Správně právní aspekty zaměstnávání cizinců

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy a správního práva Diplomová práce Správně právní aspekty zaměstnávání cizinců Tomáš PETYOVSKÝ Akademický rok 2008/2009 Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Správně právní aspekty zaměstnávání cizinců zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny. Tomáš Petyovský

PODĚKOVÁNÍ Rád bych tímto poděkoval JUDr. Janě Jurníkové, Ph.D., vedoucí mé diplomové práce, za její vstřícnost, odborné vedení a cenné rady, díky nimž jsem mohl diplomovou práci dokončit. Zároveň děkuji všem, kteří mě v průběhu přípravy této práce jakkoliv podporovali. 2

ZKRATKY POUŽITÉ V TEXTU CZ Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých dalších zákonů, v platném znění ( cizinecký zákon ). ČR Česká republika EHP Evropský hospodářský prostor. EU Státy Evropské unie, tj. Belgie, Česká republika, Dánsko, Estonsko, Finsko, Francie, Irsko, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Malta, Maďarsko, Německo, Nizozemsko, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Řecko, Slovensko, Slovinsko, Švédsko, Španělsko a Velká Británie. Vzhledem k tomu, že ustanovení 1 odst. 3 cizineckého zákona vztahuje úpravu týkající se vstupu, pobytu a vycestování občana Evropské unie i na občany Švýcarska a občany členského státu Evropského hospodářského prostoru, je v následujícím textu pojem Evropská unie rozšířen o Norsko, Lichtenštejnsko, Island a Švýcarsko. EURES European Employment Services. Krajské pracoviště MV krajské pracoviště Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra České republiky. MPSV Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky. SŘ Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění ( správní řád ). ZoZ Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, v platném znění ( zákon o zaměstnanosti ). 3

OBSAH 1 ÚVOD... 5 2 ZAMĚSTNANOST... 7 2.1 Orgány státní správy působící na úseku zahraniční zaměstnanosti... 8 2.2 Zaměstnávání občanů EU/EHP, Švýcarska a jejich rodinných příslušníků na území ČR... 9 2.2.1. Informační síť EURES... 10 2.3 Zaměstnávání cizinců na území České republiky... 11 2.4 Aktuální situace na úseku zahraniční zaměstnanosti... 17 2.5 Návrhy možného zlepšení... 18 3 POVOLENÍ POBYTU CIZINCŮ NA ÚZEMÍ ČR... 20 3.1 Orgány státní správy působící na úseku povolování pobytů... 21 3.2 Pobyt občanů EU a jejich rodinných příslušníků... 23 3.3 Pobyt občanů třetích států... 27 3.3.1. Přechodný pobyt na území bez víza... 27 3.3.2. Krátkodobá víza... 28 3.3.3. Vízum k pobytu nad 90 dnů... 31 3.3.4. Povolení k dlouhodobému pobytu... 33 3.3.5. Povolení k trvalému pobytu... 35 3.3.6. Správní delikty, přestupky a sankce za porušení cizineckého zákona... 38 3.4 Projekt Výběr kvalifikovaných zahraničních pracovníků... 39 3.5 Úskalí získání povolení k pobytu v praxi... 41 3.5.1. Odlišný přístup jednotlivých zastupitelských úřadů... 41 3.5.2. Nelegální praktiky v procesu udělování povolení k pobytu... 42 3.6 Aktuální situace na úseku povolování vstupu a pobytu na území ČR... 43 3.7 Návrhy možného zlepšení... 44 4 ZELENÁ KARTA... 46 5 ZÁVĚR... 50 6 ENGLISH SUMMARY... 53 7 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ... 56 PŘÍLOHY 4

1 ÚVOD Tato diplomová práce pojednává o migraci zahraničních zaměstnanců za prací do České republiky, konkrétně o právní úpravě regulující podmínky jejich zaměstnávání, vstupu a pobytu na území České republiky (dále též ČR ). Od vzniku samostatné České republiky prošla situace v oblasti migrace zásadním vývojem. Na počátku 90. let minulého století byla Česká republika považována spíše za zdrojovou zemi a pro cizince nezajímavou lokalitu. Ke změně došlo na přelomu 20. a 21. století, kdy Česká republika zaznamenala velký příliv žadatelů o mezinárodní ochranu a tranzitujících cizinců, až se postupně stala zemí, která je pro cizince migrující za prací a obchodem cílovou zemí pro dlouhodobé či trvalé usazení. Při porovnání počátečního stavu v roce 1993, kdy na území České republiky pobývalo přibližně 80 000 cizinců s různými formami pobytu, a nejaktuálnějších údajů z posledního čtvrtletí roku 2008, kdy v České republice žilo již téměř 425 000 cizinců, je patrné, že mezinárodní migrace a cizinci samotní jsou a musí být jedním z pečlivě řešených témat 1. Vzhledem k rozsáhlosti problematiky zaměstnávání zahraničních zaměstnanců, obsahující například problematiku jejich vysílání do dalších zemí, zdaňování příjmů, placení nemocenského, zdravotního a důchodového pojištění, je předmětem této práce především oblast povolování zaměstnání a pobytu na území ČR. Cílem práce je pak poskytnutí uceleného přehledu o této problematice, definování všech jejich možných aspektů a konfrontování poznatků z praxe s aktuální právní úpravou, včetně vyjádření návrhů možného zlepšení v této oblasti. Jedná se o velice dynamickou oblast, jelikož v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie (dále též EU ) byla přijata řada harmonizačních opatření, jejichž integrace do českého právního řádu představuje jednotnou evropskou migrační politiku. Tato jednotná evropská migrační politika upravuje jednak podmínky pohybu pracovní síly uvnitř Evropské unie, tzn. mezi jednotlivými členskými státy, tak i podmínky pro občany z tzv. třetích zemí, tj. občany států, které nejsou součástí Evropské unie, ani Evropského hospodářského prostoru (dále též EHP ), potažmo občany Švýcarské konfederace. Podmínky pro občany EU (včetně EHP a Švýcarska) vychází z evropského principu volného pohybu osob a služeb, tedy i volného pohybu pracovních sil. Tento princip zajišťuje občanům členských států možnost pobývat a vykonávat zaměstnání v jiném členském státě 1 Internetové stránky MV: Migrační politika České republiky [citováno 14. března 2009]. Dostupný z: http://www.mvcr.cz/clanek/migrace-novy-clanek-890951.aspx. 5

bez potřeby jakéhokoliv povolení či víza. Bohužel tento princip není doposud plně aplikován u všech nově přistoupivších zemí (Českou republiku nevyjímaje), zejména s ohledem na to, že některé země stanovily pro tyto nové členy přechodné období, po které je nutné si pro výkon zaměstnání opatřit povolení. Ve vztahu ke třetím zemím se jednotná evropská migrační politika projevuje zejména stanovením povinnosti vykonávat zaměstnání na základě pracovního povolení, stanovením společné vízové politiky, včetně stanovení seznamu zemí, jejichž občané potřebují pro pobyt v evropských zemích vízum, anebo též vytvořením vízového informačního systému, který poskytuje přehled o cizincích pobývající na území členských států. Poslední kapitola této práce je věnována novému projektu Ministerstva vnitra tzv. zeleným kartám jako novému druhu povolení k pobytu na území ČR, a zároveň k výkonu zaměstnání. Jelikož se jedná o nový institut účinný od 1. ledna 2009, zaměřil se autor této práce především na jeho popis a možnost využití v budoucnu. Zaměstnávání zaměstnanců ze zahraničí je interdisciplinární problematikou zasahující do oblasti práva soukromého (zejména pracovního práva), veřejného, (zejména správního práva, které upravuje působnost státních orgánů působících v této oblasti), a v neposlední řadě práva mezinárodního a evropského, které po vstupu ČR do Evropské unie představuje základní pilíř celé problematiky. Při zpracování této diplomové práce bylo použito především deskriptivní metody, která umožní uceleně a přehledně popsat danou problematiku. Spolu s touto metodou byla v některých případech použita metoda analýzy a komparace. Práce je aktuální k 31. březnu 2009. 6

2 ZAMĚSTNANOST Vstupem České republiky do Evropské unie dne 1. května 2004 se změnily podmínky zaměstnávání zahraničních občanů na území České republiky. Podmínky zaměstnávání cizích státních příslušníků v ČR jsou stanoveny zákonem číslo 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů ( zákon o zaměstnanosti nebo ZoZ ) 2. Zaměstnávání zaměstnanců ze zahraničí je věnována část čtvrtá zákona o zaměstnanosti, která se dále dělí do čtyř hlav pojmenovaných následovně: informační povinnost zaměstnavatele při zaměstnávání zaměstnanců ze zahraničí (hlava I ZoZ), povolení k zaměstnání cizince (hlava II ZoZ), evidence občanů Evropské unie a cizinců (hlava III ZoZ) a zmocnění k přijetí národních opatření v oblasti zaměstnávání (hlava IV ZoZ). Pojem zaměstnanec ze zahraničí je pojmem širším než pojem cizinec. Zákon o zaměstnanosti totiž pro účely zaměstnávání zaměstnanců ze zahraničí nepovažuje za cizince občany EU a jejich rodinné příslušníky či rodinné příslušníky občana ČR. V ostatních částech zákona o zaměstnanosti se používá pojmu cizinec ve smyslu zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů ( cizinecký zákon nebo CZ ). Cizinecký zákon definuje cizince jako fyzickou osobu, která není státním občanem České republiky, včetně občana EU ( 1 odst. 2 CZ). Cizinecký zákon dále stanoví, že právní úprava týkající se občanů EU se vztahuje i na občany státu, který je vázán mezinárodní smlouvou sjednanou s Evropským společenstvím 3 nebo Smlouvou o Evropském hospodářském prostoru 4 ( 1 odst. 3 CZ). S odkazem na výše uvedené bude v této kapitole užito pojmu cizinec ve smyslu zákona o zaměstnanosti, tedy pro fyzickou osobu, která není občanem či rodinným příslušníkem občana ČR, Evropské unie, Švýcarska, anebo členského státu Evropského hospodářského prostoru. Mimo zákon o zaměstnanosti mohou být některé právní vztahy na úseku zahraniční zaměstnanosti 5 upraveny mezinárodní smlouvou, která byla ratifikována a nabyla účinnosti. Jedná se především o dvoustranné mezinárodní smlouvy. Po vstupu České republiky do 2 Boušková, P. a kol. Zaměstnávání cizinců a vysílání zaměstnanců a OSVČ do ciziny. 2. aktualizované vydání. Olomouc: ANAG, 2006, s. 14. 3 Smlouva Evropských společenství a členských států na straně jedné a Švýcarskou konfederací. 4 Státy Evropského hospodářského prostoru jsou uvedeny v Příloze V a VIII Smlouvy o Evropském hospodářském prostoru. 5 Pojem zahraniční zaměstnanost není právním pojmem, avšak v praxi je často používán. Důkazem je např. Oddělení zahraniční zaměstnanosti MPSV, podobně Referát zahraniční zaměstnanosti jako jedno z oddělení úřadů práce. V následujícím textu tento pojem zahrnuje oblast upravenou částí čtvrtou zákona o zaměstnanosti, tedy část věnovanou zaměstnávání cizinců ze zahraničí. 7

Evropské unie však byla většina těchto smluv nahrazena komunitárním právem (např. v případě Slovenska, Polska, Bulharska či Lucemburska), které zaručuje otevřený trh práce, a tedy i volný pohyb pracovních sil v rámci EU. Bohužel v případě České republiky a ostatních nově přistoupivších zemí bylo některými členskými státy EU stanoveno přechodné období, ve kterém jsou nadále vyžadovány po zaměstnancích z České republiky pracovní povolení (např. Francie, Belgie, Dánsko), nebo ve kterém je dokonce zaměstnávání omezeno tak, že počet zahraničních zaměstnanců nesmí v jednom roce překročit stanovený limit (např. v případě Německa, Rakouska či Švýcarska 6 ). Tato opatření byla zavedena především z důvodů obav zahraničních státu z nadměrné pracovní migrace. Praxe však ukázala, že tyto obavy byly přehnané a stanovené limity nejsou ani z poloviny naplněny. Česká republika má otevřený trh práce pro všechny občany států Evropské unie, Evropského hospodářského prostoru i Švýcarské konfederace. 2.1 Orgány státní správy působící na úseku zahraniční zaměstnanosti Ústředním orgánem státní správy na úseku zaměstnanosti je Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen MPSV), konkrétně jeho Sekce politiky zaměstnanosti a trhu práce. Hlavním úkolem MPSV je řídit a kontrolovat výkon státní správy a dodržování zákonnosti při zabezpečování státní politiky zaměstnanosti. Na úseku zahraniční zaměstnanosti MPSV jsou mimo jiné přijímána opatření k usměrňování pracovních sil ze zahraničí na území České republiky a pracovních sil do zahraničí ( 6 odst. 1, písm. b) ZoZ), dále v rámci tohoto úseku MPSV spolupracuje s příslušnými orgány veřejné správy členských států Evropské unie (včetně EHP a Švýcarska) v souvislosti s vysíláním zaměstnanců k výkonu práce na území jiného členského státu ( 6 odst. 1, písm. h) ZoZ), vede centrální evidenci cizinců, volných pracovních míst a volných pracovních míst obsaditelných držiteli zelené karty ( 6 odst. 1, písm. j) ZoZ). Správními úřady jsou úřady práce, jejichž správní obvody se shodují s územními obvody okresů. Dále pak některé úřady práce mohou mít dislokovaná pracoviště pobočky. Celkem je tedy na území ČR 175 pracovišť úřadu práce spadajících pod 77 regionálních úřadů práce, z nichž 14 vykonává zároveň funkci koordinačního úřadu práce, jehož činnost je 6 Dohoda mezi ČSFR a Německem o vzájemném zaměstnávání občanů (135/2003 Sb.m.s.) limit 1000 osob ročně. Dohoda mezi vládou ČR a Rakouskem o výměně zaměstnanců (69/2005 Sb.m.s.) a Dohoda mezi ČR a Rakouskem o zaměstnávání občanů v příhraničí (70/2005 Sb.m.s.) limity stanoveny pro každý rok zvlášť. 8

popsána v 8 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. V čele úřadu práce je ředitel, jehož jmenování a odvolání se řídí služebním zákonem 7. Od 1. ledna 2009 můžeme mezi státní orgány působící na úseku zahraniční zaměstnanosti zařadit i Ministerstvo vnitra České republiky, které rozhoduje o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání na území ve zvláštních případech, tzv. zelené kartě, která v sobě zahrnuje jak povolení k pobytu cizince, tak i povolení k zaměstnání. Zelené kartě je věnována samostatná kapitola. 2.2 Zaměstnávání občanů EU/EHP, Švýcarska a jejich rodinných příslušníků na území ČR Občané členských států Evropské unie, Evropského hospodářského prostoru a občané Švýcarské konfederace (dále v textu pod souhrnným označením občan Evropské unie), včetně jejich rodinných příslušníků, mají v souladu se zákonem o zaměstnanosti stejné právní postavení jako občané ČR ( 3 odst. 2 ZoZ), a tudíž nepotřebují pro účely zaměstnání na území ČR povolení k zaměstnání. Rodinný příslušník, který není občanem EU, však musí příslušnému úřadu práce předložit doklad potvrzující, že je rodinným příslušníkem občana EU. Pro úplnost uvádím, že rodinným příslušníkem občana EU, se bez ohledu na státní příslušnost, rozumí jeho manžel nebo manželka a jejich potomci, jsou-li mladší 21 let nebo jsou-li na něm závislí, dále pak vyživovaní (závislí) příbuzní ve vzestupné řadě občana EU a jeho manžela nebo manželky 8. Na občany EU se nevztahuje žádná povinnost v souvislosti s jejich zaměstnáním na území ČR. Naopak zaměstnavatel, popřípadě fyzická či právnická osoba, ke které jsou občané EU svým zaměstnavatelem vysláni (dále jen zaměstnavatel ), je povinen nejpozději v den nástupu těchto osob do zaměstnání písemně informovat o této skutečnosti úřad práce příslušný podle místa výkonu práce ( 87 ZoZ). Tato informace se podává prostřednictvím tzv. informační karty, tedy tiskopisu, jehož vzor je dostupný na internetových stránkách MPSV. Informační karta obsahuje následující informace: identifikační údaje občana EU, jeho adresu v zemi trvalého pobytu a adresu pro doručování zásilek, číslo cestovního dokladu a název orgánu, který je vydal, druh práce, místo výkonu práce a dobu, po kterou by mělo být zaměstnávání vykonáváno, a dále pohlaví občana EU, zařazení podle odvětvové (oborové) klasifikace ekonomických činností (OKEČ), nejvyšší dosažené vzdělání, vzdělání požadované 7 Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), v platném znění. 8 Boušková, P. a kol. Zaměstnávání cizinců a vysílání zaměstnanců a OSVČ do ciziny. 2. aktualizované vydání. Olomouc: ANAG, 2006, s. 15. 9

pro výkon povolání a na závěr identifikační údaje zaměstnavatele, u něhož bude občan EU vykonávat zaměstnání ( 87 odst. 2 ZoZ). Pokud by v průběhu zaměstnání nastala změna v některém z uvedených údajů, zaměstnavatel je povinen tuto změnu oznámit příslušnému úřadu práce nejpozději do deseti kalendářních dnů ode dne, kdy změna nastala nebo kdy se o ní dověděl. Obdobná povinnost platí v případě ukončení zaměstnání občana EU nebo jeho vyslání. Mimo oznamovací povinnosti má zaměstnavatel povinnost vést evidenci občanů EU, které zaměstnává nebo kteří jsou k němu vysláni k výkonu práce zahraničním zaměstnavatelem ( 102 odst. 2 ZoZ). Evidence musí obsahovat totožné údaje s údaji uvedenými zaměstnavatelem v informační kartě. V případě, že zaměstnavatel fyzická osoba nesplní výše uvedené povinnosti, dopustí se přestupku a hrozí mu pokuta až do výše 500 000 Kč ( 139 odst. 2 písm. d) a odst. 3 písm. d) ZoZ). Zaměstnavatel podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba se nedodržením uvedených povinnosti dopustí správního deliktu a hrozí mu pokuta až do výše 500 000 Kč ( 140 odst. 2 písm. d) a odst. 4 písm. c) ZoZ). Tyto přestupky a správní delikty jsou v prvním stupni projednávány úřadem práce příslušným podle místa výkonu zaměstnání ( 141 odst. 4 ZoZ). Pokuty vybírá a vymáhá místně příslušný celní úřad ( 141 odst. 5 ZoZ). 2.2.1. Informační síť EURES 9 Vstupem České republiky do Evropské unie funguje na všech úřadech práce ČR informační síť EURES (European Employment Services Evropské služby zaměstnanosti). Tato informační síť slouží všem občanům EU, kteří se rozhodli hledat práci v zemích EU, nebo zaměstnavatelům, kteří chtějí tyto občany zaměstnat. Činnost sítě EURES byla zahájena v roce 1993 nařízením Evropské komise 2434/92 ze dne 27. července 1992 a je koordinována Evropskou komisí. Účelem této sítě je sledování mobility a podpora práva volného pohybu pracovních sil. Klient, tedy žadatel o práci v zahraničí nebo zaměstnavatel, který má zájem zaměstnat zahraničního pracovníka, se může obrátit na některého z EURES poradců. V České republice působí na každém pověřeném (koordinačním) úřadu práce jeden EURES poradce, celkem je jich tedy 14. Každý z těchto poradců, je speciálně proškolen Evropskou komisí a měl by být mimo jiné schopen poskytnout poradenství při hledání práce v evropských zemích, poradenství týkající se zaměstnávání občanů jiných členských států EU, informace o trzích práce a nabídce pracovní síly v Evropské unii, informace o administrativních procedurách 9 Boušková, P. a kol. Zaměstnávání cizinců a vysílání zaměstnanců a OSVČ do ciziny. 2. aktualizované vydání. Olomouc: ANAG, 2006, s. 35 40. 10

spojených s odjezdem či příjezdem klienta do některé ze zemí EU. Podobně se může klient obrátit na jakémkoliv úřadu práce na tzv. EURES kontaktní osobu, která je schopna poskytnout základní informace, popřípadě odkázat na některého z EURES poradců. Veškeré služby EURES jsou poskytovány bezplatně. Další možností systému EURES je využití služeb EURES prostřednictvím oficiálního evropského portálu EURES nebo národního portálu EURES ČR. Tyto portály obsahují nabídku volných pracovních míst v zemích EU (v současné době přibližně 900 000 nabídek pracovních míst), databázi životopisů s možností zadat vlastní životopis, informace o životních a pracovních podmínkách v zemích EU, možnosti odborného vzdělávání. Nutno podotknout, že Česká republika jako první z nových členských států EU zpřístupnila na těchto portálech svoji kompletní databázi volných pracovních míst. Zaměstnavatel může prostřednictvím výše uvedeného portálu bezplatně inzerovat svá volná pracovní místa v evropské databázi volných míst. Nejdříve však musí volné místo nahlásit pracovníkům úřadu práce, kteří zodpovídají za agendu volných míst, a zároveň požádat o zveřejnění nabídky na Integrovaném portálu MPSV (dále jen Integrovaný portál ). Volné místo lze nahlásit osobně, telefonicky, e-mailem, písemně nebo prostřednictvím Integrovaného portálu. Ohlašování volného místa prostřednictvím Integrovaného portálu je možné až poté, co je zaměstnavatel zaregistrován ve speciální databázi úřadu práce, a zároveň jako uživatel Integrovaného portálu. Zaměstnavatel, který je registrovaným uživatelem Integrovaného portálu, tak může jednoduše ohlašovat svá volná pracovní místa prostřednictvím internetu, a takto zadané informace jsou po ověření úřadem práce automaticky transferována do celoevropské databáze pracovních příležitostí EURES. Celý proces zadávání volného pracovního místa zaměstnavatelem, který je registrovaných uživatelem Integrovaného portálu zachycují ilustrace, které jsou uvedeny v Příloze č. 1. Další možností evropského portálu EURES je jeho databáze EURES CV search. Do této databáze mohou zájemci o práci v zemích EU zadávat on-line své životopisy. Zaměstnavatelé, kteří mají sídlo v jedné ze členských zemí EU a platné identifikační číslo pro účely daně z přidané hodnoty, mohou po zaregistrování využívat této databáze k vyhledání svého budoucího zaměstnance. 2.3 Zaměstnávání cizinců na území České republiky Jak již bylo uvedeno výše, cizincem se z hlediska zahraniční zaměstnanosti rozumí fyzická osoba, která není státním občanem ČR, občanem Evropské unie (včetně členského 11

státu Evropského hospodářského prostoru nebo Švýcarska) ani jeho rodinným příslušníkem. Cizincem je i osoba bez státní příslušnosti 10. Cizinec může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání a platné povolení k pobytu na území ČR nebo je-li držitelem zelené karty 11. Za zaměstnání se pro účely povinnosti mít platné povolení k zaměstnání nebo zelenou kartu považuje i plnění běžných úkolů zajišťovaných společníkem, statutárním orgánem nebo členem statutárního orgánu nebo jiného orgánu obchodní společnosti, nebo členem družstva nebo členem statutárního nebo jiného orgánu družstva ( 89 ZoZ) 12. Podle 98 zákona o zaměstnanosti se povolení k zaměstnání nebo zelená karta nevyžaduje v případě: cizince s trvalým pobytem, azylanta, rodinných příslušníků členů diplomatických misí a konzulárních úřadů, poskytování služeb zaměstnavatelem usazeným v jiném členském státě EU, společného soužití s cizincem s trvalým pobytem nebo azylem, rezidenta státu EU, výkonu práce nepřesahující 7 po sobě jdoucích kalendářních dnů (avšak maximálně 30 dnů za rok), ujednání mezinárodní smlouvou, soustavné vzdělávací a vědecké činnosti. Dále se povinnost žádat o vydání povolení k zaměstnání nevyžaduje v případě člena záchranné jednotky, zaměstnance mezinárodní hromadné dopravy, pracovníka akreditovaného ve sdělovacích prostředcích a v případě vojenského nebo civilního personálu ozbrojených sil. Od 1. ledna 2009 byla novelizací 13 zákona o zaměstnanosti tato kategorie dále rozšířena o cizince, kteří se na území ČR soustavně připravují na budoucí povolání 14 ; absolventy českých středních a vysokých škol; rodinné příslušníky cizince, který je rezidentem jiného státu EU. V případě zaměstnání cizince spadajícího do některé z výše uvedených kategorií je však zaměstnavatel povinen písemně informovat o této skutečnosti příslušný úřad práce nejpozději v den nástupu tohoto cizince k výkonu práce. 15 V případě, že cizinec nespadá do některé z výše uvedených kategorií osob, je povinen před svým příchodem na území ČR písemně požádat o vydání povolení k zaměstnání. Místně příslušným úřadem práce pro podání žádosti je úřad práce, v jehož územní působnosti bude 10 Boušková, P. a kol. Zaměstnávání cizinců a vysílání zaměstnanců a OSVČ do ciziny. 2. aktualizované vydání. Olomouc: ANAG, 2006, s. 12. 11 O problematice zelených karet pojednává samostatná kapitola této diplomové práce, jelikož se jedná o tzv. duální povolení zahrnující jak povolení k zaměstnání, tak i povolení k pobytu. 12 K tomu více v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. února 2007, č.j. 4 As 16/2006-89. 13 Zákon č. 382/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. 14 Soustavnou přípravou na budoucí povolání se rozumí doba denního studia na střední škole, konzervatoři, vyšší odborné škole a jazykové škole s právem státní jazykové zkoušky a doba prezenčního studia na vysoké škole, a to včetně prázdnin, které jsou součástí školního nebo akademického roku ( 5 písm. d) ZoZ). 15 Tato povinnost se nevztahuje na cizince, který je členem záchranné jednotky, zaměstnán v mezinárodní dopravě, akreditován v oblasti sdělovacích prostředků, vojenským nebo civilním personálem ozbrojených sil. 12

zaměstnávání vykonáváno. O povolení k zaměstnání žádá i cizinec, který je v pracovněprávním vztahu k zahraničnímu zaměstnavateli, který ho vysílá k výkonu práce na území ČR na základě jiné smlouvy uzavřené s tuzemskou právnickou nebo fyzickou osobou. Žádost o povolení k zaměstnání, jejíž vzor lze nalézt na internetových stránkách MPSV, obsahuje: identifikační údaje cizince, jeho adresu v zemi trvalého pobytu a adresu pro doručování zásilek, číslo cestovního dokladu a název orgánu, který jej vydal, identifikační údaje budoucího zaměstnavatele, druh práce, místo výkonu práce a dobu, po kterou by mělo být zaměstnávání vykonáváno, případně další údaje nezbytné pro výkon zaměstnání ( 91 odst. 1 ZoZ). K této žádosti je třeba přiložit vyjádření zaměstnavatele, že cizince zaměstná. Vzor žádosti je opět uveden na internetových stránkách MPSV a zaměstnavatel v něm uvádí stejné údaje jako v žádosti o povolení k zaměstnání. Vyjádření musí být opatřeno podpisem zaměstnavatele (případně jeho odpovědného pracovníka) a otiskem jeho razítka. V praxi je často vyžadováno doložit vyjádření zaměstnavatele společně s jeho úředně ověřeným výpisem z obchodního rejstříku, který nesmí být starší 3 měsíců. Dále se přikládá úředně ověřená kopie dokladu o profesní způsobilosti pro obor, ve kterém bude cizinec na území ČR pracovat. Tímto dokladem je například výuční list, maturitní vysvědčení, diplom o ukončení vysokoškolského studia apod. Co se týče shodnosti oboru vykonávaného zaměstnaní s oborem pro který má cizinec profesní způsobilost, lze konstatovat, že v praxi není úřady práce důsledně vyžadována. Autor této práce se setkal s případem, kdy cizinci s ukončeným vyšším odborným vzděláním na konzervatoři v oboru dirigent bylo uděleno povolení k zaměstnání pro výkon zaměstnání v oboru IT správce informačních systémů. V případě, že to vyplývá z charakteru zaměstnání, nebo jestliže to stanoví mezinárodní smlouva, jíž je Česká republika vázána, může úřad práce vyžadovat doložení i dalších dokladů. Veškeré přílohy se předkládají v originálním znění nebo jejich úředně ověřených kopiích. Zpravidla musí být dokument superlegalizován, tedy opatřen legalizační doložkou, kterou vyznačí český zastupitelský úřad v zahraničí. Cizinci pocházejícímu ze státu, který přistoupil k Haagské úmluvě 16, postačí ověření ve formě doložky o ověření apostillou, tedy 16 Úmluva o zrušení požadavku ověřování cizích veřejných listin uzavřená v Haagu dne 5. října 1961 uveřejněná ve Sbírce zákonů Sdělením Ministerstva zahraničních věcí pod č. 45/1999 Sb. s účinností od 16. března 1999. 13

úředním ověřením vydaným tzv. apostillním orgánem v zemi, ve kterém byla listina vystavena. Všechny předkládané dokumenty, které jsou v cizím jazyce, musí být úředně přeloženy do českého jazyka. Posledními přílohami, které jsou v praxi vyžadovány spolu s žádostí o povolení k zaměstnání, avšak nejsou zmíněny v zákoně o zaměstnanosti, jsou fotokopie stránky cestovního dokladu obsahující základní identifikační údaje cizince a fotografie cizince. V případě, že je cizinec v řízení o povolení k zaměstnání zastoupen zaměstnavatelem nebo jiným jím zplnomocněným zástupcem, přikládá se k žádosti originál nebo úředně ověřená kopie plné moci obsahující toto zmocnění. Řízení o povolení k zaměstnání podléhá správnímu poplatku ve výši 500 Kč, který je zpravidla hrazen kolkovou známkou. Od 1. ledna 2009 byl ze zákona vypuštěn požadavek dokládat lékařské potvrzení o zdravotním stavu. Toto potvrzení, zpravidla vydávané lékařem domovského státu cizince, představovalo pro cizince značnou administrativní zátěž, protože muselo být přeloženo do českého jazyka, a zároveň nesmělo být starší třiceti dnů. Důvodem vypuštění tohoto požadavku ze zákona bylo narůstající množství případů falšování lékařských potvrzení. Potvrzení tak ztratila svoji vypovídací hodnotu, a tím i svůj účel. Vzhledem k tomu, že povolení k zaměstnání může úřad práce vydat pouze za podmínky, že se jedná o ohlášené volné pracovní místo ( 35 ZoZ), je zaměstnavatel povinen do deseti kalendářních dnů od vzniku volného pracovního místa, na které hodlá získat zaměstnance-cizince, toto volné místo úřadu práce oznámit. Volné místo lze oznámit osobně, telefonicky, e-mailem či prostřednictvím Integrovaného portálu. Úřad práce toto volné místo zařadí do evidence volných pracovních míst, ve které zůstane umístěno minimálně po dobu třiceti dnů. Z výše uvedeného vyplývá, že zaměstnavatel by měl splnit svoji oznamovací povinnost minimálně 30 dnů před podáním žádosti o povolení k zaměstnání. V praxi se však vyskytují četné výjimky, které se liší dle jednotlivých úřadů práce. Na některých úřadech práce se třiceti denní lhůta striktně dodržuje, v jiných případech postačí volné místo ohlásit spolu s podáním žádosti o povolení k zaměstnání, s tím, že lhůta pro vedení v evidenci volných pracovních míst běží souběžně s lhůtou k vyřízení povolení k zaměstnání. V případě, že ohlášené volné pracovní místo nelze s ohledem na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak, vydá úřad práce povolení k zaměstnání. Při vydávání povolení k zaměstnání přihlíží úřad k situaci na trhu práce. Ve zvláštních případech úřad práce k situaci na trhu práce nepřihlíží a nevyžaduje se ohlášení volného pracovního místa. Jedná se případy, kdy žádost o povolení k zaměstnání podal: 14

cizinec, který vykonává v České republice soustavnou vzdělávací nebo vědeckou činnost jako pedagogický, akademický, vědecký výzkumný nebo vývojový pracovník a cizinec vykonávající stáž (maximálně po dobu jednoho roku), cizinec do 26 let věku, který je zaměstnán v rámci výměny mezi školami nebo v rámci programu pro mládež, cizinec, který je duchovním církve, cizinec, o němž to stanoví mezinárodní smlouva, jíž je Česká republika vázána, cizinec, kterému bylo uděleno vízum za účelem strpění pobytu nebo který je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany, nejdříve však po uplynutí 12 měsíců ode dne podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany ( 97 ZoZ). Stejná výjimka platí i pro cizince, který bude vykonávat práci na území ČR na základě svého jmenování do funkce. V tomto případě musí zaměstnavatel písemně doložit, že se jedná o vedoucí pracovní místo, které je obsazovano jmenováním ( 147 ZoZ in fine; 33 odst. 3 zákona č. 262/2006, zákoníku práce). Před poslední novelizací zákona o zaměstnanosti, která začala být účinná od 1. ledna 2009, měl zaměstnavatel mimo oznamovací povinnosti také povinnost disponovat povolením k získávání zaměstnanců ze zahraničí. O povolení se žádalo prostřednictvím žádosti, kterou podávala právnická nebo fyzická osoba, která hodlala cizince zaměstnávat. Cizinec samotný nebyl účastníkem správního řízení o vydání tohoto povolení. Žádost obsahovala identifikační údaje zaměstnavatele a údaje o pracovním místě a jeho charakteristice (druh práce, místo výkonu práce, základní informace o pracovních a mzdových podmínkách). Dále bylo třeba uvést počet požadovaných cizinců, předpokládanou dobu zaměstnání, profesní skladbu budoucích zaměstnanců včetně kvalifikačních požadavků. K žádosti zaměstnavatel předkládal úředně ověřenou kopii výpisu z obchodního rejstříku, živnostenského oprávnění, případně jiného potvrzení statutu organizace, a zároveň byl povinen uhradit správní poplatek ve výši 2 000 Kč, obvykle ve formě kolku 17. O vydání povolení k zaměstnání na území ČR vydá příslušný úřad práce rozhodnutí, a to ve lhůtě stanovené zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád nebo SŘ ). Dle správního řádu činí tato lhůta 30 dnů od zahájení řízení, avšak v praxi se setkáváme s lhůtou až 60 dnů. Úřady práce totiž velmi často využívají 17 Boušková, P. a kol. Zaměstnávání cizinců a vysílání zaměstnanců a OSVČ do ciziny. 2. aktualizované vydání. Olomouc: ANAG, 2006, s. 16 17. 15

možnosti zákonnou lhůtu prodloužit o dalších 30 dnů, s odkazem na to, že se jedná o zvlášť složitý případ (viz. 71 odst. 3, písm. a) SŘ). Povolení k zaměstnání se vydává na dobu maximálně dvou let a obsahuje identifikační údaje cizince, místo výkonu práce a druh práce, identifikační údaje zaměstnavatele, dobu, na kterou se povolení vydává a případně další údaje nezbytné pro výkon zaměstnání ( 92 odst. 3 ZoZ). Zmíněná doba platnosti povolení byla poslední novelizací zákona o zaměstnanosti prodloužena o jeden rok. Povolení k zaměstnání je nepřenosné a je tedy platné pouze pro zaměstnání u zaměstnavatele, který je uveden v rozhodnutí. To platí i pro druh zaměstnání a místo výkonu práce. Pokud dojde v době před ukončením platnosti povolení k zaměstnání ke změně některé z uvedených skutečností, je cizinec povinen požádat místně příslušný úřad práce o vydání nového povolení k zaměstnání. Povolení k zaměstnání nelze vydat cizinci, který v České republice požádal o udělení mezinárodní ochrany, a to po dobu 12 měsíců ode dne podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Povolení nelze samozřejmě také vydat cizinci, který nesplňuje některou z podmínek stanovenou zákonem o zaměstnanosti pro vydání povolení k zaměstnání ( 99 ZoZ). Platnost povolení k zaměstnání zaniká uplynutím doby na něm uvedené, uplynutím doby uvedené na povolení k pobytu za účelem zaměstnání, dále pak skončením zaměstnání před skončením doby platnosti povolení k zaměstnání, a nově také neudělením, nevydáním, zrušením nebo zánikem oprávnění k pobytu za účelem zaměstnání z jiného důvodu ( 100 odst. 1 ZoZ). Nutno upozornit na provázanost platnosti povolení k zaměstnání s platností pracovního poměru cizince. Podle ustanovení zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákoník práce ), totiž pracovní poměr cizince skončí mimo jiné i uplynutím doby, na kterou bylo vydáno povolení k zaměstnání ( 48 odst. 3, písm. c) zákoníku práce). Vzhledem k tomu, že jsou cizinci velmi často při vyřizování povolení k zaměstnání plně odkázání na svého zaměstnavatele, výrazně toto ustanovení zkracuje jejich práva a zároveň předurčuje jejich závislost na zaměstnavateli. Úřad práce může s ohledem na situaci na trhu práce na žádost cizince povolení k zaměstnání prodloužit, a to opakovaně, vždy však nejdéle na dobu dvou let. O prodloužení povolení k zaměstnání je třeba požádat příslušný úřad práce nejdříve 3 měsíce a nejpozději 30 dnů před uplynutím doby platnosti vydaného povolení k zaměstnání ( 94 odst. 1 ZoZ). Podmínkou prodloužení povolení k zaměstnání je výkon stejné práce u stejného zaměstnavatele a ve stejném místě výkonu práce. Žádost o prodloužení povolení k zaměstnání je totožná s žádostí o povolení k zaměstnání. K žádosti se přikládá pouze vyjádření 16

zaměstnavatele, že cizince i nadále zaměstná, kopie cestovního dokladu, kopie předešlého povolení k zaměstnání, fotografie a kolková známka v hodnotě 250 Kč ( 94 odst. 2 ZoZ). Kontrolní činnost na úseku zahraniční zaměstnanosti vykonávají úřady práce, celní úřady a Ministerstvo práce a sociálních věcí. Tyto kontrolní orgány mají oprávnění kontrolovat, zda cizinec vykonává práci pro právnickou nebo fyzickou osobu na základě pracovněprávního vztahu nebo jiné smlouvy a zda ji vykonává v souladu s vydaným povolením k zaměstnání nebo zelenou kartou, jsou-li dle zákona o zaměstnanosti vyžadovány ( 126 odst. 4 ZoZ). Zaměstnanci těchto úřadů jsou při kontrolní činnosti oprávnění vyžadovat od cizince jeho povolení k zaměstnání a pobytu, případně zelenou kartu. Pokud cizinec toto povolení nepředloží, hrozí mu pořádková pokuta až do výše 5 000 Kč. Pokud by cizinec vykonával nelegální práci 18, dopustil by se přestupku, za který lze podle zákona o zaměstnanosti udělit pokutu do výše 10 000 Kč. Dále se přestupku dopustí fyzická osoba, která cizinci umožní výkon nelegální práce, za což ji hrozí pokuta až do výše 5 000 000 Kč (před 1. lednem 2009 až do výše 2 000 000 Kč), nebo ta fyzická osoba, která neplní oznamovací nebo evidenční povinnost stanovenou zákonem o zaměstnanosti, a to pod hrozbou pokuty až do výše 500 000 Kč. Podobně se správního deliktu dopouští právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba, která umožňuje cizinci výkon nelegální práce nebo neplní oznamovací a evidenční povinnosti. Výše pokut může dosahovat totožné výše jako u přestupků fyzických osob ( 139 140 ZoZ). Přestupky a správní delikty projednává podle zákona o zaměstnanosti v prvním stupni úřad práce příslušný podle místa, ve kterém bylo nelegální zaměstnávání vykonáváno. Pokuty vybírá a vymáhá místně příslušný celní úřad a tyto pokuty jsou příjmem státního rozpočtu ( 141 ZoZ). 2.4 Aktuální situace na úseku zahraniční zaměstnanosti Zahraniční zaměstnanost je spravována jednotlivými úřady práce, které jsou místně příslušné podle místa výkonu práce cizince. Do agendy úřadu práce spadá mimo jiné vydávání povolení k zaměstnání a jejich prodlužování, vedení evidence zaměstnanců ze zahraničí a poradenství ohledně služeb EURES. Zahraniční zaměstnaností se na úřadu práce zabývá určené oddělení či referát (pojmenování pracoviště se různí u jednotlivých úřadů práce) nebo na menších úřadech práce pověřený pracovník (poradce, referent, specialista). Zpravidla spadá toto pracoviště pod Odbor trhu práce na příslušném úřadu práce. 18 Nelegální prací se rozumí, vykonávání práce v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání/zelenou kartou nebo bez tohoto povolení/zelené karty, a to za předpokladu, že zákon o zaměstnanosti takové povolení/zelenou kartu vyžaduje ( 5 písm. e) bod 2. ZoZ). 17

Aktuální situace na úřadech práce vyplývá z nadměrného zvýšení počtu zaměstnanců ze zahraničí v posledních letech. Zatímco na konci roku 1993 evidovaly úřady práce 51 585 zaměstnanců ze zahraničí, na konci roku 2008 to již bylo 284 551 zaměstnanců 19. Přehled vývoje počtu zaměstnanců ze zahraničí je uveden v Příloze č. 2. Bohužel tomuto rychlému nárůstu neodpovídal nárůst počtu zaměstnanců, kteří se na úřadu práce této problematice věnují. Týká se to především úřadů práce v krajských a větších městech. Příkladem může být situace na Úřadu práce Brno-město, kde bylo v roce 2007 podáno 8 212 a v roce 2008 již 12 404 žádostí o povolení k zaměstnání, avšak počet referentů zůstal beze změn, tj. v počtu 4 stálých zaměstnanců. Situace byla příležitostně řešena pomocí praktikantů. Důsledkem přetíženosti výše zmíněného úřadu práce je prodloužení lhůty k vyřízení povolení k zaměstnání ze třiceti na šedesát dnů. Dle názoru autora této práce je toto v rozporu se správním řádem, který umožňuje stanovenou lhůtu prodloužit v případě zvlášť složitého případu ( 71 odst. 3 písm. a) SŘ), avšak pouze v jednotlivém případě, a ne tedy plošně jak se v případě brněnského úřadu práce děje. Mezi další nedostatky úřadů práce lze zařadit nejednotnost jejich rozhodování a požadavků. Často se tak stává, že požadavky jednoho úřadu práce se liší od požadavku úřadu práce jiného, a to z důvodu jejich odlišného výkladu zákona. Zaměstnavateli tedy nezbývá než se předem informovat na konkrétním úřadu práce a těmto požadavkům se přizpůsobit. Za poslední nedostatek lze považovat neznalost pracovníků úřadu práce jakéhokoliv cizího jazyka. Tento nedostatek však zmírňuje fakt, že v kontaktu s úřadem práce je většinou český zaměstnavatel, a snad také velmi dobře vypracované internetové stránky MPSV, které jsou k dispozici i v několika jazykových mutacích. Nutno upozornit, že na úseku zahraniční zaměstnanosti došlo i k řadě zlepšení. Jedná se především o změny účinné k 1. lednu 2009, mezi které patří například zrušení povinnosti zaměstnavatele žádat o povolení k získávání zaměstnanců ze zahraničí, prodloužení platnosti povolení k zaměstnání až na 2 roky, zrušení předkládání lékařského potvrzení při podání žádosti o povolení k zaměstnání, rozšíření kategorie cizinců, kteří nepotřebují pro výkon zaměstnání v ČR povolení k zaměstnání a zavedení zelených karet. Obzvláště od dvouleté platnosti povolení k zaměstnání se očekává výrazné odlehčení agendě úřadů práce. 2.5 Návrhy možného zlepšení Autor této diplomové práce spatřuje možné zlepšení v oblasti zahraniční zaměstnanosti v podniknutí dvou následujících kroků: 19 Internetové stránky MPSV: Statistiky Zaměstnávání cizích státních příslušníků [citováno 18. března 2009]. Dostupný z: http://portal.mpsv.cz/sz/stat/zam_ciz_stat_prisl. 18

a) v elektronizaci řízení o povolení k zaměstnání, včetně všech ostatních postupů zaměstnavatele vůči úřadu práce za použití dálkového přístupu (např. Informace o zaměstnání občana EU, Sdělení o předčasném ukončení zaměstnání, apod.), b) ve sjednocení řízení o povolení k zaměstnání s řízením o povolení k pobytu na území ČR. Ad a). V dnešní době jsou téměř veškerá podání podávána na úřad práce v papírové formě. Případná elektronizace tohoto procesu by velice usnadnila práci pracovníkům úřadu. Například žádost o povolení k zaměstnání obsahuje velké množství údajů týkající se zejména jména a bydliště žadatele a názvu jeho zaměstnavatele. Pracovníci úřadu práce následně musí tyto údaje zapsat do jejich databáze, což může být v případě zahraničních jmen a názvů velmi zdlouhavý proces. Elektronizace tohoto procesu by tím pádem ulehčila práci samotným úředníkům, ale i zaměstnavatelům, kteří by pouze vyplnili interaktivní formulář, následně jej vytiskli a spolu s příslušnými přílohami jej odeslali úřadu práce. Úřad práce by tak obdržel žádost jak v elektronické verzi, tak i v nezbytné originální papírové verzi. Tento postup se již osvědčil v případě Projektu Výběr kvalifikovaných zahraničních zaměstnanců nebo nově v projektu tzv. zelených karet 20. Ad b). Sjednocení řízení o povolení k zaměstnání a o povolení k pobytu, a tím pádem i sloučení obou povolení do jediného, by vyžadovalo vytvoření nového nebo úpravu stávajícího úřadu, který by celou agendu zajišťoval. Příkladem může být imigrační úřad ve Spojených státech amerických nebo cizinecký úřad v Německu. Tento úřad by zajišťoval veškerou agendu související s vydáním povolení, s tím, že v případě potřeby by si mohl vyžádat stanovisko jiného orgánu, např. úřadu práce. Podobný systém již v ČR funguje v procesu udělování tzv. zelených karet. Celý proces by představoval značné administrativní odlehčení a finanční úsporu jak pro státní úředníky, tak i pro žadatele o povolení a jejich zaměstnavatele. Obdobný návrh, jako je návrh zmíněný v posledním bodě, je nyní předmětem jednání na evropské úrovni. Návrh směrnice Evropské rady 21 obsahuje požadavek zavedení jediného povolení pro občany z třetích zemí a s tím související zjednodušení celého řízení. O tomto návrhu by mělo být rozhodnuto v průběhu českého předsednictví EU. 20 Oběma projektům jsou věnovány samostatné kapitoly v následujícím textu diplomové práce. 21 Návrh směrnice Rady o sjednoceném postupu vyřizování žádostí státních příslušníků třetích zemí o jediné povolení k pobytu a výkonu práce na území členského státu a o společném souboru práv pro pracovníky z třetích zemí, kteří oprávněně pobývají v členském státě (KOM(2007)638). 19

3 POVOLENÍ POBYTU CIZINCŮ NA ÚZEMÍ ČR Podmínky pobytu cizinců na území ČR upravuje zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, v platném znění (dále jen cizinecký zákon nebo CZ ). Vymezení pojmu cizinec je podle cizineckého zákona oproti zákonu o zaměstnanosti širší, protože za cizince považuje i občana Evropské unie, včetně občana členského státu Evropského hospodářského prostoru a Švýcarska. V následujícím textu bude pojem cizinec nadále užíván ve smyslu zákona o zaměstnanosti a pojem Evropská unie bude zahrnovat jak členské státy Evropské unie, tak i státy Evropského hospodářského prostoru (tj. Norsko, Island, Lichtenštejnsko) a Švýcarsko. Cizinecký zákon se tedy vztahuje na fyzické osoby, které nejsou občanem ČR. Tyto osoby pak dělí na dvě skupiny, a to na občany EU a jejich rodinné příslušníky a cizince ze zemí mimo Evropskou unii, tzv. cizince z třetích zemí. Rodinným příslušníkem občana EU se pro účely cizineckého zákona rozumí jeho manžel, rodič (jde-li o občana EU mladšího 21 let), dítě mladší 21 let nebo takové dítě manžela občana EU a nezaopatřený 22 přímý příbuzný ve vzestupné nebo sestupné linii nebo takový příbuzný manžela občana EU ( 15a odst. 1 CZ). Výše uvedené platí pro rodinného příslušníka občana ČR obdobně. Cizinecký zákon se nevztahuje na cizince, jejichž pobyt je upraven zvláštními právními předpisy, tj. na žadatele o mezinárodní ochranu ve formě azylu nebo doplňkové ochrany a azylanty nebo osoby požívající doplňkové ochrany 23, žadatele o udělení oprávnění k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany a cizince, kterým bylo toto oprávnění uděleno 24, dále pak na cizince pobývající na území na základě zvláštního právního předpisu 25 upravujícího přechodný pobyt cizích ozbrojených sil na území ČR ( 2 CZ). Cizinecký zákon upravuje zejména vstup na území ČR, jednotlivé druhy pobytu, vydávané doklady, podmínky pro vycestování, povinnosti cizinců a jiných osob, sankce za jejich porušení a působnost jednotlivých státních orgánů. Na řízení o žádostech o povolení většiny druhů pobytů se vztahuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění (dále jen správní řád ), cizinecký zákon upravuje pouze některé odchylky. Výjimku představují 22 Nezaopatřenou osobou se rozumí cizinec, který se soustavně připravuje na budoucí povolání, který se nemůže soustavně připravovat na budoucí povolání nebo vykonávat výdělečnou činnost pro nemoc či úraz, anebo který z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopen vykonávat soustavnou výdělečnou činnost ( 15a odst. 3 CZ). 23 Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů. 24 Zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců. 25 Zákon č. 310/1999 Sb., o pobytu ozbrojených sil jiných států na území České republiky. 20

především řízení týkající se víz. V těchto případech je procesní úprava obsažena zejména v cizineckém zákoně a postupuje se obdobně podle části čtvrté správního řádu 26. 3.1 Orgány státní správy působící na úseku povolování pobytů Ústředním orgánem státní správy odpovědným za problematiku vstupu a pobytu cizinců na území ČR je Ministerstvo vnitra České republiky, konkrétně jeho Sekce vnitřní bezpečnosti a pod ní spadající Odbor azylové a migrační politiky. Tento odbor vykonává zákonem vymezenou působnost v oblasti mezinárodní migrace, azylu a ochrany cizinců či osob bez státní příslušnosti. Do kompetence odboru dále spadá problematika ochrany státních hranic, vstupu a pobytu cizinců na území ČR a koordinace schengenské spolupráce. Odbor azylové a migrační politiky se dále podílí na přípravě humanitárních programů, přičemž do jeho gesce spadá koordinování realizace projektů zaměřených zejména na prevenci nelegální migrace, stabilizaci uprchlíků v krizových oblastech, reintegraci neúspěšných a potenciálních žadatelů o azyl a pomoc při vytváření azylové infrastruktury (humanitární a rozvojová spolupráce) 27. Odbor azylové a migrační politiky se dále člení na 20 oddělení, mezi něž můžeme počítat i krajská pracoviště Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra (dále jen krajské pracoviště MV ), do jejichž kompetencí patří mimo jiné udělování trvalých pobytů a zelených karet. Kompetence udělování trvalých pobytů, která ještě v minulém roce spadala do působnosti Služby cizinecké policie, byla převedena na Ministerstvo vnitra zákonem č. 274/2008 Sb., a to v souvislosti s plánovaným odbřemenováním Policie České republiky od nepolicejních činností, které počítá s postupným převedením činností policejních pracovníků na občanské pracovníky Ministerstva vnitra. Poslední etapa tohoto převodu by měla proběhnout v roce 2012, kdy by na Ministerstvo vnitra měla být převedena i veškerá agenda týkající se problematiky povolování přechodných pobytů 28. Mezi další kompetence Ministerstva vnitra v rámci působnosti ve věcech vstupu a pobytu cizinců na území ČR a jejich vycestování z tohoto území patří vykonávání dozoru nad Službou cizinecké policie při jejím výkonu státní správy, a zároveň plnění úkolů nadřízeného správního orgánu vůči ředitelství služby cizinecké policie ( 165 CZ). 26 Boušková, P. a kol. Zaměstnávání cizinců a vysílání zaměstnanců a OSVČ do ciziny. 2. aktualizované vydání. Olomouc: ANAG, 2006, s. 79. 27 Internetové stránky MV: Odbor azylové a migrační politiky [citováno 7. března 2009]. Dostupný z: http://www.mvcr.cz/clanek/odbor-azylove-a-migracni-politiky.aspx. 28 Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 274/2008 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Policii České republiky, v platném znění. Část šestnáctá. 21

Činnost správních orgánů vykonává v působnosti cizineckého zákona Policie ČR, konkrétně Služba cizinecké policie (dále též cizinecká policie ). Cizineckou policii tvoří: ředitelství služby cizinecké policie a jeho dislokovaná pracoviště, kterými jsou inspektoráty cizinecké policie na mezinárodním letišti, oblastní ředitelství služby cizinecké policie a jejich dislokovaná pracoviště, kterými jsou inspektoráty cizinecké policie a odbor specializovaných činností. Ředitelství služby cizinecké policie je řídícím, koncepčním, metodickým a kontrolním pracovištěm ve směru k oblastním ředitelstvím, a také je ve správním řízení jejich nadřízeným správním orgánem. Podílí se zejména na plnění úkolů při ochraně státních hranic, zabezpečuje plnění závazků vyplývajících z mezinárodních smluv, spolupracuje a udržuje součinnost s dalšími službami Policie ČR a s příslušnými orgány státní správy a samosprávy, spolupracuje s orgány ochrany státních hranic sousedních států a prostřednictvím svých dislokovaných pracovišť vykonává hraniční kontroly na mezinárodních letištích včetně ochrany bezpečnosti civilního letectví. Ředitelství služby cizinecké policie má své sídlo v Praze. Oblastní ředitelství služby cizinecké policie jsou v přímé podřízenosti Ředitelství služby cizinecké policie a jsou dislokována v Praze, Českých Budějovicích, Plzni, Ústí nad Labem, Hradci Králové, Brně a Ostravě. Územní působnost oblastních ředitelství je totožná s teritoriální působností krajských správ Policie ČR s výjimkou Oblastního ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Praha, jehož teritoriální působnost zahrnuje území hlavního města Prahy a Policie ČR správy Středočeského kraje. Oblastní ředitelství služby cizinecké policie řídí výkonné útvary inspektoráty cizinecké policie ve vnitrozemí a odbory specializovaných činností. Inspektoráty cizinecké policie vznikly v souvislosti se vstupem České republiky do schengenského prostoru sloučením oddělení cizinecké policie a referátů cizinecké policie na hraničních přechodech. Umístění inspektorátů a jejich detašovaných pracovišť zpravidla kopíruje sídla bývalých oddělení cizinecké policie. V rámci celé republiky je konstituováno celkem 48 inspektorátů, z nichž 43 je umístěno ve vnitrozemí a 5 na mezinárodních letištích ČR. Inspektoráty cizinecké policie plní úkoly Policie ČR zejména na úseku výkonu státní správy ve věcech povolování vstupu, pobytu, ukončování pobytu cizinců a další činnosti uvedené v 164 odst. 3 a 167 cizineckého zákona. Inspektoráty v jejichž působnosti jsou mezinárodní letiště Praha Ruzyně, Brno Tuřany, Ostrava Mošnov, Karlovy Vary a Pardubice plní zejména úkoly spojené s ochranou vnějších 22