Přístup nevládních neziskových organizací k soudům ve vybraných členských státech EU v případech, kdy je diskriminací ohrožen větší počet osob Mgr. Vladimíra Pejchalová Grünwaldová Parlament České republiky Kancelář Poslanecké sněmovny Parlamentní institut Studie č. 5.269 duben 2007
PI 5.269 2 Obsah: I. FRANCIE... 2 II. ITÁLIE... 3 III. LITVA... 3 IV. MAĎARSKO... 3 V. NĚMECKO... 4 VI. ŘECKO... 4 VII. ZÁVĚR... 5 VIII. JUDIKATURA EVROPSKÉHO SOUDU PRO LIDSKÁ PRÁVA... 5 IX. JUDIKATURA EVROPSKÉHO SOUDNÍHO DVORA... 6 I. FRANCIE Francouzský systém soudnictví je charakteristický poměrně širokým přístupem nevládních neziskových organizací (dále jen NGO) k soudům, a to zvláště v případech zneužití veřejné moci. V těchto případech je přístup k soudům snazší v tom, že odvolání proti nezákonným správním aktům má, v souladu s rozhodovací praxí soudů, charakter veřejného zájmu. V tom se také liší přístup NGO ke správním a ostatním soudům. Francouzská ústava neobsahuje ustanovení, které by garantovalo přístup NGO k soudům. Primárním právním základem pro přístup NGO k soudům je tudíž judikatura obecných soudů (která také definuje právní zájem NGO na přístup k soudům). NGO, jako každá fyzická osoba, může podávat např. návrhy na zrušení nebo změnu individuálního správního aktu, návrhy na zrušení nebo změnu meritorního rozhodnutí nebo návrhy na náhradu způsobené materiální nebo nemateriální újmy. Právní zájem NGO na přístup k soudům je dán vždy, kdy jsou zasaženy vlastní zájmy NGO. V tomto ohledu není rozdíl mezi fyzickými osobami a NGO - oba subjekty mají povinnost zdůvodnit osobní, přímý a nesporný zájem na zahájení soudního řízení. Není tedy možné, aby člen NGO podal návrh k soudu a vystupoval jako účastník řízení za NGO, a a contrario NGO nemůže podat žalobní návrh k soudu za člena NGO nebo jakoukoliv třetí osobu. S ohledem na ustálenou judikaturu francouzských soudů, soudy mohou u NGO uznat širší právní zájem na zahájení řízení než u jednotlivců, a to zejména v otázkách územního plánování a životního prostředí. NGO nemají povinnost právního zastoupení pro podání návrhu k soudu.
PI 5.269 3 II. ITÁLIE V souladu s italskými právními předpisy každé kolektivní uskupení (e.g. asociace, politické strany), bez ohledu na právní postavení, má právo na přístup k soudu za předpokladu, že prokáže relevantní právní zájem. V případě, že soudce uzná existenci relevantního právního zájmu v individuálním případě, NGO je oprávněna podat návrh k soudu. Např. ve správním soudnictví může NGO podat návrh na: a) zrušení nebo změnu obecných zákonných ustanovení nebo individuálních správních aktů, b) náhradu za způsobenou materiální nebo nemateriální újmu. Relevantní právní zájem se musí vztahovat ke kolektivnímu uskupení jako celku, nikoliv pouze k zájmu jednotlivých členů organizace. S ohledem na správní soudnictví spočívá specifikum pro NGO v tom, že kritéria procesní způsobilosti jsou v jednotlivých případech stanovena zákonem a rozhodnutím soudu. Což znamená, že NGO mají ve správním soudnictví horší postavení než fyzické osoby, jejichž procesní způsobilost je dána automaticky. Procesní způsobilost NGO je ve správním řízení zákonem přiznána především v oblastech životního prostředí, územního plánování a staveb, ochrany spotřebitele a sporů v souvislosti v volbami. Italská legislativa upravuje u NGO také nepřímý přístup k soudu, tzv. intervento ad adiuvandum/ad opponendum. Jedná se o intervenci do již zahájeného soudního řízení ve formě vedlejšího účastenství (za účelem podpory jednotlivce - účastníka řízení). III. LITVA Žádná právní norma, dokonce ani zákon o veřejných organizacích ani zákon o sdružování nestanoví právo NGO na přístup k soudu. Nejvyšší správní soud však vydal judikáty, které tento nedostatek zmírňují. S ohledem na Úmluvu o přístupu k informacím, účasti veřejnosti v rozhodovacím procesu a přístupu k soudu v otázkách týkajících se životního prostředí, Nejvyšší správní soud judikoval, že veřejné organizace (asociace), které se zabývají ochranou životního prostředí, a které vykonávají činnosti v souladu se zákonem, mají právo na přístup k soudu za účelem ochrany veřejného zájmu. Jediným předpokladem je existence oprávněného zájmu. Přístup NGO k soudu je poměrně omezený. NGO nemohou např. podat návrh na přezkum zákonnosti individuálního správního aktu nebo návrh na náhradu škody za způsobenou materiální nebo nemateriální újmu. IV. MAĎARSKO V Maďarsku mají NGO právo na přístup k soudu za stejných podmínek jako fyzické osoby. Zejména musí být splněna podmínka, že se případ dotýká práv nebo oprávněných zájmů organizace. Judikatura soudů tuto podmínku upřesnila v tom, že se musí jednat o přímé dotčení práv a oprávněných zájmů organizace. Člen NGO může iniciovat řízení před soudem, avšak pouze v kolektivním zájmu celé organizace, nikoliv za sebe samého. Člen NGO může
PI 5.269 4 zahájit soudní řízení jako zástupce NGO pouze ve výjimečných případech stanovených zákonem ochrany spotřebitele, ochrany životního prostředí a zákazu diskriminace. V. NĚMECKO V Německu mají NGO stejné právo na přístup k soudu jako fyzické osoby, za předpokladu, že je dotčen vlastní zájem organizace (zájem NGO a jejich členů). S výjimkou případů stanovených zákonem se vždy musí jednat o údajné porušení vlastních práv NGO. Takové případy zahrnují především ochranu životního prostředí a ochranu práv osob se zdravotním postižením. V oblasti ochrany životního prostředí většina zákonodárných sborů spolkových zemí (Landesgesetzgeber) implementovala zvláštní práva na zahájení řízení pro ty organizace, které jsou uznány Ministerstvem životního prostředí, ochrany přírody a jaderné bezpečnosti. Tyto organizace nohou namítat porušení nejen vlastních, ale také kolektivních práv. NGO v takových případech mohou namítat porušení právních předpisů nebo nečinnost při aplikaci právních předpisů na ochranu přírody. Obdobná ustanovení obsahuje federální zákon o ochraně přírody (Bundesnaturschutzgesetz, 2002). V oblasti ochrany práv osob se zdravotním postižením federální zákon o rovném přístupu handicapovaných k veřejným službám (Bundesbehindertengleichstellungsgesetz, 2001) a IX. hlava sociálního zákoníku (Sozialgesetzbuch Teil IX) přiznávají procesní způsobilost NGO. NGO mají přístup k soudu v řadě dalších případů, např. v otázkách ochrany spotřebitele, soutěžního práva nebo pracovního práva. Podmínky, za kterých mohou NGO podávat návrhy na zahájení řízení před soudem, jsou v těchto případech stanoveny příslušnými speciálními zákony. NGO mají stejná procesní práva jako fyzické osoby. Mohou podávat návrhy na zrušení nebo změnu individuálních správních aktů nebo na neplatnost správních nařízení a podzákonných právních aktů. Co se týče řízení o náhradě škody, NGO nemohou podávat návrhy na náhradu nemateriální újmy. NGO mohou také vystupovat v řízení nepřímo - jako právní zástupci účastníka řízení nebo jako vedlejší účastníci na žádost soudu (např. v řízení o udělení azylu). VI. ŘECKO NGO mají právo na zahájení řízení před soudem. Ustanovení čl. 20 řecké Ústavy, které garantuje každému právo na přístup k soudu, je interpretováno soudy široce tak, že všechny NGO, které namítají nezákonný postup státu, mají právo na zahájení řízení. Bohatá judikatura, kde vystupují NGO jako účastníci řízení, je především v oblasti ochrany životního prostředí. Kritéria procesní způsobilosti NGO jsou stanovena zákonem, judikaturou a statutem organizace. Nejčastější požadavky jsou teritoriální jurisdikce a sledování legitimního zájmu.
PI 5.269 5 Ve správním řízení mohou NGO podávat návrhy na změnu nebo zrušení individuálních správních aktů, na zrušení normativních správních aktů nebo na náhradu škody za způsobenou materiální nebo nemateriální újmu. Předpokladem je, že existují kumulativně zvláštní zájem organizace a kolektivní zájem uznaný zákonem nebo judikaturou správních soudů. NGO nesmí zastupovat zájmy jednotlivých členů NGO. Co se týče ostatních druhů soudnictví (civilní, trestní), přístup je obtížnější vzhledem k tomu, že je nesnadné prokázat kolektivní zájem. V oblasti správního soudnictví NGO vystupují před soudem jako účastníci řízení zejména v otázkách životního prostředí, územního plánování a stavebnictví a ochrany spotřebitele. Naopak např. v otázkách azylu a přistěhovalectví NGO procesní způsobilost nemají vzhledem k tomu, že tyto oblasti jsou považovány za vysoce důležité pro národní bezpečnost. Co se týče nepřímého přístupu k soudu, NGO nemají právo vystupovat v soudním řízení jako vedlejší účastníci. VII. ZÁVĚR U všech shora uvedených členských států Evropské unie lze konstatovat, že přístup NGO k soudům je zajištěn. Rozsah a forma právní úpravy je však v jednotlivých členských státech odlišná. Procesněprávními podmínkami jsou zpravidla existence oprávněného a kolektivního zájmu NGO. NGO mají zpravidla právo na přístup k soudu ve stejném rozsahu jako fyzické osoby. V určitých otázkách mohou mít dokonce toto právo přiznáno v rozsahu větším (např. ochrana životního prostředí). Nejslabší právní úpravu přístupu NGO k soudům má Litva, kde za absence zákonné právní úpravy je právním základem přístupu NGO konkrétně ke správnímu soudnictví judikatura Nejvyššího správního soudu. VIII. JUDIKATURA EVROPSKÉHO SOUDU PRO LIDSKÁ PRÁVA Sdružení Jihočeské Matky v. Czech Republic, Appl. No. 19101/03 Případ se týká práva environmentálního Sdružení Jihočeské Matky na přístup ke správním dokumentům o jaderném reaktoru v souladu s článkem 10 Evropské úmluvy na ochranu lidských práv. Rozhodnutí o přijatelnosti stížnosti bylo vydáno dne 10. července 2006. Význam rozhodnutí spočívá ve výslovném uznání aplikovatelnosti článku 10 Evropské úmluvy v případech odmítnutí žádosti o přístup k veřejným nebo správním dokumentům. Rozhodnutí otevírá nové perspektivy pro jednotlivce a NGO v přístupu ke správním dokumentům ve věcech veřejného zájmu.
PI 5.269 6 IX. JUDIKATURA EVROPSKÉHO SOUDNÍHO DVORA Případ C-321/95 P, Greenpeace Int'l v. Komise, 1998 E.C.R. I-1651 V daném případě skupina environmentálních NGO a jednotlivců napadla rozhodnutí Komise vyplatit 12 milionů ECU Španělsku na výstavbu elektráren na Kanárských ostrovech. Evropský soudní dvůr zamítl stížnost a potvrdil rozhodnutí Soudu první instance, podle kterého v daném případě chyběl přímý a individuální zájem. Evropský soudní dvůr konstatoval, že interpretace článku 173 SES Soudem první instance byla konzistentní s ustálenou judikaturou Evropského soudního dvora. Prameny: Capacity Building of Civil Society dealing with Anti-Discrimination, Training Manual - Human European Consultancy in partnership with the Migration Policy Group - an initiative funded by the EU AEAJ - Association of European Administrative Judges (www.aeaj.org) - Meeting Beaulieusur-Mer