(hospodárnost, efektivnost a Sborník autorských textů Zpracovatel: Ministerstvo pro místní rozvoj Odbor veřejného investování Praha, prosinec 2008 Strana: 1/28
Obsah 1. ÚČEL A ROZSAH POUŽITELNOSTI SBORNÍKU AUTORSKÝCH TEXTŮ...3 1.1 VÝCHODISKA PRO ZPRACOVÁNÍ DOKUMENTU...3 1.2 ÚČEL DOKUMENTU...4 1.3 PRO KOHO JE DOKUMENT URČEN...5 1.4 SPRÁVA A AKTUALIZACE DOKUMENTU...5 1.5 KONTAKTNÍ INFORMACE PRO SBORNÍK AUTORSKÝCH TEXTŮ...6 2. PŘEDMĚT A STRUKTURA SBORNÍKU AUTORSKÝCH TEXTŮ...7 2.1 PŘEDMĚT SBORNÍKU AUTORSKÝCH TEXTŮ...7 2.2 VYMEZENÍ ZÁKLADNÍCH POJMŮ...8 2.2.1 Hospodárnost...9 2.2.2 Efektivnost...9 2.2.3 Účelnost...10 2.3 STRUKTURA SBORNÍKU AUTORSKÝCH TEXTŮ VE VAZBĚ NA ŽIVOTNÍ CYKLUS VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK...11 3. ZÁKLADNÍ PRAVIDLA PRO ZOHLEDŇOVÁNÍ PRINCIPŮ 3E V POSTUPECH ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK...16 4. SBORNÍK AUTORSKÝCH TEXTŮ ZOHLEDŇUJÍCÍ PRINCIPY 3E V POSTUPECH ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK...18 PŘÍLOHY JEDNOTLIVÉ AUTORSKÉ TEXTY, JAK ZOHLEDŇOVAT PRINCIPY 3E V POSTUPECH ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK...28 Strana: 2/28
1. Účel a rozsah použitelnosti sborníku autorských textů 1.1 Východiska pro zpracování dokumentu Pro zpracování tohoto dokumentu sloužila následující východiska: Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále též ZVZ ) je procesní právní normou upravující postupy zadávání (dále též VZ ). Principy hospodárného, efektivního a účelného vynakládání finančních prostředků (dále též principy 3E ) 1 jsou upraveny v jiných právních předpisech (výčet viz kapitola 2.1). Nesprávná aplikace principů stanovených v ZVZ (viz ust. 6) může vést v řadě případů k rozporu s principy 3E. V řadě míst jsou samy principy ZVZ v potencionálním rozporu s principy 3E (např. povinnost vyloučit uchazeče, který nabízí nejnižší nabídkovou cenu pro formální pochybení). Zadavatelé musí být schopni vyvažovat vzájemně konfliktní principy. Pozornost zadavatelů je při zadávání soustředěna především na dodržení správných procedurálních postupů stanovených v ZVZ, a méně je již zaměřena na dodržení souvisejících zákonů upravujících hospodárné, efektivní a účelné vynakládání finančních prostředků (např. nehospodárný opakovaný nákup stejného plnění různými organizačními útvary zadavatele, přičemž VZ byla zadána vždy formálně správně). ZVZ často stanoví požadavky na formu právního úkonu či požadavky na postup, ale již nenabízí zadavatelům vodítko pro stanovení obsahu příslušného úkonu. ZVZ se primárně nezabývá obsahem smluv, které jsou uzavřeny na základě zadávacího řízení. V důsledku špatně či nevhodně nastaveného smluvního rámce může docházet k devalvaci pořizovaného plnění (např. nevhodně sjednaná smluvní pokuta, nejasně definovaný rozsah činnosti dodavatele, nevhodně nastavená financování a splatnost závazků atd.). 1 Economy, Effectiveness, Efficiency. Strana: 3/28
1.2 Účel dokumentu Dodržování účelnosti, efektivnosti a hospodárnosti v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek je požadováno různou formou v právních předpisech uvedených v kapitole 2.1. Přestože jsou tyto právní normy účinné již dlouhou dobu, nebyly doposud v organizacích jednotlivých zadavatelů často vytvořeny dostatečné metodické, personální a organizační podmínky pro implementaci komplexního legislativního rámce do zadávacích postupů. Účelem tohoto sborníku autorských textů je proto upozornit na skutečnost, že zadavatel se při vynakládání finančních prostředků z veřejných zdrojů nesmí spokojit pouze s formálním dodržením pravidel obsažených v ZVZ, ale je povinen zohlednit v průběhu zadávacího řízení i požadavky obsažené v jiných právních předpisech. Smysl všech těchto norem spočívá v účelném, efektivním a hospodárném vynakládání veřejných finančních zdrojů a v zajištění konkurenčního prostředí pro soutěž o tyto finanční prostředky. Místo toho, aby byly uplatňovány principy 3E vyplývající z jednotlivých právních předpisů, opakovaně vznikají podněty, aby principy 3E byly zakomponovány přímo do ZVZ. Do ZVZ však principy 3E v ČR zakomponovány nebyly s odkazem na skutečnost, že by šlo o duplicitní a nesystémovou úpravu. Tento sborník autorských textů se proto zaměřuje zejména na skutečnost, jak má zadavatel v rámci životního cyklu veřejné zakázky vedle ustanovení ZVZ korektně aplikovat ustanovení dalších souvisejících právních předpisů, které upravují principy 3E. Sborník autorských textů tak poskytne zadavateli účelné vodítko při přípravě. Z výše uvedeného vyplývá, že účelem tohoto dokumentu není nahradit předchozí metodiky vydané ze strany MMR (tento sborník autorských textů neobsahuje popis, jak zadávat VZ), ale jak vhodně tento dokument doplnit o další stěžejní aspekty. Strana: 4/28
1.3 Pro koho je dokument určen Tento sborník autorských textů je určen pro: veřejné zadavatele, na které se vztahují právní předpisy uvedené v kapitole 1.1, hodnotitele nabídek členy hodnotících komisí a pověřené pracovníky zadavatele, kteří v souladu s ustanoveními ZVZ provádějí hodnocení nabídek, interní kontrolní orgány zadavatele, odbornou veřejnost. Z pohledu druhů VZ dle výše jejich předpokládané hodnoty se tento sborník autorských textů vztahuje na: veřejné zakázky malého rozsahu, podlimitní veřejné zakázky, nadlimitní veřejné zakázky. Sborník autorských textů se vztahuje na: všechny druhy upravené v ustanovení 7 odst. 2 ZVZ, všechny druhy zadávacích řízení upravené v ustanovení 21 odst. 1 ZVZ, zadávání VZ na základě rámcové smlouvy dle ustanovení 92 ZVZ, zadávání VZ v dynamickém nákupním systému dle 95 ZVZ, zadávání VZ vyňatých z působnosti ZVZ na základě využití výjimky dle ustanovení 18 ZVZ. 1.4 Správa a aktualizace dokumentu Tento dokument je koncipován jako otevřený sborník autorských textů vztahujících se k jednotlivým problematickým otázkám souvisejícím s aplikací principů 3E při Strana: 5/28
zadávání. MMR jako správce sborníku autorských textů bude provádět průběžnou aktualizaci sborníku přidáváním, změnou či odebíráním jednotlivých metodických textů (více viz kapitola 2.3). Sborník autorských textů je rovněž otevřen pro jeho uživatele, kteří mohou upozorňovat na případné nedostatky a navrhovat možná vylepšení, iniciovat vypracování nových potřebných dokumentů, připravit částečně nebo úplně text, který bude po případném upravení a doplnění začleněn do tohoto sborníku autorských textů (viz kontaktní informace uvedené v následující kapitole). 1.5 Kontaktní informace pro sborník autorských textů V případě dotazů a námětů k tomuto sborníku autorských textů se obracejte na: Ministerstvo pro místní rozvoj ČR Odbor veřejného investování Staroměstské náměstí 6 110 15 Praha 1 Kontaktní osoba: RNDr. Eva Vízdalová Telefon: 234 154 311, e-mail: vizeva@mmr.cz Strana: 6/28
2. Předmět a struktura sborníku autorských textů 2.1 Předmět sborníku autorských textů Předmětem tohoto dokumentu je: rozbor potencionální konfliktnosti principů 3E s principy obsaženými v ZVZ a návrh, jak má zadavatel v těchto situacích postupovat, navázání principů upravených v souvisejících právních předpisech na životní cyklus veřejné zakázky, popis postupů dobré praxe při aplikaci principů 3E při zadávání veřejných zakázek, a to ve vztahu k jednotlivým fázím životního cyklu VZ. Při tvorbě sborníku autorských textů byla pozornost zaměřena na problematické otázky související s jednotlivými úkony v rámci životního cyklu VZ (tj. jde o řešení typových případů)a to v případech kdy: zadavatel sice formálně dodrží ustanovení ZVZ, svým postupem však poruší související legislativu, principy 3E se dostávají do konfliktu s principy uvedenými v jednotlivých ustanoveních ZVZ. V následujícím přehledu je uveden seznam právních předpisů, ze kterých bylo primárně vycházeno při stanovení principů 3E ve vazbě na postupy zadávání : 2 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů 2 Nejde o vyčerpávající výčet všech souvisejících právních předpisů, ale o výčet právních předpisů klíčových vzhledem k účelu tohoto metodického dokumentu. Strana: 7/28
Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů 2.2 Vymezení základních pojmů V této kapitole jsou vymezeny pojmy klíčové pro zpracování tohoto sborníku autorských textů, tj. hospodárnost, efektivnost a účelnost (tj. Economy, Effectiveness, Efficiency), a to následujícím způsobem: legální definice těchto pojmů je obsažena v ustanovení 2 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole (a potažmo v důvodové zprávě k tomuto zákonu), podle kterého je jedním z hlavních cílů finanční kontroly prověřování hospodárného, efektivního a účelného výkonu veřejné správy, další obsahové vymezení hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nabízejí například auditní standardy INTOSAI, 3 jejichž definice jsou mezinárodně uznávány, definice z auditních standardů INTOSAI jsou přebírány do navazujících dokumentů (vč. směrnic ES) a z obsahově obdobných definic vychází rovněž OECD 4 či Evropský účetní dvůr. 5 Obsah jednotlivých pojmů, tak jak jsou používány pro účely tohoto sborníku autorských textů, je vymezen v následujícím způsobem. 3 The International Organisation of Supreme Audit Institutions - viz http://www.intosai.org/. 4 Srovnej Allen R., Tommasi D.: Řízení veřejných výdajů: Odborná příručka pro tranzitivní země, OECD 2001, MF, Praha 2002, kap. 15. OECD - Organisation for Economic Co-operation and Development. 5 Viz Manuál pro audit výkonnosti. Strana: 8/28
2.2.1 Hospodárnost Hospodárností se rozumí takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů, kdy dojde k co nejnižšímu vynaložení veřejných prostředků a zároveň je dodržena odpovídající kvalita plněných úkolů. Tj. jde o minimalizaci nákladů na zdroje (vstupy) používané na činnost se zřetelem na odpovídající kvalitu. Hospodárná je tedy taková činnost, u niž jsou minimalizovány náklady na zdroje (finanční, lidské, věcné) a zároveň je dodržena požadovaná kvalita zdrojů z hlediska potřeb dané činnosti. Princip hospodárnosti vyžaduje, aby zdroje použité subjektem při provádění jeho činností byly k dispozici ve správnou dobu, v dostatečném množství, v přiměřené kvalitě a za nejvýhodnější cenu. 2.2.2 Efektivnost Efektivností se rozumí takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění. Efektivností je tak myšlen vztah mezi výstupy činnosti (ve formě zboží, služeb či jiných výsledků) a vstupy na tuto činnost vynaloženými. Efektivní je taková činnost, která optimalizuje využití zdrojů organizace/programu/ činnosti ke tvorbě výstupů, tj. dosažení maximálního výstupu z daných zdrojů či dosažení daného výstupu s minimem zdrojů a při zachování kvality výstupů. Princip efektivnosti vyžaduje dosažení co nejlepšího vztahu mezi zdroji použitými na danou činnost a dosaženými účinky, a to jak z pohledu jednotlivé akce/činnosti/projektu, tak i z pohledu věcně souvisejících akcí/činností projektů (tj. trvale dosahované efektivnost). 6 6 Pojem účinky se v tomto kontextu musí vykládat v širokém smyslu, který zahrnuje výstupy, výsledky a dopady Strana: 9/28
2.2.3 Účelnost Účelností se rozumí takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. Jinými slovy je účelností chápán stupeň dosažení cílů a vztah mezi zamýšlenými a skutečnými dopady dané činnosti. Účelnost je třeba chápat primárně z pohledu, zda byla danou akcí/činností/projektem uspokojena potřeba, která si danou akci/činnost/projekt vyvolala. Účelná je činnost, jež dosahuje stanovené cíle, tj. musí být uspokojena příslušná potřeba. Princip účelnosti vyžaduje dosažení stanovených cílů dané činnosti a zamýšlených účinků. Metodika 3E pracuje se třemi kritérii: hospodárností, účelností a efektivností. V prvním případě se posuzuje, jestli vstupy na realizaci veřejného projektu byly získány v odpovídající kvalitě za nejnižší možnou cenu. V případě účelnosti se posuzuje, zda veřejný projekt uspokojil potřeby, na které byl zaměřen. Konečně efektivnost dává do vztahu přínosy projektu k jeho nákladům a posuzuje tedy náklady na jednotku výstupu. Graficky je možné základní teoretický koncept 3E znázornit takto: Schéma 1: Schématické znázornění vazeb mezi hospodárností, účelností a efektivností. Zdroj: Ochrana (2006) Vstupy Ekonomický systém Výstupy Cíle Účelnost Hospodárnost Efektivnost Strana: 10/28
Při realizaci veřejného projektu jsou dodrženy principy 3E, pouze pokud je projekt realizován hospodárně, účelně a efektivně. Veřejné zakázky následně umožňují zvyšovat efektivnost veřejných výdajů tím, že snižují náklady na realizované aktivity. Ve výše uvedeném schématu dochází k růstu hospodárnosti a zprostředkovaně k růstu efektivnosti. Veřejné zakázky jako takové tedy představují efektivní řešení v situaci, kdy dokáží zajistit nižší cenu zboží a služeb, které jsou potřebné pro realizaci daného veřejného projektu. Obecně je možné veřejné zakázky použít na realizaci celého veřejného projektu anebo pouze na nákup části vstupů. Z výše uvedeného vyplývá, že veřejné zakázky je smysluplné použít tam, kde externí soukromý subjekt je schopen produkovat požadované statky s nižšími náklady než je toho schopen sektor veřejný. Rozhodování o jejich případném využití je tedy rozhodování mezi interní (in-house) a externí produkcí. 2.3 Struktura sborníku autorských textů ve vazbě na životní cyklus veřejných zakázek Sborník autorských textů Jak zohledňovat principy 3E se skládá ze: společného úvodu pro jednotlivé autorské texty, který popisuje základní rámec pro aplikaci principů 3E při zadávání a na který se jednotlivé autorské texty odvolávají a rozpracovávají jeho jednotlivé aspekty, jednotlivých autorských textů zaměřených na problematické otázky související s aplikací principů 3E při zadávání. Tyto texty jsou uvedeny v příloze k tomuto úvodnímu dokumentu. Strana: 11/28
Jednotlivé autorské texty jsou uspořádány dle fází životního cyklu 7 veřejné zakázky, přičemž jsou přiřazeny té fázi, se kterou zcela či převážně souvisejí. Na následujícím schématu je popsán životní cyklus VZ, který je používán pro účely tohoto sborníku autorských textů a jsou zde vymezeny jednotlivé fáze životního cyklu VZ. 7 Životním cyklem je myšlen popis jednotlivých fází, kterými VZ projde v organizaci zadavatele od svého počátku až do ukončení. Strana: 12/28
Schéma 2: Schématické znázornění životního cyklu VZ Strana: 13/28
Obsah jednotlivých fází životního cyklu VZ je následující: plánování veřejné zakázky fáze, ve které zadavatelé připravují plán VZ, které hodlají zadat v následujícím období (zpravidla v příslušném kalendářním roce, ale i v delším časovém výhledu). VZ mohou být např. plánovány ve vazbě na investiční akci, přičemž zadavatel plánuje, jaké VZ bude v budoucnu v souvislosti s příslušnou investiční akcí zadávat či ve vazbě na přípravu rozpočtu na následující rozpočtovací období. V případě plánování je z pohledu dalších fází důležité, zda bude uveřejněno předběžné oznámení (např. pro možnost využít zkrácení lhůt v zadávacím řízení). Plánované VZ mohou být přesunuty do další fáze či mohou zůstat ve stavu plánu (zadavatel nemá povinnost zahájit zadávací řízení u plánované VZ, a to ani v případě, že bylo uveřejněno předběžné oznámení), příprava veřejné zakázky o specifikace VZ a příprava zadávacích podmínek v této fázi specifikuje zadavatel veřejnou zakázku a připraví dokumenty požadované ze strany ZVZ či vnitřního předpisu, které budou sloužit jako zadávací podmínky či jako dokumenty potřebné pro schválení VZ před zahájením zadávacího řízení. Specifikace VZ a příprava VZ je v organizacích zadavatelů nejčastěji rozdělena pro režim malého rozsahu a pro režim podlimitních a nadlimitních VZ. Připravené zadávací podmínky a související dokumenty směřují dále do schvalovacího procesu ze strany vedoucích pracovníků zadavatele (a ve specifických případech ze strany vlády ČR), o schválení zadávacích podmínek a VZ tato fáze předchází samotnému zahájení zadávacího řízení. Postup schválení zadávacích podmínek, popř. VZ je upraven ve vnitřních předpisech zadavatelů. To, že bude VZ zahájena, musí být ve vazbě na výši předpokládané hodnoty VZ schváleno vedoucím pracovníkem s příslušným oprávněním. Nejčastěji jsou v této fázi schvalovány formálně právní náležitosti a obchodní podmínky a rovněž je ustanovována hodnotící komise (pokud je to pro příslušnou VZ relevantní), a to ze strany příslušného vedoucího pracovníka zadavatele (dle rozsahu jeho oprávnění) či ze strany vlády ČR (pokud to ZVZ požaduje), Strana: 14/28
zadání veřejné zakázky 8 o zadávací řízení v této fázi je zahájeno příslušné zadávací řízení (určené ve fázi specifikace VZ a přípravy zadávacích podmínek), a to postupem požadovaným ze strany ZVZ či vnitřního předpisu. Zadávací řízení jsou rozdělena pro režim malého rozsahu a pro režim podlimitních a nadlimitních VZ. Výsledkem zadávacího řízení je výběr nejvhodnější nabídky či zrušení zadávacího řízení (v případě splnění stanovených podmínek), o schválení a podpis smlouvy postup schválení smlouvy před jejím podpisem ze strany vedoucího pracovníka zadavatele, který má ve vazbě na příslušný finanční limit oprávnění jménem zadavatele smlouvu podepsat, je upraveno ve vnitřních předpisech zadavatele. ZVZ stanoví požadavky na lhůtu, do kdy má být smlouva uzavřena a na požadovanou součinnost dodavatele, plnění smlouvy v této fázi probíhá plnění jednotlivých smluv uzavřených na základě zadaných. V rámci plnění smluv může vzniknout požadavek na zahájení nové VZ (např. při využití opčního práva, při potřebě víceprací či při zadávání jednotlivých VZ na základě rámcové smlouvy). Z výše uvedených fází životního cyklu pokrývá ZVZ svou úpravou pouze fázi zadávacího řízení a částečně fázi plánování (uveřejnění předběžného oznámení), schválení a podpisu smlouvy. Ostatní fáze jsou upraveny v organizacích zadavatelů ve vnitřních předpisech (tj. v řídicí dokumentaci). Tento fakt znamená, že zadavatelé nemohou při přípravě svých vnitřních předpisů vycházet výhradně ze ZVZ, ale musí zohlednit i principy 3E vycházející ze souvisejících právních předpisů. 8 Zadáváním VZ se v souladu s ustanovením 17 písm. m) ZVZ myslí závazný postup zadavatele podle ZVZ v zadávacím řízení, jehož účelem je zadání veřejné zakázky, a to až do uzavření smlouvy nebo do zrušení zadávacího řízení. Strana: 15/28
3. Základní pravidla pro zohledňování principů 3E v postupech zadávání Zadavatel je povinen dodržovat principy 3E v průběhu životního cyklu VZ. Na zohlednění principů 3E se však musí zadavatel zaměřit nejvíce ve fázi plánování a přípravy VZ, tj. ve fázi, kdy zadavatel stanoví předmět VZ, volí druh zadávacího řízení, stanovuje požadavky na prokázání kvalifikace, vybírá základní metodu hodnocení nabídek, popř. dílčí hodnotící kritéria a jejich váhu, zpracovává návrh smlouvy (obchodní podmínky) či volí dobu trvání smluvního vztahu. Fázím plánovaní a přípravy VZ musí v organizaci zadavatele předcházet řada dalších procesů a rozhodnutí, a to za účelem nastavení optimální struktury nákupů (tj. strategie výdajů), technicko-ekonomického posouzení jednotlivých variant pořízení a provozování dané komodity atd. V praxi půjde zejména o následující úlohy: zpracování popisu stavu problému (tj. výchozího stavu), který má být pozitivně změněn/odstraněn s přihlédnutím k různým zájmům, rizikům a okrajovým podmínkám, zpracování popisu cíle/cílů a účinků, o které zadavatel usiluje, a to v kontrolovatelné formě a pokud možno na základě stanovených ukazatelů (indikátorů). U většího množství cílů je nutno navíc stanovit jejich významnost, zpracování popisu variant pro dosažení cíle/cílů, zkoumání efektivnosti variant, zpracování popisu, jakým způsobem má vybraný program/projekt/činnost pozitivně ovlivnit dosažení cíle nebo výchozí stav (tj. analýza účinnosti), zpracování časového plánu pro realizaci vybraného programu/projektu/činnosti včetně údajů, kdy a v jakém rozsahu má být dosaženo cíle a/nebo výsledných účinků, zpracování popisu plánovaného administrativního provedení vybraného programu/projektu/činnosti (z pohledu organizace, personálu, věcných prostředků, termínů, prováděcích předpisů atd.) a další. Rozsah a podrobnost zpracování výše uvedených úloh bude záviset na komplexnosti prováděného nákupu. U jednoduchých komodit uspokojujících potřeby operativního Strana: 16/28
charakteru bude zpracování úloh nahrazeno analýzou potřeby a návrhem způsobu uspokojení této potřeby. U komplexních komodit bude nutno výše uvedené úlohy zpracovat podrobně, a to dle specifik příslušné komodity. Pokud zadavatel nenaváže procesy plánování a přípravy VZ na výše uvedený kontext, bude prostor pro hospodárnost, efektivnost a účelnost významně omezen a v řadě případů již realizací samotného zadávacího řízení není možno principy 3E naplnit (např. v případě pořízení informačního systému, u něhož je následně zjištěno, že ho nelze integrovat s ostatními informačními systémy zadavatele). To znamená, že výše uvedený postup předcházející zadání veřejné zakázky do značné míry předurčí účelnost a často i meze efektivnosti a hospodárnosti. Správně vedené zadávací řízení by následně mělo zajistit transparentnost, rovné zacházení a zamezení diskriminaci ( 6 ZVZ) a účelnou, efektivní a hospodárnou realizaci předmětu plnění, vč. dosažení ceny nižší než je cena obvyklá (splnění principů 3E a ustanovení 45 odst. 2 a 53 odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb. a 25 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb.). I v průběhu plnění smlouvy musí zadavatel zohledňovat principy 3E, a to zejména u dlouhodobých smluv nebo smluv uzavřených na dobu neurčitou. Zadavatel by například neměl nakupovat příslušnou komoditu za cenu, která významně převyšuje cenu obvyklou v daném okamžiku, a to i v případě, kdy VZ byla zadána v souladu se ZVZ (týká se zejména komodit, u nichž ceny dlouhodobě klesají např. výpočetní technika). Výše uvedeným aspektům se podrobně věnují jednotlivé texty, jejichž seznam je uveden v následující kapitole. Strana: 17/28
4. Sborník autorských textů zohledňující principy 3E v postupech zadávání V rámci tohoto sborníku autorských textů jsou zpracovány dokumenty vztahující se k jednotlivým fázím životního cyklu veřejné zakázky. V této kapitole je uveden seznam autorských textů, které tvoří přílohu tohoto dokumentu. Jednotlivé texty jsou členěny dle fází životního cyklu veřejné zakázky a jsou v seznamu uvedeny s následující charakteristikou: název autorské textu, autor textu, přínosy autorského textu pro zadavatele, vztah tématu k zákonu o veřejných zakázkách, vztah tématu k principům 3E, klíčové pojmy. Strana: 18/28
A. Autorské texty pro fázi Plánování veřejné zakázky, vč. stanovení výdajové strategie zadavatele ID Název autorského textu Autor textu Přínosy autorského textu pro zadavatele Vztah tématu k zákonu o veřejných zakázkách Vztahu tématu k principům 3E Klíčové pojmy A1 Povinnost zadavatele postupovat při zadávání veřejných zakázek podle principů 3E s ohledem na ustanovení zákona o finanční kontrole Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. 1. Zadavatel získá informaci o povinnostech ekonomicky racionálního postupu podle zásad 3E, jak je stanovují zákon o finanční kontrole, 2. Zadavatel získá metodiku postupu, jak v rámci své působnosti sestavit a realizovat vnitřní kontrolní systém monitorující 3E v rámci zadávání Zákon o veřejných zakázkách povinnost zadavatele postupovat podle 3E výslovně nezmiňuje Zadavatelé postup podle 3E speciálně nesledují, je žádoucí poukázat na souvislosti a povinnosti dodržovat principy hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, které plynou zadavatelům ze zákona o finanční kontrole. Vypracování metodiky 3E může přispět ke zvýšení ekonomicky racionálního nakládání se zdroji Zadavatel, 3E, zákon o finanční kontrole A2 Role zákona č. 219/ 2000 Sb. o majetku ČR a zákona č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech v procesu zadávání veřejných zakázek Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. Bude objasněno, že ZVZ není samostatně stojící norma, ale je nutná jeho aplikace v širším legislativním konceptu. Vliv zákona č. 219/2000 Sb. bude specifikován zejména při přípravě zadávacího řízení, resp. i při rozhodování o charakteru produkce (interní versus externí) Takové nastavení zadávacího řízení, které povede k účelnému a hospodárnému nakládání s majetkem Zajištění účelnosti a hospodárnosti Účelnost, hospodárnost, majetek A3 Postupy a zásady pro analýzu potřeby nákupu předmětu plnění veřejné zakázky a její zdůvodnění při respektování principů 3E Ing. Stanislav Hotra Uplatnění postupů a zásad umožní zadavateli úplné, jasné, přesné definování skutečné potřeby jako východisko pro správné určení předmětu plnění veřejné zakázky Důsledné stanovení skutečné potřeby předpokládá 45 odst. 1 a 2 ZVZ Důsledné stanovení a racionální zdůvodnění skutečné potřeby nákupu je předpokladem pro správné určení předmětu VZ, jehož udržení po celý proces životního cyklu VZ zajistí účelnost plnění. Nedodržení účelnosti činí irelevantními efektivnost i hospodárnost Skutečná potřeba nákupu, předmět plnění VZ, analýza potřeby, zdůvodnění potřeby Strana: 19/28
B. Autorské texty pro fázi Přípravy veřejné zakázky ID Název autorského textu Autor textu Přínosy autorského textu pro zadavatele Vztah tématu k zákonu o veřejných zakázkách Vztahu tématu k principům 3E Klíčové pojmy B1 Stanovení předmětu plnění dle zákona č. 137/2006 ve vazbě na cíl výdajové intervence a s ohledem na 3E doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. Zdůraznění logiky postupu při rozhodování o předmětu plnění veřejné zakázky. Bude vysvětlena logika následujících kroků: Co chci udělat? Jak to udělám? Jakou roli v tom bude hrát veřejná zakázka? Jaký předmět potřebuji zakoupit? Definice předmětu plnění by měla zejména zajistit, aby nedošlo k odchýlení od účelného vynaložení veřejných prostředků Správná definice předmětu plnění Zajištění účelnosti Účelnost, předmět plnění B2 Postupy pro výběr kritérií vhodných pro typické předměty s ohledem na možnost definice měřitelných ukazatelů Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. Metodický text umožní zadavateli objektivizovat svoje postupy při stanovování a výběru dílčích hodnotících kritérií ve vztahu k typickým předmětům a usnadní zadavateli specifikaci dílčích hodnotících kritérií ve formě měřitelných ukazatelů. Stanovení dílčích hodnotících kritérií ukládá 78 odst. 4 zákona o zadávání Správně stanovená dílčí hodnotící kritéria ve formě měřitelných ukazatelů zadavateli usnadňují neodchýlit se od účelu plnění zamýšleného zadavatelem ( 45 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách) a tím splnit kritérium účelnosti veřejné zakázky. Současně při minimalizaci nákladů na realizaci předmětu plnění veřejné zakázky při dodržení odpovídající kvality, termínů a dalších parametrů ovlivňujících účel použití dochází k naplnění požadavků na efektivnost a hospodárnost, jak je stanovuje zákon o finanční kontrole. Dílčí hodnotící kritérium, měřitelný ukazatel, typický předmět veřejné zakázky B3 Postupy při volbě základního hodnotícího kritéria v procesu doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. Zadavatel získá návod, jak propojit kritéria hospodárnosti a efektivnosti s volbou hodnotícího kritéria. Volba hodnotícího kritéria Zajištění výběru takové nabídky, která buď přináší nejnižší náklady nebo nejvyšší přínosy na jednotku nákladů Hodnotící kritérium, hospodárnost a efektivnost Strana: 20/28
zadávání veřejných zakázek s ohledem na složitost předmětu veřejné zakázky se zohledněním principů 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) V návaznosti na další témata bude v případě kritéria ekonomická výhodnost řešena i vazba hospodárnosti a efektivnosti na strukturu dílčích kritérií a celkovou konstrukci kritéria B4 Základní analýza problematiky veřejných zakázek z pohledu 3E doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. Volba hodnotících kritérií v podstatné míře ovlivňuje hodnocení nabídek. Zpracovaná metodika podá návrh postupu při stanovování hodnotících kritérií s ohledem na 3E. Metodika propojí povinnosti plynoucí zadavateli z příslušných ustanovení zákona o finanční kontrole, zákona o rozpočtových pravidlech a zákona o majetku ČR Současné znění ZVZ definuje kritérium ekonomické výhodnosti nabídky nebo nejnižší nabídkové ceny. Kritérium ekonomické výhodnosti nabídky odpovídá kritériu hospodárnosti. Při definování kritéria ekonomické výhodnosti nabídky není v ZVZ definován vztah k 3E Protože při definování kritéria ekonomické výhodnosti nabídky není v ZVZ definován vztah k 3E, dochází v praxi k neefektivnímu a neúčelnému nakládání se zdroji. Navržená metodika podá praktický návod, jak řešit absenci 3E v oblasti hodnotících kritérií s ohledem na zákon o finanční kontrole Zadavatel, 3E, hodnotící kritéria, kritérium nejnižší nabídkové ceny, kritérium ekonomické výhodnosti nabídky, zákon o finanční kontrole B5 Základní postupy a zásady při stanovení a výběru dílčích hodnotících kritérií předmětu veřejné zakázky Ing. Stanislav Hotra Postupy a zásady umožní zadavateli po zvolení ekonomické výhodnosti nabídky - jako základního hodnotícího kritéria - stanovit soubor relevantních dílčích hodnotících kritérií Stanovení dílčích hodnotících kritérií ukládá 78 odst. 4 zákona o zadávání Správně stanovená dílčí hodnotící kritéria umožní: neodchýlit se od účelu plnění zamýšleného zadavatelem ( 45 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách) a tím splnit účelnost Dílčí hodnotící kritérium, předmět plnění veřejné zakázky, účel plnění veřejné zakázky minimalizovat náklady na realizaci předmětu plnění při dodržení odpovídající kvality, termínů a dalších parametrů ovlivňujících účel použití Strana: 21/28
(využití) a tím splnit hospodárnost a efektivnost B6 Meze použití dílčího hodnotícího kritéria kvalita plnění a problematika stanovování vah kritérií Mgr. Radka Šimková, Mgr. Jan Labský Zadavatelé často používají kritérium kvalita nabídky, které je vymezeno neurčitě a nezaručuje výběr nejvhodnější nabídky, ba naopak často působí jako cílený korektiv pro výběr nabídky, která objektivně nezajišťuje ekonomicky nejvýhodnější plnění pro zadavatele. Toto téma pojednává o vhodném způsobu nastavení dílčích hodnotících kritérií v případě, že hodnotícím kritériem (jedním z hodnotících kriterií) je ekonomická výhodnost nabídky. V tématu se rovněž zabýváme nastavením doporučení postupu pro stanovení vhodné váhy každého dílčího kritéria a vhodnou skladbou dílčích hodnotících kritérií s konkrétními odůvodněními a doporučeními. Primární důraz je kladen na aplikaci dílčího hodnotícího kritéria kvalita a kvalita plnění s ohledem na jejich časté použití v praxi. Téma se rovněž zabývá otázkou, jaká míra je vhodná pro nastavení váhy dílčího hodnotícího kritéria nejnižší nabídková cena Hlava sedmá, hodnocení nabídek, hodnotící kritéria. Ustanovení 78 a násl. ZVZ Častým pochybením zadavatele je nedostatečné/nepřesné vymezení dílčích hodnotících kritérií veřejné zakázky. Důsledkem může být jednak výběr plnění, které není ekonomicky nejvýhodnější pro zadavatele (neúčelné, neefektivní) nebo zpochybnění průběhu zadávacího řízení v důsledku nedostatečně vymezených hodnotících kritérií a metod jejich hodnocení a v důsledku toho vzniklé spory nebo zdržení při nákupu plnění. Dílčí hodnotící kritérium kvalita plnění má bezprostřední dopad do sféry 3E. Cílem zadavatele by samozřejmě mělo být pořízení kvalitního (efektivního a účelného) plnění při zachování hospodárných postupů a zajištění co nejnižších výdajů na pořízení předmětného plnění Hodnotící kritéria, kvalita nabízeného plnění, kvalita nabídky, výše nastavení vah hodnotících kritérií, nabídková cena, ekonomická výhodnost nabídky B7 Postupy při volbě základního hodnotícího kritéria v procesu zadávání veřejných zakázek s ohledem na složitost předmětu veřejné zakázky se Ing. Stanislav Hotra Postup zadavateli umožní objektivně rozhodnout pro jedno ze základních hodnotících kritérií pro ekonomickou výhodnost nabídky nebo nejnižší nabídkovou cenu Povinnost zvolit jedno ze základních hodnotících kritérií ukládá 78 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách Správně zvolené základní hodnotící kritérium umožní minimalizovat náklady na vlastní životní cyklus veřejné zakázky a při tom: se neodchýlit od účelu plnění zamýšleného zadavatelem ( 45 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách) a Základní hodnotící kritérium, ekonomická výhodnost nabídky, nejnižší nabídková cena, druh veřejné zakázky, složitost Strana: 22/28
zohledněním principů 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) tím splnit účelnost minimalizovat náklady na realizaci předmětu plnění při dodržení odpovídající kvality, termínů a dalších parametrů (v případě základního hodnotícího kritéria ekonomická výhodnost nabídky) ovlivňujících účel použití (využití) a tím splnit hospodárnost a efektivnost veřejné zakázky B8 Možnosti eliminace opakovaných (duplicitních) nákupů téhož plnění v rámci organizace zadavatele a problematika dílčích nákupů opakovaných plnění, kdy výsledná jednotková cena neodpovídá cenám obvyklým (vč. případů, kdy je využita opce) Mgr. Radka Šimková, Mgr. Jan Labský Zadavatel by měl pečlivě plánovat své výdaje do budoucích účetních období. Tyto výdaje by měly být použity na zajišťování úkolů zadavatele plynoucích z právních předpisů a v mezích jeho působnosti. V tomto ohledu by se měl zadavatel zaměřit na efektivní a hospodárný nákup plnění v rámci své organizace, a to např. kontrolou, zda jeho jednotlivé zadavatelské útvary nepořizují obdobné či stejné plnění, každý za jiných podmínek na základě jiného zadávacího řízení. Zadavatel se může pokusit nákup některých komodit centralizovat. Sjednocením poptávky minimálně v organizační struktuře zadavatele může dojít ke značným úsporám souvisejícím s tzv. slevami z rozsahu, zvýšenou kontrolou nad výdaji jednotlivých zadavatelských útvarů, ve vyšší záruce smluvního zajištění atd. Stanovisko se rovněž zabývá případy, kdy v případě opakujícího se plnění jeho cena poklesne a způsobem jakým by na to měl zadavatel reagovat, a to zejména Stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky, zejména povinnost sečíst předpokládané hodnoty obdobných, spolu souvisejících dodávek či služeb, které hodlá zadavatel pořídit během účetního období (viz ust. 13 odst. 8 ZVZ). Rámcové smlouvy viz ust. 11 a 89 a násl. ZVZ. Centralizované zadávání viz ust. 3 ZVZ V důsledku opakovaných či duplicitních plnění vznikají zadavateli vyšší náklady, ať již přímé finanční při nákupu nebo při zajištění zadávacího řízení. Při pořizování opakujícího se plnění je reálné riziko poklesu ceny nakupovaného plnění na trhu v čase a je nutné, aby zadavatel takovou možnost předvídal a mohl na ní na základě příslušných smluvních institutů pružně reagovat a tím předejít zvýšení svých výdajů Opakovaná plnění, duplicitní plnění, plánování nákupů plnění na účetní období, předpokládaná hodnota veřejné zakázky Strana: 23/28
z hlediska prevence B9 Omezování konkurence, resp. hospodářské soutěže nastavením úrovně požadované kvalifikace Mgr. Radka Šimková, Mgr. Jan Labský Toto téma pojednává o způsobu aplikace kvalifikačních předpokladů ze dvou hledisek. Jednak z hlediska vhodného nastavení těchto předpokladů tak, aby bylo zajištěno pro zadavatele řádné a účelné plnění, a za druhé z hlediska rovného a nediskriminačního přístupu zadavatele k dodavatelům. V dokumentu je zmíněn účel jednotlivých kritérií a načrtnut vhodný postup pro zadavatele, jakým způsobem postupovat při přípravě veřejné zakázky a jakým způsobem co nejlépe zajistit vhodné nastavení kvalifikačních předpokladů. V textu jsou uvedeny zmínky o jednotlivých problémech souvisejících s vhodným nastavením kvalifikačních předpokladů, doporučeny postupy a uvedeny konkrétní příklady. Důraz je kladen i na obsah smluv uzavíraných v konečné fázi zadávacího řízení Hlava pátá, kvalifikace. Ust. 51 a násl. ZVZ. Základní zásady zákona o veřejných zakázkách viz ust. 6 ZVZ Řádné nastavení kvalifikačních předpokladů zvyšuje jistotu zadavatele, že mu bude poskytnuto řádné a zejména účelné plnění. V opačném případě může dojít k deformaci nabídky v důsledku faktického vyloučení širší skupiny uchazečů a snížení plurality nabídek, které by zadavatel hodnotil dle výše nabídkové ceny nebo ekonomické výhodnosti. Přemrštěné či nevhodné nastavení kvalifikačních předpokladů může výrazně omezit soutěž o veřejné finanční prostředky a omezit význam posouzení samotné nabídky a její ekonomické výhodnosti pro zadavatele Kvalifikační předpoklady, profesní kvalifikační předpoklady, finanční a ekonomické kvalifikační předpoklady, technické kvalifikační předpoklady, úprava smluvních vztahů, zákaz diskriminace Strana: 24/28
C. Autorské texty pro fázi Zadání veřejné zakázky ID Název autorského textu Autor textu Přínosy autorského textu pro zadavatele Vztah tématu k zákonu o veřejných zakázkách Vztahu tématu k principům 3E Klíčové pojmy C1 Metodika hodnocení s ohledem na kritérium 3E Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. Vypracování metodického postupu a vzorových příkladů pro evaluaci nabídek v aplikaci na principy 3E stanovené v zákoně o finanční kontrole, v zákoně o rozpočtových pravidlech (programy) a v zákoně o majetku ČR (oblast investic) Současné znění ZVZ explicitně kritérium 3E nezmiňuje. Kritérium hospodárnosti je obsaženo v kritériu nejnižší nabídkové ceny. Při definování kritéria ekonomické výhodnosti nabídky není v ZVZ definován vztah k 3E Důsledkem absence kritéria 3E v ZVZ v praxi dochází k ekonomicky neracionálnímu nakládání se zdroji. Zpracovaná metodika poskytne zadavateli metodický postup, jak hodnotit nabídky s ohledem na kritérium 3E Zadavatel, 3E, metodika výběru hodnotících kritérií, metodika hodnocení nabídek Strana: 25/28
D. Autorské texty pro fázi Plnění smlouvy ID Název autorského textu Autor textu Přínosy autorského textu pro zadavatele Vztah tématu k zákonu o veřejných zakázkách Vztahu tématu k principům 3E Klíčové pojmy D1 Pořizování plnění za ceny neodpovídající ceně obvyklé v místě plnění v případě, kdy veřejná zakázka byla zadána v souladu se zákonem o veřejných zakázkách (u rámcových i jednorázových smluv) Mgr. Radka Šimková, Mgr. Jan Labský Toto téma pojednává o vícero skutečnostech, které ve svém důsledku způsobují, že zadavatel pořizuje plnění za ceny vyšší, než jsou standardně na trhu v místě plnění. Příkladem mohou být smlouvy uzavřené na delší časové období, jejichž předmětem je pořizování trvajícího nebo opakujícího se plnění. Druhem těchto smluv jsou i rámcové smlouvy předpokládané zákonem o veřejných zakázkách. Zadavatel se může v souladu se zákonem o veřejných zakázkách zavázat k odběru plnění po dobu více let, ovšem častý jevem je, že taková smlouva nereflektuje změny ceny předmětného plnění na trhu v průběhu doby. Cena na trhu se tak může snížit, avšak závazek zadavatele k odběru plnění za ceny uvedené ve smlouvě i nadále trvá. V dokumentu je popsán postup, jak takovým negativním skutečnostem předcházet. Stejně tak se pokoušíme řešit některé otázky zákonem jasně neřešené, např. pořizování plnění mimo režim rámcové smlouvy po dobu jejího Předpokládaná hodnota veřejné zakázky (ust. 13 a násl. ZVZ, rámcové smlouvy ust. 11 a 89 a násl. ZVZ) Dodržování principů 3E při vynakládání finančních prostředků z veřejných zdrojů. Reflektování změny cenových hladin v průběhu doby ve smlouvách uzavíraných zadavatelem na základě zadávacího řízení Předpokládaná hodnota veřejné zakázky, rámcová smlouva, smlouva na dobu neurčitou, smlouva na nákup opakujícího se nebo trvacího plnění Strana: 26/28
trvání D2 Základní postupy a zásady při plnění smlouvy s ohledem na 3E při zadávání doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. Zdůraznění nutnosti používat kvalitní smlouvy o veřejných zakázkách, jejichž znění umožní zadavateli dostatečně kontrolovat chování dodavatele a umožní mu efektivně korigovat potenciální odchýlení plnění od původního záměru Objasnění role smluv v procesu zadávání i plnění veřejné zakázky, což není v zákoně příliš akcentováno Eliminace možného odchýlení od původního účelu Smlouva, sankce, monitorovací indikátory Strana: 27/28
Přílohy Jednotlivé autorské texty, jak zohledňovat principy 3E v postupech zadávání Strana: 28/28