obsaţen v čl. 2 odst. 3 Ústavy, na jehoţ základě lze státní moc uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon. I Listina v čl. 2 odst. 2 vymezuje zásadu legality. Neopominutelnou ústavněprávní zásadou je zásada rovnosti před zákonem, tvořící obsah čl. 3 odst. 1 Listiny, který navazuje na článek 1 Listiny. 3 MATES, Pavel a kol. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2010, s.3-6. 4 VOJÁČEK, Ladislav; SCHELLE, Karel; KNOLL, Vilém. České právní dějiny. 2. upr. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2010, s. 624-625. 5 MATES, 2010, op. cit., s.10. 6 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2013, s. 417. 9

K dalším významným ústavněprávním ustanovením patří čl. 4 odst. 3 Listiny, zakotvující zásadu, ţe zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Čl. 36 zakotvuje na ústavní úrovni přípustnost soudního přezkumu rozhodnutí veřejné správy, coţ platí i pro oblast správného trestání a rozhodnutí v něm vydaná, protoţe sankce jsou ukládány správními rozhodnutími, které lze dle čl. 36 odst. 2 přezkoumat soudy. 7 1.1.3. Evropské základy správního trestání V souvislosti se správním trestáním je velmi důleţitá činnost mezinárodních organizací, zejména Rady Evropy a Evropské unie. Z konkrétních aktů Evropské unie je důleţité zmínit Listinu základních práv Evropské unie, která zmiňuje zásadu ne bis in idem, zákaz retroaktivity a garanci spravedlivého procesu. S ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva se tato úprava nevztahuje jen na trestní právo, ale i na oblast správního trestání. 8 K aktům Rady Evropy patří zejména úmluvy, doporučení a rezoluce. Nejdůleţitější úmluvou je Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, kde je zakotveno právo na spravedlivý proces, právo na účinné opravné prostředky a další. K významným rezolucím se řadí Rezoluce (77) 31, ve které byly zformulovány práva jednotlivce ve správním řízení, konkrétně právo být slyšen, být informován, nechat se zastupovat, seznámit se s odůvodněním a být poučen. Z doporučení je třeba zmínit doporučení (80) 2 týkající se výkonu diskrečního oprávnění a doporučení (91) 1 vztahující se ke správním sankcím. 9 7 ZPĚVÁK, Aleš; JONÁKOVÁ, Tereza. Ústavní základy přestupkového práva. In: RÁKOSNÍK, Jakub; ČECHMÁNEK, Břetislav. Přestupky a řízení o nich z pohledu teorie a praxe: sborník z mezinárodní vědecké konference konané dne 4. října 2013. 1. vyd. Praha: Policejní akademie České republiky, 2014. 267 s. 8 MATES, 2010, op. cit., s.42. 9 POMAHAČ, Richard; HANDRLICA, Jakub. Evropské správní právo. 1. vyd. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2012, s. 52-53. 10

1.1.4. Správní právo trestní a trestní právo Jednou ze základních odlišností je to, ţe trestní právo má všechny skutkové podstaty shrnuty do jednoho zákona, zatímco ve správním právu trestním neexistuje ţádná sjednocující norma, v níţ by byly obsaţeny všechny skutkové podstaty správních deliktů, 10 kterých je dnes kolem čtyř tisíc. Dále je nutno poukázat na rozlišování deliktů zákonodárcem dle stupně společenské nebezpečnosti, kde je cílem, aby delikty vyššího stupně řešily soudy, a všechny ostatní projednávaly orgány veřejné správy. Vhodné je se také zmínit o principu trestní represe, jenţ vyjadřuje poţadavek omezit trestání na případy odůvodněné závaţností a společenskou škodlivostí, pokud nedostačují jiné prostředky. 11 Můţeme také poukázat na to, ţe v řízení o trestních činech soudy nalézají právo mezi tvrzením dvou stran státního ţalobce a obţalovaného, kdeţto v trestání správním vystupují orgány veřejné správy v roli ţalobce i soudce. Samozřejmě je třeba zmínit odlišný charakter sankcí, kdy ve správním právu trestním je vyloučen trest odnětí svobody, ale některé tresty (sankce) bývají často obdobné, jen se nazývají odlišně (peněţitý trest pokuta). Lze ovšem důvodně pochybovat, ţe zákonodárce vzal řádně v úvahu relaci škodlivosti deliktu s tvrdostí správní sankce, zejména u výše pokuty za správní delikt a peněţitého trestu za trestný čin. 12 Mezi společné znaky patří fakt, ţe trestnost správních deliktů analogicky vychází ze zásad trestního práva, jejichţ pouţití není právně zakotveno, ale vychází z mezinárodních dokumentů a je ověřováno tuzemskou judikaturou. 13 Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí uvedl, ţe pouţití analogie ve správním trestání je přípustné jen omezeně a pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou 10 BLAŽEK, Pavel. Správní trestání v kontextu demokratického státu. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1996, s. 87-89. 11 PRÁŠKOVÁ, Helena. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vyd. Praha: Nakladatelsví C. H. Beck, 2013, s. 41-42. 12 BLAŽEK, 1996, op. cit, s. 87-89. 13 BANDŽAK, Jozef. Podmínky pro ukládání sankcí. In RÁKOSNÍK; ČECHMÁNEK, 2014, op. cit., s. 7. 11

otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichţ vytváření a ochraně je veřejný zájem. 14 V jiném rozhodnutí dále konstatoval, ţe řízení o správním deliktu musí podléhat stejnému reţimu jako řízení o trestných činech. V tomto smyslu je třeba vykládat také záruky, které se poskytují obviněnému z trestného činu. 15 1.2. Správní delikt Definici správního deliktu s výjimkou přestupků na zákonné úrovni nenajdeme. Doktrína ho však popisuje jako protiprávní jednání, jehoţ znaky jsou stanoveny zákonem, a za který správní orgán ukládá trest stanovený normou správního práva. 16 Základem pro členění správních deliktů jsou jejich rozdílné znaky, například: subjekt deliktu fyzická nebo právnická osoba, zda je obligatorním znakem skutkové podstaty zavinění apod. H. Prášková uvádí tyto druhy správních deliktů: přestupky, správní disciplinární delikty, tzv. správní pořádkové delikty, jiné správní delikty fyzických osob a správní delikty právnických osob a podnikajících fyzických osob. 17 V odborné literatuře se však můţeme setkat i s odlišným členěním. 18 1.2.1. Přestupek Přestupek je definován jako zaviněné jednání, které porušuje nebo ohroţuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno, nejde-li o jiný správní delikt postiţitelný podle zvláštních správních předpisů anebo o trestný čin. 19 14 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 16. 4. 2008, sp. zn. 1 As 27/2008. 15 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 18. 4. 2007, sp. zn. 4 As 10/2006. 16 HENDRYCH, 2013, op. cit., s. 423. 17 PRÁŠKOVÁ, 2013, op. cit, s. 141-144. 18 Srov. např. HORZINKOVÁ, Eva; ČECHMÁNEK, Břetislav. Přestupky a správní trestání. 4. dopl. vydaní. Praha: EUROUNION, 2008. s. 13, PRŮCHA, 2012, op. cit., s. 392, BOHADLO; POTĚŠIL; POTMĚŠIL, 2013., s. 4. 19 2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. 12

Materiální znak je vyjádřen tím, ţe jednání porušuje nebo ohroţuje zájem společnosti. Stupeň porušení nebo ohroţení je významný pro odlišení přestupků a trestných činů. Formální znaky jsou jednak obecné (např. věk a příčetnost), ale také typové, tj. znaky skutkové podstaty, které charakterizují a odlišují jednotlivé přestupky. Příslušnost projednávat přestupky mají obecní úřady, zvláštní orgány obcí nebo jiné správní orgány. 20 Situace v zahraničí Ve Slovenské republice, je situace velmi podobná jako v České republice, ale např. ve Francii je přestupek druhem trestného činu a řízení o nich (s výjimkou blokového řízení) patří obecným soudům. Také v Německu je přestupkové právo součástí práva trestního s osobitou hmotně právní úpravou, kde v prvním stupni rozhodují správní orgány, pokud obviněný z přestupku nepoţádá, aby rozhodl soud. 21 I v Chorvatsku patří přestupky do skupiny trestních deliktů, ale na rozdíl od naší právní úpravy mají jednotnou hmotněprávní i procesněprávní úpravu. 22 1.2.2. Správní disciplinární delikt Tento delikt můţe být spáchán fyzickou osobou, která je ve zvláštních právních vztazích k určité instituci, s právy a povinnostmi vyplývajícími z tohoto sluţebního, zaměstnaneckého resp. členského vztahu. Jedná se o státní instituce (např. policie), profesní komory (např. advokátů) a jiné instituce (např. věznice, veřejné vysoké školy). Subjekt disciplinárního deliktu je speciální, můţe jím být pouze osoba příslušející k dané instituci. Objektem je disciplína vnitřní pořádek, ale můţe jím být také profesní etika nebo důstojnost a důvěryhodnost instituce. Disciplinární odpovědnost je veřejnoprávní, nepodléhají jí např. členové druţstev, občanských sdruţení nebo úředníci 20 2 a 52 č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. 21 BABIAKOVÁ,Eva. Súdne preskúmavanie rozhodnutí o administratívnzch sankcích. In: POTÁSCH, Peter. Spravne delikty a správne trestanie v stredoeurópskom právnom prostore súčasnosť a vízie. Bratislava: EUROKÓDEX, s.r.o., 2010, s. 8. 22 MASÁROVÁ, Ľubica. Právna úprava priestupkov v Chorvátskej republike. In:RÁKOSNÍK, Jakub;ČECHMÁNEK, Břetislav. Přestupky a řízení o nich z pohledu teorie a praxe: sborník z mezinárodní vědecké konference konané dne 4. října 2013. 1. vyd. Praha: Policejní akademie České republiky, 2014. s. 141-149. 13

samosprávních celků, protoţe jsou v soukromoprávním, pracovním poměru k územnímu celku. 23 1.2.3. Správní pořádkový delikt Zatímco ostatní delikty mají hmotněprávní povahu, u pořádkových deliktů jde o porušení procesní povinnosti - ztěţování průběhu správního řízení. Toto jednání spočívá v: nedostavení se na předvolání bez omluvy, rušení pořádku přes předchozí napomenutí nebo neuposlechnutí pokynu úřední osoby. Další odlišností je fakt, ţe pořádkový delikt je projednáván dle zásady oportunity. Záleţí tedy jen na správním orgánu, zda se bude porušením procesní povinnosti zabývat. 24 1.2.4. Jiné správní delikty fyzických osob Původně vznikly jako delikty zaměstnanců, ale v dnešní právní úpravě se v této podobě vyskytují jen zřídka. Netvoří stejnorodou skupinu, tj. nemají shodné znaky (např. postavení, způsobilost, objektivní stránka). Vyznačují se také odlišným postavením subjektu, který nemá tak výhodnou pozici jako subjekt stíhaný za přestupek. To se týká hlavně subjektivní odpovědnosti, která u jiných správních deliktů fyzických osob zpravidla chybí. Z judikatury lze však dovodit poţadavek na prokázání zavinění alespoň ve formě nedbalosti. 25 V tomto směru také chybí výslovná úprava některých institutů (např. okolnosti vylučující protiprávnost, zánik trestnosti). Právní úprava je tedy velmi nepřehledná, a proto jsou dnes patrné tendence tento typ správního deliktu opouštět. 26 1.2.5. Správní delikty právnických osob a podnikajících fyzických osob Oba tyto delikty lze řadit do jedné skupiny, protoţe většina zákonů upravuje správní delikty právnických osob v kombinaci se správními delikty podnikajících fyzických osob. To znamená, ţe skutkové podstaty správních deliktů, které jsou spojeny 23 PRÁŠKOVÁ, 2013, s. 148-151. 24 MATES, 2010, op. cit., s.141. 25 Nález Ústavního soudu ze dne 19. 1. 1994, sp. Zn. Pl. ÚS 15/93. 26 PRÁŠKOVÁ, 2013, s. 155-156 14

s výkonem podnikání nebo jiné kvalifikované činnosti, jsou společné pro oba tyto typy subjektů. a) Správní delikty podnikajících fyzických osob Revoluce v roce 1989 znovu otevřela příleţitost pro podnikání fyzických osob, ale bylo nutné vyřešit otázku, v jakém reţimu budou podnikatelé postihování za správní delikty. V úvahu přicházely dvě koncepce: odpovědnost fyzické osoby za přestupek a odpovědnost právnických osob. Pro první moţnost hovořila skutečnost, ţe podnikající fyzická osoba není na rozdíl od právnické osoby fiktivní, ale nakonec se muselo vycházet z faktické odlišnosti postavení fyzické osoby jako občana a jako podnikatele. Subjekt provozující podnikatelskou činnost (ať uţ fyzická či právnická osoba), na rozdíl od občana vykonává tuto činnost za účelem zisku, ve své roli vystupuje jako profesionál a dodrţuje zvláštní povinnosti, které se váţí k provozování specifických činností. Z těchto důvodů došlo k sjednocení podmínek odpovědnosti podnikajících fyzických osob s odpovědností právnických osob. b) Správní delikty právnických osob K důvodům, které vedly ke vzniku odpovědnosti právnických osob za správní delikty, lze řadit v prvé řadě potřebu reagovat na porušování právních povinností právnickými osobami, vyplývající z jejich stále vzrůstajícího vlivu (rozvoji obchodních a jiných společností). Postih fyzických osob, které jednají za právnickou osobu, nebyl efektivní, jelikoţ se obtíţně prokazovala jejich individuální odpovědnost a okruh osob jednající za právnickou osobu se často měnil. Právní úprava v České republice je zaloţena na samostatné odpovědnosti právnických osob, které sice jednají prostřednictvím svých orgánů, zaměstnanců a dalších osob, ale subjektem odpovědnosti je právnická osoba jako celek. Překáţkou není ani skutečnost, ţe se nepodaří zjistit, která konkrétní fyzická osoba jednala. 27 27 PRÁŠKOVÁ, 2013, s. 157-164 15

1.3. Správní sankce Ve správním právu trestním lze sankci chápat jako nepříznivé následky pro narušitele právní povinnosti, které jsou spojeny se vznikem správně právní odpovědnosti. Přičemţ sankce nenastupuje samotným aktem protiprávního jednání, ale na základě aktivního zásahu správního orgánu. 28 Účelem správněprávní odpovědnosti je odstranění poruchy vzniklé porušením právní povinnosti a eliminace škodlivých následků tohoto protiprávního jednání, s cílem předejít jeho opakování. Z tohoto důvodu rozlišujeme dvě skupiny správních sankcí, a to tzv. správní tresty, které se uţijí tam, kde nelze nápravy dosáhnout jinak, neţ nápravou subjektu, který porušil právní povinnosti, a tzv. správní sankce obnovující povahy (netrestního charakteru), které přichází v úvahu tam, kde je moţná faktická, věcná náprava protiprávního stavu. Tyto typy správněprávních sankcí lze uplatňovat samostatně nebo ve vzájemné kombinaci. 29 Za zmínku také stojí, ţe správní sankce se co do svých druhů vyvíjely v čase. Např. od roku 1867 u nás není dovoleno bití prutem nebo holí, od roku 1961 nepřichází v úvahu trest odnětí svobody. V průběhu let se také měnilo jejich obecné označení. Např. u přestupků právní úprava z roku 1950 hovořila o trestech, z roku 1961 je nazývala opatřeními a současná právní úprava z roku 1990 hovoří o sankcích. 30 Cílem řízení o přestupku či o jiném správním deliktu je uloţení sankce, kdy zákon o přestupcích zmiňuje 5 druhů sankcí: napomenutí, pokutu, zákaz činnosti, propadnutí věci a dle nedávné novely také zákaz pobytu. Přičemţ lze sankci uloţit samostatně nebo v kombinaci s jinou, ale není moţné spojení napomenutí a pokuty. O uloţení sankce lze 28 BANDŽAK, Jozef. Podmínky pro ukládání sankcí. In: RÁKOSNÍK; ČECHMÁNEK, 2014, s. 10. 29 PRŮCHA, 2012, op. cit., s. 388. 30 PRŮCHA, Petr. K pojetí správněprávní odpovědnosti a správního trestání. Správní právo. 2014, roč. XLVII, č. 1-2, s. 21. 16

také v rozhodnutí upustit, postačí-li k nápravě samotné projednání přestupku. 31 Tato úprava je samozřejmě obecná. 32 Vedle sankcí se v zákoně o přestupních můţeme setkat také s ochrannými opatřeními. 33 Obecnou úpravu sankcí dle zákona o přestupcích nelze analogicky pouţít na jiné správní delikty, protoţe by to bylo v rozporu se zásadou není trestu bez zákona. Lze si však všimnout, ţe zvláštní zákony upravují vedle pokut i další sankce spíše sporadicky, např. vyloučení z moţnosti ţádat o veřejné zakázky. 34 1.3.1. Sankce dle zákona o přestupcích a) Napomenutí, které představuje nejmírnější sankci, je ukládáno tam, kde správní orgán dospěje k závěru, ţe se nejedná o závaţné jednání. Jde spíše o prostředek výchovného působení a sankční efekt má jen část rozhodnutí, která ukládá povinnost nahradit náklady řízení. V řízení o jiných správních deliktech, kde napomenutí není moţné, jsou voleny symbolické peněţité pokuty. 35 b) Zákaz činnosti je moţno uloţit, jde-li o činnost, kterou pachatel vykonává v pracovním nebo jiném obdobném poměru, k níţ je nutné povolení nebo souhlas státního orgánu, a spáchal-li pachatel přestupek touto činností nebo v souvislosti s ní. 36 Tato sankce je typická hlavně pro oblast přestupků, ale lze souhlasit s názorem, ţe by se měla rozšířit také do oblasti správních deliktů právnických osob a podnikajících osob fyzických 37, protoţe typické ukládání pokut se při nízké výměře často mine účinkem a vyšší jsou naopak rušeny pro svůj likvidační 31 11 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. 32 Z čehož plyne, že kde zvláštní část zákona o přestupcích nebo zvláštní zákon stanoví pouze speciální ustanovení o výši pokut, není přesto vyloučeno uložení např. napomenutí, pokud není speciální úpravou vyloučeno.( BOHADLO; POTĚŠIL; POTMĚŠIL, 2013, op. cit., s. 48.) 33 Nejsou sankcí, ale mohou mít sankční povahu. Jejich hlavní účel je preventivní a dělíme je na omezující opatření a zabrání věci.( BOHADLO; POTĚŠIL; POTMĚŠIL, 2013, op. cit., s. 56.) 34 BOHADLO; POTĚŠIL; POTMĚŠIL, 2013, op. cit., s. 48 35 BOHADLO; POTĚŠIL; POTMĚŠIL, 2013, op. cit., s. 49 36 14 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. 37 Např. 27a odst. 2 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání. 17

charakter. 38 Sankce je ukládána na dobu nejvýše 2dvou let, ale není vyloučeno uloţení na dobu delší, stanoví-li tak zvláštní zákon. 39 c) Propadnutí věci má zabránit pachateli přestupku v jeho opakování a také odejmout prospěch, který případně přestupkem získal. Základním předpokladem je, ţe pachatel je výlučným vlastníkem věci. Dále se zkoumá, zda věc ke spáchání přestupku byla uţita nebo určena a zda byla přestupkem získána nebo nabyta za věc přestupkem získanou. Správní orgán však tuto sankci nemůţe uloţit, je-li její hodnota v nepoměru k povaze přestupku. 40 Co se týká správních deliktů právnických osob a podnikajících osob fyzických, lze jako příklad uvést ustanovení v celním zákoně. 41 d) Zákaz pobytu je poměrně novou správní sankcí. 42 Lze ji uloţit na dobu nejdéle tří měsíců a nesmí se vztahovat na místo nebo obvod, ve kterém má pachatel přestupku trvalý pobyt nebo hlášený pobyt podle zvláštního právního předpisu. Uloţení této sankce přichází v úvahu jen u zákonem vymezených přestupků, a to za podmínky, ţe byly spáchány opakovaně úmyslným jednáním, které závaţným způsobem narušuje veřejný pořádek. 43 e) Pokuta patří mezi majetkové sankce, to znamená, ţe představuje újmu majetkové povahy, která jsou důsledkem uplatnění právní odpovědnosti za porušení právní 38 BOHADLO; POTĚŠIL; POTMĚŠIL, 2013, op. cit., s. 52. 39 Doba tohoto uloženého zákazu neběží v období, kdy byl soudem žalobě napadající toto rozhodnutí přiznán odkladný účinek.(srov. Usnesení Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 25. 9. 2008, sp. zn. 2 As 60/2008). 40 MATES, 2010, op. cit., s. 86. 41 294 odst. 3 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon. 42 Změna zákona o přestupcích provedena zákonem č. 494/2012 Sb. Zavedení této sankce se však nesetkalo s obecným souhlasem. Senát návrh zamítnul s poukazem na skutečnost, že zákaz pobytu je nepřiměřený trest za přestupek. Během jednání označili někteří poslanci návrh za protiústavní. Přesto byl nakonec přijat většinou všech poslanců. (Poslanci prosadili zákaz pobytu jako trest za přestupek [online]. Beck-online 2014 *cit. 5. 2. 2015+). 43 15a zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. 18

normy. Ve správním právu trestním majetkové sankce převládají (kromě pokuty lze uloţit propadnutí věci nebo jiné majetkové hodnoty). 44 Tento druh sankce má velmi široké uplatnění, jelikoţ ji lze uloţit za všechny správní delikty, tj. za přestupky i jiné správní delikty. Uloţení pokuty neplní reparační funkci, jejím cílem je především prevence a represe reagující na delikt. Ostatně v praxi často náklady na projednávání přestupků převyšují příjmy z uloţených pokut, které jsou příjmem rozpočtu, z něhoţ je hrazena činnost správního orgánu ukládajícího sankci. 45 1.3.2. Druhy sankcí v zahraničí Slovenská právní úprava nabízí čtyři základní kategorie sankcí: pokárání, pokuta, zákaz činnosti a propadnutí věci. Oproti tomu rakouský Verwaltungsstrafgesetz počítá s pokutou anebo s trestem odnětí svobody, pokud zvláštní zákon nestanoví jinou sankci. V Maďarsku je situace velmi podobná. Existují zde také dva tresty, a to pokuta a trest odnětí svobody. 46 V Chorvatsku je pojem sankce chápan poněkud šířeji a rozumí se jím: tresty (pokuta, trest odnětí svobody), ochranná opatření, upozorňující opatření (podmínečné odsouzení, napomenutí) a výchovná opatření. 47 1.3.3. Zásady pro ukládání sankcí Ukládání sankcí lze definovat jako činnost, jejímţ účelem je zjištění všech okolností, za kterých došlo ke spáchání správního deliktu, předpokladů nápravy pachatele a na zajištění ochrany zájmů společnosti prostředky norem správního práva trestního, za předpokladu uplatnění určitých zásad. 48 Pro vyměřování sankcí se uplatní následující zásady. 44 HENDRYCH, Dušan a kol. Právnický slovník. 3. pods. rozš. vyd. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2009, 399 s. 45 BOHADLO; POTĚŠIL; POTMĚŠIL, 2013, op. cit., s. 51. 46 POTASCH,Peter. Vybrané hmotnoprávne aspekty zákona č. 372/1990 Zb. O priestupkov (v znení neskorších predpisov) v historickom a priestorovom kontexte Strednej Európy. In: POTÁSCH, Peter. 2010, op. cit., s.152-156. 47 MASÁROVÁ, Ľubica. Právna úprava priestupkov v Chorvátskej republike. In:RÁKOSNÍK, Jakub;ČECHMÁNEK, Břetislav. 2014. s. 143. 48 HENDRYCH, 2013, op. cit., s. 435. 19

a) Zásada zákonnosti je obsaţena jak v Ústavě, tak v LZPS a stanovuje, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. 49 Pro její naplnění má však zásadní význam zásada nullum crimen, nulla poena sine lege stanovující poţadavky na přesné vyjádření skutkových podstat, zákaz retroaktivity přísnějšího zákona, zákaz analogie v neprospěch pachatele a uzavřený výčet sankcí spolu s hledisky pro výběr druhu a výměry sankce. 50 b) Sankce také musí být spravedlivá. Zásada spravedlnosti se váţe nejen na osobu pachatele, ale i na zájmy společnosti a případného poškozeného. c) Důleţitá je také zásada individualizace, která poţaduje volbu takového druhu sankce a její výměry, která bude brát v potaz všechny zvláštnosti činu a odpovědné osoby. d) Zásada přiměřenosti se snaţí vystihnout dosaţení zamýšleného zabraňujícího a preventivního účinku. 51 Mezi další zásady, které vyplývají z dokumentů Rady Evropy, patří např.: zásada rychlosti, zásady spravedlivého procesu, zásada, ţe sankce musí být ukládána rozhodnutím nebo zásada přezkoumatelnosti rozhodnutí soudem. 52 1.3.4. Kritéria pro výběr a výměru sankce Ze zásady nullum crimen, nulla poena sine lege plyne, ţe je nutné brát v úvahu všechna hlediska pro výběr druhu a výměry sankce. Pro jednotlivé správní delikty a jejich skutkové podstaty můţe být právní úprava těchto hledisek stanovena odlišně. 53 49 Čl.2 odst. 2 zákona č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky. 50 HENDRYCH, 2013, op. cit., s. 418 51 BANDŽAK, Jozef. Podmínky pro ukládání sankcí. IN: RÁKOSNÍK, Jakub;ČECHMÁNEK, Břetislav. 2013 op. cit., s. 14. 52 MADLEŇÁKOVÁ, Lucie. Probíhá v ČR řízení o uložení správních sankcí a jejich ukládání dle zásad Rady Evropy?. Správní právo. 2010, roč. XLIII, č. 2, s. 66. 53 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 24. 11. 2003, sp. zn. 5 A 56/2000. Hlediskem pro stanovení výše pokuty podle ustanovení 9 odst. 2 zákona ČNR č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnost orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, je i to v kolika případech došlo k porušení pracovněprávních předpisů. 20

Pokud zákon stanovuje jen demonstrativní výklad těchto hledisek, můţe správní orgán také přihlédnout k dalším hlediskům v zákoně neuvedeným. 54 Jako příklad můţeme zmínit hlediska uvedená v 12 zákona o přestupcích, které musí správní orgán při stanovení druhu a výměry sankce zohlednit. 55 Obecně je třeba přihlíţet k závaţnosti přestupku, jejíţ míru ovlivňuje: - způsob spáchání přestupku, např. zda byl spáchán jednáním nebo opomenutím, kde byl spáchán a zda pachatel pouţil technické prostředky apod., - následky přestupku, kde je důleţité, zda byl objekt přestupku ohroţen nebo porušen a jaká byla výše škody, - okolnosti spáchání přestupku, které mohou být subjektivní i objektivní, - míra zavinění, kdy je úmyslné zavinění závaţnější neţ nedbalostní, - pohnutky, které jsou vesměs přitěţující, - osoba pachatele, kde se přihlíţí k jeho věku, majetkovým poměrům, jeho postoji ke spáchanému přestupku, ale také k tomu, zda se jedná o recidivistu nebo osobu dosud za přestupek nepostiţenou. 56 V kaţdé odborné publikaci, zabývající se správním trestáním se setkáme s názorem, ţe právní úprava správního práva trestního se vyznačuje značnou roztříštěností. Moţná to je také důvodem, proč správní právo nepatří k nejoblíbenějším předmětům studentů právnických fakult. Pokud vezmeme jako protiklad trestní právo, které má veškerou problematiku shrnutou v jednom ÚZ, hned pochopíme, proč se těší větší oblibě. 54 Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 12. 2001, sp. zn. 7 A 77/1999. 55 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 13. 12. 2004, sp. zn. 7 As 43/2004: Uloží-li správní orgán sankci, aniž přihlédne ke způsobu spáchání přestupku, jeho následkům a okolnostem, za nichž byl spáchán, překročí tím zákonem stanovené meze správního uvážení, v důsledku čehož je jeho rozhodnutí nezákonné. 56 MATES, 2010, op. cit., s.78-79 Např. v rakouské právní úpravě je pro výběr a výměru sankce důležitý význam právem chráněného zájmu a intenzita narušení nebo poškození tohoto zájmu. Konkrétně u peněžitých trestů se dále zkoumají příjmové a majetkové poměry pachatele a jeho případná povinná péče (RASCHAUER, Bernhard. Allgemeines Verwaltungsrecht. 4. Auflage. Wien: Verflag Österreich, 2013, 236 s.) 21

Otázkou je, jaký by měla sjednocující norma správního trestání efekt. Počet skutkových podstat, který je uţ tak dost vysoký (Prášková hovoří o cca 4 000), by při sjednocení znamenal spíše nepřehlednost a objemnost. Za ţádoucí však povaţuji úpravu odpovědnosti za jiný správní delikt, protoţe analogické pouţití jiných zákonů není vţdy moţné. U správních deliktů se jeví problematické jejich členění, protoţe co odborník, to vlastní názor, ale při porovnávání jednotlivých rozdělení správních deliktů, nejsou tyto rozdíly tak markantní, ţe by si navzájem odporovaly. Lze tedy souhlasit s následujícím členěním: přestupek, správní disciplinární delikt, správní pořádkový delikt, jiný správní delikt fyzických osob a správní delikt právnických osob a podnikajících fyzických osob. Za tyto delikty ukládá správní orgán sankce, kdy zákon o přestupcích zmiňuje pět druhů správních sankcí: napomenutí, zákaz činnosti, propadnutí věci, zákaz pobytu a pokuta. Samozřejmě nelze tuto úpravu pouţít na jiné správní delikty, které jsou upraveny v dalších právních předpisech, ale lze si všimnout, ţe v těchto případech, je jako sankce upravena především pokuta. Na závěr této kapitoly je důleţité zopakovat, ţe při výběru a výměře sankce je nutné brát v úvahu všechna zákonná hlediska a uplatňovat výše zmíněné zásady. 22

2. POKUTA A STANOVENÍ JEJÍ VÝŠE Pokuta je nejčastěji ukládanou správní sankcí, a pokud správní orgán, po uváţení všech hledisek pro výběr sankce, zvolí pokutu jako optimální řešení, můţe narazit na různé překáţky při stanovení její výše. Uloţení pokuty musí být pro pachatele citelné a odráţet stupeň nebezpečnosti spáchaného správního deliktu, ale nesmí působit likvidačně. Při samotném stanovení konkrétní pokuty, které je v rukou správního orgánu, se musí brát v úvahu všechna hlediska ovlivňující její výši. 2.1. Důležité aspekty při rozhodování o pokutě Při ukládání pokut musí správní orgán dodrţovat obecné zásady, které se týkají činnosti správních orgánů, vyplývající z 2 aţ 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Dále musí rozhodnutí o pokutě obsahovat náleţitosti dle 68 stejného zákona, aby mohlo být přezkoumatelné soudem. Jelikoţ pokuta představuje zásah do vlastnického práva, musí být také dodrţena zásada přiměřenosti. 2.1.1. Správní uvážení a legitimní očekávání Při ukládání konkrétní pokuty mají správní orgány prostor pro správní uvážení 57, tedy po důkladném zváţení mohou zvolit jedno z více předvídaných řešení. Samozřejmě to neznamená, ţe by správní orgán rozhodoval bez omezení, musí se pohybovat v zákonných limitech a je omezen zákazem libovůle. 58 V současné úpravě mají vesměs všechny zákony stanoveny určitá kritéria, podle nichţ má být sankce uloţena. Při rozhodování musí správní orgán k těmto kritériím přihlédnout a v závěru rozhodnutí musí být také zhodnoceny. Nestačí pouhé konstatování, ţe byly zohledněny. Vedle kritérií zákonných, existují i další hlediska, kterými je nutno se řídit, např. hledisko 57 Více k této problematice: SKULOVÁ, Soňa. Správní uvážení - Základní charakteristikou a souvislosti pojmu. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2003. 58 Pokud správní orgán poruší zákaz libovůle, dostává se tak za meze stanovené čl. 2 odst. 2 LZPS. Je- li formou sankce pokuta, dopustí se orgán veřejné moci takovým aktem zásahu do vlastnického práva garantovaného čl. 11 odst. 1 LZPS. 23

ekonomické. 59 Správní orgán při svých úvahách, týkajících se stanovení výše pokuty, musí vycházet ze všech zákonných a dalších hledisek. 60 Důleţitý je také princip legitimního očekávání, jenţ lze vyjádřit jako právo kaţdého subjektu očekávat, ţe při jeho určitém chování bude postupováno určitým způsobem, tedy ţe výsledek řízení bude předvídatelný. 61 Legitimní očekávání patří k základním zásadám činnosti správních orgánů a tvoří základ právní jistoty. Pokud se správní orgán odchýlí ve svém rozhodování od stávající praxe, musí být tato skutečnost také vysvětlena v odůvodnění. 62 Velmi často se stává, ţe pokud pachatel namítá, ţe v obdobném případu bylo rozhodnuto jinak, správní orgán reaguje na tuto námitku konstatováním, ţe jde o jiné řízení a rozhodování v kaţdé věci je zcela individuální. Tuto argumentaci však správní orgány vyuţívají aţ příliš často. Objevují se proto také i nové přístupy, které tvrdí, ţe správní orgány by měly brát v úvahu i rozhodování v jiných, typově podobných věcech, a rozhodovat obdobně. 63 Z těchto důvodů je velice důleţité právě odůvodnění, které nabízí správnímu orgánu dostatečný prostor pro vysvětlení toho, co ho vedlo k odlišnému rozhodnutí, a v čem spatřuje rozdíly s jiným rozhodnutím obdobného typu. 59 MATES, 2010, op. cit., s. 103. 60 Pro lepší pochopení této problematiky jsem navštívila pracovnici odboru dopravy, která má na starost projednávání dopravních přestupků. Ta mi také potvrdila, že vedle všech zákonných hledisek se musí brát v potaz i majetkové poměry pachatele. Mimo jiné se sleduje evidenční karta řidiče, zda je čistá nebo se jedná o recidivu. A u konkrétních skutkových podstat jsou důležité ještě další aspekty. Např. pokud řidič jede pod vlivem alkoholu, ovlivňuje výši sankce to, jak vysokou hladinu alkoholu má v krvi. 61 2 odst. 4 zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. I ve Slovenské republice můžeme narazit na překážky při uplatňování této zásady. Např. Najvyšší súd Slovenkej republiky v rozsudku NS SR 5 Sžp/20/2011 konstatuje, že tato zásada nemá žádný směrodatný základ. Neexistuje deklarování toho, zda se váže na hierarchický systém správních orgánů, dále spatřuje slabinu v absenci databáze správních rozhodnutí. (Srov. SREBALOVÁ, Mária. Limity aplikácie zásad správneho trestania v praxi. IN: RÁKOSNÍK, Jakub;ČECHMÁNEK, Břetislav. 2013 op. cit., s. 241-242.) 62 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 15. 8. 2007, sp. zn. 5 Ads 14/2007 63 Např. rozsudek Městského soudu v Praze 9 Ca 174/2004 z 30. 1. 2007. 24

2.1.2. Odůvodnění a přezkoumatelnost rozhodnutí Důleţitou náleţitostí rozhodnutí je také jeho odůvodnění, ve kterém musí být uveden vztah mezi skutkovými zjištěními, úvahami při hodnocení důkazů a právními závěry. 64 K problematice odůvodnění výše pokuty se vyjádřil ve svém rozsudku Nejvyšší správní soud takto: Neodpovídá-li odůvodnění výše pokuty obsahu skutku, jak byl vymezen výrokem správního rozhodnutí, jímž byla pokuta za správní delikt uložena, jedná se o podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které může mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. 65 Je velice důleţité, aby odůvodnění obsahovalo zákonné náleţitosti vyplývající ze správního řádu ( 68), protoţe jejich absence můţe vést ke zrušení rozhodnutí, resp. jeho vrácení k novému projednání. Na straně druhé se však stále častěji v rozhodnutí objevují pasáţe, které se opakují (např. různá vyjádření), coţ můţe mít za následek nepřehlednost rozhodnutí na úkor jeho správnosti. Především odůvodnění rozhodnutí je základním podkladem pro jeho přezkum. Výše uloţené pokuty je výsledkem správního uváţení, které je soudem přezkoumatelné. Soud má moţnost posoudit, zda rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno na základě volné úvahy a nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem. Pokud však správní orgán ve svém rozhodnutí pouze konstatuje, ţe pokuta byla vyměřena v rámci rozpětí, které zákon povoluje, je takové rozhodnutí rušeno pro jeho nepřezkoumatelnost, resp. překročení mezí správního uváţení. 66 2.1.3. Přiměřenost zásahu do vlastnického práva a zásada rovnosti Pokuta, jakoţto majetková sankce, mající povahu veřejnoprávní povinnosti strpět ztrátu vlastnictví a jeho převod na stát, je sice zásahem do vlastnického práva, ale sama o sobě nepředstavuje porušení tohoto práva, jeţ je ústavně zaručeno. Při posouzení, zda pokuta představuje přípustný zásah do vlastnického práva, se zkoumá několik podmínek. Především se jedná o předpoklad, ţe takováto sankce je stanovena 64 MATES, 2010, op. cit., s.78-79 65 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 6. 10. 2010, sp. zn. 7 As 53/2010. 66 Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 5. 1998, sp. zn. 6 A 168/95. 25

zákonem. 67 Obecně se u hodnocení otázky přípustnosti zásahu do určitého základního práva dále posuzuje, zda opatření sleduje legitimní cíl, a pokud ano, zda je toto opatření vhodné, dále zda tohoto cíle nelze dosáhnout šetrnějším způsobem, a nakonec, zda zájem na dosaţení tohoto cíle v rámci určitého právního vztahu převáţí nad dotčeným základním právem. 68 Ve všech situacích je tedy nutné posuzovat účel takového zásahu ve vztahu k pouţitým prostředkům - tzv. zásada přiměřenosti. Zásada přiměřenosti znamená, ţe újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. 69 S pojmem přiměřenosti úzce souvisí pojem rovnosti. Zásada rovnosti vychází nejen z Listiny 70, ale i správního řádu 71. Otázkou je, jak chápat rovnost při ukládání pokut. Ústavní soud nechápe tuto rovnost jako absolutní, nýbrţ jako relativní a navíc akcesorickou ve vztahu k jiným základním právům a svobodám. Z charakteru pokuty jako majetkové sankce vyplývá, ţe má-li být individualizovaná, musí reflektovat i majetkové poměry pachatele. Není tedy porušením principu relativní rovnosti, kdyţ dvěma osobám bude uloţena pokuta v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich situace měly být právě jen majetkové poměry. 72 S pochopením rovnosti jako relativní, lze jen souhlasit, i kdyţ odpůrci vidí v zohledňování majetkových poměrů základ pro protiústavní nerovné zacházení s osobami, které se dopustí totoţného protiprávního jednání. Prvoplánově lze stanovení stejné sankce brát jako spravedlivé, ale nesmí se zapomenout na následky, které toto rozhodnutí můţe přinést. Pokuta má potrestat pachatele a také ho odradit od dalšího 67 Nález Ústavního soudu ze dne 25. 10. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 14/09. 68 Nález Ústavního soudu ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 37/11. 69 Nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl.ÚS 3/02. 70 Čl. 37 odst. 3 zákona č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky. 71 7 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů 72 Nález Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02. 26

obdobného jednání. Pokud by táţ pokuta byla uloţena majetnému a sociálně slabšímu pachateli, tak by v prvním případě vůbec nemusela splnit svou funkci a v případě druhém by mohla mít likvidační účinek. 2.1.4. Zákonná limitace V zákonu o přestupcích ale i ve zvláštních zákonech je stanovena horní hranice pokut, která je zásadně nepřekročitelná. Na druhé straně se můţeme také setkat se stanovením spodní hranice pokut, kdy nelze uloţit pokutu niţší neţ je tato hranice. Správní orgán je tedy ve svých úvahách omezen zákonnou limitací výše pokuty. Problematice horních a hlavně spodních hranic pokut, které jsou tématem této práce, bude věnována pozornost v následujících kapitolách. 2.1.5. Situace v zahraničí V Chorvatsku je zákonná úprava koncipována tak, ţe výška peněţitých trestů je stanovena minimální i maximální hranicí. U nejzávaţnějších přestupků (např. v oblasti ţivotního prostředí) můţe pokuta dosáhnout i dvojnásobku maximální hranice. Při ohroţování přírody můţe být výška peněţitého trestu stanovena 1-10 % z poškozené chráněné hodnoty. Soud má také moţnost zaměnit peněţitý trest v případě jeho nevykonání za trest odnětí svobody. Paradoxně se velký počet pachatelů rozhodl pro vězení. Toto rozhodnutí však nebylo důsledkem chudoby, ale zvědavosti a zábavy. 73 V belgické právní úpravě jsou přestupky trestány pokutou v rozmezí 1 25 Euro, pokud zákon nestanoví jinak (např. za vandalismus se ukládá pokuta ve výši 15 25 Euro). Existuje také mnoho států, které mají upraveny jen horní hranice pokut (např. Švýcarsko, Francie, Rakousko, ). 74 73 MASÁROVÁ, Ľubica. Právna úprava priestupkov v Chorvátskej republike. In:RÁKOSNÍK, Jakub;ČECHMÁNEK, Břetislav. 2014. s. 144-145. 74 BABKA, Tomáš a kol. Právní úprava přestupků ve vybraných zemí Evropy, se zaměřením na přestupky proti veřejnému pořádku, občanskému soužití a majetku. Parlamentní INSTITUT [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky 2014 *cit. 16. 2. 2015]. 27

2.2. Pokuty ukládané orgány Evropské unie Evropská unie má kromě vydávání právních aktů upravujících správní trestání také pravomoc ukládat sankce, především pokuty. Touto pravomocí disponuje hlavně Komise, ale i např. Evropská centrální banka. Na základě nařízení Rady můţe Komise pokutovat např. porušení předpisů upravující hospodářskou soutěţ do maximální výše 10% celkového obratu podniku. Při sankciování v oblasti civilního letectví se musí brát také v úvahu míra ohroţení bezpečnosti a finančními moţnostmi drţitele osvědčení. Zde pokuta nepřesáhne 4% ročního příjmu nebo obratu. 75 2.3. Horní hranice pokut Tato hranice je stanovena u jednotlivých skutkových podstat přestupků a jiných správních deliktů. Pokud zákonodárce zapomněl stanovit výši pokuty u přestupku, existuje pojistka ve smyslu 13 zákona o přestupcích, která určuje obecnou horní hranici ve výši 1 000 Kč. 76 Horní hranici pokut je moţné stanovit dvěma způsoby, a to pevně nebo pohyblivě. Pevně stanovená hranice je u většiny skutkových podstat. Pohyblivé stanovení je moţné např. procentní výměrou, násobkem ceny apod. 77 Podle některých zákonů lze za stanovených podmínek zvýšit horní hranici pokuty, která je jinak zásadně nepřekročitelná. 78 I zde se můţeme setkat s různou problematikou, kde bych chtěla především zmínit následující: a) Příliš vysoké horní hranice 75 PRÁŠKOVÁ, 2013, s. 135-137. 76 MATES, 2010, op. cit., s. 83. 77 Např. desetinásobek sazby spotřební daně stanovené pro líh, dle zákona č. 61/1997 Sb., o lihu, ve znění pozdějších předpisů. 78 Např. až dvojnásobná pokuta, byl-li přestupek spáchán ve zvláště chráněných územích, dle zákona č.114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. 28