Organizace a řízení ve věcech státní sociální podpory

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Veřejná správa Katedra pracovního práva a sociálního zabezpečení Diplomová práce Organizace a řízení ve věcech státní sociální podpory Dagmar Šerá 2012

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Organizace a řízení ve věcech státní sociální podpory zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury. Dagmar Šerá

Na tomto místě bych ráda poděkovala prof. JUDr. Zdeňce Gregorové, CSc. za odborné a metodické vedení, cenné rady, podněty, připomínky a čas, který mně věnovala.

OBSAH: Úvod... 11 1 Státní sociální podpora jako součást systému sociálního zabezpečení... 14 2 Vývoj státní sociální podpory... 16 3 Základní principy státní sociální podpory... 19 4 Prameny státní sociální podpory... 21 5 Vybrané pojmy a věcný rozsah státní sociální podpory... 22 6 Subjekty ve státní sociální podpoře... 26 6.1 Orgány provádějící státní sociální podporu... 26 6.1.1 MPSV... 27 6.1.2 Úřad práce České republiky... 29 6.2 Oprávněná osoba... 30 6.3 Osoba společně posuzovaná... 31 6.4 Další subjekty ve státní sociální podpoře... 32 7 Správní řízení ve věcech státní sociální podpory... 34 7.1 Subjekty správního řízení... 35 7.1.1 Věcně a místně příslušný správní orgán... 36 7.1.2 Změna příslušnosti správního orgánu... 37 7.1.3 Oprávněné úřední osoby a jejich úkony... 38 7.1.4 Účastníci správního řízení... 40 7.1.4.1 Procesní způsobilost... 41 7.1.4.2 Zastoupení zákonným zástupcem... 42 7.1.4.3 Zastoupení na základě plné moci a procesní opatrovník... 43 7.1.4.4 Úkony účastníků řízení, jejich práva a povinnosti... 46 7.2 Postup před zahájením řízení... 47 7.3 Průběh řízení v prvním stupni... 49 7.3.1 Zahájení řízení... 49 7.3.1.1 Zahájení řízení na ţádost a náleţitosti ţádosti... 49 7.3.1.2 Zahájení řízení z moci úřední... 50 7.3.2 Podklady pro rozhodnutí a dokazování... 51 7.3.3 Přerušení správního řízení... 53 7.3.4 Zastavení správního řízení... 54 7.3.5 Rozhodnutí... 55 7.3.5.1 Oznámení jako zvláštní forma rozhodnutí... 58 7.4 Opravné prostředky... 59 7.4.1 Odvolání... 60 7.4.2 Přezkumné řízení... 62 7.4.3 Obnova řízení a nové rozhodnutí... 63 7.4.4 Nové rozhodnutí... 64

7.4.5 Mimořádné opravné prostředky a zákon o SSP... 64 7.5 Výkon rozhodnutí... 66 7.5.1 Výkon rozhodnutí o přeplatku na dávce... 66 7.5.2 Výkon rozhodnutí o uloţení pořádkové pokuty, o uloţení pokuty za přestupek nebo o uloţení pokuty za jiný správní delikt... 68 7.6 Typy řízení ve věcech státní sociální podpory... 69 7.6.1 Řízení o přiznání dávky... 69 7.6.2 Řízení o změně výše jiţ přiznané dávky nebo o jejím odnětí nebo o zastavení její výplaty... 71 7.6.3 Řízení o volbě nároku na rodičovský příspěvek... 74 7.6.4 Řízení o vyloučení osoby společně posuzované... 74 7.6.5 Řízení o ustanovení zvláštního příjemce... 76 7.6.6 Řízení o tom, komu se bude dávka vyplácet... 77 7.6.7 Řízení o povinnosti vrátit přeplatek na dávce... 78 7.6.8 Řízení o prominutí podmínky trvalého pobytu... 80 8 Přestupky a správní delikty ve státní sociální podpoře... 82 8.1 Přestupky... 82 8.2 Správní delikty fyzických a právnických osob... 85 9 Vyplácení rodinných dávek v rámci Evropské unie z pohledu ČR... 87 9.1 Právní úprava a základní principy... 87 9.2 Osobní rozsah koordinačních nařízení z hlediska rodinných dávek... 88 9.3 Rodinné dávky a rodinný příslušník... 89 9.4 Určení kompetentního státu... 90 9.5 Pravidla a pořadí přednosti v případě souběhu dávek... 91 Závěr... 95 Resumé... 98 Použité prameny a literatura... 100 Přílohy... 105

Úvod Podpora rodin s dětmi ze strany státu nabývá různých podob a opatření a realizuje se jak v systému sociálního zabezpečení, tak i na základě různých daňových úlev či opatření v rámci pracovněprávní oblasti či jiných opatření. Poskytování dávek ze systému státní sociální podpory na základě zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o SSP ), představuje jednu z těchto forem pomoci. Touto pomocí se stát podílí na krytí nákladů na výživu a ostatní základní osobní potřeby dětí a rodin a poskytuje ji i při některých dalších sociálních situacích. 1 Ačkoliv se stát podílel na poskytování pomoci rodinám s dětmi jiţ dlouho před přijetím zákona o SSP, teprve aţ s přijetím tohoto zákona vznikl ucelený systém podpory státu pro rodiny s dětmi, který sjednotil státní sociální dávky do jednoho komplexu a navíc nově definoval v tomto systému i ty dávky, které byly do té doby součástí jiných systémů, např. nemocenského pojištění (přídavek na dítě, porodné), a zároveň zavedl i zcela nové dávky, reagující na do té doby neřešené sociální situace (např. příspěvek na bydlení). 2 V souvislosti se vznikem státní sociální podpory (dále jen SSP ) došlo k fundamentální změně v přístupu role státu v sociální politice - nastal odklon od státního paternalismu k participaci. Celý systém SSP byl budován tak, aby vyhovoval podmínkám trţní ekonomiky, aby ţivotní úroveň občanů a rodin s dětmi vycházela především z pracovních příjmů a sociální redistribuce nedeformovala, ale pouze účelně korigovala příjmovou diferenciaci tak, aby osoby motivovala ke zvyšování příjmů a aby se sníţila závislost občanů a rodin s dětmi na sociálních dávkách. Celý proces vzniku SSP byl veden snahou vytvořit systém hospodárný, účelný a adresný, který bude vycházet z konkrétní sociální události a situace. 3 Tématem své diplomové práce Organizace a řízení ve věcech státní sociální podpory se pokusím navázat na téma své bakalářské práce, v níţ jsem se zaobírala systémem dávek ze SSP, kdy předmětem práce byla především hmotněprávní úprava zákonných podmínek nároku na jednotlivé dávky poskytované z tohoto systému. Ačkoliv ani v diplomové práci se v úvodních kapitolách nelze vyhnout stručnému přehledu jednotlivých dávek, není - vzhledem k obsahovému zadání a poţadovanému rozsahu práce - mým záměrem jejich podrobná charakteristika, nýbrţ charakteristika SSP z hlediska jejího organizačního uspořádání a rovněţ charakteristika SSP z pohledu práva procesního, resp. rozbor vztahů, které se realizují v souvislosti s aplikací zákona o SSP. Hlavní pozornost bude ponejvíce zaměřena na správní 1 2 3 Viz ustanovení 1 zákona o SSP. TRÖSTER, O. et al. Právo sociálního zabezpečení. 4. přeprac. a doplněné vyd.. Praha: C.H.Beck, 2008. str. 247-249. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. Beck-online [online databáze]. Nakladatelství C. H. Beck, 2012 [cit. 2012-05-12]. Dostupné z: < http://www.beck-online.cz/>. 11

řízení ve věcech SSP jakoţto procedurální postup, prostřednictvím něhoţ dochází k aplikaci právních norem hmotného práva, obsaţených v zákoně o SSP, vymezení vztahu obecného správního řízení dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád ) a zvláštního správního řízení v reţimu zákona o SSP, tak jak je upraveno v jeho hlavě třetí. Dané téma se snaţím uchopit nejen z hlediska teorie procesněprávní úpravy, ale i z hlediska praktické aplikace hmotněprávních norem tak, aby na základě analýzy procesních institutů, upravených v zákoně o SSP, a jejich komparace s instituty upravenými ve správním řádu, popř. v jiných právních předpisech, bylo moţné vyvodit konkrétní závěry či doporučení. Pokusím se vyuţít navázaný kontakt s praxí a takto nabyté zkušenosti do textu práce začlenit a zároveň se pokusím zodpovědět na otázku, nakolik zvláštní úprava správního řízení, obsaţená v zákoně o SSP, odpovídá a reflektuje potřeby tak specifické oblasti výkonu státní správy, jako je výkon SSP. Cílem práce je tedy podat ucelený rozbor o organizaci a řízení ve věcech SSP a zhodnocení současné právní úpravy týkající se aplikace hmotněprávních norem, obsaţených v zákoně o SSP, a případně téţ navrhnout změny. Při zpracování práce je vyuţita především metoda analýzy, komparace a deskripce. Svou práci jsem rozdělila do několika částí. Nejdříve charakterizuji SSP jako systémovou součást práva sociálního zabezpečení včetně jejího stručného vývoje, pramenů právní úpravy oblasti SSP, základních principů, které tento systém ovládají, a stručného nastínění věcného rozsahu. V další části diplomové práce vymezím subjekty, které vystupují v právních vztazích SSP, a to jak v pozici samotných vykonavatelů SSP, tak i adresátů veřejnoprávního působení a také další fyzické a právnické osoby či správní orgány, které s vykonavateli SSP spolupracují, resp. jim poskytují informace o skutečnostech potřebných pro realizaci tohoto systému. Hlavní pozornost potom zaměřím na řízení ve věcech SSP, věcnou a místní příslušnost správního orgánu, oprávněného ve věcech SSP rozhodovat, účastníky správního řízení (dále téţ jen účastníci ), jejich zastoupení a také jejich práva a povinnosti. Poté rozeberu jednotlivá stádia správního řízení - od zahájení správního řízení (včetně postupu před zahájením řízení), řízení v prvním stupni, aţ po fakultativní stadia správního řízení v podobě řádných a mimořádných opravných prostředků a výkonu rozhodnutí - a vybrané procesní instituty. V další části se poté zaměřím na jednotlivé typy řízení, které se na úseku SSP realizují a pokusím se vymezit jejich základní charakteristiky - zejména způsob zahájení řízení konkrétního typu řízení, okruh účastníků řízení, vymezení předmětu řízení a způsob dokazování aţ po konečné rozhodnutí v dané věci. Součástí diplomové práce je i problematika odpovědnosti za přestupky a správní delikty fyzických a právnických osob a ukládání sankcí za jejich spáchání jakoţto významných ochranných institutů, které přispívají 12

k plynulému a efektivnímu výkonu státní správy v oblasti SSP. V souvislosti s členstvím České republiky (dále jen ČR ) v Evropské unii (dále jen EU ), které se dotýká a ovlivňuje i organizaci a řízení ve věcech SSP, nelze v závěrečné části pominout stručné nastínění základních mechanismů a pravidel v oblasti SSP, které jsou s koordinací systémů sociálního zabezpečení jednotlivých členských států EU a zejména s rostoucí migrací osob v rámci EU spojeny. Při práci vycházím nejen z odborné literatury a rozličných právních předpisů, ale taktéţ z rozhodovací činnosti soudů a z vlastních poznatků, a to tak, aby práce poskytla pokud moţno ucelený souhrn informací z oblasti organizace a řízení ve věcech SSP. Text práce vychází z právního stavu platného ke dni 30. 6. 2012. 13

1 Státní sociální podpora jako součást systému sociálního zabezpečení Kaţdý moderní stát, a nejinak je tomu i v ČR, povaţuje za nezbytné napomáhat svým občanům (v některých případech nejen občanům, ale i cizincům, ţijících na území daného státu) v řešení jejich nepříznivých sociálních událostí, které se jim v průběhu jejich ţivota přihodily, popř. jim pomáhat se na tyto nepříznivé sociální události připravit dopředu. Vymezení okruhu těchto nepříznivých sociálních událostí, stejně jako forma a rozsah pomoci ze strany státu, popř. jiného subjektu, je předmětem právní úpravy sociálního zabezpečení konkrétního státu. Sociální zabezpečení jako pojem lze tedy chápat jako pojem komplexní, který je vnitřně dále členěný a znamená soubor právních norem, institutů, institucí a vztahů, jejichţ účelem je předcházet moţným sociálním rizikům, odstraňovat nepříznivé následky, které vzniknou jedincům v důsledku stanovených sociálních událostí, a vytvářet tak příznivé podmínky pro všestranný sociální rozvoj člověka. 4 V ČR byla po roce 1989 nastartována sociální reforma, na jejímţ základě vznikla tzv. třípilířová struktura sociálního zabezpečení, která dle současné platné právní úpravy zahrnuje sociální pojištění (nemocenské pojištění, důchodové pojištění, zdravotní pojištění a úrazové pojištění 5 ), SSP a sociální pomoc. Jednotlivé systémové součásti sociálního zabezpečení se od sebe liší jednak tím, jakou úlohu v tomto systému sehrává stát, tzn., jak se podílí na tvorbě zdrojů a organizaci sociálního zabezpečení, a jednak tím, jaké postavení v tomto systému zaujímá občan - tzn. jak se podílí na tvorbě zdrojů a jaké musí splnit podmínky, aby systém vůči němu začal působit. Z hlediska postavení jedince je systém SSP systémem zaopatřovacím, tzn., ţe jedinec k tomu, aby čerpal plnění, resp. pobíral dávku, nemusí být v předstihu účasten nějakého pojistného systému ani předem odkládat část finančních prostředků k zajištění budoucích potřeb. Pomoc ze systému nastává v okamţiku, jakmile nastane zákonem předvídaná skutečnost (narození dítěte, péče o dítě, pěstounská péče apod.). 6 Poskytování dávek je často vázáno na splnění dalších, zákonem o SSP, předem jasně vymezených podmínek, coţ fakticky znamená, ţe i při vzniku zákonem předpokládané skutečnosti nemusí na dávku dosáhnout kaţdý, ale jen ten, kdo ji skutečně potřebuje. Z tohoto důvodu zákon o SSP v některých případech váţe přiznávání dávek státní sociální podpory (dále jen dávky SSP nebo téţ jen dávky ) na dosaţení, resp. nepřekročení určené výše příjmů v rodině. 4 5 6 GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Sociální zabezpečení. 2. aktualizované a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2005, str. 26. V současné době je problematika úrazového pojištění řešena v rámci pracovního práva a to aţ do doby účinnosti zákona č. 266/2006 Sb., o úrazovém pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů. GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Sociální zabezpečení. 2. aktualizované a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2005, str. 37-39. 14

Z hlediska postavení státu při tvorbě zdrojů na financování SSP a organizaci této oblasti je stát nositelem SSP. To znamená, ţe příjmy a výdaje na financování SSP jsou přímo napojeny na státní rozpočet a stát organizuje provádění sociálního zabezpečení i institucionálně - systém SSP řídí, určuje podmínky, za kterých se bude pomoc ze systému uskutečňovat, systém SSP spravuje a realizuje prostřednictvím svých orgánů. Financování SSP je nutné chápat ze dvou hledisek, a to jednak z pohledu financování výkonu státní správy v oblasti SSP a jednak z hlediska financování samotných dávek SSP. V obou případech je financování v plné míře zajištěno ze státního rozpočtu, tedy z daní v rámci nejširší celospolečenské solidarity. Tato skutečnost přímo vyplývá ze zákona o SSP, který stanoví, ţe náklady na státní sociální podporu hradí stát. 7 SSP představuje subsystém sociálního zabezpečení, který umoţňuje státu realizovat mnoho variant státní podpory pro rodiny s dětmi (a nejen pro rodiny s dětmi), kdy různým nastavením konstant systému a stanovením právní úpravy umoţňuje velmi účinně realizovat sociální politiku jak úsporného, tak i štědrého charakteru a v závislosti na tom můţe ve prospěch rodin transferovat takové mnoţství finančních prostředků, které je potřeba, resp. které je z hlediska ekonomického pro stát únosné. Stát rovněţ prostřednictvím tohoto systému můţe rozhodovat o tom, zda bude provádět sociální politiku cílenou, adresně zaměřenou na osoby potřebné, či bude poskytovat dávky celoplošně - všem rodinám. 8 7 8 Viz ustanovení 1 odst. 2 zákona o SSP. Průša, Ladislav. Obecné poţadavky na nový systém státní sociální podpory. Státní správa a samospráva. 1995, roč. 6, č. 29, str. 8-12. 15

2 Vývoj státní sociální podpory Dnes, po ohlédnutí za téměř sedmnáctiletou historií účinnosti zákona o SSP, 9 lze říct, ţe systém SSP je systémem dynamickým, ţivým, neustále se vyvíjejícím, neustále se přizpůsobuje aktuálním potřebám řešit sociální situace a rovněţ představám, jak tyto situace řešit, a nepochybně také reaguje na vývoj ekonomické situace v ČR, resp. ekonomické moţnosti státu financovat tento systém. Mnoţství různých změn nejlépe dosvědčuje jeho několikanásobná novelizace - od dob přijetí byl zákon novelizován 63krát. Z hlediska hmotněprávních změn patří k nejvýznamnějším změnám vývoj z hlediska věcného rozsahu SSP, tzn. z hlediska okruhu dávek, které byly ze systému SSP v minulosti po určitou dobu poskytovány, ovšem dnes jiţ součástí tohoto systému nejsou. K takovým dávkám patří - sociální příspěvek k vyrovnání zvýšení cen tepelné energie a sociální příspěvek k vyrovnání zvýšení nájemného, 10 dále příspěvek na dopravu, 11 zaopatřovací příspěvek, 12 příspěvek na péči o dítě v zařízení pro děti vyţadující okamţitou pomoc, 13 příspěvek na školní pomůcky 14 a sociální příplatek. Posledně jmenovaný sociální přípatek byl zrušen k 1. 1. 2012, ovšem v období od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011 jiţ byl vyplácen jen omezenému okruhu příjemců, neboť jeho poskytování bylo vázáno na nepříznivý zdravotní stav dítěte, popř. rodiče. 15 Alternativou za 9 10 11 12 13 14 15 Zákon o SSP zčásti nabyl účinnost k 1. 10. 1995 a v plném rozsahu k 1. 1. 1996. Ač byly oba příspěvky upraveny samostatnými právními předpisy (zákon č. 132/1997 Sb., o sociálním příspěvku k vyrovnání zvýšení nájemného a o změně zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 137/1996 Sb. a zákon č. 75/1997 Sb., o sociálním příspěvku k vyrovnání zvýšení cen tepelné energie) a byly nazvány jako zvláštní sociální dávky, lze je vzhledem k jejich charakteru a orgánům, které je administrovaly, povaţovat za dávky SSP. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 453/2003 Sb., kterým se mění zákon o SSP a některé další zákony, hlavním důvodem tohoto kroku bylo zavedení efektivnější podpory dojíţdění dětí do školy, a to ţákovského a studentského jízdného v hromadné dopravě, které je adresnější a sociálně spravedlivější a hlavně umoţní podporovat děti, které skutečně do školy dojíţdějí. Zákonem č. 453/2003 Sb., kterým se mění zákon o SSP a některé další zákony, došlo pouze ke zrušení zaopatřovacího příspěvku, který bylo moţné přiznat osobě, vůči které plnil voják vyţivovací povinnost (např. rodiči, prarodiči). Jak vyplývá z důvodové zprávy k tomuto zákonu, hlavním důvodem pro zrušení uvedené dávky bylo zamezení spekulativního zneuţívání dávky. Vojenskou sluţbu totiţ konaly zpravidla osoby, které bezprostředně před nástupem této sluţby skončily studium, nebo byly výdělečně činné jen velmi krátkou dobu, a tím i dosahovaly nízkých příjmů. Plnění vyţivovací povinnosti tak z jejich strany ve skutečnosti nepřicházelo v úvahu, ovšem právní úprava zaopatřovacího příspěvku umoţňovala čerpat dávku na základě formální a čistě účelové dohody o vyţivovací povinnosti. Zaopatřovací příspěvek pro děti a manţelku vojáka byl zrušen přirozenou cestou - spolu s profesionalizací Armády ČR. Fakticky nedošlo k zániku uvedeného příspěvku, ale pouze k jeho modifikaci na státní příspěvek pro zřizovatele zařízení pro děti vyţadující okamţitou pomoc, na který má nárok nikoliv dítě umístěné v tomto zařízení, ale sám zřizovatel, a zároveň došlo k vyčlenění uvedené dávky ze zákona o SSP a k jeho začlenění do zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, příspěvek na školní pomůcky se ukázal jako dávka ne příliš efektivně vyplácená zbytečně širokému okruhu osob. Jen velmi omezeně přispíval k zajištění potřeb dítěte v souvislosti se zahájením povinné školní docházky a tím vlastně neplnil účel, k němuţ byl zřízen, a prostředky vynakládané na jeho poskytování byly vynakládány neúčelně. Nárok na sociální přípatek v uvedeném období měl při splnění ekonomické podmínky rodič pečující alespoň o 1 nezaopatřené dítě, které je dlouhodobě nemocné, dlouhodobě zdravotně postiţené nebo dlouhodobě těţce zdravotně postiţené, anebo je-li alespoň 1 z rodičů dlouhodobě těţce zdravotně postiţený nebo sám rodič nezaopatřeným dítětem, které je dlouhodobě zdravotně postiţené nebo dlouhodobě nemocné (viz čl. VIII bod 2 zákona č. 347/2010, kterým se 16

zrušený sociální příplatek pro rodiny se zdravotním handicapem je změna právní úpravy týkající se příspěvku na péči dle zákona č. 108/2006, o sociálních sluţbách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o sociálních sluţbách ). S účinností od 1. 1. 2012 je v ustanovení 12 upraveno tzv. zvýšení příspěvku na péči, které náleţí nezaopatřenému dítěti do 18 let věku, kterému náleţí příspěvek na péči (s výjimkami zde uvedenými), a rodiči, kterému náleţí příspěvek a který pečuje o nezaopatřené dítě do 18 let věku, jestliţe rozhodný příjem oprávněné osoby a osob s ní společně posuzovaných je niţší neţ dvojnásobek částky ţivotního minima oprávněné osoby a osob s ní společně posuzovaných. Z hlediska ekonomické podmínky je tedy okruh potencionálních příjemců zvýšeného příspěvku na péči vymezen totoţně jako v případě sociálního příplatku, ovšem není tomu tak z hlediska zdravotního postiţení. Sociální příplatek zohledňoval tzv. nepříznivý zdravotní stav, který byl v závislosti na stupni zdravotního postiţení povaţován za dlouhodobou nemoc dítěte, dlouhodobé zdravotní postiţení nebo dlouhodobé těţké zdravotní postiţení, kdeţto příspěvek na péči náleţí tzv. osobě závislé na pomoci jiné fyzické osoby v příslušném stupni závislosti (stupni I - lehká závislost, stupni II - středně těţká závislost, stupni III - těţká závislost, stupni IV - úplná závislost), která vyţaduje kaţdodenní mimořádnou péči jiné fyzické osoby. 16 Je tedy nasnadě, ţe posuzování zdravotního stavu pro účely příspěvku na péči je zcela odlišné od posuzování nepříznivého zdravotního stavu pro účely sociálního příplatku a tudíţ se domnívám, ţe okruh příjemců, kteří dosáhnou na zvýšení příspěvku na péči, nebude totoţný s příjemci sociálního příplatku, ale bude menší. Kromě změn ve věcném rozsahu SSP byly provedeny i jiné změny, např. změny v zákonných podmínkách nároku na dávky, 17 byly změněny konstrukce výpočtu dávek, 18 u testovaných dávek došlo k řadě dílčích změn - ať uţ jde o okruh započitatelných příjmů nebo o způsob stanovení příjmů. 19 16 17 18 19 mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti MPSV, a nález Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Srov. ustanovení 9 zákona o SSP, ve znění do 31. 12. 2011, a ustanovení 7 a 8 zákona o sociálních sluţbách. Snad nejčastější a nejvýznamnější jsou změny v zákonných podmínkách nároku na rodičovský příspěvek, poslední významná novela nabyla účinnosti od 1. 1. 2012. Např. s účinností od 1. 1. 2008 došlo zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, k novému pojetí dávek SSP, které spočívalo v odstranění vazby výše dávky na ţivotní minimum (s výjimkou odměny pěstouna a příspěvku na úhradu potřeb dítěte) a stanovení výše dávek absolutními částkami. Okruh příjemců u testovaných dávek je však i nadále vymezen příjmem rodiny vyjádřeným jako příslušný násobek ţivotního minima rodiny. Jak vyplývá z důvodové zprávy, důvodem těchto změn byla snaha o sníţení mandatorních výdajů státního rozpočtu. Snad největší změnou bylo zakotvení tzv. fikce minimálního příjmu z podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti ve výši 50 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství, který se započítává namísto niţšího skutečného příjmu. O tom, jak velkou nevoli tato změna vyvolala, svědčí i návrh k Ústavnímu soudu na zrušení části 5 odst. 1 písm. a) bod 2. zákona o SSP, který fikce minimálního příjmu byla stanovena. Návrh byl usnesením senátu Ústavního soudu odmítnut jako návrh zjevně neopodstatněný (usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 497/09). Navrhovatel v citovaném ustanovení spatřoval diskriminační přístup k osobám samostatně výdělečně činným, neboť u těchto osob se nepřihlíţí ke skutečně dosahovanému příjmu, nýbrţ k zákonné fikci minimálního příjmu, naproti tomu u osob, které nejsou osobami samostatně výdělečně činnými, se vychází ze skutečného fakticky dosahovaného příjmu. Jiţ 17

Jak je z výše uvedeného patrné - za dobu své existence prošel systém SSP celou řadou výrazných i méně výrazných změn. Změny se však netýkaly pouze hmotněprávních úprav jednotlivých dávek SSP, ale týkaly se i procesněprávních úprav, zejména v souvislosti s přijetím správního řádu doznal procedurální postup řízení o dávkách SSP s účinností od 1. 1. 2006 řady výrazných změn, včetně nutnosti respektovat a vyuţívat nové, do té doby nepouţívané procesní instituty. 20 V neposlední řadě se vývoj v oblasti SSP dotkl i organizačně právních změn, spojených se změnou orgánů, vykonávajících státní správu na úseku SSP (k tomu podrobněji v kap. 6.1). 20 v předchozím rozsudku Nejvyššího správního soudu ve stejné věci soud konstatoval, ţe započítání fiktivního příjmu namísto nižšího skutečného příjmu nepovažuje za diskriminační. Jedná se o výraz sociální politiky státu, který nechtěl sociálními dávkami podporovat osoby, jež si zvolily předmět podnikání výkonu činnosti tak, že sebe a svou rodinu nedokázaly zabezpečit. Stát tedy v rámci sociální politiky odmítl dotovat ztrátové či nedostatečně ziskové podnikání těchto osob (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. července 2008, sp. zn. 4 Ads 62/2007). Správní řád např. upravuje postup před zahájením řízení - viz ustanovení 42-43 správního řádu, dále zakotvuje usnesení jakoţto individuální správní akt procesní povahy - viz ustanovení 76 správního řádu. 18

3 Základní principy státní sociální podpory Kromě obecných principů, kterými je ovládána sociální politika jako celek (princip sociální spravedlnosti, princip sociální solidarity, princip subsidiarity a princip participace), 21 je SSP ovládána dalšími principy, které jsou vlastní právě pro tento subsystém sociálního zabezpečení. Princip sociální potřebnosti - dávky SSP jsou osobám poskytovány v návaznosti na podmínku, která nastala objektivně a jejich poskytování není vázáno na předchozí finanční účast v systému (v rámci SSP se realizují toliko vztahy dávkové, nikoliv pojistné, jako je tomu např. v důchodovém či nemocenském pojištění). Princip redistribuce - v souvislosti s financováním dávek ze státního rozpočtu se v systému SSP uplatňuje princip solidarity ve dvou základních rovinách přerozdělení příjmů, a to přerozdělení příjmů od rodin vysokopříjmových k rodinám nízkopříjmovým (vertikální princip) a přerozdělení příjmů od rodin bezdětných k rodinám s dětmi (horizontální princip). 22 Princip rovnosti - všechny oprávněné osoby u konkrétní dávky musí splnit stejné podmínky pro vznik nároku na dávku a rovněţ výše těchto dávek je při stejné sociální situaci u všech oprávněných osob totoţná (dávky nejsou diferencovány v závislosti na ţádných kritériích či zásluhách). 23 Princip nárokovosti - dávky SSP jsou konstruovány jako dávky obligatorní, tzn., ţe nárok na dávku vzniká kumulativním splněním zákonem stanovených podmínek, tudíţ orgán SSP, který o přiznání dávky rozhoduje, rozhodnutím pouze tuto skutečnost deklaruje 24 (v systému SSP se z hlediska posouzení nároku neuplatňuje institut správního uváţení - jako je tomu např. u dávky mimořádné okamţité pomoci 25 ze systému pomoci v hmotné nouzi). Princip adresnosti - celý systém SSP je budován na tom, aby se dávka dostala tomu, kdo ji skutečně potřebuje. Výrazem tohoto principu jsou především dávky poskytované v závislosti 21 22 23 24 25 K tomu podrobněji Z. Gregorová - GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Sociální zabezpečení. 2. aktualizované a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2005, s. 16-19. Průša, Ladislav. Obecné poţadavky na nový systém státní sociální podpory. Státní správa a samospráva. 1995, roč. 6, č. 29, str. 8-9. Domnívám se, ţe z části byl tento princip narušen právní úpravou rodičovského příspěvku do 31. 12. 2011, kdy celková výše finančních prostředků, které mohl rodič na rodičovském příspěvku vyčerpat, se lišila v závislosti na volbě délky rodičovského příspěvku, přičemţ tuto volbu mohl provést jen rodič, který měl před vznikem nároku na rodičovský příspěvek nárok na peněţitou pomoc v mateřství nebo nemocenské poskytované v souvislosti s porodem, tudíţ byl ekonomicky aktivní. S účinností od 1. 1. 2012 je sice moţnost volby rovněţ vázána na ekonomickou aktivitu alespoň jednoho z rodičů (tedy na jakousi zásluhu rodiče), ovšem celková výše moţných vyčerpaných finančních prostředků na rodičovském příspěvku u jakéhokoliv rodiče je téměř totoţná (u rodiče, který můţe volit délku a výši rodičovského příspěvku je to celkem maximálně 220 000 Kč, u ekonomicky neaktivního rodiče, který nemůţe provést volbu, je to celkem 216 600 Kč). Moţnost volit délku a výši rodičovského příspěvku od 1. 1. 2012 tedy neznamená inkasovat více peněz od státu, ale získat výhodu vhodněji si tyto peníze rozloţit v závislosti na momentální situaci v rodině. GREGOROVÁ, Z., GALVAS, M. Sociální zabezpečení. 2. aktualizované a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2005, s. 95. Srov. ustanovení 49 zákona o SSP a 68 odst. zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. 19

na výši příjmu (přídavek na dítě, porodné a příspěvek na bydlení), kdy zákonodárce nastavenou ekonomickou podmínkou cíleně omezil okruh moţných příjemců na osoby, které povaţuje za potřebné. Princip valorizační - některé dávky jsou konstruovány tak, aby se jejich výše přizpůsobovala vnějším ekonomickým podmínkám, zejména růstu cen, mezd, nákladů spojených s bydlením. 26 26 V souvislosti s odstraněním automatické valorizace částek ţivotního minima od 1. 1. 2008 jiţ není povinností vlády nařízením valorizovat částky ţivotního minima a tím i související dávky (dle současné platné právní úpravy jiţ jen příspěvku na úhradu potřeb dítěte a odměny pěstouna) vţdy počátkem roku po naplnění valorizační podmínky, nýbrţ její moţností ( 9 zákona č. 110/2006 Sb., o ţivotním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů). Nutno však dodat, ţe valorizační princip se projevuje i u příspěvku na bydlení v souvislosti s povinností vlády vţdy k 1. lednu nařízením stanovit výši tzv. nákladů srovnatelných s nájemným, částek, které se započítávají za pevná paliva a částek normativních nákladů na bydlení ( 28 zákona o SSP). 20

4 Prameny státní sociální podpory Východiska právní úpravy SSP je nutné hledat v Listině základních práv a svobod, která zakotvuje právo rodičů, kteří pečují o děti, na pomoc státu (čl. 32 odst. 5), jako jedno z nezcizitelných a nezrušitelných sociálních práv. Vzhledem k členství ČR v EU jsou významným pramenem práva přímo pouţitelné předpisy Evropských společenství v oblasti státních sociálních dávek, které jsou nadřazeny vnitrostátním právním předpisů (viz kap. 9). Základním pramenem právní úpravy dávek SSP je zákon o SSP. Součástí zákona o SSP je také zmocnění k vydávání prováděcích předpisů. Ministerstvem školství, mládeţe a tělovýchovy v dohodě s Ministerstvem práce a sociálních věcí (dále jen MPSV ) byla na základě zmocnění v ustanovení 15 zákona o SSP vydána vyhláška č. 322/2005 Sb., o dalším studiu, popřípadě výuce, které se pro účely státní sociální podpory a důchodového pojištění povaţují za studium na středních nebo vysokých školách. V souladu s ustanovením 28 zákona o SSP vláda kaţdoročně vţdy k 1. lednu pro účely příspěvku na bydlení nařízením stanoví výši nákladů srovnatelných s nájemným, částky, které se započítávají za pevná paliva, a částky normativních nákladů na bydlení. MPSV také kaţdoročně ve Sbírce zákonů vyhlašuje částku odpovídající 50%průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství pro účely ţivotního a existenčního minima a částku 50 % a 25 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství pro účely SSP. Významným právním předpisem z hlediska procesněprávní úpravy řízení ve věcech SSP je správní řád, který v obecné rovině upravuje nejen správní řízení, ale i jiné formy činnosti orgánů SSP (např. řešení stíţností, oznámení a podnětů). Zákon o SSP v mnohých svých ustanoveních odkazuje rovněţ na jiné právní předpisy, ať uţ výslovně nebo nepřímo - tím, ţe vyuţívá instituty, které jsou upraveny v jiných právních předpisech. K těmto právním předpisům náleţí především zákon č. 110/2006 Sb., o ţivotním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon o sociálních sluţbách, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963, občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. 21

5 Vybrané pojmy a věcný rozsah státní sociální podpory Zákon o SSP definuje některé pojmy jednotně pro všechny druhy dávek. Některé z těchto pojmů mají návaznost i na jiné systémy sociálního zabezpečení 27 a naopak některé instituty v oblasti SSP pouţívané jsou vymezeny v jiné oblasti sociálního zabezpečením, 28 popř. v jiném odvětví právního řádu. 29 K základním pojmům patří: Rozhodné období - tj. období, za které se zjišťuje rozhodný příjem pro přiznání dávky (v závislosti na typu dávky jím můţe být kalendářní čtvrtletí nebo kalendářní rok). 30 Příjem rozhodný pro přiznání dávky - tj. měsíční průměr příjmů rodiny připadající na rozhodné období. Tento příjem se zkoumá u dávek poskytovaných v závislosti na výši příjmu, přičemţ zákon o SSP taxativně vymezuje okruh příjmů, které jsou započitatelné pro stanovení rozhodného příjmu. 31 Výdělečná činnost - tj. činnost v ČR, která zakládá účast na nemocenském pojištění, dále činnost osoby samostatně výdělečně činné a činnost vykonávaná v zahraničí za účelem dosaţení příjmu. Vymezení tohoto pojmu má význam zejména pro stanovení rozhodného příjmu, pro posouzení nezaopatřenosti dítěte, pro posouzení splnění podmínky osobní celodenní a řádné péče o dítě u rodičovského příspěvku a pro posouzení nároku na odměnu pěstouna a příspěvek na zakoupení motorového vozidla. 32 Nezaopatřené dítě - tj. dítě do skončení povinné školní docházky a poté, nejdéle však do 26. roku věku, jestliţe se soustavně připravuje na budoucí povolání, nebo se nemůţe soustavně připravovat na budoucí povolání nebo vykonávat výdělečnou činnost pro nemoc nebo úraz, anebo z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu je neschopno vykonávat soustavnou výdělečnou činnost. 33 Dle současné platné právní úpravy do věcného rozsahu systému SSP náleţí přídavek na dítě, příspěvek na bydlení, porodné, rodičovský příspěvek, pohřebné a dávky pěstounské péče. 27 28 29 30 31 32 33 Např. pojem nezaopatřenost dítěte se pouţívá i ve zdravotním pojištění - viz ustanovení 7 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů. K takovým institutům nepochybně patří pojem bydliště definovaný v zákoně zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. Např. dle ustanovení 24 zákona o SSP má za stanovených podmínek nárok na příspěvek na bydlení vlastník nebo nájemce bytu. Vymezení nájemce, resp. náleţitosti nájemního vztahu jsou definovány v hlavě sedmé zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Viz ustanovení 6 zákona o SSP. Viz ustanovení 4-5 zákona o SSP. Viz ustanovení 10, 11 odst. 1 písm. b) a c), 12 odst. 1 písm. b, 13 odst. 3 písm. a) a c), 14 odst. 2 písm. b), 16 odst. 2, 31 odst. 3 písm. e), 40a odst. 2 a 42 odst. 1 zákona o SSP. Za nezaopatřené dítě však nelze povaţovat dítě, které je poţivatelem invalidního důchodu z důchodového pojištění pro invaliditu třetího stupně. Za nezaopatřené dítě se povaţuje i dítě, a to aţ do 18. roku věku, které je vedeno v evidenci krajské pobočky Úřadu práce ČR jako uchazeč o zaměstnání a nemá nárok na podporu v nezaměstnanosti nebo podporu při rekvalifikaci - viz ustanovení 11 a násl. zákona o SSP. 22

Uvedené dávky lze členit podle různých kritérií. V závislosti na tom, zda je z hlediska posouzení nároku na dávku sledována příjmová situace rodiny, lze dávky dělit na: Dávky poskytované bez ohledu na výši příjmu v rodině (dávky netestované) - ačkoliv se u těchto dávek příjem rodiny nezkoumá, neznamená to, ţe nárok či výše dávky nemůţe být určitým příjmem ovlivněna. 34 - Rodičovský příspěvek - dávka, prostřednictvím které se stát podílí na finančním zajištění rodiče v době, kdy pečuje o dítě do určitého věku. Oprávněnou osobou je tedy rodič, který osobně celodenně a řádně pečuje o nejmladší dítě v rodině, nejdéle do 4 let věku dítěte. 35 - Pohřebné - dávka, kterou se stát jednorázově podílí na nákladech spojených s vypravením pohřbu. Oprávněnou osobou je osoba, která vypravila pohřeb dítěti, které bylo ke dni smrti nezaopatřeným dítětem, nebo osobě, která byla ke dni smrti rodičem nezaopatřeného dítěte. 36 - Příspěvek na úhradu potřeb dítěte - dávka, kterou se stát podílí na krytí nákladů spojených s péčí o dítě v pěstounské péči. Oprávněnou osobou je dítě svěřené do pěstounské péče, a to bez ohledu na to, zda jde o dítě nezaopatřené či zaopatřené. 37 - Odměna pěstouna - dávka, která představuje určitým způsobem společenské uznání a finanční podporu osobě, která pečuje zpravidla o cizí dítě, jeţ má v pěstounské péči. Oprávněnou osobou je zde pěstoun, kterému bylo svěřeno dítě do pěstounské péče. - Příspěvek při převzetí dítěte - dávka, kterou se stát částečně podílí na nákladech, souvisejících s pořízením základního vybavení pro dítě při jeho převzetí do pěstounské péče. Oprávněnou osobou je pěstoun, který převzal dítě do pěstounské péče. - Příspěvek na zakoupení motorového vozidla - dávka, prostřednictvím které stát přispívá na pořízení či nezbytnou celkovou opravu osobního motorového vozidla pěstounovi, který pečuje o čtyři a více dětí v pěstounské péči. Oprávněnou osobou je 34 35 36 37 Např. nárok a výši příspěvku na úhradu potřeb dítěte vţdy ovlivní, jestliţe oprávněná osoba, tedy dítě poţívá důchod z důchodového pojištění ( 39 zákona o SSP), nárok a výši rodičovského příspěvku zase ovlivní dávky nemocenského pojištění (peněţitá pomoc mateřství nebo nemocenské poskytované v souvislosti s porodem), které jsou poskytovány oprávněné osobě nebo druhému z rodičů ( 30b odst. 3 zákona o SSP). Zcela výjimečnou dávkou je odměna pěstouna, poskytovaná ve zvláštních případech dle ustanovení 40a zákona o SSP. Nárok na tuto dávku totiţ neovlivňuje přímo výše příjmu z výdělečné činnosti, ale samotný výkon výdělečné činnosti - odměna pěstouna ve zvláštních případech náleţí pouze tehdy, pokud pěstoun není po celý kalendářní měsíc výdělečně činný. Viz ustanovení 30 a násl. zákona SSP. Viz ustanovení 47-48 zákona o SSP. Po dosaţení zletilosti - tedy po skončení pěstounské péče - zůstává nárok na dávku zachován (nejdéle do 26 let věku dítěte) v případě, kdy dítě je i nadále nezaopatřeným dítětem a ţije ve společné domácnosti s pěstounem ( 37 a násl. zákona o SSP). 23

pěstoun, který má v pěstounské péči nejméně čtyři děti nebo má nárok na odměnu pěstouna z důvodu péče o čtyři děti. Dávky poskytované v závislosti na výši příjmu v rodině (dávky testované) - v souvislosti se zkoumáním příjmu v rodině patří tyto dávky k administrativně náročnějším, a to jak z hlediska zpracování, tak i z hlediska dokládání skutečností, jeţ tvoří náleţitosti ţádosti. Zvláštní pozornost potom vyţaduje příspěvek na bydlení, u něhoţ vedle zkoumání rozhodného příjmu v rodině za příslušné kalendářní čtvrtletí se zjišťují i uhrazené náklady na bydlení v příslušném čtvrtletí. - Přídavek na dítě - dávka, prostřednictvím které stát částečně kompenzuje rodinám s nezaopatřenými dětmi skutečnost, ţe dlouhodobě značnou částí svých příjmů zabezpečují potřeby svých dětí a v důsledku toho mohou mít dlouhodobě niţší ţivotní úroveň ve srovnání s rodinami bezdětnými při stejných pracovních zásluhách. Při splnění zákonných podmínek je oprávněnou osobou nezaopatřené dítě. 38 - Příspěvek na bydlení - dávka, která má rodinám (nejen s nezaopatřenými dětmi) přispívat na náklady spojené s bydlením, s přihlédnutím k jejich příjmové situaci, nákladům spojených s bydlením a počtu osob v domácnosti, přičemţ je nepodstatné, zda tito občané bydlí v bytě státním, druţstevním či soukromém. Oprávněnou osobou je vlastník nebo nájemce bytu. 39 - Porodné - dávka, jejímţ účelem je jednorázově přispět rodině ke krytí zvýšených nákladů, vzniklých v souvislosti s narozením prvního dítěte, popř. převzetím prvního dítěte do péče na základě rozhodnutí soudu o svěření dítěte do výchovy nebo na základě rozhodnutí soudu o osvojení dítěte. Při splnění zákonných podmínek je oprávněnou osobou v prvé řadě ţena, která porodila své první ţivé dítě (namísto ţeny se při splnění zákonných podmínek můţe oprávněnou osobou stát i otec tohoto dítěte). Vedle matky, resp. otce dítěte můţe být oprávněnou osobou rovněţ osoba, která převzala dítě do péče na základě rozhodnutí soudu o svěření dítěte do výchovy nebo na základě rozhodnutí soudu o osvojení dítěte, a to do 1 roku věku dítěte. 40 Z hlediska četnosti vyplácení dávek lze potom rozlišovat: 41 38 39 40 41 Viz ustanovení 17 a násl. zákona o SSP. Viz ustanovení 24 a násl. zákona o SSP. Nárok na dávku nelze přiznat osobě, která uţívá byt na základě podnájemní smlouvy ani osobě, které právo uţívání svědčí na základě práva věcného břemene. Obdobně téţ rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 6. 12. 2000, sp. zn. 3 A 103/99. Viz ustanovení 44 a násl. zákona o SSP. Viz ustanovení 57 odst. 1 a 2 zákona o SSP. 24

dávky jednorázové - které jsou vyplaceny nejpozději do konce kalendářního měsíce následujícího po měsíci, v němţ byla dávka přiznána (porodné, pohřebné, příspěvek při převzetí dítěte a příspěvek na zakoupení motorového vozidla) a dávky opakující se - které se vyplácejí měsíčně, a to po uplynutí kalendářního měsíce, za který náleţely (přídavek na dítě, příspěvek na bydlení, rodičovský příspěvek, odměna pěstouna a příspěvek na úhradu potřeb dítěte). 25