Institucionální rámec pro koordinaci rozvoje národního inovačního ekosystému 38 Projekt obsah, popis stávající situace, příklady ze zahraničí Název projektu Institucionální rámec pro koordinaci rozvoje národního inovačního ekosystému Gestor Vláda ČR Spolugestor RVVI, MPO, MŠMT Zahájení projektu Září 2011 Ukončení projektu 2013 Obsah, charakteristika projektu Popis stávající situace, důvody řešení Účelem projektu je navržení změn pro vytvoření stabilního institucionálního rámce pro vznik, nastavení a koordinaci politik a nástrojů v oblasti výzkumu, vývoje a inovací. Vytvoření stabilního rámce pro řízení a koordinaci národního inovačního ekosystému 1 vyžaduje změnu stávajícího rámce, resp. změnu rolí stávajících institucí a vztahů mezi nimi. Návrhy jsou založeny na doplnění a změně postavení stávajících organizací, nové organizace nejsou navrhovány. Nové nastavení institucionálního rámce bude vyžadovat rozhodnutí Vlády ČR přinejmenším v následujících oblastech: 1. Doplnění a jasné rozdělení kompetencí institucí inovačního ekosystému na národní úrovni RVVI, MPO (včetně agentur CzechInvest a CzechTrade), MŠMTGAČR a TAČR. 2. Návrh vztahů, pravidel spolupráce a vzájemné koordinace politik a nástrojů v oblasti VaV a podpory konkurenceschopnosti založené na inovacích (vytvoření inovačního ekosystému) Navrhované změny budou mít pravděpodobně důsledky ve změně kompetenčního zákona a zákona 130/2002 Sb. Význam VaV a inovací pro růst ekonomiky ČR, národní inovační ekosystém V ČR roste potřeba (a uvědomění si této potřeby) postupného nahrazení dosavadních zdrojů ekonomického růstu, vycházejících z nízkých nákladů na vstupy, novými zdroji růstu, jimiž jsou podniky konkurující na trhu a zakládající svůj úspěch na inovacích různého typu a řádu. Výsledkem této potřeby je jednak Národní inovační politika (NIP), jednak celá sada nástrojů na podporu podnikání. Původní NIP 2005 08 i stávající NIP 2009 15 jsou do značné míry jednostranně orientovány na tu část inovačního ekosystému, týkající se veřejného výzkumu a vzdělávání. Naopak ta část inovačního ekosystému, v níž dochází k využívání výstupů výzkumu a vzdělávání pro tvorbu a zejména k ekonomickému zhodnocení inovací (převážně podniková sféra), je v NIP 2009 15 řešena spíše okrajově. Nadále tak přetrvává stav, kdy na jedné straně existuje NIP 2 silně orientovaná na oblast podpory VaV a transferu technologií, zatímco na druhé straně jsou vytvářeny politiky a nástroje zaměřené na podporu podnikání a inovací, přičemž chybí provázanost a společná strategie využívající synergií politik a nástrojů v oblasti VaV a podnikání. V ČR dále absentují politiky zaměřené na systémovou podporu 1 V projektové kartě je místo termínu Národní inovační systém používán pojem ekosystém. Pojem ekosystém (nebo případně prostředí) lépe než doposud používaný termín systém vystihuje budoucí povahu a nastavení spolupráce mezi jednotlivými aktéry aktivními v oblasti podpory inovací. Spíše než na rigidní rozdělení kompetencí, boj o jejich udržení mezi jednotlivými institucemi a řízení inovačního systému shora zásahy úředníků je totiž třeba dospět ke vzájemné spolupráci a důvěře, průběžnému dialogu, interakci jednotlivých hráčů, řízení zdola a provázanosti a koordinaci aktivit (viz inovační ekosystém např. Finska). 2 S níž se ztotožňuje jen část klíčových subjektů inovačního ekosystému ČR. 1
38 Institucionální rámec pro koordinaci rozvoje národního inovačního ekosystému v oblasti sociálních inovací a inovací ve službách, které tvoří v rozvinutých státech podstatnou část inovačního prostředí. Instituce tvořící rámec národního inovačního ekosystému Ve sféře VaV a podpory inovací existuje centrální autorita (RVVI), pověřená řízením a koordinací národního inovačního ekosystému. Avšak i v současné době je její činnost soustředěna spíše do segmentu VaV, a inovace jsou pojímány převážně jako výsledek VaV převedený do (podnikové) praxe. vytvářené v podnicích a spoluprací podniků a tažené zejména tržní poptávkou, nikoliv (jenom) nabídkou výsledků VaV, jsou zanedbávány. To je do určité míry způsobeno historicky (původní rolí a posláním Rady pro VaV) a do určité míry to je dáno složením Rady, v níž jsou významně zastoupeni představitelé VaV (a universit). Přílišné zaměření na segment VaV může být dáno i tím, že v ní jsou zastoupení představitelé organizací, které mají či mohou mít z rozhodování Rady prospěch, či přinejmenším jejichž činnosti se rozhodování Rady bezprostředně týká. Je tedy možné, že Rada se zaměřuje na tu část národního inovačního ekosystému, v níž se nacházejí instituce, jejichž zájmy členové Rady zastupují. To je částečně způsobeno tím, že hlavní povinností RVVI je příprava návrhu výdajů na VaVaI a je tedy logické, že ošetřuje především veřejný prostor, kam mají prostředky státního rozpočtu dominantně plynout. Značná část času práce v Radě je věnována tvorbě rozpočtu či způsobu rozdělování veřejné podpory VaV. Rada pak nemá dostatek času na diskuse a rozhodování o strategickém směřování ekosystému VaVaI a věnuje se partikulárním, někdy až administrativně technickým záležitostem. Kapacita zázemí Rady úřad pro výkon administrativních a řídících funkcí a pro přípravu podkladů je pravděpodobně nedostačující pro rozsáhlé úkoly, jimiž je Rada pověřena, či by měla být pověřena v budoucnosti, a toto zázemí je tak ad hoc doplňováno kapacitou MŠMT, MPO či jimi zřizovaných organizací, avšak bez dostatečného vzájemného provázání a koordinace. Další pravomoci v oblasti řízení a koordinace národního inovačního ekosystému jsou rozděleny mezi resortní ministerstva MŠMT a MPO. Jejich přístup k inovacím je však resortně omezen, bez jasně a explicitně definovaných vazeb k jiným částem inovačního ekosystému a jeho aktérům a institucím. Význam té části inovačního ekosystému, která přísluší danému resortu, je tímto resortem přeceňován na úkor dalších částí a jejich institucí. To vede k fragmentaci či naopak (částečnému) překrývání nástrojů a intervencí na podporu VaV a inovací. Např. nejsou zcela vyjasněny kompetence a zodpovědnost v oblasti transferu technologií CTT částečně realizovány z programů MPO a nyní MŠMT, ale náleží do působnosti a jsou součástí universit a dalších výzkumných organizací. Odborné zázemí a kapacity obou resortních ministerstev jsou (potenciálně) dostačující. Dále existují agentury, které mají různá dílčí poslání a různý vztah k dalším hráčům TAČR a GAČR (zřízené zákonem), CzechInvest a CzechTrade (zřizované MPO). TA ČR je agenturou pro aplikovaný výzkum, experimentální vývoj a inovace; GA ČR je agenturou pro podporu základního výzkumu. CzechInvest je agenturou pro podporu podnikání a investic a CzechTrade je agenturou pro podporu exportu. Nepokrývají však celé spektrum nástrojů, které jsou či by byly pro rozvoj národního inovačního ekosystému žádoucí, a stávající nástroje, které realizují, nejsou vzájemně koordinovány, takže se mohou navzájem překrývat. Diskuse o potřebě nastavit efektivně fungující strukturu správy a řízení systému VaVaI probíhá v ČR již několik let. Nejdále se v této diskusi dostaly pravděpodobně kulaté stoly, které byly organizovány ve druhé polovině roku 2009 a na začátku roku 2010. Tyto kulaté stoly přišly s konkrétními variantními návrhy nastavení systému, a proto je účelné na závěry diskusí konaných v rámci kulatých stolů navázat. 2
Institucionální rámec pro koordinaci rozvoje národního inovačního ekosystému 38 Důsledky nedostatečné koordinace a rozdělení rolí ve stávajícím institucionálním rámci Zohledníme li názory odborníků napříč ústředními orgány státní správy a jimi zřizovanými institucemi, za největší problémy institucionálního rámce inovačního ekosystému jsou vedle již výše uvedených považovány: absence globálního strategického cíle (rozpracovaného do krátkodobých a střednědobých politik) definujícího dlouhodobou orientaci české ekonomiky. absence stabilního systému hodnocení kvality VaV institucí, na jehož základě by bylo možné vytvořit stabilní systém financování veřejného VaV, který by umožnil (i) soustředit omezené zdroje na podporu excelence, (ii) dlouhodobé plánování příjmů VaV institucí ve vazbě na vlastní rozvojovou strategii, dosavadní hodnocení programů podpory VaV a podpory inovací je často formální, což prakticky znemožňuje kvalitní monitoring a hodnocení, jejichž výsledky by byly promítnuty do nastavení politiky a nástrojů, aplikovaný VaV není (či je velice volně, a často spíše formálně) až na výjimky navázán na praxi, neodráží potřeby a zájmy podniků (domácích, zahraničních), ani se nějak významně v této sféře nesnaží prosadit nejsou identifikovány technologické oblasti strategického významu pro budoucnost ČR (stejně jako kapacity pro adekvátní foresight, bez něhož tuto identifikaci nelze kvalitně provést) s implikacemi pro proces stanovení priorit veřejného VaV, současné stanovení priorit ČR v oblasti orientovaného VaV je příliš obecné a široké, neumožňuje potřebnou koncentraci zdrojů pro dosažení mezinárodní excelence, podpůrná inovační infrastruktura (inkubátory, VTP, CTT ad.) se rozvíjí v řadě případů bez dostatečné vazby na skutečné strategické cíle / priority zřizovatelů (Kraje, Města, Univerzity ad.). Důsledkem je to, že mnoho z těchto institucí není dobře řízeno či nemá potřebné zdroje na zajištění výkonu svého poslání. Tato podpůrná infrastruktura tak až na výjimky neposkytuje služby v potřebném rozsahu a kvalitě. Důležité je zdůraznit, že úspěšné řešení většiny uvedených i neuvedených problémů vyžaduje existenci silné centrální autority vybavené dostatečnou (ve smyslu kvantitativním) odbornou kapacitou a kompetencemi pro rozhodování a koordinaci tvorby a realizace NIP a jejích nástrojů, zahrnujících celý inovační ekosystém (všechny jeho segmenty, včetně podnikového). Současné nastavení RVVI se ukazuje pro tuto úlohu jako nedostatečné a příliš jednostranné. Dále je třeba vytvořit formální i neformální koordinační mechanismy mezi oběma dotčenými resorty, a do nich zahrnout i jejich organizace a zajistit nejen vzájemné informování se obou stran, ale aktivní spolupráci při přípravě nástrojů a při nastavení jejich parametrů. Největším rizikem neřešení této bariéry je pokračování současného stavu, kdy jsou neustále vytvářeny nové strategie a řešení (např. systém hodnocení VaV institucí, priority veřejného VaV ad.), které jej pouze konzervují současný stav. Dotčené subjekty se s nimi neztotožňují, což vede pouze k formální realizaci bez dosažení potřebného efektu. Příklad ze zahraničí Většina rozvinutých tržních ekonomik věnuje velkou pozornost uspořádání národního inovačního ekosystému a inovační politice většinou zaměřené na dlouhodobou udržitelnost konkurenceschopnosti, tj. do budoucnosti orientovaný mix aktivit a motivačních nástrojů zaměřených na podporu inovací s vysokou přidanou hodnotou. Inspiraci lze najít prakticky v každé z těchto zemí. Avšak žádný stát by neměl být vzorem pro kopírování. Inovační ekosystém každého státu působí v jedinečném institucionálním a kulturním prostředí a v rozdílných socioekonomických podmínkách. Proto má specifické problémy a požadavky na jejich řešení. Z toho vyplývají také specifické nástroje ovlivňování inovačního 3
38 Institucionální rámec pro koordinaci rozvoje národního inovačního ekosystému ekosystému. Česko proto potřebuje vlastní inovační politiku (a na míru vytvořený mix nástrojů), která bude reagovat na jedinečné problémy a podmínky místního inovačního ekosystému. Jakkoliv jsou zkušenosti některých zemí s inovační politikou podstatně větší, přenositelnost těchto zkušeností do podmínek Česka je omezená. Cíle a měřítka projektu Popis cíle Měřítko Hodnota Ustavit nadresortní a nezávislou centrální autoritu změnou postavení a poslání RVVI a její přeměnou na orgán (případně vládní agenturu), řídící, koordinující a schopný zajistit rozvoj národního inovačního ekosystému, s dostatečnou kapacitou odborného i administrativního zázemí. Změna zákonů, vymezujících roli jednotlivých subjektů. Transformace RVVI, (případně nová vládní agentura) na instituci s příslušnými pravomocemi a odborným zázemím. Nově vymezit role dalších ústředních státních orgánů státní správy a nastavit formální koordinační mechanismy mezi nimi. Změna kompetenčního zákona. Delegace kompetencí na vybrané subjekty a přidělení potřebných zdrojů na zajištění požadovaných činností. V současně se shora uvedenými cíli a v návaznosti na identifikované potřeby národního inovačního ekosystému změnit/posílit roli agentur a organizací zřizovaných ministerstvy a posílit jejich postavení jako přímých zprostředkovatelů podpory VaVaI, podnikání, zahraničních investic a exportu a také jako přímých poskytovatelů služeb. Zavedení nových činností, nástrojů a služeb do stávajících agentur na centrální (TA ČR) a resortní úrovni (MPO CzechInvest, CzechTrade). Zajištění zdrojů na jejich realizaci. Viz rozsah a popis opatření uvedených v ostatních projektech pilíře a v projektu Služby pro inovační podnikání (pilíř 8 Efektivnost trhů ) Vytvořit funkční systém koordinace a řízení rozvoje národního inovačního ekosystému. Definovat a nově upravit vztahy a pravidla koordinace mezi jednotlivými institucemi inovačního ekosystému, vč. posílení neformálních koordinačních mechanismů. Úspěšná realizace nových nástrojů a služeb jednotlivými subjekty výsledky dosažené podporou VaV a inovací. Viz hodnocení výsledků ostatních karet v kapitole. 4
Institucionální rámec pro koordinaci rozvoje národního inovačního ekosystému 38 Hlavní dotčené skupiny Klíčové instituce národního inovačního ekosystému MPO (+ CzechInvest, CzechTrade), MŠMT, RVVI, TAČR, GAČR Podnikatelská veřejnost Firmy, VŠ, výzkumné instituce, podpůrné instituce na národní i regionální úrovni Finanční dopady Počáteční náklady do 50 mil. Kč na ustavení nového systému řízení a koordinace VaV, na průzkumy, foresightové studie apod. (v letech 2011 2013) Přínosy: Větší efektivita systému řízení VaV a podpory inovací (2013+) Popis realizace projektu A. Analýza Provedení kvalitní analýzy zaměřené na: (i) zhodnocení inovačního potenciálu místní ekonomiky, včetně role (různých typů) inovací pro konkurenceschopnost podnikového sektoru na území ČR, (ii) identifikace bariér pro inovační podnikání, včetně poznání jejich příčin, (iii) zhodnocení excelence ve výzkumu a identifikace bariér pro excelentní výzkum (využití, popř. doplnění výsledků mezinárodního auditu VaV). B. Odborná diskuze Vyvolání odborné diskuse a sběr podnětů pro revizi zákona č. 130/2002, o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací, který v současnosti (i) příliš zužuje problematiku inovací 3, a proto (ii) přispívá k tvorbě prostředí nejasného vymezení rolí v národním inovačním ekosystému. Navíc (iii) zamezuje realizaci některých nástrojů podpory inovací, které jsou úspěšné v zemích se zavedenou inovační politikou. Na základě výsledků diskuse by mělo být zváženo, zda li je vhodné problematiku inovací zařadit do jednoho zákona spolu s problematikou VaV. Před realizací legislativních změn (kompetenční zákon, zákon o podpoře VaVaI, příp. jiné) musí být dobře promyšlen a odsouhlasen základní koncept nového institucionálního rámce, včetně vymezení rolí jednotlivých subjektů. Proto je třeba zahájit intenzivní diskusi o nastavení nového rámce (vyjít ze závěrů nedávných kulatých stolů ), následně nechat schválit jeho základní parametry vládou a poté zahájit přípravu odpovídajících legislativních úprav. C. Jasné vymezení rolí jednotlivých institucí legislativní změny Jasné vymezení rolí jednotlivých institucí v rámci národního inovačního ekosystému zejm. MPO (včetně agentur CzechInvest a CzechTrade), MŠMT, RVVI (zůstane li), GAČR a TAČR vedoucí k úpravě kompetenčního zákona. D. Rozhodnutí Vlády ČR a) Rozhodnutí Vlády ČR o způsobu koordinace politik a nástrojů v oblasti VaV a podpory na inovacích založené konkurenceschopnosti ČR jedná se o výsostně politické rozhodnutí. Musí být založeno na adekvátní analýze prostředí (viz bod 1) a reflektovat různorodé, v řadě případů protichůdné, zájmy resortů a různých zájmových skupin. b) Vytvoření platformy pro kontinuální monitoring a hodnocení národního inovačního ekosystému a možností jeho dalšího rozvoje (z hlediska přínosu inovací pro hospodářský růst a zaměstnanost). 3 Pojem "inovace" je širší termín než VaVaI, VaV je v termínu inovace implicitně zahrnut, naopak termín VaVaI dává inovace na roveň VaV a naznačuje, že se jedná o rozdílné, vedle sebe stojící, i když provázané věci 5
38 Institucionální rámec pro koordinaci rozvoje národního inovačního ekosystému c) Vytvoření národní inovační strategie a aktualizace národní inovační politiky, tak, aby NIP zahrnovala problematiku inovací v celé své šíři. Současná NIP09 15 je jednostranně zaměřená na oblast VaV a transfer technologií. Výstupy projektu Nové role institucí VaV, reflektující požadavky národního inovačního ekosystému a jeho stávajícího vývojového stádia. Harmonogram projektu Název etapy Start Konec Gestor Popis A. Vytvoření expertního systému pro hodnocení inovačního potenciálu ekonomiky ČR a jeho bariér, analýza inovačního potenciálu a jeho bariér analýza excelentního VaV a jeho bariér 2011 2012 MPO a MŠMT Vytvoření expertního systému pro hodnocení inovačního potenciálu analýza inovačního potenciálu a jeho bariér analýza excelentního VaV a jeho bariér (zde nebude pravděpodobně nutné zpracování další analýzy, ale využití, popř. doplnění výsledků mezinárodního auditu VaV) B. Iniciace a koordinace odborné diskuse o nastavení nových rolí a vztahů institucí národního inovačního ekosystému 2012 2012 Vláda ČR C. Změna kompetenčního zákona (a případně dalších zákonů) a zákona č. 130/2002 Sb. (případně přijetí zcela nového zákona k problematice inovací) 2013 2013 Vláda ČR D. Rozhodnutí Vlády ČR o způsobu koordinace nástrojů a politik a podpory na inovacích založené konkurenceschopnosti 2013 2013 Vláda ČR 6