Začátek konce CEBES, 5. 10. 2015 V posledních týdnech jsme byli na evropské politické scéně svědky mnoha událostí, které snad nikoho nenechaly chladným. Nabízí se tak logicky několik otázek. Bude mít rozhodnutí Rady EU o povinných kvótách dopad na suverenitu členského státu? Nejedná se o nový precedent, který by mohl být pro členské státy hrozbou pro její bezpečnost? Ztrácejí členské státy suverenitu a výsostnou svrchovanost v oblasti bezpečnosti na svém území? Co to znamená pro Evropu? Neblíží se začátek soumraku evropské integrace? Rada EU přijala kvalifikovanou většinou povinné kvóty, a to proti vůli České republiky, Maďarska, Slovenska a Rumunska. Obecně platí, že nejpoužívanějším způsobem je v Radě EU hlasování kvalifikovanou většinou. V případě citlivých otázek, mezi které bezesporu patří i otázka migrační a azylové politiky, bylo do této doby zvykem hlasovat na základě konsensu. Pro připomenutí, obyčej či zvyk je jedním ze základních pramenů mezinárodního práva. A právě procesní zvyk hlasovat kvalifikovanou většinou byl v tomto případě flagrantně porušen. Mohlo by se tak jednat nejenom o porušení zvykového práva, ale i nový precedent pro hlasování o závažných bezpečnostních otázkách budoucích. Je pozoruhodné, že nejvyšším rozhodovacím orgánem, kterým je Evropská rada, která je složena z vrcholných představitelů členských států Unie, o této citlivé otázce prakticky nejednala. 1
Vnější suverenita státu v oblasti bezpečnosti v podstatě znamená, že stát má určitou schopnost zachovat svou bezpečnost a územní celistvost na svém svrchovaném území, a to bez zásahu moci jiné, vnější. Pokud je ale tato suverenita narušena, jedná se o prolomení možnosti státu adekvátně zajistit svojí bezpečnost. Nelze tedy narušovat vnější suverenitu bez toho, aby nebyl narušen jeden z fundamentálních pilířů suverenity, tedy bezpečnost. Je možné připustit, aby suverénní stát přenesl část své suverenity na jinou entitu, ale v žádném případě není možné, aby svou suverenitu přenesl jako celek. Přičemž i částečné přenesení suverenity do jiného mocenského centra, je možné zakládat výhradně na svobodné vůli takového suverénního státu. Nemělo by v tom případě hrát roli, jakým způsobem bylo potlačeno takové nesouhlasné stanovisko související s přenesením moci z jedné entity na entitu druhou. Ačkoliv před tím došlo k svobodnému zavázání státu řídit se rozhodnutím založeným na kvalifikované většině, nemělo by se tak dít proti myšlence původního mezinárodního závazku, který byl následně i několikrát potvrzen a stává se z něj obyčej, a to hlasovat kvalifikovanou většinou o spíše technických otázkách a naproti tomu, o otázkách tzv. citlivých, hlasovat konsensem. V tomto případě pak bylo vyjádření nesouhlasu ze stran hned několika členských států s přijetím vážné, bezpečnost členských států fatálně ovlivňující otázky, učiněno jasně a srozumitelně. Mohlo by se tak jednat o procesní chybu, kdy nemělo k hlasování kvalifikovanou většinou o této otázce vůbec dojít. Lze tedy konstatovat, že výsledkem zařazení společné azylové a migrační politiky do tohoto způsobu rozhodování povede v dlouhodobém horizontu k poškození jednoho ze základních atributů státnosti - státního území, resp. kontroly nad ním, regulaci imigrace na tomto území nevyjímaje. Nabízí se tedy závěr, že společná migrační a azylová politika EU naprosto selhala a není tak v dohledné době možné podobnou integraci prohlubovat. Naopak ve 2
světle těchto událostí je nutno přiznat, že otázky migrační a azylové politiky by mohly být navráceny zpět členským státům, které by spolupracovaly na základě obdobných funkčních mechanismů, jako byly např. Dublinské dohody. Je logické, že by se tak mělo stát ve spojitosti s nastolením pořádku a dohledu nad striktním plněním závazků z těchto dohod plynoucích, a to včetně sankcí za jejich porušování, které by v důsledku mohlo vést k vyřazení některých členských států i ze struktur Schengenského prostoru a jeho vnitřních mechanismů. Neplnění závazků má již dnes své následky v podobě destabilizace Balkánu, který se stává do jisté míry opět výbušným. To potvrzuje tezi, že nezvládnutí plnohodnotné azylové a migrační politiky států vede logicky k destabilizaci sousedních zemí. Jedním z hlavních přispěvatelů v tomto ohledu v současnosti je bezpochyby Německo (coby hlavní katalyzátor současné uprchlické krize a dlouhodobý přehlížeč, v případě Dublinu dokonce propagátor, neplnění společně dohodnutých pravidel) a další velké členské státy, a to nevyjímaje samozřejmě některé jižní státy Unie. Jestliže v dohledné době nedojde k přijetí skutečně funkčních řešení, je pravděpodobné, že dojde nejenom k zhoršení bezpečnostní situace v Evropě jako celku, ale i k vyčerpání členských států, které nebudou moci adekvátně reagovat na hrozby, které se buďto ještě uspokojivě neeliminovaly, nebo které mohou s největší pravděpodobností nastat. Pokud by navíc došlo k dalším migračním vlnám na základě zhoršujícího se environmentálního stavu některých částí světa blízkých Evropě, je zcela jisté, kam další, takto generovaní uprchlíci budou směřovat. A je také důležité stále neopomíjet, dnes politiky takřka upozaděný, avšak důsledně neřešený, konflikt na Ukrajině. V případě další eskalace bychom mohli být svědky a přímými účastníky krize, která může přerůst až v katastrofický stav. 3
Nezbývá jen se smutným povzdechem připomenout příznačnou euroironii, kdy se stala Italka Federica Mogheriniová vysokou představitelkou Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a na postu komisaře pro migraci, vnitřní věci a občanství je v současnosti možné spatřit Řeka Dimitrise Avramopoulose, zřejmě za zásluhy o neplnění jakýchkoliv společně dohodnutých pravidel. Snadno pak pochopit fakt, že politické následky za neplnění dohod byly prakticky pro Řecko a Itálii nulové. Snadněji pak lze pochopit i způsob myšlení komisaře Avramopoulose, který se nestydí veřejně pronést zcela nehoráznou, avšak zjevně upřímně míněnou myšlenou a o vlastní zkušenost opřenou, ve svých důsledcích však zcela zrůdnou, europravdu že totiž jeho, komisaře pro migraci, následky migrační krize nezajímají. Že on a Komise mají mandát na pět let, tak si realizují svoje vize bez ohledu na důsledky. Není divu, voličům se nezodpovídají a tak je jejich osud také nezajímá. Junckerova komise se tedy nezdá být tou pravou nezávislou institucí EU, která by skutečně zastávala hodnoty Unie a nikoliv jednotlivých členských států či dokonce jednotlivých konkrétních politiků či superúředníků. Proklamace, a na druhou stranu i zjevná nečinnost, některých eurokomisařů zavdává u členských států pocit, že se blíží soumrak prohlubování evropské integrace, která již delší dobu beztak selhává. Nezbývá než ještě jednou zopakovat - neplnění dohod je vážný prohřešek a protěžování jižních států je pro ostatní země Unie, které dohody plní, tristní. Je rovněž skličující vidět impotenci summitů EU, které by neměly být fórem pro vytváření animozit mezi členskými státy Unie. Namísto toho by mělo být hlavním cílem řešit konsenzuálně další strategické problémy a hrozby pro Evropu a přijímat opatření k jejich odstraňování. Bez těchto kroků není možné, aby došlo k nápravě a stabilizaci, aby bylo možné hovořit o bezpečné budoucnosti Evropy. 4
Za tři dny budou ministři vnitra jednat o trvalém přerozdělovacím mechanismu. Bude výsledek opět poplatný přesvědčení eurokomisařů, které následky přijetí jimi připravovaných rozhodnutí nezajímají? Bude alespoň ministry vnitra členských států bezpečnost a budoucnost občanů svých států, na rozdíl od minulých jednání a několika světlých výjimek, zajímat? Když nám před nedávnem stejní lidé všem lhali o tom, jak chtějí rozdělovat 20, později 40, pak 120 tisíc běženců, mnozí méně chápaví či programově zaslepení politici, komentátoři, dokonce i vědci, tvrdili, že o nic nejde, o pár stovek lidí (např. 525 pro ČR). Tak teď, po pár dnech, už půjde o miliony pro Evropu a desítky tisíc pro Českou republiku. Bude se opět demagogicky válcovat při většinovém hlasování jakýkoliv rozumný menšinový argument, a tak zvyšovat atraktivity Evropy pro uprchlíky (byť dnes všichni vědí, že ani Německo nedokáže jejich očekávání uspokojit), namísto hledání nejen pro Evropu, ale zejména pro samotné uprchlíky (a ekonomické migranty), přijatelných, splnitelných, důstojných a trvale funkčních řešení? LV, JS 5
CENTRUM BEZPEČNOSTNÍCH STUDIÍ VŠ CEVRO INSTITUT (CEBES) Jungmannova 17 / 110 00 Praha 1 / Czech Republic tel.: +420 221 506 750 / email: cebes@vsci.cz/ www.cevroinstitut.cz 6